羅震 潘文富

摘要：在綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)下，綠色金融在我國快速發(fā)展，促進(jìn)了我國綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，地方政府債發(fā)行中包含綠色債券。近年來，我國地方政府債券隱性風(fēng)險(xiǎn)顯著，綠色政府債券作為地方政府債券的一類，同樣也具有類似的風(fēng)險(xiǎn)屬性?；谶@一背景，本文首先回顧了綠色政府債券的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合我國地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)，著重分析了當(dāng)前我國綠色政府債券在風(fēng)險(xiǎn)防控中存在著隱性化風(fēng)險(xiǎn)、資金使用效率低以及成本收益錯配等問題，最后從建立綠色政府債券發(fā)行指引，完善綠色政府債券額度管理和資金管理制度，建立綠色政府債券預(yù)算管理體系和獨(dú)立的監(jiān)管體系的角度提出了針對性的建議。

關(guān)鍵詞：綠色政府債券 綠色金融 風(fēng)險(xiǎn)控制

中圖分類號：F812.51 F832

工業(yè)革命在推動科技進(jìn)步及生產(chǎn)力水平提高的同時，也導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾的日益突出。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于綠色轉(zhuǎn)型階段，綠色產(chǎn)業(yè)面臨著巨大的發(fā)展機(jī)遇和廣闊的前景。綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要大規(guī)模的資金支持，因此需要通過金融手段促進(jìn)資本流向綠色產(chǎn)業(yè)。政府可以通過綠色政府債券來撬動社會資本流向綠色環(huán)保項(xiàng)目，在地方政府債發(fā)行中包含很多綠色概念類型的債券。近年來，我國的地方政府債務(wù)規(guī)模增速較快，地方政府債務(wù)余額的增速遠(yuǎn)超于地方政府性基金總收入，加之隱性擔(dān)保的存在，使得我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患集聚。雖然綠色政府債券屬于綠色債券，但是其一部分的風(fēng)險(xiǎn)屬性與地方政府債務(wù)相似，仍存在風(fēng)險(xiǎn)隱性化和成本收益錯配等問題。因此對于綠色政府債券的風(fēng)險(xiǎn)控制研究對未來我國綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型有著重要的意義。

一、文獻(xiàn)回顧

最初，國內(nèi)外學(xué)者對于綠色金融相關(guān)研究多集中于綠色金融內(nèi)涵及其必要性上。Cowan[1]認(rèn)為，綠色金融即是綠色經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)金融兩者融合的產(chǎn)物，關(guān)注的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展，引導(dǎo)金融市場聚集的資金流入環(huán)保產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。Labatt 和 White[2]則從風(fēng)險(xiǎn)管理的視角出發(fā)，認(rèn)為綠色金融是在提高環(huán)境質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方面發(fā)揮重要作用的一種金融工具。綠色債券是推動我國綠色金融快速發(fā)展的重要工具。雖然綠色金融在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面起到了非常重要的作用，但是仍然存在很多問題。為了更好地促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的綠色轉(zhuǎn)型，我國慢慢出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保、鄉(xiāng)村振興等重點(diǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)債。在地方政府債券與綠色債券不斷融合的過程中出現(xiàn)了很多綠色概念類型的債券，募集資金用于生態(tài)環(huán)保、軌道交通、污染防治等領(lǐng)域。雖然地方政府專項(xiàng)債在“穩(wěn)基建、保增長、補(bǔ)短板”方面發(fā)揮了重要的作用，但由于之前地方政府融資平臺的違規(guī)舉債，以及地方政府債務(wù)存在隱性擔(dān)保，使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患集聚。凌華等[3]認(rèn)為政府基金收入高度依賴土地出讓金，政府基金收入未必能償還政府專項(xiàng)負(fù)債，對于專項(xiàng)債券違約風(fēng)險(xiǎn)，必須引起高度重視。周世愚[4]認(rèn)為一旦政府當(dāng)期財(cái)政無法償還已產(chǎn)生的債務(wù)，資不抵債的情形將使得政府信用風(fēng)險(xiǎn)加大，這可能會導(dǎo)致政府在籌集資金進(jìn)行城市建設(shè)時遇到困難，造成地區(qū)發(fā)展緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施配置不到位等問題。

以上文獻(xiàn)大多是從綠色債券，或是地方政府債務(wù)單一方面出發(fā)，研究單一主題的內(nèi)容。隨著我國經(jīng)濟(jì)的綠色轉(zhuǎn)型，地方政府債務(wù)與綠色債券不斷地交叉融合，綠色政府債券開始發(fā)揮越來越重要的作用，但是卻少有關(guān)于綠色政府債券方面的研究。因此，為了充分發(fā)揮綠色政府債券在撬動社會資本、加速經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型上的促進(jìn)作用，對綠色政府債券的風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行研究則顯得非常重要。

二、我國綠色政府債券的現(xiàn)狀分析

在發(fā)展初期，綠色債券是由綠色概念類型專項(xiàng)債中出現(xiàn)的“實(shí)質(zhì)綠”項(xiàng)目所構(gòu)成的。根據(jù)《2020年中國綠色債券發(fā)展報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，在非貼標(biāo)綠色債券的發(fā)行規(guī)模上，地方政府在我國2020年非貼標(biāo)綠色市場中作為最主要的發(fā)行人，發(fā)行債券數(shù)量高達(dá)734只，發(fā)行規(guī)模為8514.12 億元，在我國非貼標(biāo)綠色債券發(fā)行總量中占比超過一半。雖然我國綠色債券規(guī)模發(fā)展迅速，但是地方政府貼標(biāo)的綠色債券的發(fā)行量以及占中國境內(nèi)所有貼標(biāo)綠色債券的比重仍然很低。從中國財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院公布的相關(guān)數(shù)據(jù)來看，2022年上半年，我國貼標(biāo)綠色債券發(fā)行規(guī)模為5039.63億元，而非貼標(biāo)綠色債券發(fā)行規(guī)模為8784.92億元，非貼標(biāo)綠色債券發(fā)行規(guī)模遠(yuǎn)超于我國貼標(biāo)綠色債券的發(fā)行規(guī)模。2022年上半年非貼標(biāo)綠色債券的發(fā)行主體主要為地方政府，發(fā)行非貼標(biāo)地方政府綠色債券的規(guī)模大約為4321.57億元，占非貼標(biāo)綠色債券發(fā)行規(guī)模的49.19%。因此，目前在我國綠色政府債券中，非貼標(biāo)綠色債券仍然占主要部分，這也反映出我國綠色政府債券發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

從發(fā)行主體來看，2020年中國綠色債券的發(fā)行人類型發(fā)生了新的變化，共有90家政府支持機(jī)構(gòu)發(fā)行了綠色債券，發(fā)行總量為1190億元人民幣 （170億美元），占2020年中國綠色債券發(fā)行總量的38%。最引人注目的是，政府支持機(jī)構(gòu)發(fā)行的綠色債券總量增長強(qiáng)勁，增幅達(dá)18%。根據(jù)《2021年中國綠色債券發(fā)展報(bào)告》公布的相關(guān)信息的統(tǒng)計(jì)及整理，從發(fā)行數(shù)量和發(fā)行規(guī)模來看，國有企業(yè)發(fā)行綠色債券392只，占比96.55%，規(guī)模達(dá)4743.34億元，占比97.69%。其中，地方國企發(fā)行數(shù)量最多（238只，占年總發(fā)行量的58.62%）；中央國企發(fā)行規(guī)模最大（2803.11億元，占年總發(fā)行規(guī)模的57.73%）。此外，部分民營企業(yè)、公眾企業(yè)、外商獨(dú)資企業(yè)、中外合資企業(yè)和國際機(jī)構(gòu)也參與了綠色債券發(fā)行。

2022年1月15日至1月28日，我國累計(jì)發(fā)行綠色債券43只，共募集資金652.93億元。國有企業(yè)發(fā)行綠色債券31只，共募集資金531.93億元。其中，中央國有企業(yè)發(fā)行綠色債券17只，占總發(fā)行數(shù)量的39.53%，共募集資金434.63億元，占總募集資金的66.57%；地方國有企業(yè)發(fā)行綠色債券14只，占總發(fā)行數(shù)量的32.56%，募集資金97.30億元，占總募集資金的14.9%。從數(shù)據(jù)中可以看出我國綠色債券發(fā)行人以國有企業(yè)為主。

一般而言，省級政府通過發(fā)行綠色金融相關(guān)項(xiàng)目的專項(xiàng)債，來引導(dǎo)資金流向綠色產(chǎn)業(yè)，具有一定的公益性。隨著綠色資產(chǎn)的投資價(jià)值越來越受到認(rèn)可，那些具備專業(yè)綠色投資能力和先進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)控制體系的金融機(jī)構(gòu)會更具市場優(yōu)勢。在“雙碳”目標(biāo)背景下，我國綠色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域融資需求巨大，然而綠色項(xiàng)目收益周期長，收益速度慢的特點(diǎn)勢必需要政府引導(dǎo)資金流入綠色產(chǎn)業(yè)，因此在未來將會有更大的綠色政府債券的融資需求，綠色金融與地方政府專項(xiàng)債的融合也將更加深入。

三、我國綠色政府債券在風(fēng)險(xiǎn)防控中存在的問題及原因分析

綠色政府債券是綠色債券的一種創(chuàng)新，但本質(zhì)上它是一種特殊的地方政府專項(xiàng)債，因此，綠色政府債券與地方政府專項(xiàng)債在一些方面具有相同的風(fēng)險(xiǎn)屬性。在對我國綠色政府債券現(xiàn)狀回顧的基礎(chǔ)上，本文對我國綠色政府債券在風(fēng)險(xiǎn)防控方面存在的問題及原因進(jìn)行具體地分析。

（一）綠色政府債券存在隱性化風(fēng)險(xiǎn)

《綠色債券發(fā)行指引》主要是以企業(yè)綠色債券為出發(fā)點(diǎn)設(shè)計(jì)的，更加注重發(fā)揮企業(yè)債券融資對促進(jìn)綠色發(fā)展、推動節(jié)能減排、解決突出環(huán)境問題、應(yīng)對氣候變化、發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等方面的支持作用，而綠色政府債券發(fā)行更加注重公共設(shè)施和服務(wù)等領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型。目前，我國綠色政府債券缺乏相應(yīng)的指引，綠色資金的使用途徑?jīng)]有明確的規(guī)定，有違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的可能。為了達(dá)到發(fā)行綠色政府債券的標(biāo)準(zhǔn)，一些收益不足的項(xiàng)目會被“增加”收益，而這些項(xiàng)目實(shí)際上并沒有產(chǎn)生收益，最后仍由地方政府基金收入償還債券本息。綠色政府債券是一種特殊類型的地方政府債券。由于我國地方政府債務(wù)的存量規(guī)模較大，增速較快，而地方政府基金性收入的增速持續(xù)落后于地方政府債務(wù)余額的增速，加之以地方政府為擔(dān)保，使得我國綠色政府債券存在一定的隱性化風(fēng)險(xiǎn)。

（二）綠色政府債券資金使用效率低

政府通過綠色政府債券籌集資金，并引導(dǎo)社會資本投向符合要求的綠色項(xiàng)目。我國在綠色政府債券管理方面缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管體系，雖然地方政府債券有力地支撐了政府投資的增長，但是其所撬動的社會資本十分有限。一方面，在前期因?yàn)橐恍┚G色項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，致使項(xiàng)目無法按照原定計(jì)劃開工，綠色政府債券所籌集的資金沒有得到高效地利用；另一方面，由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管體系，有些非“綠色”債券資金可能會混入“實(shí)質(zhì)綠”項(xiàng)目的部分，難以明確區(qū)分真正用于綠色項(xiàng)目的資金。對“實(shí)質(zhì)綠”項(xiàng)目進(jìn)行權(quán)威認(rèn)證是綠色政府債務(wù)資金用于綠色生態(tài)項(xiàng)目的重要保障，然而現(xiàn)有的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)評估水平參差不齊，認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，使得綠色政府債券信息披露的透明度降低。同時，綠色政府債券的特點(diǎn)在于其更加注重環(huán)境效益，但我國缺乏環(huán)境績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，難以對環(huán)境效益進(jìn)行定量化的分析，最終無法對綠色項(xiàng)目進(jìn)行有效的監(jiān)督，降低了綠色資金的使用效率。

（三）綠色項(xiàng)目成本收益錯配，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集聚

綠色政府債券是以政府為發(fā)行主體，政府通過發(fā)行綠色政府債券籌集資金用于綠色債券指引所規(guī)定的綠色項(xiàng)目，其具有地方政府專項(xiàng)債的特點(diǎn)。地方政府專項(xiàng)債公益性較強(qiáng)，項(xiàng)目所產(chǎn)生的政府性基金或者專項(xiàng)收入作為還本付息的資金來源。一方面，綠色政府債券更加注重環(huán)境效益，具有較強(qiáng)的公益性，但是，一些綠色項(xiàng)目現(xiàn)金流預(yù)測不準(zhǔn)確，項(xiàng)目預(yù)測方案較為粗略，致使收益與融資平衡受到影響；另一方面，綠色政府債券項(xiàng)目收益期較長，收益速度慢，屬于經(jīng)濟(jì)效益低的綠色公益項(xiàng)目，在發(fā)行期限內(nèi)容易出現(xiàn)項(xiàng)目收益不明顯的問題，項(xiàng)目收益難以覆蓋綠色政府債券本息，融資無法與收益自平衡，債券資金難以如期償還，使得地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)不斷集聚。

四、綠色政府債券風(fēng)險(xiǎn)防控的對策研究

（一）建立科學(xué)的綠色政府債券指引，落實(shí)償債主體責(zé)任

首先，為了避免綠色政府債券與地方政府債券在用途上產(chǎn)生沖突，降低綠色政府債券違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的可能性，綠色政府債券發(fā)行指引的制定應(yīng)當(dāng)以綠色政府債券為出發(fā)點(diǎn)，更加注重與綠色轉(zhuǎn)型相關(guān)的綠色政府債券發(fā)行項(xiàng)目，嚴(yán)格限制綠色政府債券籌集資金的使用方向，明確規(guī)定綠色資金的用途，同時通過建立嚴(yán)格的綠色政府債券標(biāo)準(zhǔn)來對綠色政府債券起到真正的約束和指引作用；其次，為了降低綠色政府債券存在的隱性風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)完善專項(xiàng)債額度管理機(jī)制，落實(shí)償債主體責(zé)任，以“誰舉債，誰償還”為原則，減少中央政府對地方政府兜底救助的隱性擔(dān)保色彩，促進(jìn)綠色政府債務(wù)權(quán)責(zé)歸屬的明晰化，進(jìn)而增強(qiáng)地方政府對綠色政府債券的風(fēng)險(xiǎn)防范意識，同時通過建立嚴(yán)格的項(xiàng)目審核以及債券信息披露體系，進(jìn)一步降低綠色地方政府債券存在的隱性化風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善綠色政府債券額度管理和資金管理制度

通過對我國地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展歷程的梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國地方政府債券存在著存量大、增速快、專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)隱患集聚的特點(diǎn)。同時，在“雙碳”目標(biāo)的背景下，我國在低碳發(fā)展、綠色轉(zhuǎn)型方面的融資需求量將在未來快速增長，而綠色政府債券是政府為了撬動社會資本、引導(dǎo)資金流入綠色項(xiàng)目而進(jìn)行融資的一種綠色專項(xiàng)債，其在發(fā)展過程中也同樣具備政府債券存在的風(fēng)險(xiǎn)特征。提高綠色政府債券資金的使用效率，降低地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)是降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵[3]。為了提高綠色政府債券的資金使用效率，首先應(yīng)當(dāng)完善綠色政府債券額度管理，根據(jù)地方政府之前綠色債券的發(fā)行情況、環(huán)境效益、社會效益、綠色認(rèn)證、信息披露等綜合因素，合理確定綠色政府債券的發(fā)行額度；其次應(yīng)當(dāng)完善綠色政府債券的資金管理制度，加強(qiáng)綠色政府債券事前、事中、事后的全方位管理，跟蹤管理綠色政府債券所籌集資金的投向，確?；I集資金能更好地滿足綠色項(xiàng)目的融資需求。同時，完善綠色政府債券信用評級和信息披露制度，增強(qiáng)綠色項(xiàng)目資金運(yùn)用的透明度，拓寬公眾監(jiān)督的渠道，通過社會監(jiān)督共同提高綠色政府債券資金的使用效率。

（三）建立綠色政府債券預(yù)算管理體系和獨(dú)立的監(jiān)管體系

綠色政府債券主要是為環(huán)境效益大的綠色項(xiàng)目籌集資金，而這些綠色項(xiàng)目具有收益周期長、收益速度慢等特點(diǎn)，通常會存在成本與收益錯配的問題。因此如何平衡綠色政府債券的成本與收益，避免新一輪綠色政府債券風(fēng)險(xiǎn)聚集是至關(guān)重要的。為了使綠色政府債券項(xiàng)目收益與融資自求平衡，首先，需要建立以項(xiàng)目收入為支撐的專項(xiàng)債預(yù)算管理體系，以項(xiàng)目收入、預(yù)算收入、預(yù)算規(guī)劃為核心參考要素，對綠色政府債券項(xiàng)目收入及現(xiàn)金流情況進(jìn)行合理預(yù)測，對項(xiàng)目的收入、成本、稅金、可償債收益以及現(xiàn)金流規(guī)模進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確地測算，在測算出項(xiàng)目收益能夠覆蓋本息后，還需進(jìn)行敏感性分析，即考慮市場變動因素分析項(xiàng)目收益覆蓋債券本息情況，使得測算結(jié)果更加嚴(yán)謹(jǐn)，更有利于挑選出優(yōu)質(zhì)的收益與融資自求平衡的項(xiàng)目；其次，綠色政府債券需要建立更加嚴(yán)格且獨(dú)立的監(jiān)管體系。通過第三方評估機(jī)構(gòu)對所投入資金的綠色項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的審核，確保綠色政府債券所籌集資金真正發(fā)揮“綠色”作用。由于綠色貼標(biāo)政府債券監(jiān)管更加嚴(yán)格，信息披露更加透明，并且以政府信用作為擔(dān)保，更加能夠得到投資者的認(rèn)可，從而促進(jìn)更多的社會資本流入綠色項(xiàng)目，降低政府籌資壓力的同時分散了債券的風(fēng)險(xiǎn)，降低了地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)聚集的隱患。由于綠色政府債券與地方政府專項(xiàng)債投資領(lǐng)域存在較高的擬合度，商業(yè)銀行可在綠色政府債券前期項(xiàng)目組包中，配合地方政府找準(zhǔn)綠色投資領(lǐng)域，為后續(xù)債券評估和貼標(biāo)打好基礎(chǔ)。同時可將發(fā)行綠色貼標(biāo)政府債券以及債券資金使用績效評價(jià)結(jié)果納入官員晉升的考核指標(biāo)中，適度簡化綠色政府債券貼標(biāo)程序，對發(fā)行綠色貼標(biāo)政府債券的地區(qū)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，降低綠色政府債券的發(fā)行成本，鼓勵政府積極發(fā)行綠色貼標(biāo)政府債券。

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責(zé)任編輯：姜洪云

*基金項(xiàng)目：貴州省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題“貴州企業(yè)債券違約風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警研究”（21GZZD57）；全國統(tǒng)計(jì)科學(xué)研究項(xiàng)目“西部礦產(chǎn)資源開發(fā)的綜合補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建研究”（2021LZ45）。

第一作者簡介：羅震，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)會計(jì)學(xué)院，碩士研究生，研究方向：資本運(yùn)營與財(cái)務(wù)戰(zhàn)略。

通信作者：潘文富，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)會計(jì)學(xué)院，副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，研究方向：資本運(yùn)營與財(cái)務(wù)戰(zhàn)略。