魏程琳，寇懷云

（1.同濟(jì)大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院/中國特色社會主義理論研究中心，上海200092；2.同濟(jì)大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，上海200092）

近年來，推動農(nóng)民集中居住成為地方政府獲取建設(shè)用地指標(biāo)、提升城鎮(zhèn)化水平的重要手段。“村改居”社區(qū)在空間形態(tài)和治理體制上具有“非城非鄉(xiāng)”“半城半鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)過渡屬性[1]，面臨著空間重構(gòu)與社會治理轉(zhuǎn)型的時代命題。學(xué)界從實踐類型模式[2]、農(nóng)民文化生活適應(yīng)性[3]、社區(qū)共同體再造[4]、社區(qū)組織轉(zhuǎn)型與社會治理機(jī)制重塑[5]、社區(qū)物業(yè)化管理[6]、老年人居住排斥[7]等方面對“村改居”社區(qū)作了深入分析。從空間視角對“村改居”進(jìn)行研究的成果集中在空間生產(chǎn)與空間治理兩個方面。在“村改居”空間生產(chǎn)研究方面，國內(nèi)學(xué)者大都借鑒了列斐伏爾的空間生產(chǎn)理論。列斐伏爾指出“由空間中的生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g的生產(chǎn)，乃是源于生產(chǎn)力的成長以及知識在物質(zhì)生產(chǎn)中的直接介入”[8]。哈維[9]與列斐伏爾都關(guān)注了宏觀空間生產(chǎn)中的國家與資本力量，列斐伏爾在 “社會—?dú)v史—空間”三元辯證法中回歸到微觀的日常實踐[8]。有學(xué)者運(yùn)用列斐伏爾“絕對空間、抽象空間、差異空間”的分類方法，展示了“村改居”過程中傳統(tǒng)村莊消解、新型居住社區(qū)誕生及社會對空間利用現(xiàn)狀不滿的抗議行為[10]?？傮w而言，政府和企業(yè)主導(dǎo)、農(nóng)民被動集中居住是“村改居”的主要方式[11]，村民在空間生產(chǎn)階段除了采取各種方式延緩、拒絕動遷外，參與空間較小。為了緩解財政壓力，地方政府和企業(yè)在“村改居”社區(qū)配建商品房對外發(fā)售，回遷居民、外地居民、商品房業(yè)主混居狀況明顯[12]。

如果未曾生產(chǎn)一個合適的空間，那么“改變生活方式”“改變社會”都是空話[8]。“村改居”空間治理研究關(guān)注空間變化帶來的治理新問題，例如農(nóng)民居住垂直化集中化[13]、傳統(tǒng)公共文化空間消失[12]、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)弱化[14]等問題。在“村改居”社區(qū)，社區(qū)服務(wù)中心、物業(yè)公司成為社區(qū)治理和服務(wù)的核心主體，公共生活空間成為其治理的重要內(nèi)容。土地由生計資料向綠地景觀轉(zhuǎn)變，以及由此產(chǎn)生的管理者和使用者間的矛盾沖突，是社區(qū)空間治理從“鄉(xiāng)”過渡到“城”的集中體現(xiàn)[12]。城鄉(xiāng)過渡性社區(qū)治理的標(biāo)志性事件之一是農(nóng)民毀綠種菜。從發(fā)生機(jī)制上看，農(nóng)民毀綠種菜是延續(xù)庭院經(jīng)濟(jì)、沿襲農(nóng)耕文化、滿足日常休閑娛樂的需要，也是社區(qū)治理缺位與小范圍共識協(xié)同作用的結(jié)果[15]。處于城鄉(xiāng)過渡之中的“村改居”社區(qū)，還面臨著征地拆遷、居民違建、業(yè)主維權(quán)、公共服務(wù)配套難落實等新舊問題，這加劇了“村改居”社區(qū)空間治理的復(fù)雜性。

空間變革是“村改居”社區(qū)諸多治理難題的重要誘因，既往研究從空間生產(chǎn)、空間重構(gòu)、空間治理等方面對“村改居”現(xiàn)象展開深入研究，但也存在以下不足：第一是分析框架相對簡單，多聚焦微觀的社區(qū)治理主體間互動，將國家或地方政府視為空間變革與治理場景展開的背景，未反映制度設(shè)計主體對“村改居”空間生產(chǎn)與治理的復(fù)雜影響；第二，對“村改居”公共生活空間秩序重構(gòu)的過程缺乏深入分析，多限于居民與社區(qū)干部間“刺激-反應(yīng)”互動，未對空間治理實踐中的行政管理限度、居民空間優(yōu)勢及二者在秩序重構(gòu)中的互動關(guān)系展開分析。本文試圖從日常生活空間的微觀實踐進(jìn)路探究“村改居”空間秩序重構(gòu)的機(jī)制。

一、空間生活的日常實踐

把民眾的日常生活從背景世界拉回到理性的地平線上，使理性自覺地向生活世界回歸，是二十世紀(jì)哲學(xué)的重大發(fā)現(xiàn)之一[16]。列斐伏爾突破既往學(xué)界的宏大理論與重大事件分析范式，發(fā)掘了日常生活的積極面并對此進(jìn)行系統(tǒng)研究，指出“空間是社會性的，它不僅被社會關(guān)系支持，也生產(chǎn)社會關(guān)系和被社會關(guān)系所生產(chǎn)”[8]，空間內(nèi)含的財產(chǎn)關(guān)系（特別是土地的擁有）是土地空間生產(chǎn)的決定性力量。在“村改居”社區(qū)中，地方政府的空間風(fēng)貌管控主張、居民的生活便利訴求以及不同階層之間因空間分配不均而產(chǎn)生的分歧，都影響著社區(qū)公共生活空間的秩序狀態(tài)。本文擬從日常生活實踐的視角，分析“村改居”空間的生產(chǎn)過程及秩序平衡機(jī)制。生活實踐是指作為實踐主體的人，在錯綜復(fù)雜的場所中，在各種機(jī)制力量、具體欲望、特定環(huán)境之中探求各方面的微妙平衡活動。

空間秩序的生成是多方力量在日常實踐中博弈的結(jié)果。相對強(qiáng)者“劃地為王”的空間行動邏輯，弱勢的空間利用者則會伺機(jī)行動，耦合各類異質(zhì)性要素為自己創(chuàng)造機(jī)會[17]。政府和資本希望將空間變?yōu)榭煽貐^(qū)域，然而，民眾并非對強(qiáng)者的空間管控毫無抵制能力，他們通過?；ㄕ?、偽裝、逃避等策略，實現(xiàn)了空間利用上的短暫勝利。私人采取流動的、非正式的空間秩序生產(chǎn)方式，改寫了精英設(shè)定的路徑，把原本包含著的符號的、制度化的空間改造為另一種形態(tài)[18]。以社會為本位的空間是使用價值優(yōu)于交換價值、尊重生活多樣性的空間，它以社會而非個體的方式來定義發(fā)展。中國的土地開發(fā)建設(shè)不同于歐美國家的資本主導(dǎo)模式，政治制度對空間的影響遠(yuǎn)大于資本。政府對民眾負(fù)有的公共責(zé)任，也促使其調(diào)適政策回應(yīng)民眾訴求，這為政社有效互動提供了空間。本文擬采用“國家制度-鄉(xiāng)村干部-農(nóng)民生活”的框架對“村改居”空間的生產(chǎn)與治理過程展開分析。

國家制度：國家是現(xiàn)代公共生活和私人生活的基本背景，代表國家意志的具體制度規(guī)范，成為推動、塑造人們生活秩序的根本力量。民國時期的新生活運(yùn)動、新中國成立后的愛國衛(wèi)生運(yùn)動以及新時代的農(nóng)村廁所革命，都展現(xiàn)了國家推動民眾生活現(xiàn)代化的努力?！按甯木印笔堑胤秸谥醒胝畤?yán)格管控建設(shè)用地指標(biāo)背景下采取的策略行動，深受國家宏觀土地制度、地方政府行為的影響。國家制度與地方政府行為是理解“村改居”空間生產(chǎn)與治理的實踐背景和關(guān)鍵變量。鄉(xiāng)村干部：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村居“兩委”是離農(nóng)民最近的政權(quán)組織，是國家政策的執(zhí)行者，鄉(xiāng)村干部也是最深知民情民意的（準(zhǔn)）行政人員，在政策執(zhí)行上具有一定的自由裁量權(quán)。鄉(xiāng)村干部能夠采取兼顧政府、農(nóng)民雙方訴求的策略性治理行為。因此，鄉(xiāng)村干部是社區(qū)空間秩序重構(gòu)的重要行動者，是城鄉(xiāng)過渡性社區(qū)治理實現(xiàn)內(nèi)在平衡的操盤手。農(nóng)民生活：農(nóng)民是“村改居”公私空間的利用和實踐主體，其空間觀念、生活活動直接作用于空間之上。作為被新生活規(guī)則規(guī)訓(xùn)的對象，農(nóng)民在“村改居”公共空間中的各類策略行動影響著空間景觀形態(tài)。一定程度上，農(nóng)民的生活實踐最終決定著“村改居”空間秩序重構(gòu)的成效。本文分析框架如圖1所示。

圖1 “村改居”社區(qū)空間生產(chǎn)與治理的分析框架

日常生活實踐具有即席創(chuàng)造能力，這是一種重新使用與重新結(jié)合異質(zhì)性材料有所作為的能力。日常生活的實踐性、鮮活性和即時性，意味著其秩序的形成具有流動性。流動性平衡既是城鄉(xiāng)生活過渡性社區(qū)公共空間秩序的狀態(tài)，也是當(dāng)前處于巨變之中的整體社會現(xiàn)狀，探究其秩序生成機(jī)制，具有實踐和理論意義。

2018年以來，筆者在重慶、上海、皖南、蘇北等地調(diào)研皆關(guān)注了“村改居”社區(qū)治理現(xiàn)象，在綜合其他地區(qū)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，本文以蘇北楊林社區(qū)為例，展現(xiàn)國家、地方政府、農(nóng)民等不同主體對公共空間的功能界定及其空間實踐。楊林社區(qū)是林村和楊村于2005年合并而成，2016年由楊林行政村改為楊林社區(qū)，距離縣政府10千米。楊林社區(qū)常住人口962戶4260人，社區(qū)耕地5000畝、水面2000畝幾乎被周邊工業(yè)園區(qū)征用完畢，村民多在附近工業(yè)園區(qū)、村中木板廠務(wù)工。截至2021年7月，該村仍在老村居住的農(nóng)戶僅剩50戶，其余農(nóng)戶皆到社區(qū)集居點和周邊集鎮(zhèn)居住。

楊林社區(qū)的案例資料來自筆者2021年7月在蘇北Y縣的調(diào)研，調(diào)研活動持續(xù)開展15天，期間采取半結(jié)構(gòu)式訪談法對縣鄉(xiāng)國土部門干部、鄉(xiāng)村干部、物業(yè)經(jīng)理、村民和外村購房業(yè)主等主體進(jìn)行深入訪談，訪談人次20余次，每次訪談時間不低于1.5小時。遵循學(xué)界慣例，文中省級以下的地名和所有人名皆為化名。

二、行政推動下的鄉(xiāng)村空間變革

自上而下運(yùn)動式推進(jìn)是中國農(nóng)民現(xiàn)代化的一個重要特征[19]。由政府主導(dǎo)的城市擴(kuò)張、新城建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)及重點工程建設(shè)（例如機(jī)場、學(xué)校），推動鄉(xiāng)村空間快速城市化，“村改居”的空間生產(chǎn)與空間資源分配成為政策討論的中心議題。

1.“村改居”空間生產(chǎn)的制度動力

為了協(xié)調(diào)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)耕地資源的關(guān)系，國務(wù)院于2004年發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，首次提出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村集體建設(shè)用地減少相掛鉤”。到2009年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點范圍幾乎覆蓋全國。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)的跨區(qū)域流動，非重點項目區(qū)域的普通農(nóng)村也被納入城市化浪潮之中，農(nóng)民集居在非發(fā)達(dá)省份或地區(qū)逐漸出現(xiàn)。

近年來，蘇北地區(qū)騰退的宅基地指標(biāo)除自用外，大部分售給蘇南對口支援地區(qū)，國土局成為縣政府的“第二財政局”。Y縣政府于2011年將宅基地騰退工作列為政府重點工作，2016-2019年將之列為政府中心工作，Y縣每年增減掛鉤的任務(wù)指標(biāo)是2萬畝。經(jīng)過協(xié)調(diào)，Y縣騰退的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)中的15%留作自用，85%流轉(zhuǎn)給結(jié)對幫扶Y縣的蘇南某市。建設(shè)用地指標(biāo)分為帶規(guī)劃和不帶規(guī)劃兩類，帶國土空間規(guī)劃的指標(biāo)價格為100萬元/畝，不帶國土空間規(guī)劃的指標(biāo)價格為50～70萬元/畝。據(jù)統(tǒng)計，Y縣每個農(nóng)戶遷出之后，平均可以騰退0.8畝建設(shè)用地。農(nóng)戶所獲得的補(bǔ)償因區(qū)位不同、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策不同而不同。通常情況下，城郊片區(qū)農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償價格為每平方米900～1200元，普通農(nóng)村片區(qū)農(nóng)房拆遷補(bǔ)償價格為每平方米300元，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取“數(shù)房子”的補(bǔ)償方式，即一間房子補(bǔ)償3000元。農(nóng)民退出之后的宅基地變?yōu)楦兀r(nóng)戶可以自己使用，也可以將之流轉(zhuǎn)給村集體，流轉(zhuǎn)價格為1.6萬元/畝。因復(fù)墾出來的耕地地塊零碎耕種不便，大多數(shù)村民將原宅基地流轉(zhuǎn)給村集體。

蘇北農(nóng)戶的農(nóng)宅建筑面積平均為300平方米，以300元/平方米的建筑成本補(bǔ)貼價格計算，農(nóng)戶可獲得9萬元房屋補(bǔ)償，還可獲得0.8畝宅基地流轉(zhuǎn)費(fèi)1.28萬元，兩項合計為10.28萬元。加上宅基地騰退中發(fā)生的組織、人力等費(fèi)用，Y縣宅基地騰退的成本為15萬元/畝。如果按70萬元/畝的指標(biāo)價格流轉(zhuǎn)出去，Y縣每年可用于交易的1.7萬畝城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)可獲得93.5億元收入，這在每年只有53億元財稅收入的Y縣，顯得格外重要①由于蘇南地區(qū)建設(shè)強(qiáng)度受限以及東西協(xié)作扶貧對口地區(qū)宅基地指標(biāo)的涌入，Y縣2020年的增減掛鉤指標(biāo)縮減為1萬畝，2021年縮減為0.5萬畝（資料來自Y縣國土局）。。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實踐矛盾在欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)明顯，這些地區(qū)政府因財政實力薄弱，能夠補(bǔ)貼農(nóng)民房屋拆遷的費(fèi)用有限。如果地方政府強(qiáng)迫農(nóng)民集中居住，很容易誘發(fā)群體性事件和國際國內(nèi)輿情。從多地調(diào)研情況看，多數(shù)地方政府能夠尊重農(nóng)民意愿循序漸進(jìn)地推動農(nóng)民集中居住，但其中也不乏違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)行推動農(nóng)民集中居住的行為。為盡可能多地獲得建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府通常要求農(nóng)民連片拆遷、集中居住在人口密集的新型小區(qū)。農(nóng)民原有的獨(dú)門小院或建筑良好的樓房被政府“軟硬兼施”拆除，而后又不得不住進(jìn)擁擠的公寓樓，這為“村改居”社區(qū)治理埋下隱患。

農(nóng)民集中居住客觀上推動了農(nóng)民生活現(xiàn)代化。然而，地方政府推動農(nóng)民現(xiàn)代化的目標(biāo)是復(fù)雜的，財稅收入的目標(biāo)重于提升農(nóng)民生活水平的目標(biāo)?；旌闲阅繕?biāo)既為政府推動農(nóng)民集居提供了政策權(quán)威，也為農(nóng)民后期的生活空間訴求、物理空間競爭提供了理由。農(nóng)民在日常話語中不斷重復(fù)“要是（房屋）平移就好了”“我們?yōu)閲易鲐暙I(xiàn)了”“上樓之后生活壓力大”等話語，不失為一種爭奪空間話語權(quán)的策略。

2.“村改居”社區(qū)空間的市場塑造

有能力指揮和創(chuàng)造空間的機(jī)構(gòu)和人，通過各種手段創(chuàng)造有形的空間、空間表象和表象空間，以此來再創(chuàng)造和增強(qiáng)自己的力量[20]。政府和資本主導(dǎo)著“村改居”社區(qū)空間的物理生產(chǎn)過程。在“村改居”中，政府扮演的角色是政策制定、行政推動實現(xiàn)凈地交付，資本扮演的角色是協(xié)助政府建設(shè)還建房并從中謀取商品房開發(fā)的土地空間，推動“村改居”空間朝著混合型社區(qū)發(fā)展。

在農(nóng)民集中居住的開始階段，拆除分散的空心村建設(shè)集中居住的中心村是主流模式。隨著蘇南工業(yè)用地稀缺，蘇北宅基地指標(biāo)的貨幣價值彰顯，地方政府開始壓縮農(nóng)民集中居住區(qū)的土地空間，推行無院落的二層聯(lián)排房屋，后來則是通過住宅高層化策略實現(xiàn)宅基地指標(biāo)剩余最大化的目標(biāo)。政府在不同階段推行的農(nóng)民集中居住政策，反映在空間建設(shè)的物理拼接形態(tài)上。楊林社區(qū)作為村改居社區(qū)，集中了三類集居建筑，其空間形態(tài)如圖2所示。

圖2 楊林社區(qū)集中居住區(qū)的空間分布（作者自制）

村改居社區(qū)的空間形態(tài)與傳統(tǒng)社區(qū)有著明顯區(qū)別：首先，在規(guī)劃建設(shè)布局上，村改居社區(qū)空間具有鮮明的土地集約利用導(dǎo)向，整齊有序的房屋排布形式與傳統(tǒng)農(nóng)村以生產(chǎn)生活便利為目標(biāo)的分散式布局大不相同；其次，在空間生活設(shè)施配套上，村改居社區(qū)會仿照城市社區(qū)為居民配置綠地、公園、健身空間；再次，在房屋空間占有上，村改居社區(qū)具有明顯的不均衡性，村民基于自身市場資源獲得大小不等的生活空間。

楊林社區(qū)展示了新型社區(qū)的空間形態(tài)。楊林社區(qū)空間由四部分拼接而成，第一部分是2009年由三個村民小組平移自建形成的空間，此片區(qū)共有206套帶院落的二層農(nóng)房，庭院占地面積100平方米，建筑面積180平方米。楊林社區(qū)平移工程于2009年啟動，2011年完工，農(nóng)戶在新居住點的占地面積為0.42畝，包括房前屋后的道路、綠化地以及房屋占地面積（90平方米）和庭院面積（大約10平方米）。農(nóng)戶在原村落的宅基地面積平均為0.8畝，扣除其新宅占地面積后，剩余的0.38畝土地仍歸農(nóng)戶所有，但這0.38畝地的屬性已轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地。

在縣政府對建設(shè)用地指標(biāo)需求日增的情形下，政府不再提倡宅基地平移式的集中居住點建設(shè)，轉(zhuǎn)而委托市場資本或直接由市場資本建高層住宅。2012年，鎮(zhèn)政府以3萬元/畝的價格將楊林中心村臨近田地征用，以30萬元/畝的價格轉(zhuǎn)讓本地商人郭某。在政府指導(dǎo)下，郭某與合伙人2013年建成了多層住宅小區(qū)，以安置因增減掛鉤政策和園區(qū)征地政策被拆遷的農(nóng)戶。村改居小區(qū)的第二部分是由市場主體郭某與合伙人在2013年建設(shè)的6棟4～6層高的多層住宅小區(qū)，共有房屋192套，房屋面積為80～120平方米不等。

村改居小區(qū)的第三部分是處于多層小區(qū)和農(nóng)民自建小區(qū)之間的一排二層獨(dú)院別墅，2013年建成，共有房屋22套，每套房屋占地面積100平方米，建筑面積180平方米；第四部分是在多層小區(qū)和二層別墅對面的三排六戶高檔別墅區(qū)，2013年建成，每個庭院占地面積是360平方米。這兩部分住宅也是由市場主體郭某及其合伙人開發(fā)的。多層住宅在2013年的市場價是1300元/平方米，2021年的價格是2200元/平方米，已入住的208戶中有13戶是非本村居民。截至2021年7月，多層住宅尚有50套房子未出售。小別墅在2013年的市場價格為24萬元/棟，到2021年其價格為35萬元/棟。22套小別墅中僅有2套是本村人購買，其余皆由縣城市民預(yù)定購買。6套大別墅則由郭某及其合伙人自建自用。不同類型小區(qū)的情況如表1所示。

表1 集中居住區(qū)的小區(qū)空間類型

3.“村改居”社區(qū)的空間屬性

政府和市場主導(dǎo)下的空間生產(chǎn)，塑造了不同于農(nóng)村社區(qū)的空間社會關(guān)系、市場關(guān)系和階層關(guān)系，這集中體現(xiàn)在村改居社區(qū)的空間屬性上，即空間的商品性、階層性、共有性和規(guī)則多元性。

村改居社區(qū)主要有統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、自主購買三種模式。第一、二種模式是農(nóng)民自建或請公司代建后農(nóng)民支付成本，空間的商品性較低，第三種模式下的住房空間具有顯著的商品性。絕大多數(shù)村改居小區(qū)是自建、商品房混合式小區(qū)，空間具有貨幣價值屬性和可比較性，也具有一定的投資性。楊林小區(qū)的農(nóng)房、多層住宅、兩層獨(dú)棟別墅在近幾年都有市場交易，部分市民在此買房的目的是投資。住房空間的商品性使得空間所有權(quán)主體具有不穩(wěn)定性和多元性，村改居社區(qū)打破了傳統(tǒng)農(nóng)村居住的成員邊界，成為原村民、其他村民和市民混合居住的新型社區(qū)。

村改居社區(qū)空間的商品性，為資本差異轉(zhuǎn)化為社會差異提供了中介機(jī)制，展現(xiàn)出了空間的社會階層屬性。人們通常將社會差別理解、構(gòu)筑并表現(xiàn)為空間的差別，反之亦然[21]。楊林社區(qū)寬敞豪華的大別墅區(qū)與擁擠的多層住宅區(qū)是社區(qū)空間資源分配不均衡的呈現(xiàn)。開發(fā)商郭某擁有兩套大別墅，庭院門口擺放著石刻小象，庭院內(nèi)部是菜園、花園和停車場，而對面多層住宅區(qū)的居民則只能委身于100平方米的狹促空間，他們只得向公共空間要菜園。

村改居社區(qū)基于商品屬性產(chǎn)生了一種新空間，即共有空間。在空間產(chǎn)權(quán)安排上，村改居社區(qū)除了私人空間，還有共有的公共生活空間，例如綠地空間和地下建設(shè)空間（地下停車庫、下水道等）。共有產(chǎn)權(quán)空間以房屋所有權(quán)為依據(jù)，它不同于既往以社員權(quán)為基礎(chǔ)的集體所有權(quán)空間。從產(chǎn)權(quán)上看，傳統(tǒng)村社居住生活空間是由以集體所有、居民無償使用的宅基地為基礎(chǔ)的準(zhǔn)私有住宅空間和集體所有的公共空間組成。封閉的小區(qū)將村改居空間劃為“公-共-私”三類空間，而共有空間的景觀、秩序產(chǎn)品將由共有者承擔(dān)成本，這催生出物業(yè)公司等企業(yè)組織。

村改居社區(qū)的人口多樣性和產(chǎn)權(quán)共有性帶來兩個治理難題，一是催生大量需要居民間充分協(xié)調(diào)、共擔(dān)成本的公共事務(wù)，二是難以形成統(tǒng)一的治理規(guī)則。不同類型的居民在物業(yè)費(fèi)交納、花臺綠地景觀維系、公共空間利用等方面存在不同認(rèn)知。多數(shù)農(nóng)民一時難以接受物業(yè)管理收費(fèi)模式，還經(jīng)常將公共空間作為稻谷、玉米晾曬場地。但為了安靜祥和的田園生活而到小區(qū)購房的城市人、投資者，則要求物業(yè)公司依據(jù)現(xiàn)代生活標(biāo)準(zhǔn)管理小區(qū)公共空間，并通過投訴等方式給基層政府施壓。此外，地方政府對小區(qū)的“示范樣板”定位，為小區(qū)增加了“高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代社區(qū)”的規(guī)則。多元規(guī)則并存及其沖突、協(xié)調(diào)現(xiàn)象，成為村改居小區(qū)公共事務(wù)治理左右搖擺的主要成因。

空間不僅被社會關(guān)系支持，也生產(chǎn)社會關(guān)系和被社會關(guān)系所生產(chǎn)。在政策變化和資本運(yùn)作的雙重作用下，楊林社區(qū)成為一個具有城市社區(qū)空間形態(tài)但卻由農(nóng)民按照既往生活慣習(xí)和方式使用空間的過渡性社區(qū)。集中居住空間內(nèi)不同類型的居民擁有不同類型的空間和不同質(zhì)量的社會關(guān)系，不均質(zhì)空間分布呈現(xiàn)了“村改居”社區(qū)的不均質(zhì)社會，這使得村改居社區(qū)面對著遠(yuǎn)較傳統(tǒng)農(nóng)村更為復(fù)雜的治理局面。

三、政社博弈下的公共空間治理平衡

政府是空間生產(chǎn)中的主導(dǎo)力量，在“村改居”空間生產(chǎn)和利用中期待能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民現(xiàn)代化的政策理想。然而，抽象的政策理想欲落地生效，需要與農(nóng)民不斷互動以形成空間共識和治理平衡。

1.“村改居”空間的政策定位

地方政府在推動農(nóng)民集中居住時，往往將多個相關(guān)政策疊加，以增強(qiáng)其行動合法性與資源整合力。21世紀(jì)初的社會主義新農(nóng)村建設(shè)、2010年前后的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、2017年以來的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等是地方政府在不同時期將政策資源與宅基地騰退相結(jié)合的宏觀背景。然而，地方實踐一旦與相應(yīng)政策結(jié)合，就需要在“村改居”空間生產(chǎn)中呈現(xiàn)政策理想目標(biāo)。

楊林社區(qū)宅基地平移項目啟動時，政府將其定位為蘇北新型農(nóng)村社區(qū)（集中居住區(qū)）樣板村。為此，縣政府邀請同濟(jì)大學(xué)、南京大學(xué)建筑規(guī)劃專業(yè)團(tuán)隊按照高品質(zhì)田園社區(qū)的目標(biāo)，對集中居住點進(jìn)行空間規(guī)劃設(shè)計。最終選定和落地的村莊規(guī)劃設(shè)計方案，不但有錯落有致的農(nóng)房，還有高覆蓋率的綠地景觀，在居住區(qū)周邊是帶有流水湖泊、游覽棧道的小型公園，騰退出來的老村宅則被設(shè)計為花海景觀園區(qū)。2011年村民開始入住時，該小區(qū)的公共空間皆是綠地景觀，參觀視察者絡(luò)繹不絕。平移小區(qū)空間承擔(dān)了政策理想，其空間景觀具有超現(xiàn)實、理想化的異托邦性質(zhì)[22]。該社區(qū)的道路、地下管網(wǎng)、路燈、綠化以及各類綠地景觀皆由政府項目資金覆蓋。據(jù)不完全統(tǒng)計，圍繞這一面積不大的中心村區(qū)域，政府自2009-2016年間至少投入4000萬元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。2016-2020年之間，楊林社區(qū)每年又從省政府某部門獲得專項建設(shè)資金150～250萬元不等。在此期間，為將集中居住區(qū)打造為特色村寨，政府出資為村莊購買栽植各類果樹、在路邊綠地栽植圍欄，以呈現(xiàn)整齊和諧的景觀美感。

在行政考核日益注重民生保障、治理創(chuàng)新的背景下，鄉(xiāng)村空間成為地方政府展示民生政績的理想平臺。因此，多地政府在美麗宜居鄉(xiāng)村、集中居住社區(qū)建設(shè)中，傾向于集中項目資源打造亮點，給參觀者帶來強(qiáng)烈的空間震撼。然而，政府對“村改居”公共空間的功能界定，與生活其中的農(nóng)民并不完全一樣。政府將“村改居”空間視為農(nóng)民過上現(xiàn)代美好生活的象征，這樣的空間既不同于鋼筋水泥叢林般的狹促城市空間，也不同于雜亂無序不夠清潔衛(wèi)生的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土空間，是彌補(bǔ)兩類生活空間缺陷的新型空間。這類理想空間就像現(xiàn)實世界中的迪斯尼樂園，具有幻想性和補(bǔ)償性。出乎空間設(shè)計者意料的是，絕大多數(shù)農(nóng)民對于“村改居”空間的功能界定是生活性的、實用主義取向的，供人觀賞的花草的使用價值遠(yuǎn)不如蘿卜白菜高，而那些石榴、柿子、棗樹等體現(xiàn)特色村寨風(fēng)貌的果樹也大都“中看不中用”。然而，部分到村改居社區(qū)購房的市民、在城市社區(qū)居住習(xí)慣的年輕人，卻贊同并維護(hù)政府對于村改居社區(qū)公共空間的功能定位，并在后續(xù)的公共空間治理中成為市民熱線投訴的主力。

傾向于打造現(xiàn)代美好生活空間、在政策行動資源中占據(jù)優(yōu)勢地位的地方政府和少量居民，與傾向于務(wù)實利用土地空間、在既有制度行動體系中處于劣勢的多數(shù)居民，分別依據(jù)自身行動資源對綠地空間進(jìn)行塑造。

2.公共空間治理中的生活化抵制

宏觀的空間生產(chǎn)、空間表象和表象空間由強(qiáng)者來操縱，而微觀的空間實踐卻給民眾留下了參與縫隙。農(nóng)民在“村改居”空間中利用全天候在場的優(yōu)勢實行分散性、生活化的策略，抵制政府利用新空間規(guī)訓(xùn)農(nóng)民生活習(xí)性的工程，他們蠶食綠地景觀直至將其變?yōu)椴说亍?/p>

在平移區(qū)，單家獨(dú)棟的農(nóng)家庭院前后都有寬2～3米的空地，這些空地的形成一方面是因財政資金受限僅修了單行道，另一方面是為綠地景觀預(yù)留空地。隨著入住人口越來越多，農(nóng)民的生活性訴求開始在庭院前后的景觀綠地上呈現(xiàn)出來。楊林社區(qū)書記反映，“新型居住小區(qū)難管理，居民都在毀綠種菜。他們偷偷拔花草，今天拔一塊草皮，明天拔一枝花。還有居民嫌景觀樹妨礙蔬菜成長，偷偷地刮樹皮，讓樹看起來是自然死亡。村民門口有幾平方米的菜園子，一家人生活就不用買菜了?！雹僭L談對象：楊林社區(qū)書記，訪談日期：20210714.

面對社區(qū)綠地景觀衰退的局面，來自縣鄉(xiāng)政府部門的包聯(lián)干部明確要求居兩委成員及時制止毀綠并補(bǔ)綠，以免影響考察活動。居兩委成員除了口頭宣傳勸阻外，還鏟除綠地中的蔬菜并補(bǔ)種綠植。然而，日益行政化的居兩委干部成員被繁忙的行政事務(wù)和材料填報工作占據(jù)大量時間精力，加上9名居兩委干部中有6名不住在該區(qū)域，客觀上不可能全天候值守綠地。同時，社區(qū)干部自身的生活慣習(xí)、空間認(rèn)知使得他們本身并不排斥菜園地，結(jié)果是只有縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)明確下任務(wù)時，社區(qū)干部才會將口頭勸說付諸實際行動。

2013年，拆遷安置農(nóng)民開始入住多層住宅小區(qū)。多層住宅小區(qū)居民處于降低生活成本的訴求，開始向公共空間要“口糧”（蔬菜），住宅小區(qū)內(nèi)的花壇、小苗木很快被居民替換成時令蔬菜，僥幸留存下來的景觀樹周邊的小方磚也被撬掉，成了微型菜園地。樓房背后小樹林、小區(qū)圍墻邊上皆是居民的“隱秘菜園”。物業(yè)經(jīng)理反映，“居民種菜不是一下子就開辟個菜園子，他們一塊一塊地把綠化樹周邊磚塊撬掉，一根樹枝一根樹枝地把小樹苗折騰死。他們白天不好意思搞，就晚上搞。”②訪談對象：物業(yè)經(jīng)理何先生，訪談時間：20210718。

2017年，縣政府要將楊林社區(qū)集中居住點打造為蘇北特色田園社區(qū)，在平移區(qū)每戶門口種三棵果樹，形成瓜果田園風(fēng)光，該村成功獲得省級特色田園村莊稱號。之后，社區(qū)居民又開始了“默默蠶食-試探占領(lǐng)-逐步蔓延”的空間占領(lǐng)模式。村干部反映，“目前我們這里僅能看到少量的棗樹和季節(jié)性花草，其余時間幾乎都是蔬菜。高品質(zhì)小區(qū)的定位失敗了。”在創(chuàng)建特色田園村寨期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與社區(qū)干部采取運(yùn)動式治理模式控制住了綠地景觀局面。然而，來自官方的行政化治理無法永久消除來自于民間的生活化反規(guī)訓(xùn)行為，兩類行動模式的具體特征如表2所示。

表2 政府與居民在公共空間中的行為模式

在力量對比懸殊的治理格局中，農(nóng)民在反規(guī)訓(xùn)行動中采取的戰(zhàn)術(shù)具有流動性和非正式性。居民的行動不是全盤推翻政策，而是微小的即身抵抗，是不需要離開權(quán)力體系就可以進(jìn)行的，意即“避讓但不逃離”。通過有主體性地采取隱秘的、流動的、權(quán)宜性的戰(zhàn)術(shù)，農(nóng)民將自己的差異性訴求迂回地滲透于社區(qū)公共空間之中。

3.公共空間治理的流動性平衡

政府與民眾對住宅區(qū)公共空間功能定位的觀念分化，產(chǎn)生了生活現(xiàn)代化框架下的“規(guī)訓(xùn)-反規(guī)訓(xùn)”治理模式。觀念分化的背后是農(nóng)民生活慣習(xí)與行政制度、現(xiàn)實物質(zhì)利益或理想政策目標(biāo)之間的矛盾。農(nóng)民從空間生產(chǎn)過程中尋找正當(dāng)性辯護(hù)，從空間近便性的條件中尋找行動機(jī)會，通過干預(yù)行政活動效果修改治理框架。

在“村改居”公共空間的具體實踐場景中，地方政府是空間標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)的制定者，鄉(xiāng)村兩級基層政權(quán)組織是具體治理行動的實施者。而在小區(qū)購房的市民、投資者及其他追求生活品質(zhì)的居民則通過投訴熱線、拒繳物業(yè)費(fèi)等方式，要求鄉(xiāng)村干部、物業(yè)公司制止農(nóng)民種菜、維護(hù)社區(qū)公共景觀。作為國家與社會的連接通道，鄉(xiāng)村干部通曉政策目標(biāo)又深知民情民意，在制度賦予靈活空間的情況下綜合運(yùn)用情、理、法等工具實現(xiàn)治理平衡。

從空間生產(chǎn)過程的角度，居民為其使用公共空間提出如下理由：第一，產(chǎn)權(quán)性理由，平移區(qū)住戶的房前屋后空地是從老村帶來的宅基地面積，住戶應(yīng)當(dāng)自主決定如何利用土地；第二，生計性理由，農(nóng)民集中居住上樓之后生活成本增高，加之菜市場較遠(yuǎn)，生活實在不便；第三，補(bǔ)償性理由，部分居民是在鄉(xiāng)社區(qū)干部輪番勸說之下為配合政府工作才同意拆遷，而政府又未同意他們的宅基地平移訴求，屬于被動上樓居住。地方政府集中居住政策的不連貫性、空間補(bǔ)償?shù)牟怀浞中浴⒖臻g分配的不公平，軟化了鄉(xiāng)社區(qū)干部鏟菜護(hù)綠的合法性和行動強(qiáng)度。加上種菜群體多是留守老人，鄉(xiāng)村干部難以強(qiáng)行執(zhí)法?！拔覀儧]有執(zhí)法權(quán)，不能罰款。在家的都是老頭老太，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，你行為舉止上不能過分。沒有辦法，管不好，又不能不管?！雹僭L談對象：物業(yè)經(jīng)理何先生，訪談時間：20210718。鄉(xiāng)村干部一方面通過“治標(biāo)不治本”的“表演式”鏟菜護(hù)綠，一方面尋找問題的突破口。

在創(chuàng)建特色田園村寨的2017年，鄉(xiāng)村干部商定將復(fù)墾后的老村宅基地?zé)o償劃分給高層住宅小區(qū)居民種菜，前提是居民自行放棄在小區(qū)內(nèi)毀綠所得的菜園地。在新菜地，每戶一塊寬2米、長5米的菜園地，足夠住戶日常生活所需。然而，居民在集中菜園地的利用中也是矛盾重重，因鄰里地邊、打藥施肥、高桿作物遮擋、多占面積等問題產(chǎn)生的糾紛涌入居委會。為消除菜園地利用矛盾，社區(qū)一次性取消所有農(nóng)戶的菜園地，農(nóng)戶又返回社區(qū)公共空間開辟菜園地。

經(jīng)過長期的治理互動，地方政府逐步默許了居民在公共空間種菜的行為，這顯然與鄉(xiāng)村干部不斷向上級領(lǐng)導(dǎo)反饋基層實情分不開。政府默許并不代表其放棄對社區(qū)公共空間的治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出“隱秘性”的菜園地規(guī)范化要求，即通過社區(qū)干部口頭宣傳的空間利用規(guī)則，規(guī)則如下：不允許種植高稈作物（玉米、高粱等）和爬藤作物（豆角、黃瓜），以防影響交通視線和整體美感；不允許施用帶氣味的農(nóng)家肥，以免影響空間質(zhì)量、帶來鄰里矛盾；不允許毀壞已經(jīng)定型的綠地和景觀樹木；夏收之后，公共空間仍然以花草為主，居民不得再次毀壞。針對高層住宅小區(qū)居民間有爭議的菜地，社區(qū)干部采取“不告不理”的態(tài)度，但凡有居民舉報，就會一次性全部清除，直至村民內(nèi)部形成共識。經(jīng)過多次博弈，各戶的菜地范圍、種菜時間節(jié)點成為治理共識。村改居社區(qū)公共空間治理平衡的實現(xiàn)過程如表3所示。

表3 村改居社區(qū)公共空間治理平衡的實現(xiàn)

市民、投資者等主體一方面通過市民熱線投訴向政府傳導(dǎo)壓力，一方面通過拒交物業(yè)費(fèi)向社區(qū)管理者傳導(dǎo)壓力維護(hù)其自身利益，已然成為村改居社區(qū)不可忽視的一股力量。這明顯有別于以熟人社會為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)治理。為了回應(yīng)政府、市民及投資者等主體的訴求，社區(qū)干部和物業(yè)公司人員通常在每年的3月和8月進(jìn)行鏟菜護(hù)綠行動，3月、8月分別是菜籽剛發(fā)芽、蔬菜即將收割完畢階段，這時于農(nóng)戶而言損失較小，農(nóng)戶對官方化的規(guī)制行動抵觸性也較低。社區(qū)干部還會將鏟菜行動提前告知農(nóng)戶，進(jìn)一步降低農(nóng)民的抵抗性，甚至在一定程度上獲得農(nóng)民配合?！懊磕?月、8月以及有大型檢查之前，村組干部都會帶著鐵锨去鏟菜。告訴村民，下次不要再種了。我們主要是警告，不能激化矛盾?！雹僭L談對象：物業(yè)經(jīng)理何先生，訪談時間：20210718。社區(qū)干部在公共空間開展的鏟菜護(hù)綠行動看似聲勢浩大，實際具有很強(qiáng)的表演性質(zhì)。事后，社區(qū)干部會將此形成新聞稿上報鎮(zhèn)政府，以完成縣鄉(xiāng)政府督辦的事務(wù)。

既然農(nóng)民種菜、政府種花的時間空間都已清晰，為何社區(qū)干部仍然定期舉行鏟菜行動呢？這一行動實現(xiàn)了兩個治理平衡。第一個治理平衡是通過鏟菜護(hù)綠回應(yīng)市民和投資者的投訴訴求，鄉(xiāng)村干部和物業(yè)公司鏟菜和明確告知農(nóng)民毀綠種菜不合規(guī)，讓投訴者實現(xiàn)心理平衡。事實上，相當(dāng)部分市民和投資者對農(nóng)戶種菜行為予以理解，但對不可控制的毀綠現(xiàn)象無法理解，鄉(xiāng)村干部護(hù)綠種花的行為一定程度上滿足了他們的訴求。第二個治理平衡是通過流動性的治理行為確認(rèn)空間邊界。政府采取默許態(tài)度并堅持定期鏟菜，意在保證公權(quán)力在空間治理中的合法性地位，也在規(guī)約公私空間邊界，防止越界失控現(xiàn)象發(fā)生。村干部反映：“你若認(rèn)可村民種菜的權(quán)利。村民能把所有的綠化樹拔掉?！泵磕?月份，村組干部和物業(yè)人員將村域公共空統(tǒng)一撒播百日菊種子，盡管個別村民也會“違規(guī)”撒播香菜種子，但總體不影響田園景觀，公私空間邊界維持了大體均衡。

“村改居”社區(qū)流動性的空間景觀展現(xiàn)了空間治理中的流動性平衡機(jī)制，其中的關(guān)鍵行動主體在多次博弈之后形成妥協(xié)性共識，由于公共規(guī)則尚未定型，鄉(xiāng)村干部的治理行為也具有權(quán)宜性、策略性和流動性。當(dāng)新的變量出現(xiàn)并打破了這一平衡格局，社區(qū)治理將經(jīng)過短暫的失序、混亂和調(diào)整，形成新的妥協(xié)性共識和暫態(tài)平衡，直至治理主體之間形成總體性共識。公共行政人在多元主體的利益訴求、心理期待、預(yù)期調(diào)適和行動妥協(xié)上扮演著重要的居間協(xié)調(diào)角色，其治理能力一定程度上決定了村改居社區(qū)的生活秩序水平。

四、結(jié)論與討論

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化以每年1%的速度提升，城鎮(zhèn)規(guī)模和城鎮(zhèn)人口迅速擴(kuò)張，隨之而來的交通擁堵、環(huán)境污染、住房緊張、城中村失序等城市病日益凸顯。以人為本的就地或就近城鎮(zhèn)化成為降低城市化成本、提升城市化率、化解大城市治理難題的可行方案。“村改居”社區(qū)是就地就近城鎮(zhèn)化的重要載體，是近20年來地方政府尋求建設(shè)用地指標(biāo)、推動農(nóng)村生活現(xiàn)代化的重要手段。

“村改居”從空間上深刻改變了農(nóng)村社會，它不同于傳統(tǒng)農(nóng)村的空間形態(tài)和空間屬性，使得相應(yīng)的治理問題呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)過渡特征。本文通過對混合型“村改居”社區(qū)的觀察分析，試圖展示轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會空間秩序重構(gòu)的機(jī)制。

在城市擴(kuò)張、工業(yè)園區(qū)建設(shè)以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策背景下誕生的“村改居”社區(qū)，其空間生產(chǎn)、空間利用及空間社會關(guān)系再造深受國家制度和地方行政因素影響。從政府視角看，“村改居”社區(qū)作為農(nóng)民生活現(xiàn)代化的新型空間，應(yīng)該摒棄雜亂無序、不衛(wèi)生不整潔的空間生活慣習(xí)，展現(xiàn)出整潔有序、文明現(xiàn)代的精神風(fēng)貌，于是投入項目資源、引入物業(yè)管理推動農(nóng)民生活城市化。但從農(nóng)民視角看，社區(qū)綠地景觀遠(yuǎn)沒有菜園子帶來的物質(zhì)利益重要，于是在空間生產(chǎn)階段缺乏參與權(quán)的民眾，入住集中居住點后充分利用自身優(yōu)勢資源與政府在公共空間利用上展開機(jī)智靈活的競爭。

村改居社區(qū)空間的多元屬性決定了其治理的復(fù)雜性。社區(qū)空間的商品性、階層性型塑了空間內(nèi)的多元主體和多元規(guī)則共存格局，而社區(qū)空間的共有性又催生大量與私人利益有關(guān)的公共事務(wù)，誘致多元主體利益沖突和多元規(guī)則相互沖撞的現(xiàn)象發(fā)生。本文基于“國家制度-鄉(xiāng)村干部-農(nóng)民生活”的分析框架，展現(xiàn)了國家與農(nóng)民、宏觀制度與微觀生活的互動過程。鄉(xiāng)村干部在“村改居”空間實踐中代表國家與農(nóng)民發(fā)生互動，其靈活變通的政策執(zhí)行方式是公共空間秩序?qū)崿F(xiàn)流動性平衡的關(guān)鍵。

案例中公共空間展現(xiàn)出的流動景觀，是農(nóng)民通過權(quán)宜性的戰(zhàn)術(shù)將其訴求滲透于空間之中的結(jié)果。面對農(nóng)民在公共空間中的積極博弈，地方政府逐漸改變對“村改居”空間的嚴(yán)格管控態(tài)度，采取更為折中的治理方案。盡管公共空間中農(nóng)民種菜、政府種花的時間空間節(jié)點已經(jīng)確定，但鄉(xiāng)村干部仍然采取“運(yùn)動式”治理行動鏟菜護(hù)花，這表明面對農(nóng)民生活的實踐性、靈活性和流動性，政府也在以“流動”的方式制約社會擴(kuò)張，維持多元主體利益訴求和公私行為邊界平衡。轉(zhuǎn)型期社會實踐的復(fù)雜性、多樣性對尋求穩(wěn)定性的科層治理機(jī)制發(fā)出挑戰(zhàn)，流動性平衡是過渡性社區(qū)甚至是轉(zhuǎn)型期社會實現(xiàn)有效治理的重要機(jī)制。

流動性平衡是政府目標(biāo)與農(nóng)民生活實踐不適配背景下，一線行政人員與農(nóng)民多次博弈后所形成的部分認(rèn)可卻又不穩(wěn)定的治理狀態(tài)，它需要主體間通過不斷的實踐互動來維持邊界平衡。流動性平衡機(jī)制是現(xiàn)代科層治理機(jī)制的重要補(bǔ)充，一定程度上拓展了“村改居”社區(qū)空間治理研究的理論內(nèi)涵。流動性平衡機(jī)制的政策啟示在于，以“村改居”為代表的農(nóng)民現(xiàn)代化生活空間重構(gòu)和秩序?qū)崿F(xiàn)，有賴于政府與農(nóng)民的互動性共識。在農(nóng)民生活空間變革中，政府既要發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)、觀念引領(lǐng)的功能，又要賦予農(nóng)民參與空間建設(shè)、表達(dá)生活訴求的權(quán)利，確立農(nóng)民在新生活空間的主體地位，最終形成有活力的新社會空間治理共同體。