摘要：文章在分析治理和財(cái)政分權(quán)的基礎(chǔ)上，提出國家治理現(xiàn)代化背景下財(cái)政分權(quán)、財(cái)政體制改革的效應(yīng)放在政府、市場和社會(huì)三維立體坐標(biāo)系中，以是否是“帕累托改進(jìn)”作為衡量標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)改革的效應(yīng)。從政府維度上主要考查歷經(jīng)改革中央與地方政府，地方政府間的關(guān)系是否理順；從市場維度上主要研究改革前后各級(jí)政府間經(jīng)濟(jì)效率變化；從社會(huì)維度上主要對(duì)比改革前后人民生活水平和社會(huì)效益的變化。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；國家治理現(xiàn)代化；改革效應(yīng)評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）018-000-02

“治理”是現(xiàn)代國家建構(gòu)中的一種新理念。國家治理的目標(biāo)就是：在國家政治基本制度安排的前提下，充分調(diào)動(dòng)國家權(quán)力體系外、社會(huì)組織體系和市場結(jié)構(gòu)體系的力量，并通過激發(fā)這三個(gè)體系的有效互動(dòng)使國家權(quán)力運(yùn)行效率更高、更順暢、更合法。

國家治理的目標(biāo)是“善治”，它是國家實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)志。具體通過將政府、市場與社會(huì)三方面力量納入一個(gè)法治機(jī)制，形成相互合作、相互制衡的復(fù)合體系和制度運(yùn)行系統(tǒng)，以促使政府權(quán)力合法、公正、公開運(yùn)作，市場結(jié)構(gòu)成本低廉、績效高企運(yùn)轉(zhuǎn)，社會(huì)組織自主、自治和自律，最終體現(xiàn)政府、社會(huì)與市場的各歸其位、各盡其責(zé)。它包含政府治理、市場治理和社會(huì)治理三個(gè)子系統(tǒng)。

國家權(quán)力需要雄厚的物質(zhì)資源，但在獲取和使用這些資源的時(shí)候，又不能傷害社會(huì)與市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。國家的財(cái)政收入是國家權(quán)力高效運(yùn)作的物質(zhì)基礎(chǔ)，保證國家有充分的物質(zhì)資源使用于公共決策和公共服務(wù)；國家的財(cái)政合理的支出安排，保證國家能夠高效益地配置有限的財(cái)政資源。因此，可以說財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。

政府治理就是要規(guī)范政府行為，對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約與制衡，以防止政府權(quán)力對(duì)社會(huì)和市場的過渡干預(yù)。財(cái)政在其中的作用主要是四個(gè)方面：一是通過嚴(yán)格界定政府與市場、與社會(huì)職能邊界，防止政府直接配置資源的“越位”；二是充當(dāng)好“守夜人”加強(qiáng)政府在市場體系構(gòu)建、維護(hù)產(chǎn)權(quán)與契約等方面的職責(zé)，避免政府的“缺位”；三是通過財(cái)政分權(quán)改革，加強(qiáng)政府對(duì)其系統(tǒng)各級(jí)政府之間縱向控制和激勵(lì)；四是通過財(cái)政分權(quán)改革在各部門之間的分配，加強(qiáng)政府對(duì)其系統(tǒng)橫向控制和激勵(lì)。

市場治理是強(qiáng)調(diào)市場主體在公平正義原則下，通過市場規(guī)則實(shí)現(xiàn)自愿性交易。財(cái)政在其中的作用主要是三個(gè)方面：一是通過財(cái)政分權(quán)改革，降低競爭機(jī)會(huì)不均等和不公平。具體可以通過財(cái)政支出對(duì)民眾的生存發(fā)展予以保障，提高弱勢群體的生存發(fā)展空間，還可以通過財(cái)政稅收制度對(duì)收入分配進(jìn)行調(diào)節(jié)，矯正初次分配中的不公平；二是通過財(cái)政分權(quán)改革，降低企業(yè)競爭過程中的不公平。具體可以通過財(cái)政稅收政策開展環(huán)境污染治理，可以通過提供特定稅收減免，提供財(cái)政扶持等，增強(qiáng)中小微企業(yè)的市場競爭力；三是通過財(cái)政政策降低經(jīng)濟(jì)波動(dòng)幅度，減少社會(huì)不穩(wěn)定，提供適合競爭的良好外部環(huán)境。

社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)通過在各類組織間建立平等的合作伙伴關(guān)系，對(duì)社會(huì)進(jìn)行規(guī)范。財(cái)政在其中的作用主要體現(xiàn)在：一是通過公開財(cái)政收支預(yù)算及執(zhí)行情況，讓社會(huì)參與監(jiān)督；二是通過公開財(cái)政收支預(yù)算及執(zhí)行情況，培育公民意識(shí)、公民責(zé)任和公民能力；三是財(cái)政充當(dāng)中介，在政府與社會(huì)之間，對(duì)公共資源做出有效安排。

通過以上分析，我們可以看到財(cái)政分權(quán)理論要解決的核心問題是在政府、市場和社會(huì)中：什么應(yīng)由政府做？什么應(yīng)由市場做？什么應(yīng)交給社會(huì)？政府若干職能和職責(zé)在中央和地方政府間如何劃分和執(zhí)行？劃分原則和適度原則是什么？最關(guān)鍵的問題就是：是否存在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和方法，使政府配置職能在市場、社會(huì)和多級(jí)政府間劃分和執(zhí)行的效率最優(yōu)？

一、國家治理現(xiàn)代化背景下適度財(cái)政分權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)和原則

由于客觀世界中各個(gè)國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的實(shí)際情況差異非常大，因而，財(cái)政分權(quán)的適宜度問題非常復(fù)雜，難以量化。目前，還很難用一些具體的指標(biāo)來衡量它，因此思考財(cái)政適度分權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)和原則就非常重要。

確保政府與市場、政府與社會(huì)、中央與地方各級(jí)政府，有充足的財(cái)力來履行相應(yīng)的職能就是合理適度的財(cái)政分權(quán)的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)。那么，具體來說怎樣才能做到財(cái)政合理分權(quán)呢？

財(cái)政分權(quán)的基本原則如下：一是正確劃分政府與市場邊界的原則；二是正確劃分政府與社會(huì)邊界的原則；三是正確劃分中央與地方各級(jí)政府間事權(quán)范圍的原則（受益原則、行動(dòng)原則、技術(shù)原則）；四是以事權(quán)定財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱原則；五是政府間財(cái)政關(guān)系法制化原則。

財(cái)政分權(quán)最優(yōu)化的標(biāo)準(zhǔn)即用什么來判斷是否最優(yōu)化。對(duì)于公共部門的優(yōu)化問題，一般來說用帕累托標(biāo)準(zhǔn)來作為衡量的尺度，主要考慮在效率與公平間平衡。然而，嚴(yán)格的“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)是不存在的，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中更多的是對(duì)“帕累托最優(yōu)”的修正——“帕累托改進(jìn)”。假設(shè)財(cái)政體制的調(diào)整會(huì)使一部分人受益，另一部分人的利益受損，但是，只要對(duì)受損部分的利益得到補(bǔ)償以后總體仍有盈余，就是帕累托改進(jìn)①。為了減少社會(huì)摩擦和動(dòng)蕩，順利推進(jìn)改革，從理論上看，越接近“帕累托改進(jìn)”，效果越好。

二、國家治理現(xiàn)代化背景下適度財(cái)政分權(quán)的分析框架

所以，我們可以把財(cái)政分權(quán)、財(cái)政體制改革的效應(yīng)放在政府、市場和社會(huì)三維立體坐標(biāo)系中，以是否是“帕累托改進(jìn)”作為衡量標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)改革的效應(yīng)。從政府維度上主要考查歷經(jīng)改革中央與地方政府，地方政府間的關(guān)系是否理順；從市場維度上主要研究改革前后各級(jí)政府間經(jīng)濟(jì)效率變化；從社會(huì)維度上主要對(duì)比改革前后人民生活水平和社會(huì)效益的變化。

一般來說，考察的結(jié)果會(huì)出現(xiàn)四類情況：一是，通過改革各級(jí)政府財(cái)政狀況均有改善或顯著提高，關(guān)系理順，各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)增長速度和質(zhì)量顯著提升，人民生活水平顯著改善，這說明改革是“帕累托改進(jìn)”；二是，通過改革各級(jí)政府財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)增長速度和質(zhì)量、人民生活水平有升有降，但總體來說升大于降，這說明改革仍屬“帕累托改進(jìn)”；三是，通過改革各級(jí)政府財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)增長速度和質(zhì)量、人民生活水平有降有升，但總體來說降大于升，這說明改革不屬“帕累托改進(jìn)”；四是，通過改革各級(jí)政府財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)增長速度和質(zhì)量、人民生活水平均下降，這說明改革失敗，不屬“帕累托改進(jìn)”。

在對(duì)國內(nèi)外文獻(xiàn)梳理過程中作者發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)結(jié)論大相徑庭，但是眾多學(xué)者的研究方法和將研究角度仍有許多可借鑒之處。因此我們?cè)u(píng)價(jià)財(cái)政分權(quán)是否適度合理可以沿著兩條主線進(jìn)行：一條主線是，我們?cè)趯?duì)某一特定地區(qū)財(cái)政分權(quán)改革的效應(yīng)分析仍可以用目前常用的財(cái)政分權(quán)衡量指標(biāo)從財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長、公共品供給數(shù)量增長、居民收入增長、貧困發(fā)生率變化等四個(gè)角度進(jìn)行相關(guān)性分析，得出財(cái)政分權(quán)與各變量的相關(guān)程度如何的結(jié)論（見圖1）。如果分析中財(cái)政分權(quán)改革與經(jīng)濟(jì)增長、公共品供給數(shù)量、居民收入增長正相關(guān)，與貧困發(fā)生率負(fù)相關(guān)則一定程度上說明財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)較好；另一條主線是，我們可以從政府、市場和社會(huì)三維視角構(gòu)建一個(gè)財(cái)政分權(quán)改革效應(yīng)的指標(biāo)體系，以此來對(duì)某一特定地區(qū)財(cái)政分權(quán)改革應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)（見圖2）。我們還可以將兩種衡量和反映財(cái)政分權(quán)效應(yīng)或影響的結(jié)論加以對(duì)比分析，互相驗(yàn)證或補(bǔ)充，為財(cái)政體制調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)，為各級(jí)政府理順事權(quán)和支出責(zé)任，從而促進(jìn)各級(jí)政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，財(cái)力與支出責(zé)任的匹配，以及民主法治社會(huì)的建立。

注釋：

①吳俊培，許建國，楊燦明.現(xiàn)代財(cái)政學(xué)[M].北京：屮國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001：3-16.

參考文獻(xiàn)：

[1]陳龍.國家治理現(xiàn)代化中的財(cái)政改革[J].地方財(cái)政研究，2014（6）.

[2]俞可平.善治理論：一種新的政治分析框架[J].重慶社科文匯，2002（4）.

[3]高培勇.市場經(jīng)濟(jì)體制與公共財(cái)政框架[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000.

作者簡介：許樹華（1976-），女，白族，大理人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，云南開放大學(xué)副教授，研究方向：發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)。