[摘要]隨著中國的經(jīng)濟制度在改革和發(fā)展中顯現(xiàn)出巨大生命力，地方政府不但成為國家政權(quán)的主要組成部門，在財政方面也具有顯著的影響力。但伴隨著改革的逐步深化，地方政府權(quán)力的膨脹對中國經(jīng)濟發(fā)展帶來了一定的負面影響。為抑制地方政府權(quán)力膨脹帶來的負面影響，中央出臺了以實現(xiàn)“分稅制”為核心內(nèi)容的財稅體制改革方針。本文基于財政分權(quán)視角，主要從經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面研究財政分權(quán)背景下央地關(guān)系的發(fā)展變化，同時對中國財政分權(quán)現(xiàn)狀進行分析，并借此對財政分權(quán)的改革思路進行相應思考，以期更好地為央地關(guān)系提出商榷。

[關(guān)鍵詞]財政分權(quán)；央地關(guān)系；改革思路

[中圖分類號]F81 [文獻標識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.07.029

改革開放以來，中國的經(jīng)濟發(fā)展速度迅猛，但是地方政府的權(quán)力也隨之膨脹。中央與地方關(guān)系是國家體制中縱向權(quán)力與資源分配的基本關(guān)系[1]，而在改革開放浪潮的翻涌下與經(jīng)濟快速增長的游弋中，中國的央地關(guān)系歷經(jīng)由集權(quán)到分權(quán)再到集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的過程。在這一過程中，中央與地區(qū)政府之間出現(xiàn)了利益沖突現(xiàn)象，并愈演愈烈，央地關(guān)系不斷惡化。因此如何處理好中央政府與地方政府之間關(guān)系，成為中國政治領(lǐng)域里亟待解決的問題之一。為緩解矛盾，中央政府不得不出臺一些改革措施以改變這種狀況，如分稅制改革等。

雖然在經(jīng)濟體制下的央地關(guān)系實踐中已經(jīng)取得一定成果，但央地關(guān)系的改革與調(diào)整卻難以實現(xiàn)對傳統(tǒng)國家治理模式的突破，也難以有效避免央地關(guān)系的“統(tǒng)死放亂”怪圈和周期性震蕩[2]。由于局域性經(jīng)濟制度的不同以及地區(qū)差異帶來的不同影響等原因，導致對于央地關(guān)系如何處理存在著很大的爭議。而中央與地方關(guān)系作為國家治理體系中的重要環(huán)節(jié)，有著尤為重要的意義，它不僅關(guān)系到國家和民族前途命運，而且也是實現(xiàn)中國夢和社會主義現(xiàn)代化建設道路中不可缺少的環(huán)節(jié)。因此研究央地關(guān)系問題的重要性不言而喻。

一、財政分權(quán)背景下央地關(guān)系的發(fā)展變化

（一）經(jīng)濟方面

1.中央與地方之間關(guān)系變化

從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，中國逐步在開放與發(fā)展中得到前進。隨著改革開放的不斷深入，在市場經(jīng)濟的條件下，地方政府權(quán)力逐漸擴大。在地方政府的推動下，中國建立了社會主義市場經(jīng)濟體制。隨著時間的流逝，中國逐漸形成“區(qū)域經(jīng)濟一體化”的發(fā)展趨勢，中央集權(quán)與區(qū)域分化之間矛盾進一步加深。地方政府通過與周邊經(jīng)濟合作區(qū)建立起來自己的區(qū)域經(jīng)濟市場網(wǎng)絡。

2.中央與中央政府和省級政府關(guān)系變化

從建國初期到改革開放前，中國一直實行蘇聯(lián)式的集中計劃經(jīng)濟制度。隨著改革的深入，中央和中央政府對地方財政收入和支出有了很大程度上的自主權(quán)。在計劃經(jīng)濟體制下形成“命令主義”“統(tǒng)一指揮原則”等一系列制度規(guī)定，地方發(fā)展主要依靠行政命令和行政指令。這導致中國經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生資源配置不合理、效率低下以及市場失靈等問題，從而影響國家經(jīng)濟發(fā)展。

而在從高度集中的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的不易求索中[3]，涌現(xiàn)許多難題，諸如中央對各省市的事權(quán)劃分不合理，地方政府不作為；國家職能轉(zhuǎn)移到中央政府后，地方政府開始插手市場領(lǐng)域內(nèi)的事務；對市場缺乏信任，市場缺乏活力；基礎(chǔ)設施建設、社會保障等方面的公共產(chǎn)品供給不足。從財政收支看，在分稅制改革后中央財政收入逐年增加而省財政收入連年下降，中央和省級之間財政收入差距加大。為解決地方經(jīng)濟發(fā)展問題，中央政府制定并實施一系列相關(guān)政策文件，通過法律法規(guī)和行政手段使中國成為一個較為規(guī)范的社會主義國家。

（二）政治方面

從理論上看，央地關(guān)系是國家權(quán)力與地方權(quán)力的博弈過程。這說明中國在經(jīng)濟發(fā)展過程中，中央與地方之間并沒有完全按照市場經(jīng)濟原則進行有效分配關(guān)系，因此導致中國央地關(guān)系不合理的狀況存在。

從實際情況看，一是省級政府較之于中央政府在央地關(guān)系中處于從屬地位。雖然中央政府具有很大的決策權(quán)和執(zhí)行機構(gòu)，但省級政府并不是獨立于中央政府之外的存在。省級政府和中央政府是兩個相對獨立而又相互依賴的團體，其權(quán)力有限，地方政府不能以自身利益為基礎(chǔ)來影響中央決策的實施。中央政府逐漸掌握了對下級政府財政收入分配、稅收征收等權(quán)力，但同時也導致中央與地方矛盾不斷加?。欢欠侄愔坪蟠嬖谥醒肱c省級政府利益沖突問題。這主要表現(xiàn)在分稅制對地方稅有較大影響；分稅制后各個省市財政收入增長明顯低于全國水平；分稅制后中央政府向地方征收的稅收較少、支出規(guī)模擴大[4]；分稅制使地方政府稅收流失嚴重。

（三）文化方面

分稅制在使中央財政收入集中度上升的同時，也在一定程度上提高了中央政府的權(quán)威，抑制了地方政府權(quán)力膨脹。而中央政府對經(jīng)濟社會發(fā)展與改革開放提出新要求：要求政府間合作程度逐步提高、在發(fā)展過程中需要更加注重社會公平問題、在改革過程中需要更加注重環(huán)境保護問題、不斷提高中央政府在決策層面上的影響力。

（四）社會方面

在中國跨越傳統(tǒng)社會向著現(xiàn)代社會大步跨進的發(fā)展趨勢下，人們開始追求更高層次的發(fā)展，要求更多的自由權(quán)利以及大大加深維護自身利益的理念。這便需要權(quán)威和高效相結(jié)合的政府進行管理和調(diào)節(jié)。

二、中國財政分權(quán)現(xiàn)狀及分析

改革開放以來中國經(jīng)濟制度發(fā)生了重大的變遷[5]，尤其是二十世紀90年代以來，中國的對外開放程度不斷提高，外商投資企業(yè)大量涌入中國。由于缺乏足夠穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境，地方政府為吸引外資企業(yè)和吸引人才開始尋求自己的發(fā)展之路。為使外商企業(yè)在中國投資時能獲得穩(wěn)定的稅收支持，地方政府通過各種途徑不斷擴大自己經(jīng)濟發(fā)展的成果。與此同時，地方政府為追求更多的稅收收入和更好的經(jīng)濟發(fā)展成果，也開始積極擴大中央和地方之間以及地區(qū)之間的財政收入分配差距[6]。

由于中國實行分稅制改革以來財政收入中分成比例不斷提高，這就使得不同地區(qū)之間和地區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)不平衡的現(xiàn)象。因此為穩(wěn)定中央和地方之間、地區(qū)內(nèi)部利益集團之間以及地區(qū)政府內(nèi)部利益集團之間的平衡，中央開始對分稅制進行改革，并通過“分稅”來實現(xiàn)央地之間財力分配平衡。中央作為主體，將分稅制改革進行試點實施和推行，并對這些地方試點實行監(jiān)督管理措施。因而為防止地方政府濫用權(quán)力侵害人民利益、國家利益以及財政分配等現(xiàn)象，必須要以保證整個央地稅收分配體系穩(wěn)定為前提條件。

而財政分權(quán)是一種利益結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。一方面，經(jīng)濟發(fā)展使得地方政府獲得更多的資源分配權(quán)力；另一方面，這些地方政府往往為增加自己的收入，會利用對這些資源的壟斷性權(quán)利而謀取不正當利益甚至是產(chǎn)生腐敗行為。因此財政分權(quán)不僅是一種權(quán)力下放和利益分享關(guān)系，亦是一種利益博弈、激勵和約束機制問題。這便需要建立合理的體制以防止各級政府為追求自身經(jīng)濟利益而濫用這種權(quán)力。故而隨著市場經(jīng)濟體系建設不斷深入、市場經(jīng)濟體制不斷完善及人民生活水平不斷提高，財政分權(quán)需要解決中央和地方之間在經(jīng)濟發(fā)展、社會公平、政治民主方面不協(xié)調(diào)的矛盾和問題。

在歷史的洪流與時代的潮水中經(jīng)行，中國的財政分權(quán)已然處于第三階段。但是，從現(xiàn)在中國財政分權(quán)的現(xiàn)狀看，仍然存在著以下幾個方面問題。

（一）權(quán)限劃分不明確

中國的財政分權(quán)是在政府之間實行分權(quán)，但是分稅制改革后，由于各級政府之間的權(quán)限劃分不明確，導致各級政府都在各自分稅制中尋求利益最大化進而使得事權(quán)與財權(quán)之間不匹配，并未將財政分權(quán)與事權(quán)分權(quán)結(jié)合起來，事權(quán)與財權(quán)之間的關(guān)系有待妥善處理。由于分稅制改革后各地方政府間的事權(quán)劃分不明確，導致地方政府之間為追求更多稅收而對某些事項采取不作為的方式來逃避自己應承擔的義務。

（二）利益分配不平衡

由于分稅制改革沒有得到及時完善，央地之間存在著利益分配不平衡現(xiàn)象，央地間收入不平衡。分稅制改革后地方稅收收入增長過快，但由于全國性的宏觀調(diào)控政策在地方的應用上存在著差異，導致地方經(jīng)濟發(fā)展緩慢。因此地方政府在財力不足情況下，可能會通過稅收來彌補財政缺口。

（三）財政分權(quán)認識不足

財政分權(quán)在具體實踐操作中常常僅局限于某一特定方面的內(nèi)容，導致對財政分權(quán)認識不足。而由于對財政分權(quán)認識不足，地方政府為追求自己的利益而導致一些違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。譬如分稅制改革后，地方政府為追求更多的稅收而出現(xiàn)重復征稅的現(xiàn)象。

三、財政分權(quán)的改革思路

（一）堅持財政分權(quán)改革的基本思路

首先，在目前經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化背景下[7]，財政分權(quán)必須以國家為單位進行分析。中央政府必須進行職能轉(zhuǎn)變，以便于更好地適應市場經(jīng)濟體制建設。其次，在稅收制度方面，中央政府應該增加稅種和稅率來擴大中央財政收入，以加大地方稅收征管力度來解決地方政府權(quán)力膨脹的問題。最后，應減少中央對地方政府的干預，提高中央政府行政管理水平，減少政府對微觀經(jīng)濟生活干預程度，改變過去地方政府官員在中央和國務院的地位過低，而中央官員在各級地方政府中又處于主導地位的情況。

（二）消除地方政府權(quán)力膨脹帶來的負面影響

首先，要加強法制建設以防止權(quán)力濫用。其次，要加強稅務機關(guān)執(zhí)法，進行行政改革，并改革和完善有效的地方官員業(yè)績考核制度和激勵機制，以激發(fā)各級官員的工作積極性使其更好地為人民服務。最后，完善社會保障體系，實現(xiàn)居民生活水平穩(wěn)步提高。

（三）加強財政監(jiān)督和控制以減少風險

首先，要建立并完善法律體系以保證財政資金安全運行。其次，要加快建立轉(zhuǎn)移支付制度，提高地區(qū)間財力均衡。最后，進行預算分配，不但可以促進各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的平衡以及提高人民的生活水平，更好地進行財政分權(quán)管理以減少地方政府行為不當造成的不利影響及腐敗等問題，而且可以避免因為預算支出安排帶來對中央與地方之間利益關(guān)系的過分關(guān)注而造成中央與地方之間經(jīng)濟矛盾、社會沖突問題，為財政分權(quán)視角下解決中央與地方利益分配問題提供參考方案并促進其進一步發(fā)展。

四、結(jié)語

在財政分權(quán)背景下，國家中央與地方之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。通過中央政府與省、市、縣等一級政府之間的財政關(guān)系來看，中央在財政收入分配中處于優(yōu)勢地位，并且國家中央又是地方政府的經(jīng)濟決策中心，因此為解決中央與地方之間的矛盾，就需要在國家與地方之間建立起一個合理的財政分權(quán)體系。而地方政府財政分稅制改革的核心是通過財政支出和稅收政策，解決中國地方政府財力不足問題，以合理劃分中央與地方事權(quán)、合理劃分中央與地方財權(quán)為基本原則。

參考文獻：

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[3]廖心文.從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變——試論毛澤東、鄧小平對我國經(jīng)濟體制的探索[J].黨的文獻，2008（6）：50-55.

[4]王曉民.分稅制改革對地方稅收和財政的影響研究[J].商業(yè)經(jīng)濟研究，2015（26）：110-111.

[5]許經(jīng)勇.改革開放以來中國經(jīng)濟制度變遷回顧與思考[J].西部論壇，2021，31（1）：1-11.

[6]賈曉俊.發(fā)揮兩個積極性：我國央地財政關(guān)系百年變遷[N].中國社會科學報，2021-11-24（003）.

[7]馬春林，吳沖鋒.全球經(jīng)濟一體化還是區(qū)域經(jīng)濟一體化——經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢分析[J].管理科學學報，2003（6）：1-7.

作者簡介：劉思妍（2002.11-），女，漢族，福建泉州人，本科在讀，研究方向：國際事務與國際關(guān)系。