朱 雅 妮

(廣東工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,廣東 廣州 510520)

一、問題的提出

當(dāng)下,數(shù)字經(jīng)濟(jì)國際規(guī)則正加速迭代,不論是以雙邊、區(qū)域或多邊形式存在,還是以數(shù)字章節(jié)嵌入傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)協(xié)定或制定專門的數(shù)字經(jīng)濟(jì)多邊條約的方式生成,其目的無外乎以下三個方面。一是解決數(shù)字貿(mào)易中涌現(xiàn)而既存規(guī)則體系又難以解決的法律問題,塑造數(shù)字流轉(zhuǎn)的格局與秩序[1]96。例如,數(shù)據(jù)流動受阻時,用規(guī)范消除數(shù)據(jù)存儲本地形成的禁錮。二是通過規(guī)則博弈,輸出本國數(shù)據(jù)理念、制度并由以建立符合本國數(shù)字利益和發(fā)展趨勢的規(guī)則框架,奪取話語權(quán)。數(shù)字貿(mào)易的“美式模板”和“歐式模板”都有其特定的邏輯。美國數(shù)據(jù)安全治理的政策和理念是為美國數(shù)字企業(yè)的全球擴(kuò)張掃清障礙并促其掌控全球數(shù)據(jù);歐盟則通過將盟內(nèi)數(shù)據(jù)治理秩序適用于域外,達(dá)到助其企業(yè)控制數(shù)據(jù)的目的[2]69。三是借由規(guī)則的鏈接效果,聚集符合自己價值觀的數(shù)字圈層或集團(tuán),保持并擴(kuò)大本國的數(shù)字比較優(yōu)勢和霸權(quán),遏制潛在競爭對手。美國對中國的技術(shù)打壓便是一例。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代,數(shù)字技術(shù)發(fā)展是大國崛起的重大契機(jī)。為此,美國處心積慮推出“印太經(jīng)濟(jì)框架”(Indo-Pacific Economic Framework,以下簡稱IPEF)引領(lǐng)亞太數(shù)字經(jīng)濟(jì)格局,并實現(xiàn)對中國的數(shù)字圍堵與打擊。

在以美國為首的西方國家對華遏制日趨加緊的復(fù)雜局勢下,中國主動加入包括《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(DigitalEconomyPartnershipAgreement,以下簡稱DEPA)在內(nèi)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作平臺便有了更加重要的意義:借與DEPA締約國談判之機(jī)在多邊數(shù)字場合中表達(dá)我國的數(shù)字議題關(guān)切,通過協(xié)定尋找數(shù)字合作伙伴,突破數(shù)字規(guī)則封鎖,參與亞太數(shù)字治理。此外,IPEF快軌道的“整合談判”將以DEPA等協(xié)定為合作起點[3]60。從某種程度來說,加入DEPA是破解美國推行“印太經(jīng)濟(jì)框架”布局的有利契機(jī)。

DEPA由新加坡、新西蘭、智利三個國家發(fā)起,于2020年生效。作為第一個關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的專門多邊協(xié)定,DEPA備受矚目的原因在于:一方面,DEPA是由小型國家引領(lǐng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)話語平臺,并非美國或歐盟主導(dǎo)的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則體系,有著“第三極”的親和力,寄托著“較為公平的對話平臺”的數(shù)字治理訴求[4]125;另一方面,因為其模塊化的彈性特質(zhì),參與國可根據(jù)本國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段選擇參與其中,擺脫了傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)協(xié)定數(shù)字貿(mào)易條款的嚴(yán)苛性和強(qiáng)制性,在數(shù)字治理中顯示出特殊的鏈接作用,有助于實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的互操作特色。

DEPA共16個模塊,可分為“實質(zhì)性事項”與“執(zhí)行和爭端解決事項”兩部分?！皩嵸|(zhì)性事項”部分包括模塊1—11,依次為:初始規(guī)定和一般定義、業(yè)務(wù)和貿(mào)易便利化、數(shù)字產(chǎn)品和相關(guān)問題、數(shù)據(jù)問題、更廣泛的信任環(huán)境、業(yè)務(wù)和消費者信任、數(shù)字身份、新興趨勢和技術(shù)、創(chuàng)新和數(shù)字經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)合作和數(shù)字包容,共11章?！皥?zhí)行和爭端解決事項”部分對應(yīng)12—16模塊,包括建立聯(lián)合委員會和聯(lián)系點、透明度、爭議解決、例外和最終規(guī)定等5方面事項。同傳統(tǒng)國際經(jīng)貿(mào)投資協(xié)定相比,DEPA是專門針對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的多邊協(xié)定。DEPA針對數(shù)字時代的貿(mào)易特點,提煉出符合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的議題與法律訴求,主題更為聚焦,規(guī)則內(nèi)容更為深入。例如,傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定通常涵蓋多個主題,利益分歧更多,協(xié)調(diào)彌合難度更大,通常會為取得一致同意而犧牲最終文本的范圍和深度。DEPA無須擔(dān)心因平衡非數(shù)字貿(mào)易之外的利益而犧牲數(shù)字經(jīng)濟(jì)議題。比如,因貿(mào)易補救措施或農(nóng)業(yè)利益而放棄數(shù)據(jù)跨境流動等等。

2021年11月1日,中國向新西蘭正式遞交了加入DEPA的申請。2022年8月18日,中國加入DEPA工作組正式成立,談判工作全面推進(jìn)。談判的關(guān)鍵在于我國是否能夠接受DEPA高標(biāo)準(zhǔn)和寬范圍的數(shù)字規(guī)則,進(jìn)而與之對標(biāo)并保持規(guī)則銜接。以上問題的解決,需要透過DEPA作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)專門協(xié)定的規(guī)則特點,洞悉其激發(fā)數(shù)據(jù)活力以驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理理念,把握其圍繞互操作性展開的推進(jìn)邏輯,并以數(shù)據(jù)議題為重點提出談判方案。

二、DEPA數(shù)據(jù)治理理念:雙重平衡下的數(shù)據(jù)自由與創(chuàng)新

DEPA的制度圍繞與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)據(jù)驅(qū)動相適配的策略而展開[5]88,并注重兩大平衡:一是數(shù)據(jù)自由與數(shù)據(jù)保護(hù)之間的平衡,二是數(shù)據(jù)創(chuàng)新與數(shù)據(jù)風(fēng)險之間的平衡。在尋求兩組平衡的過程中,DEPA的價值理念和規(guī)制重心逐步呈現(xiàn)。

(一) 促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動與提高數(shù)據(jù)保護(hù)之平衡

在DEPA之前,數(shù)字貿(mào)易條款都以嵌入國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定的方式出現(xiàn),是貿(mào)易協(xié)定眾多議題中的一部分,缺乏針對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的整體規(guī)范設(shè)計。DEPA嘗試從數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展邏輯中尋求政策規(guī)則的設(shè)計重心,從已有碎片化的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則中凝練共識與提供創(chuàng)新,將大力推進(jìn)成員國之間的數(shù)據(jù)流動作為重要任務(wù)。同時,DEPA并未忽略對數(shù)據(jù)安全、隱私問題提供保護(hù),相反,試圖在數(shù)據(jù)利用與數(shù)據(jù)保護(hù)的平衡問題上提供DEPA的特色處理方案。

1.數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)對數(shù)據(jù)跨境自由流動和共享的要求

數(shù)字時代的特征就是數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)和向數(shù)字貿(mào)易的轉(zhuǎn)變。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是規(guī)模經(jīng)濟(jì)。一方面,大數(shù)據(jù)的“規(guī)模性”特征強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)體量,進(jìn)而對數(shù)據(jù)流動性提出要求。原始數(shù)據(jù)因信息含量低導(dǎo)致其本身沒有使用價值,只有經(jīng)過加工和分析的數(shù)據(jù)才能成為真正的生產(chǎn)要素。沒有足夠的數(shù)據(jù)規(guī)模,基于數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的信息提取、決策分析和未來預(yù)測便無從談起,而數(shù)據(jù)的規(guī)模取決于流動等前提條件。數(shù)據(jù)流動性越強(qiáng),越能實現(xiàn)乘數(shù)效應(yīng),相反,封閉的數(shù)據(jù)系統(tǒng)會產(chǎn)生“數(shù)據(jù)孤島”。另一方面,數(shù)據(jù)的規(guī)模還來自數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)的“非競爭性”決定了技術(shù)層面上數(shù)據(jù)可以被多重主體反復(fù)使用而不會被消耗。流動、共享和不同組合可以增加數(shù)據(jù)的使用率,激發(fā)數(shù)據(jù)價值釋放。數(shù)字經(jīng)濟(jì)對數(shù)據(jù)的有序流動和開放共享提出要求,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化客觀上需要作為上層建筑的法律進(jìn)行適配性重構(gòu)。如何促進(jìn)數(shù)據(jù)的流動和共享是國內(nèi)數(shù)據(jù)要素市場法律和國際數(shù)據(jù)規(guī)則的重點關(guān)切。

DEPA將促進(jìn)數(shù)據(jù)的跨境流動并在此基礎(chǔ)上以加快數(shù)據(jù)的協(xié)同利用作為重要任務(wù)。為了實現(xiàn)該任務(wù),DEPA對數(shù)據(jù)議題進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性的制度搭建。

一是納入了傳統(tǒng)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則跨境數(shù)據(jù)流動經(jīng)典條款。根據(jù)WTO官方記錄,在2000—2023年間的近400個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中,約150個協(xié)定包含電子商務(wù)(或數(shù)字貿(mào)易)條款,其中108個含有電子商務(wù)(數(shù)字貿(mào)易)專章(1)根據(jù)WTO區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)據(jù)庫(http://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx)統(tǒng)計,訪問于2023年6月12日。。其中,最為常見的數(shù)字議題有:數(shù)據(jù)和消費者保護(hù)規(guī)則;無紙化貿(mào)易、電子認(rèn)證和數(shù)字簽名規(guī)則;關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流和數(shù)據(jù)本地化的規(guī)則;電子傳輸征收關(guān)稅規(guī)則;關(guān)于電子商務(wù)合作的規(guī)定;以及電子商務(wù)和數(shù)字產(chǎn)品的定義。以上統(tǒng)計的數(shù)字議題全部存在于DEPA的文本當(dāng)中,可見DEPA鞏固了大部分?jǐn)?shù)字貿(mào)易的既有規(guī)則。

DEPA關(guān)于數(shù)據(jù)自由流動的規(guī)則主要體現(xiàn)為第4.3條:“每一締約方應(yīng)允許通過電子方式跨境傳輸信息,包括個人信息?！痹摋l具有三層邏輯:首先,DEPA肯定了締約國對數(shù)據(jù)跨境事項的監(jiān)管權(quán),同時明確其倡導(dǎo)的數(shù)據(jù)自由流動原則。其次,DEPA允許以合法公共政策作為偏離數(shù)據(jù)自由流動原則的例外。再次,考慮到合法公共政策例外可能會被濫用,DEPA通過列舉考量因素的方法對合法公共政策例外進(jìn)行限制。由于數(shù)據(jù)跨境自由流動會削弱對數(shù)據(jù)的控制,各國會制定計算設(shè)施和數(shù)據(jù)存儲本地化的國內(nèi)法律以鞏固對數(shù)據(jù)的掌控,因此數(shù)字貿(mào)易國際規(guī)則除了從正面倡導(dǎo)數(shù)據(jù)跨境自由流動,還會對締約國設(shè)備和數(shù)據(jù)本地化措施進(jìn)行限制。DEPA第4.4條要求:“任何締約方不得要求涵蓋主體在該締約方領(lǐng)土內(nèi)將使用或設(shè)置計算設(shè)施作為在其領(lǐng)土內(nèi)開展業(yè)務(wù)的條件。”

二是通過強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)共享的方式促進(jìn)非個人數(shù)據(jù)的流動,尤其是對政府?dāng)?shù)據(jù)的共享提出明確要求。在“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”的議題下,DEPA不僅認(rèn)識到政府?dāng)?shù)據(jù)利用下對于經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力的促進(jìn)作用,更為政府?dāng)?shù)據(jù)的開放提供了明確的指導(dǎo)。第9.5條第4款提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放方式有:政府間共同確定可利用的開放數(shù)據(jù)集、以標(biāo)準(zhǔn)化公共許可證方式的開放數(shù)據(jù)許可模式等等。盡管政府?dāng)?shù)據(jù)不是數(shù)字經(jīng)貿(mào)協(xié)定的新議題,但DEPA關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的方法和思路更加明確。

三是將互操作性和國際標(biāo)準(zhǔn)等概念貫穿到DEPA多個模塊中,整體塑造有利于數(shù)據(jù)流動的數(shù)字生態(tài),盡量減少數(shù)據(jù)流動的規(guī)則障礙和技術(shù)堵點,以提升數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動力。

總體而言,DEPA對數(shù)據(jù)驅(qū)動的制度建構(gòu)呈現(xiàn)出多維度、整體性特色,不局限于借助單一條款推動數(shù)據(jù)跨境流動的傳統(tǒng)方式,而是將數(shù)據(jù)自由作為DEPA的核心政策考量,滲透到整個架構(gòu)的許多方面。

2.DEPA提供的數(shù)據(jù)安全保護(hù)規(guī)則

數(shù)據(jù)中蘊藏的規(guī)模價值產(chǎn)生了數(shù)據(jù)需求,刺激了數(shù)據(jù)供給,卻不可避免地存在觸犯隱私的可能。采集、加工個人數(shù)據(jù)均有可能涉及個人生活和私密性,也涉及人格尊嚴(yán)的基本權(quán)利。經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾經(jīng)希望通過經(jīng)濟(jì)方法解決數(shù)據(jù)隱私等問題。在他們看來,隱私中包含著經(jīng)濟(jì)成本,侵犯隱私會引發(fā)直接經(jīng)濟(jì)損失和間接經(jīng)濟(jì)損失。例如,企業(yè)收集了消費者個人數(shù)據(jù),根據(jù)數(shù)據(jù)提煉出的個人消費偏好對其進(jìn)行“殺熟”,導(dǎo)致消費者福利受損,此為直接損失。侵犯隱私也會激發(fā)消費者的策略性行為,產(chǎn)生間接經(jīng)濟(jì)損失。例如,消費者對侵犯隱私權(quán)的行為提起訴訟,或者消費者采取擦除上網(wǎng)印記、偽造個人信息、采用彈窗甚至付費購買工具等方法避免隱私被收集等,這些策略性行為都會增加消費者的支出,導(dǎo)致額外福利減損。隱私保護(hù)問題成為個人數(shù)據(jù)利用無法回避的問題。數(shù)據(jù)確權(quán)理論本質(zhì)上是希望將隱私外部性問題內(nèi)化于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計予以解決。但時至今日,“通過產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計還無法有效解決隱私外部性問題。用經(jīng)濟(jì)方法解決數(shù)據(jù)隱私問題告于失敗之后,利用規(guī)則保護(hù)隱私成為必須”[6]94。DEPA從理念到制度多處提及涵蓋隱私問題的個人數(shù)據(jù)保護(hù),它對數(shù)據(jù)的保護(hù)從“軟”“硬”兩方面展開。

一是,制定專門的“個人信息保護(hù)條款”,對個人數(shù)據(jù)進(jìn)行直接保護(hù)。DEPA模塊4“數(shù)據(jù)問題”中第4.2條共10款對個人信息保護(hù)的不同方面予以規(guī)定。第一,突出國際機(jī)構(gòu)的原則和指南對締約國個人信息保護(hù)法律的指導(dǎo)意義。盡管許多國家都已經(jīng)存在或正在制定其國內(nèi)的個人隱私法律,但法律間的不同容易引起監(jiān)管障礙,既不利于從國際層面形成對數(shù)據(jù)的整體保護(hù),也會因法律沖突消解國內(nèi)法律的個人隱私保護(hù)效力。考慮到“國際機(jī)構(gòu)的原則”并未完全形成一致,DEPA特意列舉了國內(nèi)個人信息保護(hù)框架所含的原則,包括:收集限制、數(shù)據(jù)質(zhì)量、用途說明、使用限制、安全保障、透明度、個人參與以及責(zé)任(2)DEPA,Art.4.2(3).。第二,強(qiáng)化了締約國個人信息保護(hù)法的互操作性機(jī)制。DEPA認(rèn)可并允許締約方不同的國內(nèi)個人信息保護(hù)法律,也沒有意愿成為統(tǒng)一各國個人信息法律的剛性規(guī)則,但DEPA認(rèn)為不同規(guī)則之間應(yīng)當(dāng)具有協(xié)調(diào)性機(jī)制來化解法律障礙,實現(xiàn)機(jī)制兼容和互操作。為此,DEPA建議締約方采取監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)、國際框架、可信任標(biāo)志、認(rèn)證標(biāo)志等方法實現(xiàn)締約國間的個人信息保護(hù)協(xié)同,并由此為個人信息或數(shù)據(jù)保護(hù)提供法律保護(hù)。

二是,從網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的硬件方面對數(shù)據(jù)及其隱私提供間接保護(hù)。DEPA模塊5“更廣泛的信任環(huán)境”基于網(wǎng)絡(luò)安全是數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的認(rèn)識,旨在通過硬件設(shè)施為數(shù)據(jù)提供更為安全的運行環(huán)境。締約方倡導(dǎo)利用現(xiàn)有合作機(jī)制減少惡意代碼的侵入和傳播,也鼓勵采用多利益攸關(guān)的方式解決網(wǎng)絡(luò)安全和保障問題。但也有研究者認(rèn)為“對網(wǎng)絡(luò)安全的規(guī)定是對數(shù)據(jù)跨境流動進(jìn)行一定限制,有著平衡數(shù)據(jù)自由流動同時保護(hù)個人信息隱私與成員國網(wǎng)絡(luò)安全的作用,在巧妙的設(shè)計下,可避免成員面對數(shù)據(jù)跨境流動條款‘全進(jìn)或全退’的尷尬局面”[7]64。

(二)鼓勵數(shù)據(jù)創(chuàng)新與風(fēng)險防范的兼顧

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實質(zhì)靠不斷的技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)。DEPA在前言部分明確提出這樣的認(rèn)識:“持續(xù)的經(jīng)濟(jì)成功取決于利用技術(shù)進(jìn)步改善現(xiàn)有業(yè)務(wù)、創(chuàng)造新產(chǎn)品和新市場以及改善日常生活的綜合能力?！盌EPA第九章“創(chuàng)新和數(shù)字經(jīng)濟(jì)”模塊試圖引導(dǎo)締約方從微觀路徑實現(xiàn)創(chuàng)新,重點引入“數(shù)據(jù)沙盒”作為實現(xiàn)數(shù)據(jù)創(chuàng)新的具體抓手。數(shù)據(jù)沙盒為數(shù)據(jù)交流和運用提供了試錯空間,是孕育“數(shù)據(jù)創(chuàng)新機(jī)制”的機(jī)制,同時DEPA數(shù)據(jù)創(chuàng)新與風(fēng)險防范平衡理念在沙盒制度中較好反映出來。

1.數(shù)據(jù)沙盒提供的容錯機(jī)制

DEPA明確提出數(shù)據(jù)沙盒,其實是沙盒原理的數(shù)據(jù)場景運用。沙盒(sandbox)的英文表述具有“啟蒙”之隱喻,有如孩童在盒子這一有限的空間內(nèi),發(fā)揮想象玩沙子,但不會對盒子之外的世界產(chǎn)生影響或破壞。沙盒最初為計算機(jī)領(lǐng)域用語,指用于計算機(jī)安全領(lǐng)域的虛擬技術(shù),“在受限的安全環(huán)境中運行程序,為一些安全性尚待確定的程序提供試驗空間,因預(yù)先設(shè)有安全隔離措施,一般不會對真實系統(tǒng)和數(shù)據(jù)產(chǎn)生安全影響”[8]28。英國首先將沙盒的理念引入金融監(jiān)管領(lǐng)域,在監(jiān)管沙盒提供的“安全空間”下,商業(yè)主體可以測試新型產(chǎn)品、服務(wù)及其他,及時發(fā)現(xiàn)金融創(chuàng)新中的缺陷與風(fēng)險,進(jìn)而優(yōu)化和改進(jìn);對監(jiān)管主體而言,能夠深入了解金融創(chuàng)新事務(wù),并通過風(fēng)險評估決定測試對象市場投放的可能性,甚至由此決定是否要更改金融規(guī)則?？梢?監(jiān)管沙盒的實質(zhì)就是創(chuàng)新。一方面,體現(xiàn)為測試對象本身的創(chuàng)新。在安全可控、不引發(fā)外部系統(tǒng)風(fēng)險的小環(huán)境下,改善或生成新的金融產(chǎn)品或服務(wù),縮短創(chuàng)新從出現(xiàn)構(gòu)想到進(jìn)入市場的周期[9]138。另一方面,體現(xiàn)為監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新。傳統(tǒng)監(jiān)管是靜態(tài)的規(guī)則監(jiān)管,需要事先制定規(guī)范,如果市場主體違反規(guī)定,則會獲得懲罰。但規(guī)則具有滯后甚至空白的缺點,不足以因應(yīng)科技迭代下的科技金融,而沙盒機(jī)制下,監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)測試數(shù)據(jù)的智能算法分析,可以精準(zhǔn)把握風(fēng)險并適時創(chuàng)新規(guī)則,做到動態(tài)的定制化監(jiān)管。

2.數(shù)據(jù)沙盒對風(fēng)險的控制

數(shù)據(jù)沙盒試圖給數(shù)據(jù)流通提出試驗性創(chuàng)新和平衡風(fēng)險的驗證性解決方案。數(shù)據(jù)沙盒是解決隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)挖掘之間矛盾的有效方案。在某一類數(shù)據(jù)沙盒中,數(shù)據(jù)控制者可以將原始數(shù)據(jù)置入數(shù)據(jù)沙盒的試驗場所,自動生成不包含隱私的樣例數(shù)據(jù)并轉(zhuǎn)化為AI模型訓(xùn)練代碼,生成AI模型。整個過程實現(xiàn)了數(shù)據(jù)分析的隱私脫離,但又充分利用數(shù)據(jù)訓(xùn)練了AI模型。另外,研究者還利用數(shù)據(jù)沙盒的“安全性”深度模擬數(shù)據(jù)供給和泄露,并給定不同的防御方案[10]134。隨著數(shù)據(jù)共享的深入展開,數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險、數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險頻發(fā),與此相關(guān)的數(shù)據(jù)軟硬件設(shè)施、數(shù)據(jù)權(quán)屬制度、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制系統(tǒng)都在推陳出新,已有技術(shù)和規(guī)制體系很難容蓋,需要沙盒式的“試點”去校驗新事物,暴露和化解新風(fēng)險,與此同時做到與原有規(guī)制體系的隔離,將風(fēng)險控制在一定范圍內(nèi)。除了隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)挖掘能通過數(shù)據(jù)沙盒解決,DEPA各締約方認(rèn)識到“通過采用例如監(jiān)管沙盒和行業(yè)沙盒等方式創(chuàng)造的有利環(huán)境,以便能及時推出新的金融和電子支付產(chǎn)品和服務(wù)的重要性”(3)DEPA,Art.2.7(2).。

三、DEPA數(shù)據(jù)治理的推進(jìn)策略:互操作性和標(biāo)準(zhǔn)共同實現(xiàn)的數(shù)據(jù)流動

DEPA將數(shù)據(jù)自由流動當(dāng)成數(shù)字經(jīng)濟(jì)的動力閥,在不同模塊不同議題設(shè)計了層次豐富的促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動的多重機(jī)制,目的是掃除阻礙數(shù)據(jù)跨境的障礙。其實,為了打通數(shù)據(jù)流動和規(guī)則銜接的堵點,還有一條脈絡(luò)貫穿DEPA的多個部分,它就是互操作性。互操作性指“運營商或國家的系統(tǒng)、監(jiān)管框架、技術(shù)或標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行交互、通信和運行的能力”[12]27。該概念既包括諸如各國法律協(xié)調(diào)對接的宏觀層面,也包括技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)適配對接的微觀層面,本文側(cè)重的數(shù)據(jù)互操作性為微觀層面。DEPA在前言部分的第三段中提出“可交互操作性”,該概念滲透到DEPA文本的多個方面。在“實質(zhì)性事項的”11個模塊中,“商業(yè)和貿(mào)易便利化模塊”“數(shù)據(jù)問題模塊”“數(shù)字身份模塊”3個模塊均有關(guān)于互操作性的規(guī)定,涉及數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)、電子發(fā)票系統(tǒng)、電子支付生態(tài)系統(tǒng)、個人信息保護(hù)規(guī)則系統(tǒng)、數(shù)字身份制度、政府?dāng)?shù)據(jù)公開等6個方面的議題。

(一)互操作性對數(shù)據(jù)價值鏈的連通作用

數(shù)據(jù)的互操作性指數(shù)據(jù)在不同的系統(tǒng)之間進(jìn)行交換和共享使用的能力[13]184。它是實現(xiàn)數(shù)據(jù)流通的重要技術(shù)支撐,可以產(chǎn)生數(shù)據(jù)協(xié)同效應(yīng),將來源不同的數(shù)據(jù)加以集成,以便從中挖掘更多的知識。它也涉及獨立生態(tài)系統(tǒng)中用戶和開發(fā)者對軟件接口的應(yīng)用。例如,DEPA要求各締約方應(yīng)努力促進(jìn)應(yīng)用程序編程接口(API)的使用(4)DEPA,Art.2.7.。數(shù)據(jù)的生命在于流通,單個數(shù)據(jù)只能描述某個對象,海量數(shù)據(jù)的集合在人工智能的技術(shù)支持下能夠抽象出數(shù)據(jù)背后特征,透析客觀世界,預(yù)測未來,做出決斷或輔助決策。沒有流通的數(shù)據(jù),就沒有人工智能分析所必需的數(shù)據(jù)“投喂”,更不會產(chǎn)生數(shù)據(jù)驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。故數(shù)據(jù)流通是實現(xiàn)數(shù)據(jù)社會化利用和實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源價值的必然路徑,之后才能形成數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)。實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互操作性容易碰到兩個障礙:障礙一是因元數(shù)據(jù)不確定導(dǎo)致的對數(shù)據(jù)含義理解差異,繼而影響到對已收集數(shù)據(jù)的使用。元數(shù)據(jù)的不同既會影響到語法層面的互操作性,即不同系統(tǒng)能相互理解對方的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu),又會影響語義層面的互操作性,即正確理解數(shù)據(jù)含義,運用數(shù)據(jù)解決問題,實現(xiàn)不同系統(tǒng)間的協(xié)同工作[14]39。障礙二是因數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換不暢引起的數(shù)據(jù)集成困難和組成連貫數(shù)據(jù)集的成本提高。在大數(shù)據(jù)背景下,數(shù)據(jù)來源多樣、體量巨大,而且在粒度、結(jié)構(gòu)和格式上都有顯著差異。

(二)標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)的數(shù)據(jù)流動

上述兩大障礙能夠通過數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化(5)“數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化”指制定與數(shù)據(jù)價值鏈相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。解決。首先,數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化可以要求數(shù)據(jù)語義遵循特定規(guī)范和規(guī)則,以減少元數(shù)據(jù)的不確定性。其次,數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化通過對數(shù)據(jù)集的結(jié)構(gòu)和組織的標(biāo)準(zhǔn)化,可以減少數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換障礙。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化通過減少數(shù)據(jù)傳輸和集成障礙,促進(jìn)了數(shù)據(jù)的可攜帶性和互操作性。對于將跨企業(yè)和跨行業(yè)的數(shù)據(jù)交換視作至關(guān)重要的行業(yè)而言,標(biāo)準(zhǔn)化是其運營的先決條件。如果說互操作性是不同數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)間的橋梁,標(biāo)準(zhǔn)則是實現(xiàn)互操作性的鑰匙。DEPA在前言部分已“認(rèn)識到標(biāo)準(zhǔn),特別是開放標(biāo)準(zhǔn),在促進(jìn)數(shù)碼系統(tǒng)之間的可交互性和提升增值產(chǎn)品和服務(wù)方面的作用”(6)DEPA,foreword.。數(shù)據(jù)互操作性難點可以通過標(biāo)準(zhǔn)解決。

DEPA強(qiáng)調(diào)的開放標(biāo)準(zhǔn)是指“公眾可獲得的、為促進(jìn)不同產(chǎn)品或服務(wù)之間的交互操作性和數(shù)據(jù)交換而開發(fā)或采用且通過協(xié)作和共識驅(qū)動過程維護(hù)、旨在被廣泛采用的標(biāo)準(zhǔn)”。

在數(shù)據(jù)交換方面,DEPA要求“締約方應(yīng)努力開發(fā)系統(tǒng)支持貿(mào)易管理文件中的數(shù)據(jù)交換以及商業(yè)貿(mào)易活動中的電子記錄交換,數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)彼此兼容并可交互操作”(7)DEPA,Art.2.1(7).,“國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)及開放標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)方面的作用已得到DEPA締約方的共識”(8)DEPA,Art.2.1(8).。在電子發(fā)票方面,締約方“認(rèn)識到電子發(fā)票的系統(tǒng)可操作性的益處,并要求在促進(jìn)采用交互電子發(fā)票系統(tǒng)分享最佳實踐和開展合作”(9)DEPA,Art.2.5(1).。在電子支付方面,締約方“應(yīng)努力考慮相關(guān)支付系統(tǒng)的國際公認(rèn)支付標(biāo)準(zhǔn),以增強(qiáng)支付系統(tǒng)之間的可交互操作性,尤其是應(yīng)努力促進(jìn)應(yīng)用程序編程接口(API)的使用,以便利電子支付生態(tài)系統(tǒng)的可交互操作性和創(chuàng)新性”(10)DEPA,Art.2.7(2).。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面,DEPA“鼓勵締約方推動使用和開發(fā)通過可在線獲得的、以標(biāo)準(zhǔn)化公共許可證為形式的開放數(shù)據(jù)許可模式,此類模式在締約方法律的允許下可自由訪問、使用、修改”(11)DEPA,Art.9.5.。

四、中國加入DEPA數(shù)據(jù)條款的談判問題

(一)數(shù)據(jù)跨境流動議題的談判考量

推動數(shù)據(jù)跨境流動以激發(fā)數(shù)據(jù)驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)活力是DEPA的核心任務(wù)。作為整個DEPA最直接規(guī)定跨境數(shù)據(jù)流動的條款,第4.3條同我國數(shù)據(jù)法律的對接問題值得深入剖析,這是我國加入DEPA談判無法回避的一個議題。第4.3條規(guī)定:“締約方確認(rèn)它們在通過電子方式跨境傳輸信息方面的承諾水平,特別包括但不限于:1.締約方認(rèn)識到每一締約方對通過電子方式傳輸信息可設(shè)有各自的監(jiān)管要求。2.每一締約方應(yīng)允許通過電子方式跨境傳輸信息,包括個人信息。3.本條中任何內(nèi)容不得組織一締約方為實現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)而采取或維持與第二款不一致的措施,只要該措施(a)不以構(gòu)成任意或不合理歧視或?qū)Q(mào)易構(gòu)成變相限制的方法實施;及(b)不對信息傳輸施加超出實現(xiàn)目標(biāo)所需限度的限制”。

根據(jù)第4.3條的邏輯,在考察我國數(shù)據(jù)法律是否契合DEPA數(shù)據(jù)規(guī)則應(yīng)從三個層次展開:我國制定數(shù)據(jù)法律的行為是否符合DEPA關(guān)于數(shù)據(jù)監(jiān)管權(quán)的規(guī)定?如果符合,我國數(shù)據(jù)法律對數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)定是否契合DEPA對數(shù)據(jù)跨境自由度的要求?如果我國同DEPA要求有差別,我國數(shù)據(jù)流動是否滿足DEPA允許的例外規(guī)定?

1.我國數(shù)據(jù)立法同DEPA監(jiān)管權(quán)條款的契合度

所謂監(jiān)管權(quán)是國家自主制定、運行規(guī)則,用于管理秩序的權(quán)力。DEPA在序言中認(rèn)識到“締約國固有的監(jiān)管權(quán)力,并決心保持締約方在制定法律法規(guī)重點、保障公共福利和保護(hù)合法公共政策目標(biāo)等方面的靈活性”。DEPA對監(jiān)管權(quán)保留的原因是:一方面,DEPA本身追求協(xié)定的鏈接性和擴(kuò)容性,希望通過彈性制度最大程度吸收其他有志于發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的成員國,嚴(yán)苛否定成員國監(jiān)管權(quán)的做法將降低DEPA的號召力,與其初衷相違背;另一方面,世界各國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊,在價值理念、利益訴求、規(guī)制方式等諸多方面均有不同且很難在短時間內(nèi)形成妥協(xié),更無法達(dá)成一致。為了最大限度地促成成員國間對于數(shù)字經(jīng)濟(jì)原則、規(guī)則的共識,DEPA保留了其對各國監(jiān)管權(quán)的認(rèn)可。在此背景下,作為監(jiān)管權(quán)的實施成果,成員國關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動的法律規(guī)定在DEPA的政策允許范圍內(nèi)。我國初步形成以《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》為主要架構(gòu)的數(shù)據(jù)法律體系,新近還出臺了《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》(以下簡稱《安全評估辦法》)。以“三法一辦法”為主體形成的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則群是我國數(shù)據(jù)監(jiān)管權(quán)的直接體現(xiàn),符合DEPA對監(jiān)管權(quán)的規(guī)定。

2.我國數(shù)據(jù)法規(guī)同DEPA數(shù)據(jù)自由度的比較

(1)我國數(shù)據(jù)跨境流動的自由度總體有所提高

數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則包括數(shù)據(jù)出境、數(shù)據(jù)入境和數(shù)據(jù)本地化三個主要方面,以數(shù)據(jù)出境為規(guī)制重點[15]118。2017年《個人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評估辦法(征求意見稿)》第二條明確中國個人信息和重要數(shù)據(jù)“以境內(nèi)存儲為原則,以境外提供為例外”。2022年9月1日起實施的《安全評估辦法》第三條措辭為“保障數(shù)據(jù)依法有序流動”,《數(shù)據(jù)安全法》第十一條規(guī)定“國家應(yīng)積極開展數(shù)據(jù)安全治理與開發(fā)利用方面的國際交流,促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動”。較之舊時規(guī)定,現(xiàn)階段法律和規(guī)定表明了我國對數(shù)據(jù)出境的自由度有所提高。

(2)我國跨境數(shù)據(jù)流動的具體規(guī)定與DEPA尚有差距

我國數(shù)據(jù)流動出境的兩大考量因素分別是數(shù)據(jù)控制主體和數(shù)據(jù)種類。數(shù)據(jù)控制者的性質(zhì)成為數(shù)據(jù)能否出境的第一重考察。不同主體處理的數(shù)據(jù)流動出境條件有所區(qū)別。第一,數(shù)據(jù)控制主體是“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者”的情形。綜合《個人信息保護(hù)法》第四十條和《網(wǎng)安安全法》第三十七條規(guī)定:“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者在我國境內(nèi)處理的數(shù)據(jù),不論是個人信息還是重要數(shù)據(jù),都應(yīng)存儲在我國境內(nèi)。確需向境外提供的,應(yīng)當(dāng)通過國家網(wǎng)信部門組織的安全評估。”概言之,關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者的數(shù)據(jù)流動可概括為“境內(nèi)存儲為主+確需流出為例外”。客觀而言,該類主體控制的數(shù)據(jù)跨境流動的自由度并不高。第二,數(shù)據(jù)控制主體為“其他數(shù)據(jù)處理者”的情形。具體又分為三種情況:如果該類主體處理的是重要數(shù)據(jù),根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第三十一條和《安全評估辦法》第四條第一款應(yīng)進(jìn)行安全評估;如果處理的是達(dá)到相當(dāng)數(shù)量(12)《安全評估辦法》第四條第二款和第三款分別明確了“相當(dāng)數(shù)量”,即100萬人以上信息、自上年累計10萬人個人信息或1萬人敏感個人信息。的個人信息,根據(jù)《個人信息保護(hù)法》第四十條應(yīng)當(dāng)將個人信息存儲在境內(nèi),確需向境外提供的,應(yīng)當(dāng)通過安全評估;如果處理的是不足相當(dāng)數(shù)量的個人信息,符合《個人信息保法》第三十八條和第三十九條列明的保護(hù)認(rèn)證、標(biāo)準(zhǔn)合同等情形,并征得個人同意,數(shù)據(jù)可以流動出境。概言之,數(shù)據(jù)是否能從我國流動出境,首先應(yīng)當(dāng)考慮數(shù)據(jù)處理主體的性質(zhì),其次應(yīng)當(dāng)考慮數(shù)據(jù)的種類。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者和重要數(shù)據(jù)的跨境流動門檻較高,且以境內(nèi)存儲為主。其他數(shù)據(jù)處理者處理的數(shù)據(jù)想要出境則有數(shù)量要求,超過一定數(shù)量的跨境流動門檻較高,數(shù)量限下的需滿足法律所列條件。

宏觀來說,DEPA對數(shù)據(jù)治理的重點、政策規(guī)定和實現(xiàn)方式均透露出DEPA對數(shù)據(jù)自由流動的大力倡導(dǎo)和極力推進(jìn)。微觀而言,回顧DEPA第4.3條,除了“合法公共政策例外”允許的對數(shù)據(jù)跨境自由流動原則進(jìn)行偏離,并未對數(shù)據(jù)跨境自由流動有實質(zhì)性限制,既不需要考慮數(shù)據(jù)控制者的性質(zhì),也不需要考慮數(shù)據(jù)的重要程度。綜合來看,我國數(shù)據(jù)跨境流動的限制不少,自由度與DEPA的要求有一定距離。

3.我國數(shù)據(jù)法規(guī)與DEPA合法例外規(guī)則適配之考量

(1)我國數(shù)據(jù)法規(guī)滿足DEPA安全例外的探討

我國數(shù)據(jù)法律特別重視“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施運營者”和“重要數(shù)據(jù)”兩個要素。該兩要素的核心考量都是圍繞“安全”展開[16]32。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者的數(shù)據(jù)流動自由受限和重要數(shù)據(jù)跨境流動受限,顯然對DEPA的數(shù)據(jù)自由流動原則有所偏離,但它們基于“安全”的考量是否符合DEPA的安全例外呢?

DEPA第15.2條“完全例外”條款為:“本協(xié)定中任何條款不得解釋為:(a)要求締約方提供其認(rèn)為如披露則違背其基本安全利益的任何信息;或(b)阻止締約方采取其認(rèn)為對履行維護(hù)或恢復(fù)國際和平或安全的義務(wù)或保護(hù)其自身基本安全利益所必要的措施?！憋@然,DEPA將國家安全例外這一源于《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》將國家安全作為限制國際貿(mào)易措施正當(dāng)理由延續(xù)下來。需注意的是,第15.2條第2款強(qiáng)調(diào)了締約方安全措施的“必要性”,但DEPA的“必要性”如何理解并未在該條展開,對“必要性”的判斷還未有爭端解決實踐支撐,WTO等其他國際經(jīng)濟(jì)協(xié)定的“必要性”審查的經(jīng)驗?zāi)芊癯蔀槔斫釪EPA中包括數(shù)據(jù)在內(nèi)的非傳統(tǒng)安全事項之借鑒還有待觀察。從這個意義來看,我國限制數(shù)據(jù)跨境流動的國家安全考慮與DEPA的要求并無明顯沖突。

(2)我國數(shù)據(jù)法規(guī)滿足DEPA公共政策例外的探討

“公共利益”(13)DEPA中使用的是“公共政策”一詞,我國數(shù)據(jù)法律中使用的是“公共利益”一詞。根據(jù)學(xué)者研究,二者雖為不同用語,但實質(zhì)并無不同。參見周永軍:《公共政策的法律理解與司法運用》,《金陵法律評論》2012第1期?？剂控灤┰谖覈W(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)法律始終,是我國數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則建構(gòu)的又一基點。《網(wǎng)絡(luò)安全法》第十二條、《數(shù)據(jù)安全法》第八條均宣示性規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)使用和數(shù)據(jù)處理需符合公共利益,奠定了數(shù)據(jù)跨境流動的公共利益價值考量;《安全評估辦法》第八條將公共利益置于國家安全之后列為數(shù)據(jù)出境安全評估的重要風(fēng)險指標(biāo)?！栋踩u估辦法》和《網(wǎng)絡(luò)安全法》分別將公共利益作為界定重要數(shù)據(jù)和關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的因素?？梢?“公共利益”從宏觀和微觀雙重角度嵌入到數(shù)據(jù)出境制度的多個層面,是決定數(shù)據(jù)能否跨境流出的重要指針。此處需要考量的是我國基于公共利益的數(shù)據(jù)出境及評估政策是否與DEPA相契合。

DEPA第4.3條為:“允許締約方為實現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)而采取的限制數(shù)據(jù)跨境傳輸。”該條奠定了締約國因公共政策偏離數(shù)據(jù)自由流動原則的基礎(chǔ),是締約國限制數(shù)據(jù)出境的合理理由,簡稱“合法公共政策例外”條款。但需要特別注意,DEPA的該項例外需同時滿足兩個條件,分別是:“不以不合理的歧視或變相限制貿(mào)易的方式實施”和“不對信息傳輸施加超出實現(xiàn)目標(biāo)所需限度的限制”。

首先,需要考慮的是,我國因公共利益而限制數(shù)據(jù)出境的做法能否落入DEPA所言的合法公共政策范疇?DEPA充分認(rèn)識到數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的各國相異及其規(guī)則差別,承認(rèn)且尊重締約國的監(jiān)管權(quán)。作為行使監(jiān)管權(quán)產(chǎn)物的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則,不論是出于國家安全的考慮還是公共政策的考慮的數(shù)據(jù)出境規(guī)制都應(yīng)被DEPA所允許。此外,合法公共政策的考量具有相當(dāng)?shù)闹饔^性,應(yīng)結(jié)合個案通過協(xié)定文本、締約方意圖等綜合解釋才能判斷。那么,基于公共利益構(gòu)建的我國數(shù)據(jù)跨境規(guī)則在DEPA下存在解釋空間,將其作為合法公共政策例外不難證成。

其次,我國公共利益導(dǎo)向下的數(shù)據(jù)出境規(guī)則能否達(dá)到DEPA所要求的“不存在無端或任意歧視”?對此問題,我國“三法一辦法”可能存在與DEPA產(chǎn)生沖突的環(huán)節(jié)。主要體現(xiàn)在:一是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者的范圍如何界定?范圍邊界模糊是否會構(gòu)成“無端或任意歧視”?《網(wǎng)絡(luò)安全法》第三十一條對可能嚴(yán)重危害國家安全、國計民生、公共利益的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行重點保護(hù),但關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的外延卻并未規(guī)定。二是重要數(shù)據(jù)如何判斷?《安全評估辦法》第十九條所稱的重要數(shù)據(jù)指“一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用等,可能危害國家安全、經(jīng)濟(jì)運行、社會穩(wěn)定、公共健康和安全等的數(shù)據(jù)”。此處重要數(shù)據(jù)的涵蓋寬泛。總體而言,模糊的概念留下的解釋空間可能致使審查程序?qū)拠?yán)不一,并擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)和監(jiān)管部門的執(zhí)法裁判權(quán)限,為“歧視”留下詬病的可能。

再次,我國公共利益導(dǎo)向下的數(shù)據(jù)出境規(guī)則能否達(dá)到DEPA所要求的“不對信息傳輸施加超出實現(xiàn)目標(biāo)所需限度的限制”?目前而言,DEPA的成員國之間未產(chǎn)生此類爭端,DEPA此處所言的“必要性限制”評判標(biāo)準(zhǔn)尚無明晰。但不排除將來因“超出實現(xiàn)目標(biāo)所需限度”而質(zhì)疑公共政策下的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制。我國的數(shù)據(jù)跨境及評估規(guī)則是以數(shù)據(jù)數(shù)量作為判斷是否需要進(jìn)行安全評估的標(biāo)準(zhǔn)之一。問題是什么樣的數(shù)據(jù)定量才能上升至公共政策管控范疇?如何從數(shù)據(jù)數(shù)量入手評判“最低限度”從而證成其“必要性”?這兩個問題均是加入DEPA時可能要直面的問題。另外,我國因“重要數(shù)據(jù)”“核心數(shù)據(jù)”而提高的數(shù)據(jù)出境的門檻,能不能用事后追責(zé)和罰金懲戒的方式去替代禁止流動或存儲于本地的數(shù)據(jù)流動安排?申言之,能否滿足不對信息傳輸施加超出實現(xiàn)目標(biāo)所需限度的限制的條件尚存疑問。

(二)互操作性及標(biāo)準(zhǔn)的談判考量

DEPA對互操作性和標(biāo)準(zhǔn)的倚重是其一大特點?；ゲ僮餍缘膶嵸|(zhì)就是推進(jìn)聯(lián)通。DEPA借互操作性推進(jìn)各項政策規(guī)則實現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)層面看,在互操作性的作用下,數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的硬聯(lián)通和數(shù)據(jù)資源的軟聯(lián)通能降低數(shù)字貿(mào)易成本,優(yōu)化數(shù)據(jù)資源配置。從法律層面來看,互操作性規(guī)則主要通過協(xié)調(diào)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)則實現(xiàn),進(jìn)而能夠減少因標(biāo)準(zhǔn)沖突產(chǎn)生的數(shù)字貿(mào)易壁壘,推進(jìn)數(shù)字貿(mào)易自由化的實現(xiàn)。從國際話語權(quán)方面來看,互操作性中高度提倡的國際數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)將直接作用于數(shù)字經(jīng)濟(jì)利益的主導(dǎo)和分配?！皵?shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是連接數(shù)字技術(shù)與市場的橋梁,數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)直接決定了產(chǎn)品的市場占有率?！盵17]56例如,美國的IPEF正是通過制定圈內(nèi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來構(gòu)筑技術(shù)壁壘,在擴(kuò)大成員內(nèi)部數(shù)字合作,共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)紅利的同時,擠占包括中國在內(nèi)的非成員數(shù)字產(chǎn)品市場份額。在“中心—外圍”的等級制技術(shù)治理體系下,中國可能面臨因技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不兼容的市場準(zhǔn)入挑戰(zhàn)。

數(shù)字貿(mào)易兼具“貿(mào)易”和“技術(shù)”的雙重特性,從“貿(mào)易規(guī)則”和“技術(shù)規(guī)則”雙重角度推進(jìn)數(shù)據(jù)治理可能成為數(shù)字協(xié)定未來的發(fā)展方向。DEPA作為貿(mào)易規(guī)則對互操作性和標(biāo)準(zhǔn)的反復(fù)強(qiáng)調(diào)便是“貿(mào)易規(guī)則”內(nèi)嵌“技術(shù)規(guī)則”的直觀反映。故互操作性和標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)成為中國加入DEPA談判的關(guān)注點,具體而言,可圍繞以下考慮。

第一,應(yīng)針對DEPA要求的數(shù)據(jù)類互操作性和國際標(biāo)準(zhǔn)做國內(nèi)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)檢視,將適合中國的部分納入國家標(biāo)準(zhǔn)中加以執(zhí)行。例如,DEPA第2.5條針對電子發(fā)票的互操性要求,我國可以對電子發(fā)票現(xiàn)有國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析,倘若對我國的電子結(jié)算和商業(yè)交易不產(chǎn)生實質(zhì)負(fù)面影響,可以考慮接受DEPA的該類國際標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)與DEPA的對接。

第二,積極參與互操作性規(guī)則和國際標(biāo)準(zhǔn)的制定,力爭接受DEPA條款要求。尤其是要積極參與同權(quán)威國際標(biāo)準(zhǔn)化組織的合作促進(jìn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對接。全球最大的標(biāo)準(zhǔn)化組織是ISO,其下設(shè)數(shù)據(jù)治理與交換工作組,該工作組處理下已公布的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)為97項,正在制定的是55項。已公布項目中已公布的國際標(biāo)準(zhǔn)為33項,已復(fù)審確認(rèn)的國際標(biāo)準(zhǔn)為31項,正待修訂的為28項。目前正值數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定或修訂的關(guān)鍵窗口期,我國應(yīng)把握機(jī)遇,提出數(shù)據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)的中國方案,參與并引領(lǐng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的全球治理。

第三,緊密跟蹤、綜合研判數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化方面最新國際規(guī)則和文件,了解國際動態(tài),做好因應(yīng)準(zhǔn)備。全球數(shù)據(jù)治理遠(yuǎn)未定型,規(guī)則導(dǎo)向和標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向是當(dāng)下數(shù)據(jù)治理二元路徑,尤其在跨境數(shù)據(jù)流動領(lǐng)域,將數(shù)據(jù)條款嵌入到貿(mào)易協(xié)定成為區(qū)域數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的主流做法,而數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)則獨立地蓬勃發(fā)展。

五、結(jié)語

作為第一個數(shù)字經(jīng)濟(jì)多邊協(xié)定,DEPA的機(jī)制設(shè)計和規(guī)則擬定都緊緊圍繞激活數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力展開。為此,DEPA將其治理重心放在了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的引擎——數(shù)據(jù)之上,體現(xiàn)為促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動與提高數(shù)據(jù)保護(hù)、鼓勵數(shù)據(jù)創(chuàng)新與風(fēng)險防范的雙重治理平衡。為推進(jìn)數(shù)據(jù)的流動和共享,DEPA尤其強(qiáng)調(diào)了互操作性和標(biāo)準(zhǔn),因為數(shù)據(jù)流動的技術(shù)保障是互操作性,而標(biāo)準(zhǔn)是實現(xiàn)互操作性的重要手段。DEPA的治理重心和推進(jìn)策略都顯示出與以往數(shù)字貿(mào)易規(guī)則之不同:一方面,已有數(shù)字貿(mào)易條款是嵌入在傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)協(xié)定當(dāng)中,將對數(shù)據(jù)的治理捆綁在非數(shù)字的議題之中,缺乏系統(tǒng)的數(shù)字治理思維,而DEPA從數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要出發(fā)設(shè)計規(guī)則。例如,數(shù)字經(jīng)濟(jì)主體資格是數(shù)字經(jīng)濟(jì)交往必然涉及的問題,DEPA為此創(chuàng)新納入了“數(shù)字身份”模塊;又例如,隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,數(shù)字鴻溝更為加劇,對數(shù)字弱勢群體的權(quán)利保護(hù)體現(xiàn)在DEPA“數(shù)字包容”議題中。另一方面,已有數(shù)字貿(mào)易條款主要依托“規(guī)則”規(guī)制這一傳統(tǒng)方法,而DEPA更為強(qiáng)調(diào)“標(biāo)準(zhǔn)”這一能夠?qū)崿F(xiàn)治理統(tǒng)一且容易實現(xiàn)的路徑,將“標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)制方法融入規(guī)則當(dāng)中。由于數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)就是技術(shù),DEPA對標(biāo)準(zhǔn)的倚重令其不再是簡單的經(jīng)貿(mào)規(guī)則,而是具有經(jīng)貿(mào)規(guī)則和技術(shù)規(guī)則的雙重屬性,體現(xiàn)出其爭奪“數(shù)字技術(shù)規(guī)則制定權(quán)”的勃勃野心?！靶畔①Y源掌握的多少日漸成為戰(zhàn)爭、商業(yè)中話語權(quán)大小的重要基礎(chǔ)?！盵18]126。

加入DEPA的談判是我國參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字技術(shù)治理的重要契機(jī)。DEPA的治理重心是規(guī)制數(shù)據(jù),我國加入談判的重點應(yīng)針對數(shù)據(jù)條款和標(biāo)準(zhǔn)條款。前者考慮我國的數(shù)據(jù)規(guī)則同DEPA相關(guān)規(guī)則的適配性與銜接難點;后者應(yīng)考慮我國的標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略與DEPA規(guī)制重點的契合度。我國的數(shù)據(jù)規(guī)則與DEPA的數(shù)據(jù)自由原則有一定距離,還需在“必須性限制”評判標(biāo)準(zhǔn)、“重要數(shù)據(jù)”、“核心數(shù)據(jù)”等概念上進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。標(biāo)準(zhǔn)化部署方面,應(yīng)當(dāng)注意與國際標(biāo)準(zhǔn)化組織合作、依托諸如RCEP,“一帶一路”倡議機(jī)制保持我國在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的話語權(quán)。