鮑 博

(浙江工商大學 法學院,浙江 杭州 310018)

2022年6月24日,《中華人民共和國體育法》(下稱《體育法》)經(jīng)十三屆全國人大常委會第三十五次會議修訂通過,標志著我國體育法治建設(shè)進入新階段?！扼w育法》的修訂并非如現(xiàn)代社會常見的、積極立法觀思維主導下的感性因應(yīng)立法,而是早在2010年就被政學兩界共同認為“無法適應(yīng)我國體育改革發(fā)展現(xiàn)狀”,并著手籌劃修訂事宜。原《體育法》創(chuàng)制于1995年,制定時的社會背景、行政體制與當今社會差異較大,以至于難以適應(yīng)日新月異的體育行業(yè)發(fā)展需求,尤其是難以平衡政府職能與社會自治之間的關(guān)系。在體育自治逐漸發(fā)揮重要作用的現(xiàn)代社會中,原《體育法》治下的行政管制手段已經(jīng)難以包容體育自治的內(nèi)生張力,使修法成為體育現(xiàn)代化發(fā)展中難以回避的階段[1]。新《體育法》針對以上指摘,對原法進行了大幅度的修訂與創(chuàng)新,并且依然存在完善空間。通過對以上內(nèi)容進行研究,可以為《體育法》及中國特色體育自治的發(fā)展提供一定助益。

1 原《體育法》中體育自治的問題

體育自治可以被實質(zhì)理解為:“體育組織對有關(guān)組織內(nèi)部事務(wù)或行業(yè)事務(wù)進行自我約束與自我管理的活動?！痹畵?jù)理論觀點,體育自治具有多種價值,如可以確保體育管理的專業(yè)性、體育糾紛解決的高效性、體育參與的民主性、體育產(chǎn)業(yè)的市場化推進等[2]。但受制于各種原因,在原《體育法》的體系框架下,我國體育自治的發(fā)展始終不盡完善,由此引出修訂立法的重要性。

1.1 不符現(xiàn)代制度發(fā)展趨勢

現(xiàn)代社會正在快速步入全球化時代,這是不以人為意志為轉(zhuǎn)移的趨勢與事實。全球化固然可以創(chuàng)設(shè)更多機遇,但伴隨各種現(xiàn)代政經(jīng)、文化要素沖破傳統(tǒng)國家的界限束縛,民族國家的傳統(tǒng)制度逐漸遭受挑戰(zhàn)[3]。隨著全球化的廣泛推進,以國家、區(qū)域為治理主體的機制趨于解構(gòu),以市場、公民社會為主體的現(xiàn)代治理機制廣泛興起,用于彌補國家治理能力的不足[4]。在此背景下,代表世界公民“共意”的國際體育組織成為聯(lián)動多方體育事業(yè)發(fā)展的重要力量。如國際奧委會、各國際單項體育運動協(xié)會等成為世界性的重要體育自治組織,國際體育仲裁法庭(CAS)的仲裁結(jié)果在國際體育界享有權(quán)威地位。與之相對,可能是受到根深蒂固的“家長主義”傳統(tǒng)影響,我國社會組織始終存在濃厚的行政化色彩,多數(shù)體育行業(yè)組織的建立存在政府背景、受政府意志約束[5],能夠?qū)嵤┑淖灾螜?quán)能受限。作為體育糾紛解決的重要社會渠道,體育仲裁制度僅在原《體育法》中具有概括性規(guī)定,具體仲裁機制及實施細則自始沒有建立。身為世界體育的重要成員,我國勢必難以在全球化浪潮中獨善其身。歸納現(xiàn)有制度不足并吸收借鑒國際先進經(jīng)驗,將其轉(zhuǎn)化成適應(yīng)中國國情的體育自治制度,是體育強國建設(shè)中“改革創(chuàng)新”要求的應(yīng)有之義。

1.2 政府行政職能過于強勢

與世界多數(shù)國家體育組織主導行業(yè)發(fā)展不同,我國體育制度長期處于“舉國體制”,即以在世界重大賽事爭創(chuàng)成績?yōu)槟繕?將國家隊、省級專業(yè)隊、體校等統(tǒng)籌發(fā)展,實現(xiàn)全國一盤棋、一致對外的競技體育管理方式。應(yīng)當認為,“舉國體制”在特定歷史階段中取得了舉世矚目的成就,但隨著支撐體育發(fā)展的政經(jīng)環(huán)境發(fā)生變化,“舉國體制”的弊端逐漸顯露,如僅靠財政單一渠道難以維持發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變導致既有獎勵激勵政策被廢止、“路徑依賴”產(chǎn)生制度惰性、創(chuàng)新動能不足等[6]。隨著“放管服”政策在體育領(lǐng)域的逐漸深化及《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》等文件的出臺,體育經(jīng)濟成為國民經(jīng)濟的重要組成部分,促使舊有全能型體育政府不斷向服務(wù)型體育政府發(fā)生轉(zhuǎn)型[7]。但原《體育法》與國家戰(zhàn)略對接不足,不但未廓清政府體育監(jiān)管的職責邊界,對社會組織的管理制度也缺乏系統(tǒng)性規(guī)定,嚴重制約體育自治的現(xiàn)代發(fā)展。在現(xiàn)實的層面,雖然有中華全國體育總會、單項運動協(xié)會等社會體育組織代行行業(yè)自治職能,但其與國家體育行政機關(guān)“一套人馬、合署辦公”,領(lǐng)導由行政機關(guān)負責人兼任,組織架構(gòu)及“人財物”等方面處處受到行政權(quán)力的掣肘。即便是近年大量涌現(xiàn)的自發(fā)性群眾體育組織,因為受到民政部門登記管理機關(guān)與體育主管單位的雙重管理體制影響,發(fā)展受到嚴重束縛[8],再加上以競技體育優(yōu)先的資源配置導向使得群眾體育組織難以獲得政府資源,政府因為監(jiān)管力量有限,也不樂見群眾體育組織發(fā)展過快,以致維持社會穩(wěn)定的成本增加。為有效因應(yīng)上述問題,對行政職能作出必要限制是《體育法》的重要修訂方向。

1.3 法律監(jiān)督保障功能缺位

1.3.1 配套立法有待完善?！扼w育法》作為我國體育領(lǐng)域提綱挈領(lǐng)的基本法律,不可能針對體育自治中不同主體、區(qū)域、制度等作出事無巨細的規(guī)定,設(shè)定相應(yīng)的配套立法對“立法白條”、“司法真空”等問題進行消解具有必要性。經(jīng)過多年發(fā)展,配套立法已經(jīng)成為我國體育法制的基本特色,對體育法律的實施發(fā)揮重要保障作用[9],但同時應(yīng)意識到配套立法存在多種亟待解決的問題,如地方配套立法時間滯后;配套立法內(nèi)容簡單重復上位法規(guī)定,甚至與上位法形成抵觸;在《體育法》未修訂的前提下,配套立法隨意多次修改等。雖然很多問題是配套立法制度的通病,但原《體育法》等上位法的僵化落后也是形成惡性循環(huán)的重要原因。

1.3.2 國家壟斷制度規(guī)則。在全能型體育政府的制度框架下,體育行政部門雖與體育自治組織名為平等關(guān)系,但政府實質(zhì)壟斷制定、選用規(guī)則的權(quán)力,體育組織只能被動適用規(guī)則,使政府與體育組織之間的合作受阻,體育組織就此缺乏發(fā)展機遇及主張權(quán)利救濟的必要渠道。此外,政府在與社會組織的互動中“既當裁判員,又當運動員”,缺乏確保權(quán)責一致的制度設(shè)計,使法律規(guī)定的權(quán)力監(jiān)督機制形同虛設(shè)。

1.3.3 體育仲裁制度建設(shè)落后。法律上的障礙是仲裁制度缺失的重要原因。原《體育法》第33條規(guī)定:“在競技體育活動中發(fā)生糾紛,由體育仲裁機構(gòu)負責調(diào)解、仲裁。仲裁機構(gòu)的設(shè)立辦法和仲裁范圍由國務(wù)院另行規(guī)定?！庇纱丝梢?原《體育法》不打算通過本法詳細規(guī)定體育仲裁制度,而是將“體育仲裁條例”的設(shè)立工作賦權(quán)于相關(guān)行政部門實施,但行政立法的先決條件是具有對應(yīng)權(quán)限。規(guī)制立法的專門法律《立法法》第8條指出:“下列事項只能制定法律……(十)訴訟和仲裁制度”,國務(wù)院等行政部門并不具有制定法律的權(quán)限,致使該授權(quán)性條款的實施受到限制。有學者指出,隨著政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)型,行政干預化解體育糾紛的功能逐漸弱化,更多體育糾紛將通過社會手段解決[10],為及時有效提升體育現(xiàn)代化治理效能,保障各類體育主體的合法權(quán)益,體育仲裁制度的建立具有迫切性與必要性。

1.3.4 司法干預條件不明確。體育自治固然具備眾多優(yōu)點,但需要在法治框架下確保運作,缺乏約束的自治可能引發(fā)權(quán)力擴張并誘發(fā)各種體育腐敗問題,如2015年國際足聯(lián)貪腐事件被歸咎于國際足聯(lián)在世界足球界具有的“絕對治理權(quán)力”[11]。經(jīng)典法學理論指出,對體育組織內(nèi)部糾紛的處理是基于組織成員合意而享有的“特別權(quán)力關(guān)系”,基于尊重行業(yè)自治的原則,國家缺乏主動發(fā)動審查的權(quán)限。但隨著現(xiàn)代體育組織紛紛建立,行政權(quán)對體育領(lǐng)域的限制日漸放松,需要一種“后繼的社會權(quán)力”來規(guī)范嚴重侵犯行業(yè)秩序的行為,多國在法律實踐中將這種權(quán)力表現(xiàn)為訴訟權(quán),即通過設(shè)計司法審查制度對特別權(quán)力進行干預。但我國原《體育法》對司法干預的發(fā)動條件、時點等未作明確規(guī)定,以致難以對體育越權(quán)、體育腐敗等問題進行有效監(jiān)管。此外,雖然刑法需要固守保障法的定位,不宜被貿(mào)然動用,但因為刑罰在打擊震懾犯罪、形塑社會意識等方面具有重要作用,《體育法》的構(gòu)造應(yīng)當遵循與刑罰相銜接的原則。

1.4 體育組織管理制度落后

體育自治組織內(nèi)部管理不善是原《體育法》時代存在的重要問題,可以從管理、監(jiān)督、決策、救濟等方面說明。在管理的方面,體育自治組織的負責人多為現(xiàn)任或前任公職人員,具有根深蒂固的行政思維及行政管理慣性,對體育自治組織進行去行政化改制存在難度。現(xiàn)有體制中,領(lǐng)導集體的選任機制不夠健全,組織結(jié)構(gòu)及人員安排、具體職責分工有待明晰。在監(jiān)督的方面,內(nèi)部民主監(jiān)督機制不足。部分監(jiān)督機制設(shè)置不科學、不合理,應(yīng)當履行監(jiān)督職責的成員,特別是身處一線的運動員、教練員、裁判員等雖然具備豐富的體育從業(yè)經(jīng)驗,但因為各種原因難以行使監(jiān)督權(quán),或監(jiān)督權(quán)不能發(fā)揮實質(zhì)作用,致使內(nèi)部監(jiān)督制度流于形式。在決策的方面,負責人可能壟斷決策權(quán)力并自行做出決定,欠缺必要的論證、聽證與公示程序,導致決策依據(jù)不全面、決策內(nèi)容與政策產(chǎn)生銜接沖突、決策流程不公開透明等。不完善的決策會引發(fā)違法風險及造成非必要的人財物投入、資源消耗、社會名譽損失,并轉(zhuǎn)嫁給所有組織成員承擔。在救濟的方面,因為缺乏體育仲裁制度的審查約束,體育自治組織享有的紀律處罰權(quán)會被放大甚至濫用,對組織成員的合法權(quán)益造成侵害并阻斷其救濟渠道。即便存在救濟措施,因其由集體意志指導形成,可能具有偏向性的立場并帶來一系列問題,如對作為弱勢群體的個體成員保護不利、與現(xiàn)代化外部救濟機制的對接不暢、缺少公開監(jiān)督程序保障實施等?？傊?在無約束的狀況下,難以期待體育自治組織的內(nèi)部管理制度取得令人滿意的實效。

2 新《體育法》對體育自治的完善

經(jīng)過上文論證,我們得以察知原《體育法》在體育自治領(lǐng)域存在諸多結(jié)構(gòu)性失能的問題。這些問題深刻指向《體育法》的價值核心,僅憑在原法基礎(chǔ)上進行“小修小補”不足以取得理想效果,由此引出系統(tǒng)性修法的必要性。新《體育法》基于顛覆式的立法思維,以我國體育法治實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ),通過吸取歷年體育改革的有益成果,總體建構(gòu)了具有中國現(xiàn)代特色的體育法治制度框架。在體例上,新《體育法》共設(shè)12章、122條,較原法增加4章、68條,現(xiàn)有章節(jié)與條文數(shù)目在世界體育立法中位居前列。在內(nèi)容上,新《體育法》對原有條文進行重新編排并引進大量內(nèi)容,沒有一個條文完整承襲自原《體育法》,稱之為一部新法也不為過。為探究新《體育法》對體育自治的完善內(nèi)容,本節(jié)將其與體育自治相關(guān)的條文作出重點解讀。

2.1 構(gòu)建以權(quán)利為本位的體育自治體系

法律總則是一部法律的綱領(lǐng)性表述,具有統(tǒng)攝與指導全法的作用。學界認為,新《體育法》的首要創(chuàng)新是開創(chuàng)中國特色的體育權(quán)利體系[12],這一點在“總則”部分得到鮮明體現(xiàn)。如“總則”第5條規(guī)定:“國家依法保障公民平等參與體育活動的權(quán)利”,這是首次將“權(quán)利”提法引進我國體育法律,并以國家立法的形式賦予公民體育權(quán),宣示我國體育立法理念已從固有的權(quán)力本位向權(quán)利本位發(fā)生嬗變。權(quán)利本位在體育自治中的概念可以從如下兩方面說明:在個人的層面,體育權(quán)利具有廣義內(nèi)涵,既包括個人享有直接參與體育活動的權(quán)利,也包括個人享有自由建立、參加體育自治組織及確保國家采取有效措施支持體育組織發(fā)展的權(quán)利。在后者,公民有權(quán)要求國家完善體育自治立法,并保障其在遭受行政權(quán)力不當侵害時能夠提起國家救濟,國家則應(yīng)對公民的請求給予尊重與回應(yīng)。在公權(quán)力的層面,政府體育部門逐漸由強勢管理型政府向服務(wù)型政府發(fā)生轉(zhuǎn)型。基于權(quán)利本位的自治思維要求,政府職能需要因此發(fā)生轉(zhuǎn)變:政府在體育事業(yè)中主要起到宏觀指導的作用,不再以行政力量干預具體事務(wù),而是通過頒布體育法規(guī)、市場規(guī)范等維護體育秩序,規(guī)范引領(lǐng)體育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,成為公共服務(wù)的提供者及體育公平正義的守護者。與之相對,通過行政立法對體育組織進行變相控制的傳統(tǒng)思維應(yīng)當遭到摒棄。從權(quán)利義務(wù)的視角,體育自治權(quán)利的行使是目的,政府的行政義務(wù)是手段,法律設(shè)定行政義務(wù)的目的在于確保體育自治權(quán)利的有序?qū)崿F(xiàn)。體育自治組織作為體育活動的權(quán)利主體,行使權(quán)利時只能受到明文規(guī)定的法律法規(guī)限制。在相關(guān)法律法規(guī)未作出禁止性規(guī)定的情形下,應(yīng)當推定體育自治者具有自由選擇適法行為的權(quán)利。

2.2 由“體育組織”專章設(shè)定自治規(guī)則

在原法第五章“體育社會團體”的基礎(chǔ)上,新《體育法》設(shè)立第六章“體育組織”進行專章規(guī)范。從“體育社會團體”到“體育組織”的更名折射出體育自治思維的轉(zhuǎn)變歷程。體育社會團體具有明晰的法律定義,如《社會團體登記管理條例》指出:“本條例所稱社會團體,是……按照其章程開展活動的非營利性社會組織”,又如《民法典》第90條:“非營利目的設(shè)立的社會團體,經(jīng)依法登記成立,取得社會團體法人資格?！苯陙?隨著我國社會體育的普及化發(fā)展,學校、企事業(yè)單位組建的內(nèi)部體育組織及各種民間體育組織大量涌現(xiàn),這些組織不要求“依法登記成立”,也就不能適用針對體育社會團體的相關(guān)規(guī)定。但從國家政策導向及社會發(fā)展需求的層面以觀,民間體育組織的發(fā)展可以為體育制度轉(zhuǎn)型提供良好的微觀社會基礎(chǔ),是體育社會化、自治化發(fā)展的必要步驟[13],具有使用《體育法》保障的現(xiàn)實意義。再則,對體育自治主體的認定應(yīng)采實質(zhì)觀點,縱觀現(xiàn)有體育自治理論,多是從自治主體享有的地位及管理權(quán)能方面進行認定,如認為其“行政獨立并具有自我管理權(quán)力”[14],進而提出體育自治組織的基本特征為自律性與自治性。運作良好、機制民主、管理成熟的民間體育組織當然可以符合上述特征要求,不應(yīng)被排斥在法律承認的適格主體之外。因此,將“體育社會團體”改稱為涵蓋范圍更廣的“體育組織”是值得贊賞的立法進步。

在條文內(nèi)容的方面,“體育組織”章建構(gòu)了具體的自治規(guī)則,如將國家對體育組織開展體育活動的態(tài)度確定為鼓勵、支持(第61條);規(guī)定重要的社會體育組織,如中華全國體育總會、奧林匹克委員會、全國單項體育協(xié)會的概念、任務(wù)及職責(第62-65條);單項體育協(xié)會與會員的關(guān)系、監(jiān)管及內(nèi)部治理機制等(第65-67條)。其中第67條“單項體育協(xié)會應(yīng)當接受體育行政部門的指導和監(jiān)管”與總則遙相呼應(yīng),強調(diào)政府對體育自治組織主要表現(xiàn)為消極引導的作用,不對其施加過多干預,但也不是全然放任其自由發(fā)展。一旦體育自治逾越法律法規(guī)的紅線,造成危害社會的結(jié)果,政府當即依法獲得對體育自治組織的監(jiān)督管理權(quán)。總之,體育行政權(quán)力的行使應(yīng)當嚴格恪守指導及監(jiān)管的發(fā)動時點與邊界,這在政社分離的現(xiàn)代制度背景下意義重大。

2.3 新增體育仲裁糾紛解決機制

新《體育法》第九章為“體育仲裁”,是我國首次以法律形式建立獨立、專業(yè)的體育仲裁制度體系。體育仲裁制度的設(shè)立基于以下原因:第一,體育組織解決糾紛缺乏中立性。在體育仲裁制度出現(xiàn)之前,體育糾紛主要由體育組織調(diào)解解決,如我國足協(xié)、籃協(xié)等單項體育協(xié)會均設(shè)有專屬的仲裁委員會。但基于各種原因,我國多數(shù)體育組織難以處于完全中立的定位,甚至會通過頒布強制規(guī)定鞏固單方權(quán)力。如根據(jù)《中國足球協(xié)會章程》第62條規(guī)定,組織成員的業(yè)內(nèi)爭議只能向足協(xié)內(nèi)設(shè)的仲裁委員會提出申訴。在缺乏有效監(jiān)督機制的情況下,弱勢方成員的權(quán)益難以得到保障。第二,司法解決糾紛缺乏時效性。通過向法院提起訴訟可以解決前述中立性的問題,并可借助法院執(zhí)行獲得司法保障,但體育從業(yè)者的運動生涯短暫,司法訴訟曠日累時,為贏得官司而浪費運動黃金期并不可取。相關(guān)體育產(chǎn)業(yè)同樣具備時效性,一旦錯過廣告贊助、賽事轉(zhuǎn)播的最佳時期,運動員的商業(yè)價值將產(chǎn)生較大幅度的貶值[15]。第三,通過CAS解決糾紛也存在弊端。國際體育仲裁法院(CAS)的存在實益在于,如果某國運動員在國內(nèi)缺乏合理維權(quán)渠道,可以直接向CAS提起上訴,得到的仲裁結(jié)果具備國際效力。但我國許多體育案件屬于“關(guān)起門的私事”,沒必要將國內(nèi)體育糾紛國際化,在影響國家名譽及訴訟解決效率的同時橫生更多的結(jié)果爭議。此外,CAS的仲裁結(jié)果并不見得公正準確。雖然體育無關(guān)政治的理念深入人心,但隨著“俄烏沖突”等地緣沖突的爆發(fā),以歐美籍為主體的仲裁員群體不可避免地產(chǎn)生政治偏向。如2022年7月,CAS基于政治安全的非體育原因宣布駁回俄羅斯足球隊對于世界比賽禁令的上訴,恐怕與其設(shè)立初衷有所違誤。

就此,構(gòu)造中國特色體育仲裁制度是《體育法》修訂的重要任務(wù)?！绑w育仲裁”章共設(shè)10條,分別規(guī)定國家保障建立體育仲裁制度、體育仲裁具備獨立性(第91條);體育仲裁的受理范圍、體育仲裁委員會及仲裁庭的組織形式(第92-94條);鼓勵體育組織建立內(nèi)部糾紛解決機制及法院對仲裁爭議的審查程序(第95-98條)等。第95-96條顯示了立法提倡體育組織內(nèi)部解紛機制前置的鮮明導向,即原則上先由體育組織解決糾紛,唯當內(nèi)部解紛機制失靈或當事人不服結(jié)果時才可以申請體育仲裁,是立法尊重體育自治的明確體現(xiàn)。此外,與CAS只能對體育仲裁進行程序?qū)彶椴煌?第98條規(guī)定我國法院可以對體育仲裁的適用法律、證據(jù)效力、仲裁員行為公正性等內(nèi)容進行實質(zhì)審查,并對認定違背社會公共利益的裁決享有特別撤銷權(quán),使法院得以充分發(fā)揮確保裁判公正及弘揚正向價值觀的作用。這是我國體育仲裁制度相對于CAS的鮮明優(yōu)勢。

2.4 完善行政權(quán)力監(jiān)管體系

如前文所述,體育自治的作用應(yīng)當?shù)玫睫q證看待。誠然,體育自治對現(xiàn)代體育事業(yè)貢獻巨大,支持發(fā)展的總體思路不能被改變,但其可能引發(fā)的體育組織濫權(quán)、腐敗、瀆職等問題亦不容忽視。為確保體育自治始終在良性軌道上運行,并不斷自我完善、自我創(chuàng)新,形成因應(yīng)時代需求的治理模式,作為體育事業(yè)治理的另一極,行政權(quán)力監(jiān)管體系需要得到有效建構(gòu)。新《體育法》第十章“監(jiān)管體系”為修法新增,規(guī)定縣級以上政府體育行政部門及有關(guān)部門對體育賽事組織者、體育市場的監(jiān)督管理職責(第101-103條);高危性體育項目的經(jīng)營申請制度及舉辦要求(第105-106條);體育執(zhí)法機制(第107條);政府向人大的報告制度(第108條)等。行政監(jiān)管體系的完善體現(xiàn)在如下兩方面:其一,第101-103條對政府體育行政執(zhí)法的主體使用廣義概念,既包括狹義的體育行政部門,也包括公安、市場監(jiān)管、應(yīng)急處理等體育領(lǐng)域外的的職責交叉部門。通過明確規(guī)定上述主體在職能范圍內(nèi)進行管理,有助于壓實監(jiān)管責任,防止行政部門對權(quán)責范圍內(nèi)的案件互相推諉,或為爭奪管轄權(quán)而出現(xiàn)“權(quán)力打架”等現(xiàn)象。鑒于我國現(xiàn)行體育行政執(zhí)法體制存在諸多問題,如體育執(zhí)法人員編制不足、專業(yè)水平低、經(jīng)費及設(shè)備缺乏等,通過立法設(shè)定執(zhí)法權(quán),有助于促進現(xiàn)有執(zhí)法部門的體育執(zhí)法及體育市場管理能力提升,并為后續(xù)配套立法奠定依據(jù)。其二,第105-106條規(guī)定了涉高危性體育項目的監(jiān)管制度。因為諸如游泳、滑雪、攀巖等體育項目具備高風險性,不完備的賽事組織將難以保障參與者的人身安全與身體健康,體育組織在上述項目中的自治權(quán)限應(yīng)當受到限制。援據(jù)條文規(guī)定,經(jīng)營高危險性體育項目、開展相關(guān)賽事應(yīng)當符合嚴格的技術(shù)指標要求,并經(jīng)當?shù)伢w育行政部門核發(fā)許可證或作出批準決定。

3 新《體育法》時代體育自治的展望

在漫長的修法歷程中,新《體育法》凝結(jié)了無數(shù)人的心血努力,在根植于我國體育法治實踐的基礎(chǔ)上,有繼承有開創(chuàng),可稱圓滿完成了時代賦予體育法人的歷史使命[16]。當然,盡善盡美的法律并不存在,新《體育法》背景下的體育自治在與國際法的銜接、配套立法建設(shè)、組織內(nèi)部管理制度等方面依然存在展望空間。但可以期待的是,隨著社會進程的逐漸深化,體育自治終將不斷完善,為實現(xiàn)體育強國建設(shè)目標貢獻綿延不絕的源動力。

3.1 與國際有益立法經(jīng)驗銜接

構(gòu)建中國特色體育法律體系固然是修法的核心之義,但“閉門造車”的偏狹思維并不可取,事實上也并不可行。縱觀我國體育法的發(fā)展歷程,比較法上的研究在其中占據(jù)重要分量:首先,現(xiàn)代體育制度及體育法律均屬“舶來品”,若想將其學深悟透,勢必需要鉆研世界體育法學的思維方式與實踐范例。據(jù)統(tǒng)計,我國體育法學論文的外文文獻引證率高于社會科學論文的平均外文文獻引證率[17],表現(xiàn)我國體育法學研究具有鮮明的國際化傾向。其次,體育法的國際化發(fā)展是提升我國司法影響力的重要途徑。體育強國戰(zhàn)略要求我國擴大在國際體育事務(wù)中的影響力與話語權(quán),《體育法》不但要將國際體育立法中的有益成分“引進來”,更要主動“走出去”,在做好內(nèi)外法律接軌的同時向世界傳遞中國立法智慧與實踐經(jīng)驗,為世界體育發(fā)展注入中國動能。在與體育自治相關(guān)的領(lǐng)域,新《體育法》明確支持體育組織與國際接軌并構(gòu)建一系列原則,如在總則中鼓勵、支持體育組織開展對外體育交往、參與國際體育運動,并要求其在對外交往時維護國家尊嚴、遵守國際條約等(第14條);在“體育組織”章中鼓勵體育組織參與國際規(guī)則制定等(第61條),但稍有不足的是欠缺與國際條約的銜接條文。如《世界反興奮劑條例》第13.2.3條規(guī)定國際反興奮劑機構(gòu)等具有對興奮劑糾紛仲裁作出特別管轄的權(quán)利,我國作為《反對在體育運動中使用興奮劑國際公約》的締約國,應(yīng)當在“反興奮劑”章中增補規(guī)定上述體育組織的特別管轄權(quán)[18]。又如在CAS等國際仲裁組織具備世界性影響力的情況下,“體育仲裁”章不能局限于國內(nèi)制度的構(gòu)造,需要補充規(guī)定與國際體育仲裁的銜接條文,如確定國內(nèi)體育仲裁與CAS之間的管轄范圍、效力位階、認可條件等,在實現(xiàn)“國內(nèi)糾紛國內(nèi)解決”的同時,使仲裁結(jié)果得到國際社會的認可及尊重。

3.2 推進體育自治配套制度建設(shè)

作為我國體育領(lǐng)域的基本法律,《體育法》需要顧及方方面面的內(nèi)容,并且不能使用過于局限或抽象的提法,以免保護范圍過于狹窄或不當侵犯個人自由,具體的程序及實體規(guī)范有待配套立法進行規(guī)定。為使新《體育法》起到充分促進體育自治的作用,立法、匯法、釋法等工作需要協(xié)同并進,共同形塑完整的涉體育自治配套制度體系,具體設(shè)置如下:第一,推進涉體育自治的配套立法。新《體育法》在多項條文中使用了留白的立法技術(shù),有待體育行政部門制定補充辦法或細則,并對現(xiàn)有的規(guī)章條例進行立改廢釋工作。按照我國體育政策法規(guī)規(guī)劃要求,國家體育總局已于2022年12月接續(xù)發(fā)布《體育賽事活動管理辦法》及《體育仲裁規(guī)則》,尚有《體育市場管理條例》《職業(yè)體育條例》《體育俱樂部條例》等多部與體育自治相關(guān)的立法需要出臺。第二,推進涉體育自治的法規(guī)、案例匯編。在法律層面,編制現(xiàn)行有效的體育自治法規(guī)匯編并公開出版。在實踐層面,匯集整理涉體育自治的行政許可、行政處罰、行政復議、行政訴訟等典型案例與裁判方法,利用智慧司法技術(shù)建成體育行政執(zhí)法案例庫。權(quán)威、準確的案例匯編可以為日后評判類似案件時提供裁判規(guī)則,增強法律適用的統(tǒng)一性。第三,推進涉體育自治的解釋宣傳。法律釋義對體育組織正確適用法律、理解法律術(shù)語具有重要作用,國家體育行政部門應(yīng)與全國人大法工委、社建委及法學高等院校共同協(xié)作,完成《體育法釋義》的編寫工作,并委托、指導相關(guān)機構(gòu)編纂年度《中國體育法治發(fā)展報告》,專章介紹體育自治在當年的實施、發(fā)展及法治保障狀況。在宣傳方面,加強普法宣傳教育活動、建立普法媒體公眾號,為地方體育部門、體育組織及體育愛好者定期開展《體育法》、體育自治的宣講及專題培訓活動。

3.3 規(guī)范體育組織內(nèi)部管理制度

新《體育法》“體育組織”章指出:“單項體育協(xié)會應(yīng)當……健全內(nèi)部治理機制,制定行業(yè)規(guī)則,加強行業(yè)自律?！睘榱⒎ㄒ?guī)范體育組織內(nèi)部管理制度的表述,有助于改變單項體育協(xié)會作為管理型單位的刻板印象。但考慮到我國體育組織內(nèi)部問題長期存在,僅通過原則性宣稱的方式可能實效有限,需要從體例與制度兩方面作出細致的補充規(guī)定。在體例上:第一,“單項體育協(xié)會”的唯一主體設(shè)置不符合現(xiàn)時發(fā)展需求,應(yīng)將其放寬為所有符合條件的體育自治組織。第二,為彰顯設(shè)立體育組織管理制度的重要性,可將其主要內(nèi)容編入《體育法》的“體育組織”章,或是出臺《體育社團法》等法律進行專門規(guī)定。在后者,通過以現(xiàn)行《全國性體育社會團體管理暫行辦法》為基礎(chǔ),融入新《體育法》保障體育自治的相關(guān)精神,對體育組織的法律地位、組織形式、民主決策及制衡程序、成員權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容進行系統(tǒng)規(guī)定,建立行之有效的內(nèi)部監(jiān)督及爭議解決機制、與外部救濟程序的銜接機制等。在制度上:第一,建立運動員工會制度。體育發(fā)達國家的經(jīng)驗顯示,運動員工會可以保證運動員與俱樂部之間形成和諧的勞資關(guān)系,并為處于弱勢地位的運動員提供有效的利益維護途徑[19]。但在我國,運動員工會多數(shù)異化為企業(yè)附屬的福利組織,人事關(guān)系及經(jīng)費來源均由俱樂部或其背后的企業(yè)承擔,工會的維權(quán)功能受到實質(zhì)限制。隨著經(jīng)營者話語權(quán)不斷膨脹,勞資雙方的不平等地位將進一步擴大,使運動員陷入愈發(fā)不利的境地。就此,建構(gòu)獨立的運動員工會是實現(xiàn)體育自治的重要要求。第二,建立司法干預的發(fā)動審查制度。新《體育法》“法律責任”章規(guī)定了違反本法的法律責任與民事責任、治安管理處罰及刑事責任的銜接,但并未體現(xiàn)體育自治優(yōu)先的原則?；跈?quán)利本位要求,外部法律的發(fā)動時點應(yīng)當在窮盡體育自治的處罰手段之后。如果某些行為使用體育自治的內(nèi)控機制即足以解決,或取得的效果更好,自然不需要援用他法。援據(jù)通說,在技術(shù)性事項糾紛、存在內(nèi)部仲裁協(xié)議及用盡內(nèi)部救濟措施之前,司法審查的發(fā)動應(yīng)當受到限制[20]。在經(jīng)過嚴謹論證后,可以將符合條件的情形增補入《體育法》中,成為啟動司法程序的統(tǒng)一標準。當然,體育自治不能為放縱犯罪披上合法的外衣,如果不符合上述情形,司法機關(guān)需要基于職責積極主動介入。在嚴重刑事案件的場合,司法機關(guān)尤其需要注重介入的及時性,以免證據(jù)佚失、嫌疑人逃逸或釀成嚴重的社會風險事件。

4 結(jié) 語

完善的體育自治是體育強國建設(shè)的必經(jīng)之路?！扼w育法》的修訂提供了非常好的契機,使我們得以系統(tǒng)性檢視我國體育自治存在的問題并展望解決方案。當然,體育自治的追求標準不在于是否貼近西方主流立法形態(tài),而應(yīng)是從我國視角出發(fā),探索建構(gòu)契合中國國情及現(xiàn)代體育事業(yè)發(fā)展需要的特色制度。相信在政社各界,特別是體育界及法學界的共同努力下,這一宏偉夙愿終將早日實現(xiàn)。