柯水發(fā) 紀(jì)元 趙海蘭

摘要：重點國有林區(qū)改革自2015年啟動以來，在維護(hù)和保障國家生態(tài)安全、產(chǎn)業(yè)安全、糧食安全、木材安全、國防安全以及推進(jìn)共同富裕目標(biāo)等方面均取得了顯著成效。在此過程中，東北地區(qū)的戰(zhàn)略地位也進(jìn)一步凸顯。然而改革后的一段時間內(nèi)，重點國有林區(qū)仍有部分歷史遺留問題有待解決，面臨著來自林區(qū)治理、森林經(jīng)營、辦社會職能履行、林區(qū)發(fā)展等方面的新挑戰(zhàn)。通過審視和總結(jié)重點國有林區(qū)的改革成效與現(xiàn)實挑戰(zhàn)，文中提出重點國有林區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的4個著力點，即建立健全國有林區(qū)治理體系及森林資源產(chǎn)權(quán)體系、構(gòu)建完善國有林區(qū)森林可持續(xù)經(jīng)營長效機制、妥善解決辦社會職能移交的歷史遺留問題、高質(zhì)量推動林區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)，以進(jìn)一步深化重點國有林區(qū)改革、增強重點國有林區(qū)保障國家“五大安全”能力，推動形成東北全面振興的新優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：重點國有林區(qū)；國有林區(qū)改革；高質(zhì)量發(fā)展；東北振興

中圖分類號：F326?? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?? 文章編號：2096-9546（2023）03-0001-09

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.09.22.0009

柯水發(fā)，紀(jì)元，趙海蘭.重點國有林區(qū)改革成效、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與發(fā)展對策［J］.林草政策研究，2023，3（3）：1-9.

Development of Key Stateowned Forest Regions： Achievements， Challenges and Countermeasures

Ke Shuifa1 Ji Yuan1 Zhao Hailan2，3

（1School of Agricultural and Rural Development， Renmin University of China， Beijing 100872， China;2Development Research Center， National Forestry and Grassland Administration， Beijing 100714， China；3Institute of Quantitative & Technological Economics， Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 1000732， China）

Abstract： Since its launch in 2015， the key stateowned forest regions reform has significantly achieved goals in maintaining and safeguarding national ecological security， industrial security， food security， timber security and national defense security， and promoting the achievement of common prosperity， which further demonstrates the strategic position of Northeast China for the country. However， in the periol after the reform， there are still some issues waiting for solutions in the key stateowned forest regions and the reform is currently challenged? by regional governance， forest management， social function fulfillment， and regional development. By examining and summarizing the reform achievements and practical challenges in the key stateowned forest regions， this paper proposes four focus points in highquality development， including establishing and improving the governance system and forest property rights system， constructing and improving a longterm mechanism for sustainable forest management， properly solving the issues that have arisen in the transfer of social functions and remained unsolved， and promoting highquality modernization construction of stateowned forest regions. These suggestions aim to deepen the key stateowned forest regions reform， enhance the ability to ensure the “five major security” of the country， and help form new advantages for full revitalization of Northeast China.

Keywords： key stateowned forest region;stateowned forest region reform; highquality development; revitalization of Northeast China

東北地區(qū)是中國重要的工業(yè)和農(nóng)業(yè)基地，維護(hù)著國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全且戰(zhàn)略地位十分重要。2023年9月7日，習(xí)近平總書記在黑龍江省主持召開新時代推動?xùn)|北全面振興座談會，強調(diào)“東北資源條件較好，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較雄厚，區(qū)位優(yōu)勢獨特，發(fā)展?jié)摿薮蟆?，指出“?gòu)建新發(fā)展格局，進(jìn)一步凸顯東北的重要戰(zhàn)略地位；推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，需要強化東北的戰(zhàn)略支撐作用”［1］。這為推動?xùn)|北全面振興取得新突破、更好服務(wù)國家發(fā)展大局提供根本遵循。位于東北地區(qū)的重點國有林區(qū)形成于20世紀(jì)四五十年代，是中國國有林區(qū)的重要組成，管理著中國天然林資源最原始、最精華、最集中的部分［2］，1949年以來累計生產(chǎn)木材超過123億m3，為中華人民共和國成立初期的工業(yè)化建設(shè)和國民經(jīng)濟恢復(fù)作出了巨大貢獻(xiàn)。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，國家實施了一系列保護(hù)森林資源、倡導(dǎo)綠色發(fā)展的政策措施，重點國有林區(qū)得到了更好的保育和管理，對于保護(hù)國有森林資源、促進(jìn)東北地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重要意義，已經(jīng)成為支持國家生態(tài)建設(shè)、維護(hù)國家木材儲備安全、推動碳中和目標(biāo)實現(xiàn)、深化區(qū)域統(tǒng)籌振興發(fā)展和深化民生領(lǐng)域改革的主戰(zhàn)場。

長期以來，重點國有林區(qū)存在資源過度開發(fā)、生態(tài)破壞等問題，政企合一的管理體制制約著林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。隨著國家天然林資源保護(hù)工程的實施，重點國有林區(qū)進(jìn)入以生態(tài)建設(shè)為主的新階段，持續(xù)保護(hù)恢復(fù)天然林資源、有效改善居民生計、加快探索傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級成為這一時期重點國有林區(qū)的主要任務(wù)［3］。為了實現(xiàn)林區(qū)可持續(xù)發(fā)展，重點國有林區(qū)改革于2015年啟動，經(jīng)過長期探索和實踐，順利實現(xiàn)“資源增長、生態(tài)良好、林業(yè)增效、職工增收、社會和諧穩(wěn)定”的改革目標(biāo)，同時也吸引了林業(yè)經(jīng)濟管理領(lǐng)域?qū)W者的廣泛關(guān)注，從資源利用、產(chǎn)權(quán)改革、制度變遷、企業(yè)戰(zhàn)略、福祉民生、生態(tài)文明、利益關(guān)系等多個視角討論了改革進(jìn)程中的成效與得失［4］。然而在改革后的一段時間內(nèi)，重點國有林區(qū)還面臨著林區(qū)治理體系破碎、辦社會職能移交機制不暢、森林經(jīng)營機制亟待更新、林區(qū)發(fā)展水平相對滯后等遺留問題。在東北全面振興實現(xiàn)新突破的背景下，立足東北在維護(hù)國家“五大安全”中的重要使命，重點國有林區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展仍是需要不懈探索的難題，同時也是實現(xiàn)共同富裕道路上必須面對的考驗。基于此，本文將回顧和總結(jié)重點國有林區(qū)的改革成效與現(xiàn)實挑戰(zhàn)，提出重點國有林區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的4個關(guān)鍵對策，為進(jìn)一步深化重點國有林區(qū)改革，增強重點國有林區(qū)保障國家“五大安全”能力奠定基礎(chǔ)。

1 重點國有林區(qū)發(fā)展取得的成效

自2015年重點國有林區(qū)改革以來，林區(qū)的經(jīng)濟、社會和生態(tài)建設(shè)發(fā)生了翻天覆地的變化，構(gòu)筑起以生態(tài)功能為核心的森林資源體系和以綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)濟體系。在東北地區(qū)踐行國家使命的過程中，重點國有林區(qū)發(fā)揮的積極作用日漸矚目。

1.1 生態(tài)安全屏障日益筑牢

2022年，習(xí)近平總書記在遼寧考察時指出，良好生態(tài)環(huán)境是東北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的寶貴資源，也是振興東北的一個優(yōu)勢。重點國有林區(qū)是東北水系的主要涵養(yǎng)區(qū)，也是東北平原、呼倫貝爾草原的生態(tài)屏障以及北方生物多樣性保育庫和基因庫，其天然林面積占全國天然林總面積的1563%，廣袤的森林、草原、濕地形成了巨大的立體碳庫，是國家生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)和國家公園建設(shè)的優(yōu)先區(qū)域。自2015年4月全面停止天然林商業(yè)性釆伐以來，重點國有林區(qū)森林面積增長7092萬hm2，森林蓄積量增長450億m3，重點國有林區(qū)改革期間累計減少森林蓄積消耗3 100多萬m3，林區(qū)生物多樣性日益豐富，東北虎、梅花鹿、紫貂等稀有野生動物數(shù)量明顯增多［5］，生態(tài)建設(shè)成效顯著。

1.2 產(chǎn)業(yè)安全基礎(chǔ)不斷鞏固

重點國有林區(qū)形成以來，林區(qū)森工企業(yè)長期承擔(dān)著地方行政職能和辦社會職能，在大興安嶺和伊春林區(qū)形成了典型的“政企合一”體制，常被稱為“計劃經(jīng)濟最后一塊堡壘”［6］。因此，推動森工企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度正是國企改革深化提升行動的重要內(nèi)容之一。自2015年重點國有林區(qū)改革啟動以來，森工企業(yè)承擔(dān)的行政職能已經(jīng)全部移交屬地政府，并因地制宜推進(jìn)企業(yè)辦社會職能移交，共移交森林公安局、林區(qū)檢察院、林區(qū)法院、中小學(xué)等機構(gòu)1 361個、涉及人員977萬，切實減輕了森工企業(yè)負(fù)擔(dān)。同時，停伐后的重點國有林區(qū)積極培育壯大森林食藥、森林農(nóng)業(yè)、森林康養(yǎng)、森林旅游、森林碳匯等新興產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展林菌、林果、林藥、林花、林蔬、林畜、林蜂等林下種植業(yè)、林下養(yǎng)殖業(yè)［7］，在生態(tài)經(jīng)濟、林下經(jīng)濟、碳匯經(jīng)濟、冰雪經(jīng)濟、生物經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟等方面大力探索、創(chuàng)新機制，推動林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，筑牢產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，反哺生態(tài)建設(shè)。以龍江森工集團(tuán)為例，2022年龍江森工集團(tuán)實現(xiàn)營收10076億，同比2016年的7591億元增長了3274%，實現(xiàn)利潤總額5 800萬。

1.3 糧食安全防線全面夯實

東北平原是中國面積最大的平原，肥沃的黑土地貢獻(xiàn)了中國糧食總產(chǎn)量的1/3，而重點國有林區(qū)廣袤的森林在固沙保土、蘊含水源等方面為東北平原良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境提供了寶貴的綠色屏障。天然林資源保護(hù)工程以來，森林質(zhì)量和森林生態(tài)效益不斷提升［8］，進(jìn)一步促進(jìn)了東北中部平原商品糧基地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。與此同時，森林還能提供豐富的林副產(chǎn)品。森林食品已經(jīng)成為當(dāng)前重點國有林區(qū)重要的轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)之一。以龍江森工集團(tuán)為例，建設(shè)綠色食品原料標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地約417萬hm2，利用貯木場等閑置資源，建成特色果蔬大棚1 254棟、面積約4815 hm2，建設(shè)“寒地龍果”示范基地1 000 hm2，果樹園約2 913 hm2，開發(fā)出食用菌、蜂產(chǎn)品、漿果、堅果、山野菜、飲品、北藥、保健食品等12大類、120余種森林食品，是在農(nóng)田提供的口糧和谷物之外對糧食數(shù)量安全和質(zhì)量安全的重要補充，不斷滿足消費者日益豐富的食物需求和日益提高的品質(zhì)追求。

1.4 木材安全保障穩(wěn)步增強

1949年以來，重點國有林區(qū)曾為中國經(jīng)濟建設(shè)和工業(yè)生產(chǎn)作出了重大貢獻(xiàn)，累計生產(chǎn)木材超過123億m3，約達(dá)全國同期累計商品材產(chǎn)量半數(shù)［9］。為了可持續(xù)利用木材資源，20世紀(jì)末國家開始實施天然林保護(hù)工程，同時自2015年全面停止天然林商業(yè)性釆伐。重點國有林區(qū)在此形勢下不斷加強森林資源集約經(jīng)營和管護(hù)，重點培育珍稀樹種和大徑材等珍貴木材資源，已經(jīng)轉(zhuǎn)型成為中國重要的木材戰(zhàn)略儲備基地。以吉林森工集團(tuán)為例，目前其木材蓄積超過了165萬m3/hm2，遠(yuǎn)高于1949年的158萬m3/hm2，且珍貴樹種占比達(dá)到46%以上，對于保障國家木材自給率、維護(hù)木材安全至關(guān)重要。

1.5 國防安全根基日趨穩(wěn)固

東北地區(qū)對于中國不僅是原料基地和重工業(yè)區(qū)，更是重要的陸地戰(zhàn)略門戶。重點國有林區(qū)大多地居偏遠(yuǎn)高山，重重密林構(gòu)成了東北的第一道天然防線，與俄羅斯、蒙古國和朝鮮接壤的林區(qū)還承擔(dān)著溝通邊境、穩(wěn)邊固邊的重要使命，戰(zhàn)略地位尤為重要。如大興安嶺地區(qū)作為國家重點國有林區(qū)，不僅承擔(dān)著培育森林資源、維護(hù)生態(tài)平衡的重任，還擔(dān)負(fù)著786 km的中俄邊境線的戍邊任務(wù)。自國有林區(qū)改革以來，林區(qū)通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)、加強黨建等方式吸引虛化空化的邊疆村人口回流，進(jìn)一步筑牢邊疆防線。此外，重點國有林區(qū)還保留著很多歷史抗戰(zhàn)遺址和戰(zhàn)爭痕跡，蘊含著厚重的抗聯(lián)歷史和紅色精神，在利用紅色資源、開發(fā)紅色文旅教育研學(xué)項目方面有大量探索，對于銘記革命歷史、弘揚愛國主義精神意義重大，是加強國防安全教育、傳承紅色基因不可或缺的一環(huán)。

1.6 共同富裕目標(biāo)扎實推進(jìn)

重點國有林區(qū)多位于深山，經(jīng)濟發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施條件相對落后，且長久在“先生產(chǎn)、后生活”的建設(shè)方針之下，林區(qū)職工福利欠賬嚴(yán)重，是實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的難點區(qū)域。與此同時，重點國有林區(qū)還是鮮卑族、蒙古族、鄂倫春族、鄂溫克族、達(dá)斡爾族等少數(shù)民族聚居地，在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定大局方面舉足輕重，因而也是推進(jìn)共同富裕需要關(guān)注的重點地區(qū)。重點國有林區(qū)改革過程中，森工企業(yè)通過增加管護(hù)崗位、鼓勵自主創(chuàng)業(yè)等多種途徑妥善安置了2274萬名職工，職工人均年收入較改革前增加15萬元，同比增長50%；職工社會保障基本實現(xiàn)全覆蓋，林區(qū)生產(chǎn)生活和居住條件不斷改善，完成棚戶區(qū)改造133萬戶，近2萬戶職工從深山遠(yuǎn)山搬入中心城鎮(zhèn)［5］。國有林區(qū)在收入、崗位屬性和社會保障上的改革卓有成效，總體民生改善狀況良好，民生滿意度評價不斷提升［10］。在轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，積極帶動職工及林區(qū)周邊的村屯百姓參與，通過龍頭帶動、政策激勵、技術(shù)扶持、人才培訓(xùn)等多種方式，形成訂單收購、保底+分紅、二次分紅等多元利益聯(lián)結(jié)機制，調(diào)動起職工群眾勞動創(chuàng)富的工作熱情，為實現(xiàn)共同富裕提供了林區(qū)經(jīng)驗。

2 重點國有林區(qū)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

2015年以來，重點國有林區(qū)改革取得了可喜的成效，向習(xí)近平總書記在伊春考察調(diào)研提出的“林區(qū)三問”交出了滿意答卷。然而，當(dāng)前重點國有林區(qū)還處于改革后期向新發(fā)展環(huán)境轉(zhuǎn)型的過渡階段，存在部分歷史遺留問題有待解決，同時也面臨著轉(zhuǎn)型帶來的新挑戰(zhàn)。

2.1 林區(qū)治理體系破碎化形勢嚴(yán)峻

重點國有林區(qū)森工企業(yè)的行政職權(quán)移交屬地政府后，普遍形成一個屬地政府對多個森工企業(yè)和一個森工企業(yè)對多個屬地政府的管理模式，在生態(tài)治理和社會治理環(huán)節(jié)均面臨破碎化，在一定程度上威脅著國家生態(tài)安全和林區(qū)社會穩(wěn)定。

一是國有森林資源管理責(zé)任主體和權(quán)能主體不一致引起破碎化問題。森工企業(yè)始終是國有森林資源管護(hù)責(zé)任的承擔(dān)主體，但在行政職權(quán)移交到屬地政府之后，不再具有相關(guān)執(zhí)法權(quán)能，面臨行政權(quán)力空白、有責(zé)無權(quán)的尷尬局面［11-12］。對于一線工作過程中發(fā)現(xiàn)的森林資源破壞行為和涉林犯罪，森工企業(yè)只能口頭警告、拍照取證、向上報告；而屬地林草部門一方面人手不足，另一方面缺少相關(guān)辦案經(jīng)驗，導(dǎo)致相關(guān)林政案件往往無法及時處理，森林資源被破壞的風(fēng)險大大提高。以縣級市海林市為例，其轄區(qū)內(nèi)有柴河、大海林、海林3個大森工企業(yè)，地方林草局行政力量力所難及。

二是跨行政區(qū)行政執(zhí)法的聯(lián)動機制不健全引起破碎化問題。很多森工企業(yè)施業(yè)區(qū)分布跨縣、跨市甚至跨省，如方正林業(yè)局有限公司施業(yè)區(qū)地跨2市3縣，林區(qū)行政執(zhí)法權(quán)移交到局址所在的方正縣，因而對于分布在其他市縣的山上林場，方正縣難以對其進(jìn)行執(zhí)法和監(jiān)督?？鐓^(qū)工作聯(lián)動機制的不健全導(dǎo)致林政管理中主體模糊不清，缺少跨區(qū)域執(zhí)法的法律依據(jù)。在項目立項、行政審批、苗木檢疫等方面，森工企業(yè)也需要分別對接不同政府部門，遵循不同的辦事流程和標(biāo)準(zhǔn)，立項和審批過程隨之延長，企業(yè)的運營成本和管理負(fù)擔(dān)大大增加?？缡×謽I(yè)局在屬地化管理后面臨的工作情境甚至更為復(fù)雜。

三是重點國有林區(qū)與國家公園、自然保護(hù)區(qū)之間體制銜接不暢引起破碎化問題。東北虎豹國家公園管理局分布在吉林、黑龍江2省，覆蓋了長白山森工集團(tuán)汪清、琿春、天橋嶺、大興溝等森工企業(yè)90%的施業(yè)區(qū)，同時亦涉及到龍江森工綏陽、東京城、綏棱等森工企業(yè)施業(yè)區(qū)。國家公園管理活動部分工作經(jīng)費由森工集團(tuán)承擔(dān)，同時，有關(guān)企業(yè)接受森工集團(tuán)和國家公園管理局的雙重領(lǐng)導(dǎo)，實際工作中責(zé)任邊界模糊，國有林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性難于有效保障。

2.2 森林經(jīng)營機制亟待更新

過去在經(jīng)濟效益驅(qū)使下，重點國有林區(qū)林木資源被大量采伐利用，生態(tài)功能嚴(yán)重削弱。天保工程的實施為林區(qū)森林資源保護(hù)和恢復(fù)提供了政策支撐，但是隨著管護(hù)年限提高，部分林場成過熟林占比超過70%，郁閉度達(dá)到07～09，霸王樹、病腐樹、風(fēng)倒木逐漸增加，長期而言并不利于國家木材安全的保障。從現(xiàn)實來看，森工企業(yè)在森林經(jīng)營中主要存在以下4個問題。

一是森林經(jīng)營理念及規(guī)程亟待更新。目前，國家高度重視森林的多功能性，但森工企業(yè)的采伐和撫育大多按照舊有規(guī)程，工作普遍集中在森林防火、防盜伐、防盜采方面。事實上，“盡量不動一棵樹”不僅造成成過熟林的資源浪費，也阻礙著森林生態(tài)功能的發(fā)揮，使林木從碳匯變成碳源；霸王樹蓄積的增長擠占了其他林木生長空間，當(dāng)森林郁閉度過高后，林下天然更新困難，阻礙森林生態(tài)系統(tǒng)向頂級群落的演化；不能及時清理的風(fēng)倒木，不僅造成了木材資源的浪費，也提高了潛在森林火災(zāi)的防控風(fēng)險。國家林業(yè)和草原局高度重視重點國有林區(qū)森林可持續(xù)經(jīng)營，組織開展了森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程和森林可持續(xù)經(jīng)營試點等一系列有實效的工作，試點區(qū)域在森林撫育規(guī)程等方面進(jìn)行了一定的創(chuàng)新和突破，推動林區(qū)林分結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化和森林質(zhì)量的提升。但是在實際工作過程中，企業(yè)仍然面臨著限額政策的制約，以及深山遠(yuǎn)林撫育成本提高的壓力，試點工作還需要有更加積極的開拓創(chuàng)新精神和更加有力的相關(guān)政策支持。

二是森林經(jīng)營勞動力老齡化趨勢明顯。當(dāng)前，重點國有林區(qū)一線管林、護(hù)林職工平均年齡在40～50歲，具有明顯的老齡化趨勢。年齡的增加將直接影響勞動力素質(zhì)和新技術(shù)的接受、傳播速度。新時代的森林管理體系無法在老齡化的干部層級上得到很好的實施，大多數(shù)工作人員都沿用傳統(tǒng)的經(jīng)營方式以求穩(wěn)妥，無法滿足林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的需求，阻礙了森林經(jīng)營的合理化和科學(xué)化［13］。在這些職工退休后，森林經(jīng)營還將面臨勞動力和技能短缺的考驗，導(dǎo)致“后繼有林而后繼無人”，影響天然林經(jīng)營的可持續(xù)性。

三是森林經(jīng)營資金投入缺少可持續(xù)性。高質(zhì)量的森林經(jīng)營管理離不開科技支撐和信息化建設(shè)，森工企業(yè)需要利用國家專項資金完成系統(tǒng)開發(fā)和設(shè)備投入。但通過實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，森工企業(yè)在后續(xù)軟件更新升級、設(shè)備運營維修等方面普遍面臨較大的資金缺口，導(dǎo)致支撐森林經(jīng)營的數(shù)字化、信息化工具“進(jìn)場容易維持難”。很多國投項目都存在配套資金不足這一問題，項目作用不能得到充分發(fā)揮，也使前期投資面臨擱置風(fēng)險。

四是“企業(yè)林長制”與“地方林長制”之間的關(guān)系有待探究。在落實林長制的過程中，可能還存在國有森工企業(yè)林長制體系和屬地政府林長制體系之間的交叉錯位或多重越位，對重點國有林區(qū)森林可持續(xù)經(jīng)營和有效管理可能會產(chǎn)生一些潛在的不利影響。

2.3 辦社會職能履行機制不暢

吉林森工集團(tuán)、內(nèi)蒙古森工集團(tuán)和長白山森工集團(tuán)較早進(jìn)行政企分開改革，也較早將集團(tuán)的辦社會職能移交給屬地政府［14］。截至目前，3家森工集團(tuán)之前所承擔(dān)的供水、供熱、物業(yè)等辦社會職能已基本移交完畢，移交工作開展得相對徹底，剩余醫(yī)院、消防等辦社會職能單位正在推進(jìn)移交過程中。除此之外，其他森工集團(tuán)的辦社會職能大多以“內(nèi)部分開，管辦分離”的形式運行。在移交過程中，受限于屬地政府財力，森工企業(yè)與屬地政府之間尚未建立順暢的社會管理和公共服務(wù)工作機制，大部分實質(zhì)性工作和成本仍由企業(yè)承擔(dān)，且已移交的部分出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量下降等問題，不利于林區(qū)維穩(wěn)和居民生活水平的提升。

一是企業(yè)被動補位保障林區(qū)公共服務(wù)供給。森工企業(yè)從國企擔(dān)當(dāng)、承擔(dān)社會責(zé)任的角度消化了屬地政府暫時無力承擔(dān)的供水供熱、環(huán)衛(wèi)城管、小區(qū)物業(yè)等公共服務(wù)供給，接受屬地政府管理和監(jiān)督，并配合相關(guān)部門開展社會綜治、掃黑除惡、反邪教等工作。但在實際工作中，由于缺少合理權(quán)責(zé)配合機制及成本分擔(dān)機制，森工企業(yè)作為生態(tài)公益型企業(yè)參與社會管理常處于“有責(zé)無權(quán)”的尷尬境地，而且還產(chǎn)生了高額人員開支和公共服務(wù)支出。如2022年，龍江森工集團(tuán)森工公共服務(wù)類運營涉及到15萬職工，總支出達(dá)到12億，資金缺口49億，阻礙著企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二是林區(qū)教育醫(yī)療事業(yè)發(fā)展受限。林區(qū)醫(yī)院為職工就醫(yī)提供極大便利，也能為國家紓解基層醫(yī)療壓力，但移交后醫(yī)院的發(fā)展形勢較為嚴(yán)峻，醫(yī)療服務(wù)水平普遍下降［15］。一方面，事改配套政策出臺滯后，林區(qū)醫(yī)院在徹底轉(zhuǎn)軌成事業(yè)單位前無法在銀行開戶、無法兌現(xiàn)事業(yè)單位工資和職稱激勵；另一方面，企地一體化進(jìn)展緩慢，在職工待遇和設(shè)備投入等方面與地方鎮(zhèn)級和縣級醫(yī)院相比仍有不小差距，缺少穩(wěn)定的財政保障渠道，面臨高昂的醫(yī)保差額缺口。另外，移交后的林區(qū)子弟學(xué)校也普遍出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)師生的流失，教育質(zhì)量明顯下降。有學(xué)者研究了內(nèi)蒙古森工集團(tuán)其教育、醫(yī)療、“三供一業(yè)”移交后的職工滿意度，結(jié)果表明3項指標(biāo)均低于未完成移交的龍江森工；內(nèi)蒙古森工集團(tuán)的職工生活滿意度也低于龍江森工集團(tuán)［15］。國有林區(qū)改革后期，林區(qū)經(jīng)濟具有明顯的企地融合趨勢；同時，解下社會包袱的國有森工企業(yè)也將減少社會服務(wù)壓力，進(jìn)一步提升經(jīng)營管理效率。因此，盡管當(dāng)前社會職能移交工作存在諸多困難，但重點國有林區(qū)與地方間的一體化融合發(fā)展將是大勢所趨［16］。

2.4 林區(qū)發(fā)展水平相對滯后

歷史上的森工企業(yè)和林場職工為國家林業(yè)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，而在重點國有林區(qū)改革的過程中，森工企業(yè)及林業(yè)職工承擔(dān)了高昂的改革成本，時至今日仍是國家區(qū)域生態(tài)建設(shè)、東北產(chǎn)業(yè)振興的重要承擔(dān)者。與這些貢獻(xiàn)和付出相比，其權(quán)益得到的關(guān)心和關(guān)注尚不足夠，林區(qū)發(fā)展水平相對滯后。

一是林區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)缺少穩(wěn)定的經(jīng)費渠道。在社會主義新農(nóng)村道路建設(shè)中，交通、農(nóng)機部門出臺的政策只覆蓋到連接鄉(xiāng)村居民點的主干道，居民點以外的山上林場防火道則在政策的盲區(qū)。政企分開前，國家發(fā)展改革委、財政部、國家林業(yè)和草原局在學(xué)校建設(shè)、醫(yī)院升級、民生棚戶區(qū)改造、道路改善等方面為森工企業(yè)提供政策性資金，育林基金也為森林防火道的養(yǎng)護(hù)和建設(shè)提供支持。轉(zhuǎn)企后，相關(guān)經(jīng)費渠道中斷，天保資金僅覆蓋了職工工資、停伐補貼等內(nèi)容，林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資基本都來源于企業(yè)自籌資金，給企業(yè)帶來較大的壓力?，F(xiàn)有林區(qū)公路大多修建于20世紀(jì)70年代以前，目前維護(hù)養(yǎng)護(hù)力度只能維持在低水準(zhǔn)，路況逐年下降，制約了林區(qū)森林防火、病蟲害防治、資源經(jīng)營及資產(chǎn)管理等各項工作的正常開展［17］。

二是林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型缺少必要的政策支撐。森工企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)只能利用有限資金通過“滾雪球”式發(fā)展緩慢摸索，林區(qū)振興亟待政策助力。在建設(shè)用地方面，吉林森工集團(tuán)歷史上有很多已經(jīng)被建成儲木場、加油站、礦泉水廠、人造刨花板廠，及林業(yè)局辦公樓、林區(qū)賓館、醫(yī)院、職工家屬區(qū)的林地，但在權(quán)屬上尚未調(diào)整，這些無法確權(quán)的建設(shè)用地極大影響著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中合作方的出資意愿。在林下經(jīng)濟發(fā)展方面，國家林業(yè)和草原局等部門多次出臺文件推動木本糧油和林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，但是在執(zhí)行中，林下種植受到來自自然資源管理部門的嚴(yán)格限制，缺少針對重點國有林區(qū)的發(fā)展指南，“什么能種”“如何來種”困惑著森工企業(yè)一線職工。此外，在停伐后期出臺的產(chǎn)業(yè)支持發(fā)展政策和停伐前長久實行的森林資源管理規(guī)定之間存在含糊不清的爭議點，導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展縮手縮腳，一些良好的產(chǎn)業(yè)政策難以落地。

3 重點國有林區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的對策

習(xí)近平總書記在新時代推動?xùn)|北全面振興座談會上指出，“增綠就是增優(yōu)勢、護(hù)林就是護(hù)財富”，要“繼續(xù)深化國有企業(yè)改革”以及“加強生態(tài)資源保護(hù)利用”［1］，進(jìn)一步明確了東北林草事業(yè)的重點任務(wù)，昭示著新形勢、新機遇和由之而來的新思路、新舉措，為重點國有林區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供了良好契機。面對歷史遺留問題對重點國有林區(qū)保障國家“五大安全”能力的威脅，需要高度重視、強化措施，不斷完善林區(qū)體制機制建設(shè)，推動林區(qū)生態(tài)增綠、百姓增收、產(chǎn)業(yè)增效。

3.1 建立健全國有林區(qū)治理體系及森林資源產(chǎn)權(quán)體系

面對復(fù)雜的現(xiàn)實需求，條塊化的林區(qū)管理和森林治理并不可取。分割的管理體制既嚴(yán)重影響了基層治理的整體效能，也阻礙了森林實現(xiàn)綜合效益最大化。有效解決重點國有林區(qū)森林資源“管”的問題還需更加妥善的頂層設(shè)計，樹立重點國有林區(qū)治理的系統(tǒng)性、整體性觀念。在改革過渡期，面對治理破碎化問題，還需要從以下3個方面發(fā)力：1）建立“林區(qū)—企業(yè)—地方”聯(lián)合治理體系，理順改革后期林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)責(zé)關(guān)系。通過林草部門向企業(yè)派駐專業(yè)執(zhí)法隊伍或授權(quán)林業(yè)公安執(zhí)法等方式，解決森工企業(yè)森林資源管理“有責(zé)無權(quán)”的問題，保證行刑銜接暢通，減少國有資源流失風(fēng)險。2）建立跨域合作治理機制，整合林業(yè)局施業(yè)區(qū)所覆蓋屬地政府的治理資源。通過搭建工作平臺和對話機制等方式解決行政邊界、戶籍邊界、功能邊界和地理邊界帶來的治理沖突，推動破碎化治理向網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理和整體性治理轉(zhuǎn)變。3）進(jìn)一步統(tǒng)籌銜接“企業(yè)林長制”與“政府林長制”。構(gòu)建統(tǒng)一完善的國有森林經(jīng)營管理體系，加強與地方林長制的聯(lián)系與銜接，在重點國有林區(qū)區(qū)域內(nèi)分層落實森林資源保護(hù)發(fā)展的監(jiān)管工作，協(xié)調(diào)解決林區(qū)的森林資源保護(hù)與發(fā)展利用問題，減少制度運行成本和社會矛盾，提高林長制落實的有效性，促進(jìn)國有林區(qū)“兩山”轉(zhuǎn)化的可行性和有效性。

長遠(yuǎn)來看，還需要建立國家級國有林管理局，系統(tǒng)建構(gòu)和理順國有林管理體制，健全國有森林資源產(chǎn)權(quán)管理制度及保障體系。建議在中央層面設(shè)置國有林管理總局，代表國家行使森林資源所有權(quán)，并賦予國有林管理局統(tǒng)一的資源管理權(quán)限，包括因代理所有權(quán)而產(chǎn)生的管理權(quán)及部分執(zhí)法權(quán)，統(tǒng)籌管理全國國有林資源及國有林區(qū)相關(guān)事務(wù)，結(jié)合重點國有林區(qū)的特殊性和現(xiàn)實情況統(tǒng)一編制林區(qū)管理條例、資源保護(hù)章程、中長期造林規(guī)劃等具體方案，以及妥善協(xié)調(diào)處理好國務(wù)院林業(yè)行政主管部門派駐地方的森林資源監(jiān)督專員辦事處的監(jiān)督職能。建議將國有林管理總局作為自然資源部下屬事業(yè)單位，納入中央財政事權(quán)；在六大重點國有林區(qū)分設(shè)國有林管理分局，實行垂直管理體制，森工企業(yè)有償使用國有森林資源?；诖耍眄樕仲Y源相關(guān)的事權(quán)體系及行政執(zhí)法體系，明確并規(guī)范國有森林資源所有權(quán)、經(jīng)營使用權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能的主體和權(quán)責(zé)界限，進(jìn)而在國有森林資源資產(chǎn)有償使用等方面開展探索，解決好森林資源“用”的問題，激發(fā)國有林區(qū)活力，更好地保護(hù)發(fā)展森林資源。

3.2 構(gòu)建完善國有林區(qū)森林可持續(xù)經(jīng)營長效機制

要確保重點國有林區(qū)天然林資源的可持續(xù)性發(fā)展，必須建立可持續(xù)經(jīng)營長效機制，順乎時宜調(diào)整森林經(jīng)營理念，與時俱進(jìn)優(yōu)化經(jīng)營技術(shù)和設(shè)備，提升天然林精細(xì)化管理水平。當(dāng)前，重點國有林區(qū)的森林亟需根據(jù)科學(xué)的經(jīng)營方針和規(guī)程對林分進(jìn)行經(jīng)營。瞄準(zhǔn)增加森林資源總量、提升森林質(zhì)量、優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，選擇合適的撫育經(jīng)營措施，通過人工干預(yù)改善林木生長發(fā)育的生態(tài)條件，促進(jìn)林木生長速度和質(zhì)量提升。對于森林可持續(xù)經(jīng)營試點單位，還應(yīng)適度放開采伐政策的限制、給予更多政策支持，由企業(yè)根據(jù)自身資源稟賦特征、森林經(jīng)營條件自行探索，并總結(jié)形成新規(guī)程、新經(jīng)驗，實現(xiàn)森林綜合效益最大化。同時，借助互聯(lián)網(wǎng)、遙感、地理信息系統(tǒng)等科技手段，實現(xiàn)對森林經(jīng)營的實時監(jiān)督、精準(zhǔn)管理，防止“一放就亂”等現(xiàn)象發(fā)生。此外，有必要制定一部《森林可持續(xù)經(jīng)營條例》，為森林可持續(xù)經(jīng)營提供有效力的原則性依據(jù)，系統(tǒng)規(guī)范天然林和人工林在內(nèi)的各類森林經(jīng)營行為，為重點國有林區(qū)和集體林區(qū)的森林可持續(xù)經(jīng)營提供既有共性又分類化和差別化的行動準(zhǔn)則。

另一方面，應(yīng)進(jìn)一步加大森林可持續(xù)經(jīng)營的財政支持力度，積極創(chuàng)新和探索森林可持續(xù)經(jīng)營的市場化機制。加大中央財政重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，加強與森林可持續(xù)經(jīng)營有關(guān)的林道、防護(hù)、管護(hù)設(shè)施建設(shè)，完善森林生態(tài)效益補償機制，保障林區(qū)生態(tài)效益和民生福祉。與此同時，積極探索社會資本的進(jìn)入機制，構(gòu)建完善森林生態(tài)服務(wù)市場化機制和森林生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，鼓勵通過生態(tài)服務(wù)市場交易行為，促進(jìn)森林生態(tài)服務(wù)的有效供給，保障天然林經(jīng)營資金的可持續(xù)。2013年中央一號文件明確提出“加強國家木材戰(zhàn)略儲備基地建設(shè)”，對于重點國有林區(qū)而言，國家儲備林（簡稱國儲林）項目也是一個良好的契機。從生態(tài)的角度而言，國儲林項目有利于充分發(fā)揮重點國有林區(qū)生態(tài)效應(yīng)，將進(jìn)一步推動樹種結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升森林質(zhì)量；從經(jīng)濟的角度而言，國儲林可通過科學(xué)經(jīng)營充分發(fā)揮自然資源生產(chǎn)力，在30～50年之后為國家提供豐富的林木資源；從社會的角度而言，大工程和大項目還將帶動道路和林業(yè)防火配套工程的建設(shè)，提供大批就業(yè)崗位，帶動林區(qū)人民增收，具有重要的社會效益。同時，國儲林項目建設(shè)也不應(yīng)僅關(guān)注短平快的速生樹種。在重點國有林區(qū)結(jié)合森林質(zhì)量提升、生態(tài)修復(fù)、珍貴樹種培育來開展項目既是必要的，也是必須的。通過撬動金融資本“進(jìn)山入林”，還將進(jìn)一步破解重點國有林區(qū)當(dāng)前普遍存在的造林投資標(biāo)準(zhǔn)低、重造輕管等問題，充分保障國家木材生態(tài)安全。通過“國儲林+森林經(jīng)營”“國儲林+林下經(jīng)濟”“國儲林+森林旅游”“國儲林+森林康養(yǎng)”“國儲林+碳匯”等經(jīng)營方式將進(jìn)一步拓寬林區(qū)增收渠道［18］，實現(xiàn)森林經(jīng)營的集約化、規(guī)?；?，在平衡投資和建設(shè)周期的同時實現(xiàn)林業(yè)一、二、三全產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展。針對國投項目配套資金不足的問題，還應(yīng)每年追加對各類項目及設(shè)備后期使用維護(hù)和建設(shè)以及人員培訓(xùn)費用，以此保證項目和設(shè)備作用得到有效發(fā)揮。

3.3 妥善解決辦社會職能移交歷史遺留問題

重點國有林區(qū)森工企業(yè)辦社會具有一定的歷史客觀性和區(qū)域特殊性，解決好這一問題事關(guān)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。后續(xù)應(yīng)進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，理順職能框架移交后的辦社會職能相關(guān)工作，協(xié)調(diào)政企利益關(guān)系，明確事權(quán)責(zé)任關(guān)系，逐步將不再適合森工企業(yè)參與的社區(qū)管理、綜合治理等工作移交到屬地政府，或由政府通過向企業(yè)購買服務(wù)等方式幫助企業(yè)分擔(dān)成本。對于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公益性事業(yè)，雖然改革方案已經(jīng)明確逐步納入地方發(fā)展規(guī)劃，但進(jìn)展相對緩慢，因此應(yīng)給予林區(qū)已移交機構(gòu)充分的關(guān)注和支持，調(diào)整經(jīng)費渠道，明確工作關(guān)鍵時間節(jié)點。建議到2025年，初步完成與屬地政府同領(lǐng)域機構(gòu)在政策、待遇等方面投入均等化，通過完善的機制設(shè)計到2028年實現(xiàn)與區(qū)域醫(yī)聯(lián)體、教育集團(tuán)的融合，而非屬地政府簡單地一收了之。另外，重點國有林區(qū)改革后期天保資金的列支項目和渠道也應(yīng)考慮調(diào)整。對于已向政府移交的職能和職工，天保資金中相應(yīng)的政策性社會性支出補助經(jīng)費和人員經(jīng)費應(yīng)隨之劃撥過去；對于企業(yè)，政企分開后的相關(guān)政策性社會性支出補助應(yīng)削減。但考慮到在過渡期內(nèi)政府無力供給社會服務(wù)的現(xiàn)狀，在后續(xù)的天然林保護(hù)修復(fù)工程中應(yīng)保留相關(guān)專項資金的端口，幫助企業(yè)緩解壓力，填補社會性支出缺口。

3.4 高質(zhì)量推動林區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)

林區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)是實現(xiàn)林區(qū)振興的必要途徑，也是共同富裕道路上增強林區(qū)職工改革獲得感、生活幸福感和身份認(rèn)同感的重要內(nèi)容，而基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型作為林區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的重中之重應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁叨戎匾?。一是加大?jīng)費保障力度，提高林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，包括政企分開后理應(yīng)由屬地政府承接的民生建設(shè)項目和由森工企業(yè)負(fù)責(zé)的國家涉林項目。建議緊密結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在國家基建投資計劃中增加林區(qū)專項資金，大力補齊現(xiàn)存短板，重點加強交通、能源、水利、環(huán)保、通訊、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，切實提升林區(qū)社會管理和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平，合理布局資源，為林區(qū)居民提供更完善的生產(chǎn)生活條件。二是優(yōu)化政策體系設(shè)計，因地制宜引導(dǎo)林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。對于既成建設(shè)用地的林地需要國家從頂層設(shè)計角度統(tǒng)籌設(shè)計、出臺支持政策，實事求是給予確權(quán)，調(diào)整土地屬性，從而擴大企業(yè)發(fā)展可用建設(shè)用地，盤活企業(yè)舊資產(chǎn)，賦予企業(yè)轉(zhuǎn)型新動能。對于林下經(jīng)濟相關(guān)的配套政策，也需從較高層面加強部門間配合，優(yōu)化制度體系，破除政策壁壘，出臺重點國有林區(qū)林下經(jīng)濟發(fā)展的具體辦法，在保護(hù)的前提下讓林區(qū)百姓通過發(fā)展林下經(jīng)濟增加收入。同時，還應(yīng)充分保障國有森工企業(yè)對森林資源的經(jīng)營使用權(quán)，鼓勵國有森工企業(yè)依托豐富的自然資源發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和多種經(jīng)營。通過轉(zhuǎn)型發(fā)展項目基金、生態(tài)扶持基金等支持重點國有林區(qū)發(fā)展森林食品、生物制藥、森林文旅康養(yǎng)等轉(zhuǎn)型替代產(chǎn)業(yè)，大力挖掘森林水庫、錢庫、糧庫、碳庫功能，推動林區(qū)內(nèi)的北國邊塞風(fēng)光、冰雪資源、紅色文旅資源變現(xiàn)，并利用數(shù)字、信息等高新技術(shù)賦能林草碳匯經(jīng)濟，將大數(shù)據(jù)建設(shè)與大生態(tài)優(yōu)勢相結(jié)合，充分踐行習(xí)近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山，冰天雪地也是金山銀山”理念，打造具有東北特色優(yōu)勢的“白山黑土、紅綠融合”現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。三是補齊共同富裕短板，構(gòu)建利益共享機制帶動職工群眾增收致富。森工企業(yè)應(yīng)繼續(xù)通過生態(tài)管護(hù)、林下資源承包、發(fā)展旅游康養(yǎng)業(yè)、對外勞務(wù)輸出等方式創(chuàng)造就業(yè)崗位，并通過“企業(yè)+職工+農(nóng)戶”“企業(yè)+基地+職工+農(nóng)戶”等方式分享產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展收益。邊境林區(qū)的森工企業(yè)則應(yīng)加強與屬地政府的配合協(xié)作，構(gòu)建民生保障和風(fēng)險防范體系，帶動百姓參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，推進(jìn)興邊富民和管邊固邊，筑牢祖國北疆安全穩(wěn)定屏障，為林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供根本安全保障。四是進(jìn)一步挖掘弘揚林區(qū)森工精神。林區(qū)開發(fā)建設(shè)與轉(zhuǎn)型發(fā)展之路展現(xiàn)出林區(qū)人民高度的政治覺悟、崇高的思想境界和奮發(fā)的精神風(fēng)貌，錘煉出了“顧全大局、服從需要，艱苦奮斗、甘于奉獻(xiàn)，自力更生、負(fù)重前行”的林區(qū)森工精神。在新發(fā)展階段，更應(yīng)銘記和弘揚森工精神，通過多種形式、借助多元媒介將森工文化的精神操守和道德規(guī)范根植人心，激發(fā)林區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力，助力于林區(qū)振興、林區(qū)共同富裕和林區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)。

東北發(fā)展新機遇來自于強國建設(shè)、民族復(fù)興新征程所帶來的勃勃生機，重點國有林區(qū)也迎來了高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵機遇期。重點國有林區(qū)有過“一林獨大”的輝煌，也經(jīng)歷過調(diào)整轉(zhuǎn)型的陣痛，森工人在“破”與“立”之間不懈探索著如何將林區(qū)建設(shè)得更好、把生態(tài)保護(hù)得更好、讓人民生活得更好。正如習(xí)近平總書記在新時代推動?xùn)|北全面振興座談會上所強調(diào)的，要“堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，堅持鍛長板、補短板相結(jié)合，堅持加大支持力度和激發(fā)內(nèi)生動力相結(jié)合”［1］。未來需要更有針對性地徹底化解重點國有林區(qū)的歷史遺留問題和現(xiàn)實困境，充分踐行東北在維護(hù)國家“五大安全”中的重要使命，走高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)振興之路，推動中國重點國有林區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

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*基金項目：2019年國家社會科學(xué)基金一般項目“基于職工福利提升視角的深化重點國有林區(qū)改革研究”（19BGL161）

第一作者：柯水發(fā)（1977- ），男，博士，教授，研究方向為林業(yè)經(jīng)濟理論與政策、林權(quán)制度改革、林企改革與林區(qū)發(fā)展。E-mail：keshuifa@163com

通信作者：紀(jì)元（1999- ），女，博士研究生，研究方向為林業(yè)經(jīng)濟政策、林權(quán)制度改革。E-mail：13120290011@163com