◎文 張冉

財(cái)政專項(xiàng)資金是指各級政府下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金，是一種有特殊用途的、應(yīng)當(dāng)單獨(dú)核算的資金，主要用于電力、水利、民政等與國家發(fā)展和社會(huì)發(fā)展緊密聯(lián)系的領(lǐng)域。財(cái)政專項(xiàng)資金內(nèi)部控制管理所涉及的領(lǐng)域很廣，采用了不相容的崗位設(shè)置、內(nèi)部監(jiān)督管理等手段，對專項(xiàng)資金的使用進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范、精細(xì)、有效的管理。由于我國財(cái)政專項(xiàng)資金的大量投入，單靠外部審計(jì)來規(guī)范資金的監(jiān)管與管理已很難適應(yīng)對資金的精細(xì)管理，因此，內(nèi)部控制已成為我國財(cái)政專項(xiàng)資金管理的一個(gè)重要手段。

財(cái)政專項(xiàng)資金要嚴(yán)格按照預(yù)算要求，強(qiáng)化績效管理，以最大限度地利用資金的效益和社會(huì)效益。《財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》規(guī)定，要對專項(xiàng)資金進(jìn)行預(yù)算管理，明確資金使用范圍、使用原則和程序，并對資金的使用進(jìn)行規(guī)范。專項(xiàng)資金的管理要堅(jiān)持公開透明、規(guī)范高效的原則；資金的使用要遵守有關(guān)規(guī)定和程序；不得挪用、截留財(cái)政專項(xiàng)資金。要堅(jiān)持“收支兩條線”，嚴(yán)禁超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)地使用專項(xiàng)資金。

財(cái)政專項(xiàng)資金內(nèi)控管理現(xiàn)狀

控制環(huán)境當(dāng)前，我國的內(nèi)控制度還處在初級階段，存在著較短的運(yùn)行周期，存在著內(nèi)部控制缺陷不完全的問題，存在著內(nèi)部治理不健全、內(nèi)部管理不健全、信息系統(tǒng)不健全等問題。另外，部分公司的內(nèi)部控制信息很少，只局限于公司的內(nèi)部控制，各個(gè)部門之間的控制、分工以及關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)還有待進(jìn)一步的完善。

風(fēng)險(xiǎn)評估風(fēng)險(xiǎn)評估需要認(rèn)真審核設(shè)計(jì)、實(shí)施、驗(yàn)收、績效評估等各階段的風(fēng)險(xiǎn)，并制定相應(yīng)的內(nèi)部控制措施，以提高項(xiàng)目的使用效益。但是，在實(shí)際操作中，人們對風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的關(guān)注不夠，對其認(rèn)識不足，對優(yōu)先風(fēng)險(xiǎn)的理解也沒有得到充分理解和定期評估。

信息與溝通各有關(guān)職能部門信息交流、信息檢索和互相監(jiān)督受阻，專項(xiàng)資金的流向和監(jiān)督工作不協(xié)調(diào)，信息交流不理想。各個(gè)部門要等到預(yù)算下達(dá)后，才能做出精確的預(yù)算，這就造成了較長的采購和招標(biāo)周期，從而影響到正常的工作。因此，要加強(qiáng)財(cái)務(wù)、職能、采購、招標(biāo)等部門的溝通和協(xié)調(diào)，使項(xiàng)目的各個(gè)業(yè)務(wù)流程得到合理的安排，從而加速預(yù)算的實(shí)施，保證項(xiàng)目的工期和效益。

財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作中的問題

資金的劃分標(biāo)準(zhǔn)不合理運(yùn)用科學(xué)的規(guī)劃與管理體系，可以在預(yù)算期內(nèi)對專項(xiàng)資金進(jìn)行合理配置。但是，在現(xiàn)實(shí)中，由于各部門的資金計(jì)劃和預(yù)算編制不夠精細(xì)，在預(yù)算中還采用“基數(shù)+增量”的方法，沒有對各項(xiàng)目的合理性進(jìn)行分析，造成資金分配不嚴(yán)格、預(yù)算隨意、資金利用效率低下。

資金預(yù)算編制與實(shí)施結(jié)果存差距財(cái)政專項(xiàng)資金內(nèi)部控制制度的存在，在于它能夠有效地發(fā)揮其作用，從而達(dá)到預(yù)算目標(biāo)。但是，在現(xiàn)實(shí)中，資金的使用與預(yù)算的目的不符，其原因是：工程項(xiàng)目的前期費(fèi)用全部由日常資金支付；因未按順序劃撥項(xiàng)目資金，造成項(xiàng)目資金被擠占、挪用；沒有按照內(nèi)部控制體系嚴(yán)格審查財(cái)政撥款的調(diào)入和專項(xiàng)資金的使用情況，以及項(xiàng)目建成后發(fā)生的一些變化，導(dǎo)致資金都被轉(zhuǎn)移到了其他部門，項(xiàng)目結(jié)束后的余額也不能按時(shí)上繳。

資金使用規(guī)范性不強(qiáng)在財(cái)政專項(xiàng)資金中，往往存在著與項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間、項(xiàng)目進(jìn)度不一致的問題。對一些財(cái)政專項(xiàng)資金的使用范圍和內(nèi)容沒有明晰的規(guī)定，有關(guān)內(nèi)部控制的文件只提到了大概的用途，卻沒有界定其具體的內(nèi)容和范圍，導(dǎo)致了預(yù)算與決算之間的不協(xié)調(diào)。

管理體制有待優(yōu)化從長遠(yuǎn)來看，某些部門往往過于注重內(nèi)部資源協(xié)調(diào)、人員安排或項(xiàng)目監(jiān)督等，而忽略了具體的財(cái)政專項(xiàng)資金管理制度的完善與優(yōu)化，造成管理不具持續(xù)性。個(gè)別單位由于項(xiàng)目周期的原因，在特定的財(cái)政專項(xiàng)資金管理系統(tǒng)中，可能不能及時(shí)地解決一些細(xì)小的問題，從而使積累的問題由量變質(zhì)。出現(xiàn)這種情況，不僅會(huì)給后續(xù)的財(cái)政專項(xiàng)資金管理工作帶來負(fù)面影響，還會(huì)造成管理混亂，甚至造成資金流失，削弱制度機(jī)制的執(zhí)行效果。

風(fēng)險(xiǎn)防范不到位由于防范意識不強(qiáng)，團(tuán)結(jié)觀念不強(qiáng)，造成財(cái)政專項(xiàng)資金風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因有很多。在管理過程上，若單位在日常運(yùn)作中忽略了對財(cái)政專項(xiàng)資金管理過程的定期監(jiān)督，部分管理者會(huì)因“樂觀主義”心理而減少工作過程的步驟或回避職責(zé)，從而影響到財(cái)政專項(xiàng)資金管理環(huán)境的構(gòu)建。在應(yīng)急計(jì)劃方面，如果一個(gè)實(shí)體沒有一個(gè)合適的、專門的應(yīng)急計(jì)劃，那么一旦發(fā)生了一個(gè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)問題，就會(huì)對該實(shí)體的總體利益產(chǎn)生影響，從而對后期財(cái)政專項(xiàng)資金管理的協(xié)調(diào)產(chǎn)生間接的影響。

管理隊(duì)伍較松散隊(duì)伍松散也是造成財(cái)政專項(xiàng)資金管理工作質(zhì)量下降的一個(gè)重要因素，例如，有些部門缺少人力資源，這一現(xiàn)象極易影響到在管理團(tuán)隊(duì)中，不同的員工間工作流的轉(zhuǎn)換。如不予以審議，也會(huì)加大人為誤差的可能，使得財(cái)政專項(xiàng)資金很難得到有效利用。如果單位不能將以人為本、人性化的理念完全融入到財(cái)政專項(xiàng)資金管理系統(tǒng)中，那么就不能有效地實(shí)施績效評估或激勵(lì)機(jī)制，就會(huì)影響到管理者的工作積極性，從而造成財(cái)政專項(xiàng)資金中人才資源的流失。

財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)督管理的內(nèi)部控制意義

有利于加強(qiáng)對資金的監(jiān)督管理內(nèi)部控制體系旨在強(qiáng)化對資金的運(yùn)用，并對資金的運(yùn)用形成一種有效的制約。加強(qiáng)內(nèi)部控制，加強(qiáng)事前、中、后三方面的有效監(jiān)管，提高企業(yè)的財(cái)務(wù)管理效率。

提高資金的利用率以往我國財(cái)政專項(xiàng)資金內(nèi)部控制的重點(diǎn)在于是否對資金的使用進(jìn)行了嚴(yán)格的控制，而對其使用的效益卻很少。這種內(nèi)部控制的體制取向，在客觀上導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)。在新的時(shí)期，財(cái)政專項(xiàng)資金的內(nèi)部控制要兼顧資金的效率和效益，以科學(xué)、合理的方式，以增加資金的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益，提高資金的利用效率。

有利于資金的合理配置加強(qiáng)對財(cái)政專項(xiàng)資金的內(nèi)部控制體系的研究，不但可以增加其真實(shí)性，還可以有效集中在那些“迫切需要”的地方。

從內(nèi)部控制角度看財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理

注重內(nèi)部控制指標(biāo)體系建設(shè)建立崗位責(zé)任制，實(shí)行“專賬、專戶、專案”的管理，明確崗位職責(zé)；建立資金支付審計(jì)指標(biāo)，審查資金使用的合法性，并對資金的使用進(jìn)行監(jiān)督；建立基金的真實(shí)性指標(biāo)，篩選項(xiàng)目的合理性，保證各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的真實(shí)性；設(shè)定資金對比指數(shù)，比較工程計(jì)劃與實(shí)際開支，并對比過去與現(xiàn)在，如果有很大差別，需要分析有沒有違反計(jì)劃或違反規(guī)定的情況。

健全、穩(wěn)定的制度保障了財(cái)政專項(xiàng)資金的及時(shí)、全面、準(zhǔn)確的管理，同時(shí)也為項(xiàng)目的順利執(zhí)行起到了積極的推動(dòng)作用。各級各部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對財(cái)政專項(xiàng)資金管理體系的建設(shè)。首先，需要從多個(gè)層面來研究當(dāng)前體制機(jī)制的執(zhí)行情況。對與之有關(guān)的瑕疵、漏洞，除予以及時(shí)修正外，亦須將改善之內(nèi)容存入專門之登入資料庫，以供日后改善之參考。其次，將特定的財(cái)政專項(xiàng)資金管理制度與中長期發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，在此基礎(chǔ)上，對不同的管理制度進(jìn)行分類，使之與實(shí)際相脫離，從而影響到單位的經(jīng)濟(jì)協(xié)同作用。最后，要注重對財(cái)政專項(xiàng)資金管理體系進(jìn)行經(jīng)常性的修訂，比如對陳舊的規(guī)章制度進(jìn)行修訂，使之更加符合新時(shí)期事業(yè)的發(fā)展需要。

強(qiáng)化過程監(jiān)督內(nèi)部控制體系應(yīng)當(dāng)貫穿于資金的整個(gè)運(yùn)作。在投入使用之前，要對投資規(guī)模、工期、投資效果等進(jìn)行技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的分析；在項(xiàng)目執(zhí)行期間，必須對工程進(jìn)度進(jìn)行匯總，并將成果和指標(biāo)進(jìn)行比較，從而及時(shí)地發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目資金撥付、使用管理、項(xiàng)目進(jìn)度等問題；在工程竣工后，要及時(shí)清理賬務(wù)，移交資產(chǎn)，并對工程成果進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，以評價(jià)項(xiàng)目與計(jì)劃目標(biāo)之間的差異。運(yùn)用內(nèi)部控制制度，對資金使用的范圍、內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，增強(qiáng)了財(cái)務(wù)報(bào)表的可信度和真實(shí)性。

在財(cái)政專項(xiàng)資金的管理過程中，因?yàn)橥獠渴袌霏h(huán)境因素，或者是內(nèi)部的人為原因，都有可能會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)問題，這不僅會(huì)對單位的經(jīng)濟(jì)利益造成一定的影響，也間接地提高了后續(xù)財(cái)政專項(xiàng)資金管理工作的難度。為此，管理部門要加強(qiáng)對財(cái)政專項(xiàng)資金的風(fēng)險(xiǎn)管控，為項(xiàng)目的順利運(yùn)轉(zhuǎn)揭開“保護(hù)傘”。就外部因素而言，在按照項(xiàng)目活動(dòng)投入專項(xiàng)資金前，管理團(tuán)隊(duì)既要對資金的投資方向、使用形式和預(yù)期收益進(jìn)行全面的分析，又要對目前的市場環(huán)境變化有充分的認(rèn)識，以保證財(cái)政專項(xiàng)資金能夠被合理的使用，并將其投資到目標(biāo)項(xiàng)目中，以減少風(fēng)險(xiǎn)問題的發(fā)生。在內(nèi)部因素中，單位應(yīng)該對財(cái)政專項(xiàng)資金的日常管理進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，讓內(nèi)部員工可以根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的流程步驟來執(zhí)行管理計(jì)劃和體制機(jī)制，強(qiáng)化對財(cái)政專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌管理。

聚焦提高審計(jì)實(shí)效對財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行定期審計(jì)，可按季或年度評估并分析財(cái)政專項(xiàng)資金的管理品質(zhì)、使用率或周轉(zhuǎn)率。如果評價(jià)的結(jié)果與期望的標(biāo)準(zhǔn)不一致，那么就必須對不一致的原因作回溯性的研究，以避免消極影響擴(kuò)大范圍并危及實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益；在評價(jià)結(jié)果達(dá)到理想水平后，應(yīng)進(jìn)一步完善對財(cái)政專項(xiàng)資金的管理，讓運(yùn)營與經(jīng)濟(jì)管理進(jìn)入一個(gè)正循環(huán)的過程，從而推動(dòng)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

在實(shí)施內(nèi)部控制體系時(shí)，必須加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施的程序和經(jīng)濟(jì)監(jiān)控。項(xiàng)目的實(shí)施程序主要包括：項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案是否經(jīng)過相關(guān)機(jī)構(gòu)的審查，項(xiàng)目的建設(shè)是否實(shí)行招（標(biāo)）、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、項(xiàng)目管理制和項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)督制度，項(xiàng)目的建設(shè)機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、施工單位是否取得了相應(yīng)的資質(zhì)，項(xiàng)目實(shí)施中是否存在安全風(fēng)險(xiǎn)等。工程的經(jīng)濟(jì)性是指工程的設(shè)計(jì)是否科學(xué)、合理，竣工后能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效果，取得預(yù)期的社會(huì)效益和生態(tài)效益。

強(qiáng)化內(nèi)部控制的專業(yè)化在對財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行管理的過程中，一定要有足夠的人力資源，既可以加強(qiáng)對人才資源的功能價(jià)值，又可以對加強(qiáng)整體組織結(jié)構(gòu)起到很大的影響，這對提升財(cái)政專項(xiàng)資金的管理水平有很大的幫助。首先，各部門主管要考量所錄用人員之專業(yè)背景與實(shí)際能力，以了解其工作倫理與責(zé)任意識，為日后建立高質(zhì)量之團(tuán)隊(duì)，提供人力資源之保證。其次，在科學(xué)地設(shè)置崗位的同時(shí)，也要對各崗位的績效進(jìn)行考核與評價(jià)，為各部門間的協(xié)同與配合提供動(dòng)力。最后，各單位還可以進(jìn)行一些定期的培訓(xùn)，來提升業(yè)務(wù)素質(zhì)。

內(nèi)部控制人員要了解財(cái)務(wù)制度和紀(jì)律，在人員配置方面，要有一定的專業(yè)技能和責(zé)任心。財(cái)政專項(xiàng)資金內(nèi)部控制必須由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，并由專門人員來完成，這樣才能更好地發(fā)揮內(nèi)部控制的優(yōu)勢。目前，企業(yè)內(nèi)部控制與財(cái)務(wù)部門混用，這種“監(jiān)管”與“被監(jiān)管”相結(jié)合的管理模式已不能滿足內(nèi)部控制的需要。另外，要保證專項(xiàng)資金的落實(shí)，要定期進(jìn)行財(cái)務(wù)審核和單位自我檢查。同時(shí)，各工程單位也要強(qiáng)化自身責(zé)任。

完善評價(jià)體系首先，要對內(nèi)部控制評價(jià)制度進(jìn)行改革，不能將資金運(yùn)用進(jìn)度作為評價(jià)指標(biāo)，而要從整體上考慮。其次，要實(shí)行動(dòng)態(tài)考核，不能強(qiáng)制要求考核時(shí)限，要對以往固定的考核時(shí)限做出相應(yīng)的調(diào)整。再次，評價(jià)指標(biāo)要真實(shí)可靠，要根據(jù)具體情況，確定具體的評價(jià)指標(biāo)，而不能以單一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量。

密切內(nèi)部控制成果與資金分配的關(guān)系對內(nèi)控工作中出現(xiàn)的苗頭、傾向問題，要及時(shí)通報(bào)相關(guān)部門進(jìn)行整改；整改不力、不徹底的項(xiàng)目，要終止撥款。對資金被截留、挪用的情況，要及時(shí)向有關(guān)部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰，以保證資金的安全。