尹華容,周琪翔

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湖南 湘潭 411105)

一 引 言

信訪是黨和政府加強(qiáng)同人民群眾聯(lián)系的重要工作,被生動(dòng)地稱為領(lǐng)導(dǎo)干部同人民群眾之間的“連心橋”、社情民意的“晴雨表”,也是社會的“安全閥”,其作用不言而喻。習(xí)近平在十八大后就加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作發(fā)表了一系列重要論述,為信訪工作樹立起思想標(biāo)桿。2022年5月,《信訪工作條例》(以下簡稱《條例》)頒布。同年10月,黨的二十大勝利召開,二十大報(bào)告中明確要求“加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作”。2023年3月,《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》出臺,組建中央社會工作部,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)人民信訪工作,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國家信訪局。國家信訪局經(jīng)過改革之后,調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。這一系列重要事件都說明,近年來黨和國家越來越重視信訪工作。進(jìn)入新時(shí)代,信訪工作如何承擔(dān)好“為民解難,為黨分憂”的政治責(zé)任,成為信訪研究不能回避的問題?；卮疬@個(gè)問題,需要深入學(xué)習(xí)習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述。

當(dāng)前學(xué)界對習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述研究的成果比較少,《條例》出臺之后,在全新背景下理解習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述的成果更加稀少?；凇稐l例》的規(guī)定,本文結(jié)合信訪工作的全新時(shí)代烙印,對習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述進(jìn)行系統(tǒng)梳理和概括,為理解習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述提供新視角。習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述,可被凝練為五大核心要義,全面落實(shí)于新出臺的《條例》之中。深入分析習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述,把握其核心要義及時(shí)代價(jià)值,對于新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

二 信訪工作的時(shí)代呼喚

二十大召開以后,信訪工作的重要性越發(fā)凸顯,加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作要求迫切。二十大提出要以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。中國式現(xiàn)代化需要信訪,具體體現(xiàn)在發(fā)展全過程人民民主需要信訪、完善多元糾紛解決機(jī)制需要信訪、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要信訪三個(gè)方面。

(一)發(fā)展全過程人民民主需要信訪

2019年11月2日,習(xí)近平在上海考察時(shí),首次提出“人民民主是一種全過程的民主”[1]。2021年7月1日,習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上再次強(qiáng)調(diào)要發(fā)展全過程人民民主。[2]2021年10月15日,習(xí)近平在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話,進(jìn)一步指出:“我國全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一,是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主,是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會主義民主?！盵3]二十大報(bào)告明確宣告,要“發(fā)展全過程人民民主、保障人民當(dāng)家作主”。中國的民主政治建設(shè),正沿著全過程人民民主的主線,不斷蔓延和展開。

全過程人民民主的實(shí)現(xiàn),有賴于人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度等,也需要信訪制度。信訪制度為人民群眾向黨和政府表達(dá)自己的意見提供了制度渠道,是人民群眾行使自己作為國家主人翁的權(quán)利、擴(kuò)大人民有序政治參與的重要方式,也是人民群眾參與民主政治的生動(dòng)實(shí)踐。在依法信訪、有序信訪的引導(dǎo)下,一方面,人民群眾在實(shí)踐的過程中逐漸提高參與民主政治、理性表達(dá)訴求的民主素養(yǎng),另一方面,黨和政府在處理來信來訪的過程中登上民主政治舞臺,找到自己在全過程人民民主建設(shè)過程中需要扮演的角色。

信訪深刻地體現(xiàn)了全過程人民民主精神,確保了人民群眾享受充分的民主權(quán)利。信訪的內(nèi)涵非常豐富,人民可以通過信訪反映自己的要求;對于信訪人提出的各種信訪事項(xiàng),《條例》要求有關(guān)機(jī)關(guān)、單位依規(guī)依法處理,以法律義務(wù)的形式保障人民提出的信訪事項(xiàng)能夠得到及時(shí)回復(fù)。這充分反映了人民能夠通過信訪實(shí)現(xiàn)自己當(dāng)家作主的地位,而這種地位得到了規(guī)范力量的保障,并不是空中樓閣。

人民群眾針對公共政策可以提出建議或者意見,這些建議或意見能夠幫助黨和政府更為準(zhǔn)確地研判社會形勢,黨和政府能夠及時(shí)做出符合社會需要的制度調(diào)整,在這個(gè)過程中,人民群眾就行使了自己的民主權(quán)利,參與管理了國家和社會公共事務(wù)。當(dāng)人民認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到國家機(jī)關(guān)的侵害,人民可以通過信訪投訴,要求懲治違法違紀(jì)的國家工作人員。這些正是一切權(quán)力屬于人民的體現(xiàn),也契合全過程人民民主的精神。未來還需要提高信訪工作水平,處理好訪民的各類訴求,進(jìn)一步提高人民群眾的參與感、責(zé)任感,以點(diǎn)帶面促進(jìn)全過程人民民主發(fā)展。

(二)完善多元糾紛解決機(jī)制需要信訪

十九屆四中全會指出,要完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制,其中就包括要“完善信訪制度”。黨的十九大以來,中國經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展,社會日新月異,糾紛更為多發(fā),大量的案件涌入法院,法院壓力劇增。根據(jù)最高人民法院的工作報(bào)告,2018年到2022年,最高人民法院受理案件14.9萬件,比上一個(gè)五年上升81.4%,地方各級人民法院和專門人民法院受理案件1.47億件,比上一個(gè)五年上升64.9%。[4]習(xí)近平指出:“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口,大大小小的事都要打官司,那必然不堪重負(fù)!”[5]13法院不堪重負(fù),當(dāng)事人更是不堪重負(fù)。訴訟解決糾紛的最大優(yōu)勢在于有國家權(quán)力保障,然而這背后成本巨大:一個(gè)案件從起訴,到立案,再到審理、裁判、執(zhí)行,經(jīng)過的程序多,消耗的時(shí)間長,而且打官司需要消耗的金錢并非一般民眾能夠輕松承擔(dān)。因此,我國人口規(guī)模巨大這一現(xiàn)實(shí)國情決定了我國必須走一條多元糾紛解決的道路。

信訪是多元糾紛解決機(jī)制的重要一環(huán),在解決糾紛上有獨(dú)到優(yōu)勢。首先,它受理訴求的程序比較簡便,方便群眾隨時(shí)提出訴求,“有事找政府”成為信訪接納各種來信來訪最為生動(dòng)的寫照。其次,從效率角度看,與耗時(shí)漫長的司法救濟(jì)相比,政府接到信訪人的來信來訪,及時(shí)作出處理是消耗社會成本較少、效率較高的問題解決方式。再次,信訪貼近人民群眾反映的問題源頭,能夠及時(shí)防控,進(jìn)行源頭預(yù)防、源頭化解,將社會問題化解在萌芽狀態(tài)。最后,信訪的工作方式比較靈活,信訪部門能夠運(yùn)用諸如和解、協(xié)議、給予補(bǔ)助和政策等方式,甚至可以引入第三方力量,切實(shí)解決爭端,實(shí)現(xiàn)社會和諧。

信訪工作不單純是接待來信來訪,也可以作為糾紛解決的重要渠道。信訪部門接收訪民的來信來訪,了解他們需要解決的問題,在相當(dāng)程度上就為黨和政府介入社會糾紛提供切入點(diǎn)。信訪工作正是這樣融入中國的多元化糾紛解決機(jī)制,發(fā)揮自己獨(dú)到的作用。

(三)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要信訪

自黨的十八屆三中全會明確提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來,“治理”就備受社會各界關(guān)注,逐漸成為理解中國發(fā)展的關(guān)鍵詞之一。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是中國式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。目前,社會治理中存在的老問題和提出的新挑戰(zhàn),都呼吁國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。住房、醫(yī)療、教育、生態(tài)、就業(yè)、反腐敗等,無不是人民群眾密切關(guān)心、涉及群眾切身利益的問題。近年來,我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,也帶來了新的挑戰(zhàn),檢驗(yàn)著黨和政府的治理能力:網(wǎng)絡(luò)平臺躲避法律規(guī)制自己制定規(guī)則,對平臺所屬的用戶擁有“權(quán)力”,不可不察;個(gè)人信息收集過密,每個(gè)人幾乎都成為“透明人”,人民群眾的個(gè)人信息安全堪憂等,問題層出不窮,亟須應(yīng)對措施。當(dāng)前,我們處在改革的攻堅(jiān)期,改革進(jìn)入深水區(qū),甚至進(jìn)入無人區(qū)。國內(nèi)外形勢日益復(fù)雜,社會主要矛盾運(yùn)動(dòng)的特征和形式也具有全新的變化,這些都要求黨和政府把握人民群眾對國家治理的真切需求。

信訪是國家治理體系中的重要一環(huán),一面是黨和政府,另一面是人民群眾,信訪就是連通二者的橋梁,構(gòu)建二者共建共享共治的治理模式。站在信訪工作的角度,人民群眾需要解決什么問題,就會通過信訪反映自己的訴求,要求黨和政府解決這些問題。實(shí)際上,面對社會進(jìn)步過程中出現(xiàn)的新問題、新挑戰(zhàn),信訪工作發(fā)揮了有益的補(bǔ)充作用,能夠發(fā)現(xiàn)已有治理體系的難點(diǎn)、盲點(diǎn),也能為國家進(jìn)一步完善治理體系、提高治理能力找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)。因此,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,不能離開信訪工作。

三 習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述的核心要義

習(xí)近平關(guān)于信訪工作的重要論述緊緊圍繞著信訪工作展開,可凝練為群眾論、民意論、治理論、監(jiān)督論、法治論五大核心要義。群眾論,即群眾是信訪工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),它是信訪工作的核心與初心。民意論、治理論、監(jiān)督論分別對應(yīng)信訪工作的三大重點(diǎn):民意論,要求信訪工作應(yīng)當(dāng)為人民群眾提供表達(dá)民意的制度渠道;治理論,要求信訪工作應(yīng)當(dāng)作為源頭治理的重要環(huán)節(jié),預(yù)防社會風(fēng)險(xiǎn);監(jiān)督論,要求信訪工作應(yīng)當(dāng)為人民群眾監(jiān)督黨員干部發(fā)揮積極作用。法治論,即信訪工作應(yīng)當(dāng)遵循法治化道路,是信訪工作堅(jiān)持的底線和內(nèi)在要求。

(一)群眾論

第一,信訪工作要堅(jiān)持以人民為中心。早在福建工作的時(shí)候,習(xí)近平就指出:“信訪工作的首義,在于時(shí)刻把自己看成人民中的一員,把心貼近人民?！盵6]45在信訪工作中,不乏甘為人民奉獻(xiàn)、嘔心瀝血為人民紓困的優(yōu)秀信訪工作者。2022年5月22日,在第九次全國信訪工作會議上,全國信訪系統(tǒng)先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人受到表彰;涌現(xiàn)出泰興市信訪局干部白國龍、廣東省深圳市光明區(qū)信訪局局長常謙、天津市和平區(qū)信訪辦等一批優(yōu)秀個(gè)人、單位。(1)他們的事跡,見金歆:《千方百計(jì)為群眾排憂解難——全國信訪系統(tǒng)先進(jìn)集體、先進(jìn)個(gè)人代表群像》,載《人民日報(bào)》2022年5月31日,第6版。他們的事跡說明,人民本位是信訪工作受到群眾歡迎、得到群眾支持的根本原因。

第二,信訪是送上門來的群眾工作,是貫徹黨群眾路線的重要工作,要?jiǎng)?chuàng)新群眾工作方法。習(xí)近平明確指出:“信訪是送上門來的群眾工作,要通過信訪渠道摸清群眾愿望和訴求,找到工作差距和不足,舉一反三,加以改進(jìn),更好為群眾服務(wù)?！盵7]習(xí)近平指出:“要深入研究和準(zhǔn)確把握新形勢下群眾工作的特點(diǎn)和規(guī)律,改進(jìn)群眾工作方法,提高群眾工作水平?！盵7]群眾工作是黨的基礎(chǔ)性工作,是黨夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)的重要工作,也是維護(hù)黨群關(guān)系健康、友好、和諧的重要工作。群眾路線既是執(zhí)政黨建構(gòu)合法性的重要思路,也是具體制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)方針。[8]28信訪工作是貫徹群眾路線的典型工作,能夠?yàn)辄h和政府不斷提供合法性,有效地鞏固人民政權(quán)。

第三,信訪工作是黨和政府同人民群眾之間的紐帶。2017年,習(xí)近平對信訪工作做出重要指示,要求各級黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部“千方百計(jì)為群眾排憂解難”[9],為群眾解決問題和緊密聯(lián)系群眾之間存在同向性,嵌入信訪工作的實(shí)踐邏輯和歷史邏輯之中?！稐l例》第一條開宗明義,將“保持黨和政府同人民群眾的密切聯(lián)系”納入《條例》制定目的,充分表明紐帶作用的重要性,并且繼承了新中國成立以來信訪工作的精神。1951年,毛澤東批示:“必須重視人民的通信,要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?滿足群眾的正當(dāng)要求,要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法,不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度?！盵10]164

(二)民意論

信訪工作是黨和政府了解社情民意的重要方式,也是人民群眾反映意見的重要渠道。習(xí)近平非常重視社情民意,指出社情民意是觀察政治問題的晴雨表。[11]在2017年的信訪工作會議上,習(xí)近平就將了解民情列為信訪工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。[9]了解社情民意,是信訪工作的邏輯起點(diǎn),也是信訪工作發(fā)揮治理、監(jiān)督作用的制度起點(diǎn)。

一方面,對人民群眾而言,信訪工作是自己表達(dá)社情民意的重要載體。習(xí)近平將“了解民情”和“集中民智”[9]作為信訪工作的主要內(nèi)容,可見信訪工作在民意方面承擔(dān)的重任。人民積極地向政府表達(dá)自己的意見,是民主政治的應(yīng)有之義。表達(dá)意見,需要有制度渠道,沒有秩序的民意表達(dá)只是烏合之眾的喧鬧之聲。信訪工作不僅為民意表達(dá)提供了秩序保障,而且打通了諸多部門的阻隔,讓黨和政府直接與訪民對接,民意表達(dá)更直接、更有效。

另一方面,對于黨政機(jī)關(guān)而言,收集社情民意是信訪工作的法定職責(zé)。《條例》第十四條規(guī)定,信訪部門負(fù)有“綜合反映信訪信息,分析研判信訪形勢,為黨委和政府提供決策參考”的職責(zé)。這部分內(nèi)容是2005年的原條例中所沒有的,它更加符合新時(shí)代信訪機(jī)構(gòu)的功能,信訪部門不僅要接受訪民個(gè)別的意見和訴求,還要進(jìn)行加工,分析當(dāng)前社會形勢,為社會“把脈”。信訪工作在收集社情民意上更有自己的優(yōu)勢。由于我國信訪工作深入各黨政機(jī)關(guān),信訪部門能夠相當(dāng)全面地收集來自全國上下各領(lǐng)域、各方面的社情民意。因此,信訪工作更應(yīng)當(dāng)將收集社情民意作為工作重點(diǎn)之一。

(三)治理論

信訪工作已經(jīng)融入中國的國家治理體系之中。黨的十八屆三中全會決議,就將信訪納入創(chuàng)新社會治理體制中。黨的二十大報(bào)告在完善社會治理體系的論述中,更是直接提出“加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作”,要“暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道”[12]。

在治理方面,我們對習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述進(jìn)行梳理,可具體凝練為三個(gè)方面的內(nèi)容。第一是源頭治理。習(xí)近平指出要切實(shí)依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求,注重源頭預(yù)防。[9]信訪是人民群眾與黨和政府直接聯(lián)系的重要手段,信訪工作已經(jīng)融入基層治理,成為基層治理的重要組成部分。信訪工作堅(jiān)持源頭治理,既是發(fā)揮信訪工作的獨(dú)特優(yōu)勢,又是完善基層治理必不可少的方式。第二是運(yùn)用綜合手段,進(jìn)行綜合治理。習(xí)近平特別指出在信訪工作中,要“綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法,把群眾合理合法的利益訴求解決好”[13]。第三是重視信訪工作隊(duì)伍建設(shè)。信訪工作最終需要依靠人執(zhí)行,信訪工作效果好不好,相當(dāng)程度上取決于信訪工作人員。習(xí)近平要求:“各級黨委要加強(qiáng)對信訪工作的領(lǐng)導(dǎo),關(guān)心、支持、愛護(hù)信訪干部,建設(shè)一支對黨忠誠可靠、恪守為民之責(zé)、善做群眾工作的高素質(zhì)信訪工作隊(duì)伍,不斷開創(chuàng)信訪工作新局面?！盵9]在新時(shí)代,社會更加需要高素質(zhì)的信訪工作人才,應(yīng)對更復(fù)雜更專業(yè)的治理難題。

在世紀(jì)之交,曾爆發(fā) “信訪洪峰”,這從側(cè)面反映了信訪工作一度在治理層面異化。信訪從社會治理的工具演化為被治理的對象。[14]113這種錯(cuò)位不能持續(xù),信訪工作亟須回歸治理工具的定位。2023年,黨和國家機(jī)構(gòu)改革,各級黨委成立社會工作部門,承擔(dān)起指導(dǎo)人民信訪工作的職責(zé)。信訪工作將融入黨委社會工作的大格局,實(shí)現(xiàn)《條例》第五條規(guī)定的“堅(jiān)持源頭治理化解矛盾”這一重要工作原則。

(四)監(jiān)督論

我國憲法規(guī)定,一切權(quán)力屬于人民。歷史經(jīng)驗(yàn)多次證明,屬于人民的權(quán)力也會存在濫用與“任性”的可能,因此,人民需要監(jiān)督權(quán)力的制度渠道。憲法第四十一條規(guī)定了公民對任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員擁有批評、建議、申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,信訪工作能保障公民行使監(jiān)督權(quán)利,發(fā)揮監(jiān)督作用。

習(xí)近平歡迎人民群眾監(jiān)督黨員、干部。他指出:“群眾對黨組織和黨員、干部有意見,應(yīng)該歡迎他們批評指出。群眾發(fā)現(xiàn)黨員、干部有違紀(jì)違法問題,要讓他們有安全暢通的舉報(bào)渠道。群眾提出的意見只要對從嚴(yán)治黨有好處,我們就要認(rèn)真聽取、積極采納。”[15]信訪就是這條安全暢通的重要舉報(bào)渠道,信訪舉報(bào)在權(quán)力監(jiān)督中發(fā)揮著重要作用,根據(jù)圖1(2)數(shù)據(jù)來源:《中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報(bào)2018年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查情況》,載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2019年1月9日,第1版;《中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報(bào)2019年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查情況》,載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2020年1月17日,第1版;《中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報(bào)2020年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查情況》,載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021年1月26日,第4版;《中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報(bào)2021年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查情況》,載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2022年1月21日,第1版;《中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報(bào)2022年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查審查調(diào)查情況》,載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2023年1月13日,第1版。,可以看到從2018年到2022年,每年都有三百萬以上的信訪舉報(bào)案件,說明信訪舉報(bào)依舊處于高位,并且擁有強(qiáng)烈的制度需求。

圖1 2018—2022年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受信訪舉報(bào)、處置問題線索情況

習(xí)近平強(qiáng)調(diào):“要把日常監(jiān)督和信訪舉報(bào)、巡視巡察結(jié)合起來,加強(qiáng)對問題整改落實(shí)情況的督促檢查,對整改抓不好的要嚴(yán)肅問責(zé)?！盵16]241-242《條例》第三條明確規(guī)定,信訪工作是各級機(jī)關(guān)、單位及其領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員接受群眾監(jiān)督、改進(jìn)工作作風(fēng)的重要途徑。要發(fā)揮信訪的監(jiān)督作用,就要讓信訪舉報(bào)和其他監(jiān)督機(jī)制結(jié)合起來,發(fā)揮信訪舉報(bào)作為權(quán)力監(jiān)督重要信息來源的作用。

(五)法治論

學(xué)界存在這樣一種觀點(diǎn):信訪與法治相悖,是人治的表現(xiàn),因此應(yīng)當(dāng)弱化,甚至廢除信訪。(3)比如于建嶸:《中國信訪制度批判》,載《中國改革》2005年第2期;周永坤:《信訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇》,載《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2006年第1期;章志遠(yuǎn):《信訪潮與中國多元化行政糾紛解決機(jī)制的重構(gòu)》,載《法治研究》2012年第9期等。習(xí)近平對信訪工作指示要“加強(qiáng)法治建設(shè)”,表明信訪并不是法治的敵人。在法治方面,習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述主要包括以下幾點(diǎn):

首先,要在主體、范圍、程序、責(zé)任等方面提高信訪工作的法治化水平。習(xí)近平高屋建瓴地指出:“各條戰(zhàn)線各個(gè)部門要強(qiáng)化法治觀念,嚴(yán)格依法辦事,不斷提高各領(lǐng)域工作法治化水平。”[5]15在2017年,習(xí)近平對信訪工作專門作出指示,明確要求“加強(qiáng)法治建設(shè)”[9]。加強(qiáng)信訪工作法治建設(shè),要在信訪主體、信訪受理事項(xiàng)范圍、信訪工作機(jī)制、信訪工作程序、信訪工作責(zé)任等各方面予以明確規(guī)定,做到信訪工作有法可依、有法必依。《條例》對上述各方面都進(jìn)行了規(guī)定,明確了信訪的功能定位,完善了信訪工作機(jī)制和追責(zé)制度,是信訪法治化的重要基石。

其次,要把涉訴涉法信訪從信訪工作中予以剝離。習(xí)近平強(qiáng)調(diào):“要把群眾合理合法的利益訴求解決好,完善對維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度,強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位,使群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對待、利益得到了有效維護(hù)?！盵17]長期以來,涉訴涉法信訪,破壞了正常的上訴程序、審判監(jiān)督程序的運(yùn)作,極大地影響司法權(quán)威?！稐l例》第二十八條第二款就針對涉法涉訴信訪專門進(jìn)行規(guī)定,明確這類信訪事項(xiàng)不再進(jìn)入信訪程序,由政法機(jī)關(guān)依法處理。信訪工作可以發(fā)揮類似前臺的功能,將涉訴涉法信訪導(dǎo)入上訴程序或者審判監(jiān)督程序,除此之外不應(yīng)當(dāng)越過法律紅線。

最后,信訪工作要切實(shí)依法解決群眾的合理訴求和合法訴求。習(xí)近平多次發(fā)表重要論述,屢次要求解決好群眾的“合理合法訴求”。習(xí)近平強(qiáng)調(diào):“要綜合施策,下大氣力處理好信訪突出問題,把群眾合理合法利益訴求解決好。”[13]習(xí)近平指出:“各地各部門要高度重視,強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng),綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法,把群眾合理合法的利益訴求解決好?！盵13]習(xí)近平還指出“要切實(shí)依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求”[9]。信訪是黨和政府密切聯(lián)系群眾的制度途徑,群眾有意見、有要求,都可以進(jìn)入信訪渠道,對那些合法、合理的訴求,要在法律的框架內(nèi)予以妥善解決。但信訪工作不能對信訪人提出的所有意見和要求都無條件地接受,一定意義上說,“息事寧人”式滿足訪民訴求,忽視了法律秩序,不符合法律面前人人平等的法治精神。對于那些不合法不合理而且已經(jīng)依法處理終結(jié)的信訪訴求,不能無原則地遷就,而應(yīng)當(dāng)在程序和實(shí)體上予以終止。[18]32

四 習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述的時(shí)代價(jià)值

加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作,并非一朝一夕之功。習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述源于信訪工作實(shí)踐,總結(jié)了信訪工作規(guī)律,在新時(shí)代對加強(qiáng)人民信訪工作具有十分重要的理論價(jià)值與實(shí)踐價(jià)值。

(一)明確了信訪制度的功能定位

習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述,明確了信訪工作的功能定位,為學(xué)術(shù)界理解信訪制度的功能提供了重要的理論價(jià)值。

信訪制度的功能是什么,學(xué)術(shù)界長期以來爭論不休,其中爭論最為激烈的關(guān)鍵點(diǎn)是:信訪制度應(yīng)不應(yīng)該有權(quán)利救濟(jì)的功能?有觀點(diǎn)認(rèn)為權(quán)利救濟(jì)不應(yīng)作為信訪制度的功能。(4)如肖萍:《信訪制度的功能定位研究》,載《政法論叢》2006年第6期;林華:《信訪性質(zhì)的溯源性追問》,載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第6期;張紅、李棟:《中國信訪制度:困境與變革》,載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2012年第6期;楊小軍:《信訪法治化改革與完善研究》,載《中國法學(xué)》2013年第5期等。有觀點(diǎn)認(rèn)為信訪制度擁有權(quán)利救濟(jì)功能。(5)如應(yīng)星:《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》,載《法學(xué)研究》2004年第3期;朱最新、朱孔武:《權(quán)利的迷思:法秩序中的信訪制度》,載《法商研究》2006年第2期;孫大雄:《信訪制度功能的扭曲與理性回歸》,載《法商研究》2011年第4期;李棟:《信訪制度改革與統(tǒng)一〈信訪法〉的制定》,載《法學(xué)》2014年第12期;范愉:《申訴機(jī)制的救濟(jì)功能與信訪制度改革》,載《中國法學(xué)》2014年第4期;宋明:《行政信訪救濟(jì)法治化改革的困境與出路》,載《法商研究》2019年第4期等。值得注意的是,雖然李棟主張要弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能,但他提出將信訪改造為多元糾紛解決機(jī)制中的補(bǔ)充性救濟(jì)途徑,這實(shí)際上肯定了信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能。兩種觀點(diǎn)各執(zhí)一詞,爭論不休,影響了人們對信訪制度的深入理解。

信訪制度建立幾十年來,為人民群眾解決了不少問題,維護(hù)了民眾合法權(quán)益,事實(shí)上發(fā)揮著權(quán)利救濟(jì)功能?！稐l例》將“維護(hù)群眾合法權(quán)益”寫入第四條中,反映了信訪工作實(shí)際。認(rèn)為復(fù)議、訴訟能夠解決所有糾紛,完全排除信訪救濟(jì)的觀點(diǎn),實(shí)際上是片面放大了復(fù)議和訴訟的制度功能。沒有一種制度是萬能的,信訪制度實(shí)際上對救濟(jì)公民受損權(quán)益發(fā)揮了有益的補(bǔ)充作用。習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述直接指出,信訪工作要“維護(hù)民利”,信訪要“千方百計(jì)為群眾排憂解難”,明確了信訪制度的功能,為做好信訪工作奠定了堅(jiān)實(shí)的認(rèn)識基礎(chǔ)。

(二)激發(fā)了信訪工作者的成就感和責(zé)任感

習(xí)近平在2017年高度評價(jià)信訪工作,指出:“近年來,全國信訪系統(tǒng)扎實(shí)工作,廣大信訪干部付出大量艱辛努力,推動(dòng)解決了一大批事關(guān)群眾切身利益的問題,在維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局中發(fā)揮了重要作用?！盵9]可以看出,信訪工作有兩大成就:一是為群眾排憂解難,二是維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。中國共產(chǎn)黨立黨為公,執(zhí)政為民。因此,解決事關(guān)群眾切身利益的問題,是中國共產(chǎn)黨人必須要做的事情。作為黨的群眾工作,信訪工作最為直接的作用就是讓黨和政府通過群眾反映出來的問題對癥下藥,解決群眾的困難。

維護(hù)全國改革的穩(wěn)定大局是信訪工作另一重大成就。改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平非常強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的重要性,他指出:“中國的問題,壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境,什么都搞不成,已經(jīng)取得的成果也會失掉。”[19]1267當(dāng)前,改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū),甚至進(jìn)入無人區(qū),改革涉及的利益更加復(fù)雜,社會在改革的過程中不可避免地會“地震”。信訪工作有效彌補(bǔ)了司法救濟(jì)的不足,化解了相當(dāng)多的糾紛?；仡櫄v史,中國的改革開放能夠平穩(wěn)走過四十多個(gè)春秋,信訪功不可沒。習(xí)近平關(guān)于信訪工作的重要論述指明了信訪工作者的使命所在,這有利于極大增強(qiáng)他們工作的責(zé)任感,將鼓舞廣大信訪工作者在新時(shí)代用心、用情地履行好“為民解難,為黨分憂”的政治責(zé)任。

(三)提供了信訪工作的行動(dòng)指南

信訪工作之所以具有中國特色,在于信訪工作是執(zhí)行黨和國家群眾路線的工作。貫徹落實(shí)群眾路線,與群眾保持最為密切的聯(lián)系,是黨最為明顯、最為突出的一大特點(diǎn)。毛澤東曾經(jīng)講:“我們共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的又一個(gè)顯著的標(biāo)志,就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。”[20]1094正是基于這種目的,新中國建立起信訪制度,開始在全國范圍內(nèi)普遍展開信訪工作。今天,信訪工作存在于黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等單位中,已經(jīng)與我國的政治生態(tài)密不可分。

習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述為信訪工作者提供了行動(dòng)指南,為什么需要信訪工作、信訪工作為了什么、信訪工作怎么做等都有對應(yīng)論述。極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部害怕出現(xiàn)信訪,視訪民如虎,采用截訪、攔訪等違法手段,嚴(yán)重影響黨和政府形象,激化黨群矛盾。想了解新時(shí)代如何加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作,都可以從習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述中尋求方法。信訪形式多樣,信訪工作遇到的困難重重,但究其一點(diǎn),就是要“千方百計(jì)為群眾排憂解難”,真正地落實(shí)“和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系”。

五 結(jié) 語

習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述內(nèi)涵豐富,本文的概括為學(xué)界和信訪工作者理解習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述提供了新的視角,以期能對信訪工作有所裨益。目前,中國正處在解決發(fā)展難題的重大關(guān)口,發(fā)展機(jī)遇與社會風(fēng)險(xiǎn)并存。黨和國家重視信訪工作,對國家信訪局進(jìn)行改革,正是應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的重要手段。在新時(shí)代,信訪工作的困難和壓力不小,承擔(dān)的政治任務(wù)更加艱巨、繁重。因此,我們要在實(shí)踐中深入學(xué)習(xí)并不斷發(fā)展習(xí)近平關(guān)于信訪工作重要論述,推動(dòng)信訪工作再上一層樓,使信訪工作成為中國式現(xiàn)代化的一張靚麗“名片”。