周牧 張浚

［摘 要］ 經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型改變了社會風(fēng)險，推動著歐洲國家進(jìn)行福利國家制度改革。在這個長期漸進(jìn)的轉(zhuǎn)型過程中，青年群體需要面對就業(yè)不穩(wěn)定和收入水平降低的困境，還要更多地承擔(dān)社會保障制度的改革成本，由此導(dǎo)致的青年高失業(yè)率、尼特族問題、工作不穩(wěn)定和工作貧困問題引起關(guān)注。英國近期的改革，嘗試著在就業(yè)不穩(wěn)定的條件下增加青年保障的穩(wěn)定性，同時針對青年人的需求加強(qiáng)公共服務(wù)，幫助他們提高勞動技能和勞動力市場的參與率，探索解決青年就業(yè)問題的新方法。英國遇到的青年就業(yè)問題及其對社會保障等政策的優(yōu)化，可以給中國提供相應(yīng)的啟示。

［關(guān)鍵詞］ 青年就業(yè)；勞動力市場；社會保障；轉(zhuǎn)型；英國

一、引言

2020 年以來，在新冠疫情的沖擊下，我國的就業(yè)形勢也變得更加嚴(yán)峻，而青年失業(yè)問題更加突出，這種現(xiàn)象不僅對就業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響，也會對社會保障政策選擇產(chǎn)生相應(yīng)的影響。事實上，自20 世紀(jì)90 年代以來，歐洲國家就出現(xiàn)了青年失業(yè)率顯著高于成年勞動者的問題。本文以對歐洲現(xiàn)象的概括性描述為基礎(chǔ)，對英國案例加以剖析，從中可以獲得相應(yīng)的啟示。

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，歐洲國家的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型加速發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、勞動力隊伍構(gòu)成和科技進(jìn)步等長期變化的影響下，在工業(yè)化時期成熟和完善起來的歐洲福利國家繼續(xù)著改革進(jìn)程。長期的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型帶來了社會風(fēng)險的變化，在工業(yè)化時期既已存在的“老”的社會風(fēng)險，例如年老、傷殘、失業(yè)等等繼續(xù)存在，而新的生產(chǎn)方式和就業(yè)方式又帶來了技能不足和照護(hù)負(fù)擔(dān)等新的社會風(fēng)險。原有的社會保障制度受到挑戰(zhàn)，同時出現(xiàn)了部分勞動者群體缺乏社會保障而一些保障內(nèi)容又與新的社會風(fēng)險不匹配的情況。因此，歐洲國家普遍出現(xiàn)了對現(xiàn)有保障制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的趨勢，也出現(xiàn)了對福利國家制度進(jìn)行“重新校準(zhǔn)”的討論，提出改變福利國家被動地提供收入保障的功能，“政府的角色是在日益國際化的環(huán)境中提高國家的競爭力，國家從提供被動保障轉(zhuǎn)向?qū)で笤诠裰性鰪?qiáng)自立和（個人）責(zé)任意識，以及更多地動員公民參與有償工作”。

對于已經(jīng)擁有成熟的社會保障制度的歐洲國家來說，社會保障制度的持續(xù)改革也成為了“新”社會風(fēng)險的源頭。之所以如此，一方面是因為社會保障制度與經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境不匹配，另一方面則是因為在“財政緊縮”條件下，出于降低開支的目的而進(jìn)行的社會保障制度改革造成了保障不足的問題。長期以來，由于養(yǎng)老金在歐洲國家社會支出中占有重要比例且歐洲的人口老齡化不斷發(fā)展，養(yǎng)老金改革所導(dǎo)致的保障不足的問題受到普遍關(guān)注。相比之下，針對社會保障制度改革對青年群體影響的討論則較為有限。

總體看來，各種新社會風(fēng)險對青年群體的影響更大。?在歐洲國家的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中，青年群體需要更直接地面對經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境快速變化所導(dǎo)致的就業(yè)不穩(wěn)定和收入水平降低的困境，同時還要更多地承擔(dān)社會保障制度的改革成本，其從社會保障體系獲得替代收入的可能性下降、待遇水平降低。從20 世紀(jì)90 年代至今，無論制度模式如何，主要?dú)W洲福利國家中都出現(xiàn)了青年群體的就業(yè)問題，青年失業(yè)率顯著高于成年勞動者，勞動力市場參與率降低，尼特族c 的問題日益突出。同時，青年工作不穩(wěn)定和工作貧困的問題也引起了關(guān)注。青年就業(yè)問題加劇了一系列社會問題，包括收入不平等、貧困、社會排斥和犯罪率上升等，而青年高失業(yè)率及低勞動力市場參與率也意味著人力資本的損失，在人口老齡化的背景之下這一問題尤其突出，會對經(jīng)濟(jì)與社會保障的可持續(xù)發(fā)展帶來負(fù)面影響。因此，近些年來，青年就業(yè)問題在歐洲主要國家及歐盟政策議程中的重要性不斷上升。

根據(jù)自身的發(fā)展模式和制度特點(diǎn)，歐洲國家應(yīng)對青年就業(yè)問題采取了不同的政策措施。自20 世紀(jì)80 年代以來，以增加勞動力市場靈活性和“就業(yè)優(yōu)先”為導(dǎo)向的英國，宏觀的勞動力市場環(huán)境直接影響了英國青年就業(yè)狀況。橫向比較顯示，英國的青年失業(yè)率低于OECD 國家平均水平，近期英國的青年失業(yè)率還呈現(xiàn)出持續(xù)走低的趨勢。但是，英國尼特族問題突出，且青年群體存在著明顯的工作貧困問題。近期英國政府采取措施進(jìn)一步優(yōu)化針對青年群體的就業(yè)政策與社會保障政策，以解決此前政策的負(fù)面影響。

二、英國青年就業(yè)的基本情況

自20 世紀(jì)80 年代以來，英國不斷推行的新自由主義的改革措施，塑造了英國高度靈活的勞動力市場。與歐洲大陸國家相比，英國的勞動力市場不僅靈活性更高，而且勞動力市場參與率也更高。在20 世紀(jì)90 年代之后，通過社會保障制度獲得替代收入的難度加大，同時，各種積極勞動力市場政策也強(qiáng)化了社會保障給付與就業(yè)之間的關(guān)聯(lián)。這些改革措施對青年群體產(chǎn)生了重要影響。

首先，從長期來看，英國的青年失業(yè)率和總體的失業(yè)率同步，整體呈現(xiàn)出下降的趨勢。根據(jù)英國統(tǒng)計局的數(shù)字，16—24 歲青年群體的失業(yè)率從1992 年接近20% 的水平，下降至2022 年的不到10%（見圖1）。同期，英國整體的失業(yè)率在經(jīng)歷了20 世紀(jì)80 年代的高峰之后，逐步下降到了2023 年1 月的3.7%。英國的青年失業(yè)率高于總體失業(yè)率（見圖2），是后者的2 倍多。

觀察英國失業(yè)率的變動情況可以發(fā)現(xiàn)，無論是青年就業(yè)率還是總體的就業(yè)率都與宏觀經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)。由于青年群體是勞動力市場中的邊緣群體，受宏觀經(jīng)濟(jì)狀況的影響更大。在2008 年金融危機(jī)之后，英國的青年失業(yè)率不斷攀升，至2011 年達(dá)到22.5% 的峰值，此后逐年下降，至新冠疫情之前，英國的青年失業(yè)率已經(jīng)降至12.3%。2020 年疫情暴發(fā)后，青年失業(yè)率再度高升至14.9%，然后一直穩(wěn)步下降。2020 年的1 月至2023 年1 月，失業(yè)青年減少了7.3 萬人，降幅達(dá)14%，青年失業(yè)率也從12.3% 下降到了10.8%。

其次，國際比較顯示，英國的青年失業(yè)率相對較低。在OECD 成員國中，英國的青年失業(yè)率略高于G7 的平均水平，低于OECD 國家平均水平。2022 年，根據(jù)普華永道編制的青年就業(yè)指數(shù)（Youth Employment Index 2022），英國的青年就業(yè)狀況在OECD 成員國中排名中間靠前（18/38），且近年來英國在青年就業(yè)方面的排名還略有提升。

但是，這些統(tǒng)計數(shù)字與指標(biāo)掩蓋了英國青年群體參與勞動力市場不足的狀況。近期的就業(yè)統(tǒng)計數(shù)字顯示，盡管英國青年失業(yè)人數(shù)低于疫情前，但是就業(yè)青年人數(shù)也低于疫情前水平，減少了26000 人。同時，不參與經(jīng)濟(jì)活動（economically inactive）的青年人數(shù)較疫情前增加了62000 人，青年不參與經(jīng)濟(jì)活動的比例（inactivity rate）從疫情前的37.1% 上升到38.2%。此外，英國青年長期失業(yè)率呈現(xiàn)上升趨勢。2022 年11 月至2023 年1 月，失業(yè)超過12 個月的青年人數(shù)為56000 人，占青年失業(yè)人數(shù)的12.2%。失業(yè)時間超過12 個月的總?cè)藬?shù)中有19.3% 為青年。

盡管在未參與經(jīng)濟(jì)活動的青年群體中約有34% 正在接受全日制教育，但是，仍有大量的青年尼特族，即未參與工作及接受教育和培訓(xùn)的青年群體。相比其他OECD 成員國，英國的尼特族問題更加突出。根據(jù)OECD 的統(tǒng)計，2019 年英國15—24 歲青年群體中尼特族的比例不僅高于OECD 平均水平，也高于多數(shù)OECD 成員國。近些年雖然英國尼特族的比例有所下降，但仍然高于OECD 平均水平a（見圖3）。根據(jù)英國的統(tǒng)計數(shù)字，2021 年1—3 月間，16—24 歲青年群體中有10.6% 的青年人為尼特族，約72.8 萬人。b 另外，根據(jù)普華永道的統(tǒng)計，英國20—24 歲的尼特族的比重約為同年齡段青年人口的14%，高于瑞士和德國5 到6 個百分點(diǎn)。c

第三，英國青年勞動者的工資水平偏低。雖然從2004 年至2022 年18—21 歲全職就業(yè)青年勞動者的年度工資保持了與整體工資水平同步增長的趨勢，但是，其工資水平遠(yuǎn)低于40—49歲核心勞動力群體。2022 年英國18—21 歲勞動者的年度中位工資為18597 英鎊，40—49 歲勞動者群體則為36961 英鎊，青年勞動者群體的工資遠(yuǎn)低于后者。a 此外，2022 年英國的年度中位工資為33000 英鎊。b 據(jù)此估算，18—21 歲青年勞動者的中位收入還不到相對貧困線。c 因此，英國青年的工作貧困問題十分突出。

第四，從就業(yè)穩(wěn)定性的角度來看，英國青年群體從事臨時就業(yè)的比例低，但是，從事兼職就業(yè)的比例高于OECD 平均水平，非自愿的兼職就業(yè)也高于OECD 平均水平。根據(jù)OECDLFS，自2000 年至2021 年，英國15—24 歲青年從事臨時就業(yè)的比例維持在15% 左右，低于OECD 的平均水平10 個百分點(diǎn)左右；d 兼職就業(yè)的比例維持在30% 以上，高于OECD 的平均水平。由于OECD 成員國中這一年齡群體的兼職就業(yè)比例持續(xù)上升，英國與OECD 成員國平均水平的差距也在不斷縮小，2021 年，英國青年兼職就業(yè)比例高出OECD 平均水平約3 個百分點(diǎn)。e其中，非自愿兼職就業(yè)的比例也一直高于OECD 平均水平。英國的非自愿兼職就業(yè)在2008 年金融危機(jī)后，在2012 年達(dá)到峰值，此后逐年下降，與OECD 平均水平的差距也逐步縮小。f

三、青年就業(yè)問題的背景：全球性經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型、青年群體特性與英國國情

縱觀世界，青年群體的勞動力市場參與率不斷降低和青年失業(yè)率居高不下是一個全球性的現(xiàn)象。根據(jù)國際勞工組織的統(tǒng)計，在1999 年至2019 年間，全球青年的勞動力市場參與率從53.1% 下降到41.2%。g 同時，青年失業(yè)率長期處于高位，遠(yuǎn)高于成年人的失業(yè)率。從2019 年到2021 年，全球青年失業(yè)率相對穩(wěn)定，保持在13.6% 左右，但是，青年失業(yè)率是成人失業(yè)率的3 倍有余。h 此外，由于青年人大量進(jìn)入非常規(guī)就業(yè)崗位，且工資水平偏低，青年群體還面臨著就業(yè)不穩(wěn)定和工作貧困等問題。

（一）全球性的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長的發(fā)展勢頭改觀，2008 年金融危機(jī)之后的多次全球性危機(jī)改變了人們對全球經(jīng)濟(jì)的預(yù)期，進(jìn)而改變了人們對未來生活的預(yù)期。認(rèn)為明天會更好、年輕人的生活必然優(yōu)于老一代的信念正在衰退。經(jīng)濟(jì)增長趨緩和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性提高，對就業(yè)產(chǎn)生了直接的影響。經(jīng)濟(jì)增長會增加勞動力需求并進(jìn)而帶動就業(yè)崗位的增長和工資水平的提高，這是一個被普遍接受的觀點(diǎn)，然而，現(xiàn)實證明這一觀點(diǎn)是不全面的。金融危機(jī)之前就已經(jīng)出現(xiàn)了“就業(yè)危機(jī)”，在一些選擇了資本密集型發(fā)展戰(zhàn)略的國家，投資增長所帶動的就業(yè)崗位的增長是有限的。在一定程度上，失業(yè)問題是一個長期的結(jié)構(gòu)性問題，對在勞動市場中缺乏競爭優(yōu)勢的青年群體影響更大。出于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境對青年就業(yè)的直接影響，國際勞工組織積極推動針對發(fā)展戰(zhàn)略對就業(yè)影響的討論，認(rèn)為“促進(jìn)就業(yè)機(jī)會豐富的包容性增長”在解決青年就業(yè)問題方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。a

經(jīng)濟(jì)全球化和科技進(jìn)步提高了對勞動者技能的要求。在發(fā)達(dá)工業(yè)國家出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性變化，制造業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重不斷降低、服務(wù)業(yè)比重持續(xù)增長，改變著對勞動者技能的需求，高技能以及與人交往的“軟技能”的重要性都在增長，使得青年群體從學(xué)校到工作崗位的轉(zhuǎn)型更具有挑戰(zhàn)性。顯然，在青年勞動者群體中未完成中等教育的青年面臨更加嚴(yán)峻的就業(yè)困境。不容忽視的是，高學(xué)歷青年同樣也面臨高失業(yè)風(fēng)險。針對金融危機(jī)中青年失業(yè)問題的跟蹤研究顯示，高學(xué)歷青年受到的沖擊更大。b 從全球范圍來看，科技的快速發(fā)展和勞動力市場需求的變化，加劇了教育與勞動力市場需求脫節(jié)的問題。

（二）青年群體的特性

與成年人相比，青年群體更大程度地暴露在勞動力市場風(fēng)險之中，這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)和社會危機(jī)時最為明顯。2008 年金融危機(jī)之后，全球青年失業(yè)率飆升，出現(xiàn)了青年就業(yè)危機(jī)，而在新冠疫情之中，青年群體也繼續(xù)是受到?jīng)_擊最為嚴(yán)重的群體。之所以如此的原因主要有三點(diǎn)：其一，青年群體由于技能和人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等原因而缺乏在勞動力市場上的競爭力；其二，青年群體缺少勞動力市場規(guī)則的保護(hù)；其三，青年群體的個人選擇。c

首先，從雇主的角度來看，如果由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)而不得不裁員的話，裁減青年雇員成本最低。其原因在于，青年人所享有的就業(yè)保護(hù)相對較少；企業(yè)對青年雇員的人力資本投資較少，同時，青年雇員所掌握的與企業(yè)經(jīng)營緊密相關(guān)的特殊技能也較少，無論是從減少人力資本投資損失、還是從保持企業(yè)所必須的核心勞動力來看，解雇青年雇員對企業(yè)來說都更加有利；青年人的就職時間短，解雇所需賠償?shù)馁M(fèi)用也相對更低。其次，經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，青年人更難找到工作機(jī)會，他們面對更多的進(jìn)入勞動力市場的障礙。經(jīng)濟(jì)下行，企業(yè)在裁員之前即已開始停止招聘新的員工。由于青年人在求職勞動力中所占比例較高，企業(yè)停招對青年人的影響就更大；青年人缺乏工作經(jīng)驗，在就業(yè)崗位競爭中處于不利地位；青年人缺乏社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和金融信用記錄，增加了他們自主創(chuàng)業(yè)的難度。第三，一些個人因素也決定了青年在勞動力市場上處于不利的競爭地位。有研究顯示，青年人的勞動技能與勞動力市場需求不匹配是造成青年人失業(yè)的一個重要原因。此外，青年人群體主動離職的傾向也高于成年人，原因在于：青年人更愿意嘗試不同的職業(yè)和生活方式；因為沒有養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，其離職成本更低；選擇繼續(xù)深造，追求更好的職業(yè)前景。

此外，一些研究也顯示，生長在移民家庭、高中輟學(xué)、以及貧困地區(qū)的青年人失業(yè)率更高。成長環(huán)境也會對青年人的就業(yè)前景產(chǎn)生影響。

盡管青年群體面對更大的勞動力市場風(fēng)險，他們卻缺乏必要的社會保障。這首先是因為青年人處于職業(yè)生涯的起步階段，初入勞動力市場的年輕人普遍缺乏社會保障權(quán)益的積累。其次，在新的生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)社會條件下，更高比例的青年人采取了新的就業(yè)方式，與常規(guī)就業(yè)掛鉤的傳統(tǒng)保障方式——無論是解雇保護(hù)等就業(yè)保護(hù)措施，還是失業(yè)金和傷殘金等收入保障——無法充分覆蓋青年群體，且不足以幫助他們應(yīng)對社會風(fēng)險。a 在成熟的歐洲福利國家之中，這兩點(diǎn)都反映了既有社會保障制度的局限。例如，很多剛剛離開學(xué)校步入職場的年輕人，在求職階段缺乏必要的收入支持；對于青年失業(yè)者來說，很多人不能滿足領(lǐng)取失業(yè)金的資格限制，即便他們有資格領(lǐng)取失業(yè)金，替代收入也低于成年人；青年人同樣需要醫(yī)療保障，由于很高比例的青年是靈活就業(yè)，由此導(dǎo)致了大比例年輕人缺乏充足醫(yī)療保障的情況；對于早早成家立業(yè)的青年人來說，低水平收入、不穩(wěn)定的工作、照護(hù)負(fù)擔(dān)疊加在一起，不僅妨礙他們求職、工作和進(jìn)修，還影響了下一代的成長，造成貧困的代際延續(xù)。此外，不容忽視的是，在歐洲國家里青年群體更多地承擔(dān)了歐洲福利國家改革的成本。自20 世紀(jì)80 年代以來，為了應(yīng)對居高不下的失業(yè)率，歐洲國家普遍采取的措施之一是推動勞動力市場靈活化，放寬就業(yè)保護(hù)，增加各種形式的非常規(guī)就業(yè)。這些改革措施直接或間接地惡化了青年人在勞動力市場中的地位。b

青年群體的社會保障不足對青年群體的就業(yè)造成了負(fù)面影響，還可能導(dǎo)致貧困加劇、收入差距加大和社會不穩(wěn)定等社會問題。由于青年人處于職業(yè)生涯的初始階段，在關(guān)注青年群體的社會保障問題的時候也要考慮到福利依賴的問題，以及長期失業(yè)導(dǎo)致青年人與勞動力市場脫節(jié)的可能性。c

（三）英國國情

英國是一個“自由主義模式”的福利國家。在撒切爾執(zhí)政后，新自由主義的經(jīng)濟(jì)政策長期在英國占據(jù)主導(dǎo)地位，從多方面影響了英國的經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境。長期以來，英國輿論普遍認(rèn)為英國1979 年以來的發(fā)展應(yīng)歸功于努力營造“自由市場”政策，直至2008 年金融危機(jī)之后，學(xué)界開始反思這種自由主義的發(fā)展模式。a 其缺陷包括多數(shù)勞動者的工資水平過低、缺乏長期投資、過度依賴由債務(wù)和房地產(chǎn)市場推動的消費(fèi)者支出等等。

與大陸歐洲國家相比，服務(wù)業(yè)、尤其是金融業(yè)在英國經(jīng)濟(jì)中占有重要的地位，制造業(yè)占比持續(xù)下滑。服務(wù)業(yè)的增長為英國維持比較高的就業(yè)水平創(chuàng)造了條件，因為與制造業(yè)相比，服務(wù)業(yè)是勞動密集型的行業(yè)，但是對技能的要求低，勞動力需求的波動性大，需要更加靈活的勞動力供給。同時，企業(yè)經(jīng)營日益“金融化”，意味著短期回報優(yōu)先于長期投資，刺激投資流入門檻較低的行業(yè)，這些行業(yè)提供的往往是低薪和不穩(wěn)定的工作。為了維持這種發(fā)展模式，需要大量的低端勞動力供給，這就是英國勞動力市場改革和社會保障制度改革的經(jīng)濟(jì)背景。b

四、英國青年就業(yè)政策的基點(diǎn)：增加勞動力市場靈活性與就業(yè)優(yōu)先的改革

作為英國的自由市場改革的有機(jī)組成部分，英國整體的勞動力市場和社會政策改革立足于增加勞動力市場的靈活性，強(qiáng)調(diào)就業(yè)的優(yōu)先地位，這種政策立場限定了英國青年就業(yè)政策的基本內(nèi)容。

（一）英國勞動力市場改革的長期趨勢：增加靈活性及“就業(yè)優(yōu)先”

從撒切爾政府至今，英國政府持續(xù)推進(jìn)增進(jìn)勞動力市場靈活性的改革。撒切爾及繼任的梅杰采取了激進(jìn)的勞動力市場改革措施。從撒切爾主政開始直至20 世紀(jì)90 年代中期，保守黨政府連續(xù)出臺了多項勞動力市場法規(guī)，c 不僅削弱了工會的地位和作用，而且侵蝕了既有的勞動保護(hù)措施。例如，原有的解雇保護(hù)機(jī)制被削弱，雇員在面對不公平解雇和裁員的時候所享有的法定權(quán)益減少了。再比如，工黨政府在20 世紀(jì)70 年代逐步建立起來的工資保護(hù)制度被逐步取消。1981 年《就業(yè)保護(hù)法》附表11 被廢除，1982 年《公平工資決議》被廢除。1986 年起，工資保護(hù)制度中的重要機(jī)構(gòu)工資委員會的職能受到了嚴(yán)格限制，至1991 年委員會被取消。d

20 世紀(jì)90 年代中期，工黨政府上臺后，基本上繼承了保守黨的政策，不同之處在于工黨政府強(qiáng)調(diào)國家和公民個人之間的相互責(zé)任：一方面，國家有義務(wù)扶助公民脫離貧困，并通過加強(qiáng)人力資本投資幫助公民參與勞動力市場；另一方面，強(qiáng)調(diào)通過參與勞動力市場為社會做出積極貢獻(xiàn)是公民義務(wù)。a 這種觀念影響了工黨政府的勞動力市場政策，也影響了其社會保障政策，領(lǐng)取各種社會保障給付越來越需要以參與有償工作為條件，各種社會政策也越來越以推動勞動者就業(yè)及重新就業(yè)為目的。原本以提供替代收入為主的保障方式開始讓位于各種“在職補(bǔ)貼”（in-work benefit），獲得保障的權(quán)利與工作的義務(wù)聯(lián)系在一起。

1997 年6 月，托尼·布萊爾在艾爾斯伯里莊園的演講中指出：“如今，在20 世紀(jì)末，老行業(yè)的衰落以及向以知識和技能為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，催生出一個新的階層——無業(yè)階層。不僅是在英國，而是在很多國家中，存在著規(guī)模龐大的少數(shù)群體，他們沒有參與正式的經(jīng)濟(jì)活動，而是依賴于各種福利金和黑色經(jīng)濟(jì)……他們不僅是脫離了工作，而且脫離了更加廣泛意義上的公民身份……。本世紀(jì)初，領(lǐng)導(dǎo)者們所面臨的挑戰(zhàn)是創(chuàng)建為新興工人階級提供保障的福利國家。

今天所有民主政府的最大挑戰(zhàn)是重塑我們的制度，讓這個新的無業(yè)階層重返社會，從事有用的工作，并重獲贏得（尊重）的意愿?！眀

工黨政府在勞動力市場和社會保障政策領(lǐng)域進(jìn)行的主要改革有：（1）1996 年進(jìn)行失業(yè)金改革，將原本以繳費(fèi)為基礎(chǔ)的失業(yè)保險金和以家計調(diào)查為條件的失業(yè)救助金合二為一，成為“求職津貼”（Jobseekers Allowance）， 縮短領(lǐng)取時間并嚴(yán)格領(lǐng)取條件。同時設(shè)立“重返工作崗位獎金”（Back to Work Bonus）， 鼓勵“求職津貼”領(lǐng)取者兼職就業(yè)。c（2）1998 年啟動了旗艦項目“針對青年失業(yè)者的新政”（A New Deal for the Young Unemployed），要求18—24 歲失業(yè)人員在連續(xù)領(lǐng)取“求職津貼”6 個月后，加入工作或培訓(xùn)計劃，政府為其提供教育與培訓(xùn)機(jī)會，或提供工資補(bǔ)貼資助其就業(yè)。d 這強(qiáng)化了社會保障給付與工作之間的關(guān)聯(lián)，并通過提供工資補(bǔ)貼的方式激勵勞動者就業(yè)和接受低水平工資。這是從“非在職補(bǔ)貼”（out-of-work benefit）向“在職補(bǔ)貼”（in-work benefit）的轉(zhuǎn)變。同年，工黨政府還啟動了“工作家庭稅收減免”（WFTC，Working Families Tax Credit）計劃，擴(kuò)大了工資補(bǔ)貼的覆蓋面，為接受低水平工資的有子女的勞動者提供工資補(bǔ)貼。此后，這一稅收減免政策演變?yōu)椤肮ぷ鞫愂諟p免”和“兒童稅收減免”，從而將覆蓋面擴(kuò)大到所有就業(yè)者。（3）作為“新政”的補(bǔ)充措施，1999 年工黨政府還設(shè)立了全國最低工資（National Minimal Wages）。相對每小時的中位收入而言，全國最低工資的標(biāo)準(zhǔn)非常低，其主要作用是防止“新政”中工資補(bǔ)貼的負(fù)面影響。e

金融危機(jī)之后上臺的聯(lián)合政府基本繼承了此前政府的政策立場，但是危機(jī)之后捉襟見肘的財政狀況要求其精簡開支，少花錢、多辦事，主要的改革方向是精簡既有的政策措施，進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)取社會福利金的資格限制，并降低待遇水平。主要的改革包括：（1）2011 年，整合此前設(shè)立的各種“從福利到工作”項目，如“新政”“靈活新政”a 等，施行“工作計劃”（the WorkProgramme）， 更加有針對性地預(yù)防長期失業(yè)，強(qiáng)制要求有長期失業(yè)風(fēng)險的勞動者參與此計劃，并加強(qiáng)私人機(jī)構(gòu)的參與，優(yōu)化為這些目標(biāo)群體提供的就業(yè)服務(wù)，同時，增加了工資補(bǔ)貼的力度和持續(xù)時間，以保證這些參與者可以實現(xiàn)無補(bǔ)貼的自主就業(yè)。b（2）與此同時，聯(lián)合政府開始逐步推進(jìn)社會保障制度的改革，以“統(tǒng)一福利金”（Universal Credit）取代了此前針對低收入群體的6類社會救助及稅收減免項目，簡化管理框架和管理成本，c 同時也降低了針對目標(biāo)人群的收入支持力度。有研究指出，目前統(tǒng)一福利金的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)不足以滿足受益人的日常需求。d

（二）英國勞動力市場政策和社會保障制度改革的特點(diǎn)

總體看來，英國勞動力市場和社會保障政策具有以下三個特點(diǎn)：

第一，各個時期的政策措施都以保護(hù)和增加勞動力市場的靈活性為目的。建設(shè)靈活的勞動力市場是撒切爾以來歷屆英國政府的基本立場，無論是保守黨還是工黨執(zhí)政，這一基本的改革方向沒有變化。勞動力市場的靈活性涉及多個維度，包括工資、雇傭關(guān)系、工作方式和勞動力的自由流動等，e 經(jīng)過歷年的改革，從這幾個維度來看，英國勞動力市場的靈活性都在加強(qiáng)，這也意味著勞動者權(quán)益的損失，勞動者缺乏必要的收入保障和解雇保護(hù)，收入差距加大，而且就業(yè)不穩(wěn)定的情況日益凸顯。

第二，英國的勞動力市場政策與社會保障政策聚焦于勞動力市場中的弱勢群體，包括青年、長期失業(yè)者和殘障人士等。在很長一段時間內(nèi)，無論是積極的勞動力市場政策，還是針對失業(yè)及低收入群體的社會福利政策，都采取了針對特殊群體設(shè)立特殊政策的方式，最典型的就是工黨政府推行的“新政”，在“針對青年失業(yè)者的新政”之后，在1998—2000 年間，工黨政府又陸續(xù)推出了針對25 歲以上人群、單親、殘障人士、失業(yè)者配偶以及50 歲以上人群的5 個“新政”項目。f 目的顯然是為這些群體提供有針對性的、量身定制的政策措施，推動這些群體參與勞動力市場，減少福利依賴。這些“新政”項目是否有效地提高了目標(biāo)群體的就業(yè)率和勞動力市場參與率是一個備受爭議的話題。a 可是，更加嚴(yán)格的條件限制顯然減少了領(lǐng)取各種非市場性收入的吸引力和可能性，這是英國保持較低失業(yè)率的一個重要原因。金融危機(jī)之后的改革措施是對此前政策路徑的重要調(diào)整，整合并精簡了既有的政策框架，加強(qiáng)了社會福利金與工作之間的關(guān)聯(lián)，減少了支出。同時，由于“統(tǒng)一福利金”的待遇水平下調(diào)，包括青年在內(nèi)的勞動力市場弱勢群體的貧困問題也更加突出。

第三，在強(qiáng)調(diào)供給側(cè)改革的整體環(huán)境下，英國應(yīng)對失業(yè)問題的政策重點(diǎn)在于提高勞動者的“被雇傭的可能性”（employability）。在通過加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國家干預(yù)以提供更多的就業(yè)崗位，尤其是高質(zhì)量的就業(yè)崗位方面，英國政府幾無作為。這一政策立場也影響到英國積極勞動力市場政策的實踐。盡管英國是積極勞動力市場政策的先行者，但是從國際比較來看，英國用于積極勞動力市場政策的資金遠(yuǎn)低于歐洲主要國家，同時，其資金使用的重點(diǎn)領(lǐng)域是提供各種就業(yè)服務(wù)，包括幫助勞動者尋找工作機(jī)會、匹配工作崗位、短期的以提高應(yīng)聘技巧為主的就業(yè)培訓(xùn)等等。與歐洲國家相比，英國用于為勞動者提供職業(yè)培訓(xùn)的資金也較少。由于一沒有致力于改善工作崗位的供給，二沒有致力于提高勞動者技能，英國的勞動力市場和社會保障政策雖歷經(jīng)改革，卻未能明顯地提高勞動者“被雇傭的可能性”。這不僅導(dǎo)致了青年群體在內(nèi)的勞動力市場弱勢群體困于低端就業(yè)的情況，也導(dǎo)致了工作貧困問題，還導(dǎo)致了失業(yè)者被迫從事臨時就業(yè)和兼職就業(yè)以滿足失業(yè)金和社會福利金領(lǐng)取資格的情況。b

青年群體為英國的這些改革措施付出了沉重的代價。英國青年群體中低收入勞動者的比例從1996 年的30% 上升到2013 年的39%，而1977 年這一比例僅為不到20%。相比成年勞動者，更高的青年失業(yè)率以及更低的工資收入，意味著青年群體更低的收入水平，更加難以承受金融危機(jī)等周期性變化的沖擊。從2008 至2012 年，16—34 歲年齡段無法滿足最低需求的家庭的比例從29% 上升到36%，2012—2013 年間，19—25 歲青年群體中約有1/3 處于收入貧困的狀態(tài)。c英國的勞動力市場和社會保障制度改革促進(jìn)了就業(yè)率的提升，但是，相對較低的失業(yè)率掩蓋了工作貧困、勞動力市場兩極分化和貧富加劇等社會問題，這些問題深刻影響著青年群體。

五、促進(jìn)青年就業(yè)與優(yōu)化社會保障

盡管英國的勞動力市場和社會保障制度改革保證了英國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的低端勞動力供給，但是也創(chuàng)造了新的社會風(fēng)險。尤其是初入勞動力市場的青年群體，不僅就業(yè)和收入都缺乏保障，而且也缺乏必要的社會保障和社會服務(wù)。針對這些情況，英國近期的青年就業(yè)與保障政策有所調(diào)整。

首先，優(yōu)化勞動力市場政策，加大對面臨長期失業(yè)風(fēng)險的青年和尼特族的支持力度，加強(qiáng)針對領(lǐng)取“統(tǒng)一福利金”的青年群體的就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)。2013 年，在聯(lián)合政府整合既有項目推出“工作計劃”之后，出臺“青年合同”（Youth Contract）項目，為18—24 歲的失業(yè)青年提供額外的就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)機(jī)會，并為雇傭這些青年的雇主提供工資補(bǔ)貼。a2017 年，啟動“青年（工作）義務(wù)支持方案”（Youth Obligation Support Programme），為領(lǐng)取“統(tǒng)一福利金”的18—21 歲青年提供加強(qiáng)版的就業(yè)服務(wù)，以及學(xué)徒和培訓(xùn)機(jī)會。在2019 年之后，這一項目轉(zhuǎn)入“青年就業(yè)機(jī)會”（Youth Offer） 項目，將目標(biāo)群體擴(kuò)大到16—24 歲的“統(tǒng)一福利金”領(lǐng)取者?！扒嗄昃蜆I(yè)機(jī)會”（DWP Youth Offer）是目前仍在執(zhí)行的就業(yè)扶持政策，其中包含“青年就業(yè)計劃、青年中心、青年就業(yè)教練”共三個模塊，b 使英國青年能夠在保障最低生活開支的前提下為未來職業(yè)發(fā)展做好充分準(zhǔn)備，避免青年長期處于臨時工、低技能過度就業(yè)（overemployment）狀態(tài)或尼特族狀態(tài)。

其次，改善青年人的社會保障和針對青年群體的社會服務(wù)。英國政府采取措施，通過增加透明度和改善網(wǎng)上信息發(fā)布的方式，使得英國青年人能夠充分享有社保權(quán)益。目前，英國的統(tǒng)一福利金（Universal Credit）制度已經(jīng)覆蓋英國全境，失業(yè)青年可以線上申請。青年就業(yè)支持政策與統(tǒng)一福利金制度并行實施，在統(tǒng)一福利金官網(wǎng)上有相應(yīng)鏈接。2023 年2 月，青年申請失業(yè)救濟(jì)金的人數(shù)（claimant count）一共為262500 人，相當(dāng)于青年失業(yè)人口的2/3。c除了收入保障之外，英國政府還積極采取措施改善針對青年群體的社會服務(wù)。由于需要照顧和過早為人父母的青年更容易成為尼特族，因此，公共部門對青年福祉的關(guān)注點(diǎn)主要在精神健康和性教育。d 根據(jù)英國國家醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）的統(tǒng)計，2017—2021 年間，可能存在精神障礙的6—16 歲青少年比例從11.6% 上升到17.4%，17—19 歲青年比例從10.1% 上升到17.4%。e 因此，公共心理咨詢服務(wù)應(yīng)重點(diǎn)覆蓋弱勢青少年群體，并減少咨詢等候時間。此外，卡內(nèi)基信托基金（Carnegie Trust）等民間機(jī)構(gòu)也提議政府在疫情過后制訂新的衡量就業(yè)質(zhì)量的指標(biāo)體系，大致包括：工作期限（包括工作穩(wěn)定性）、工作對職工健康和安全的影響、工作性質(zhì)和內(nèi)容，以及工作所涉及的社會支持和關(guān)系紐帶等，f 以幫助青年擇業(yè)，提升青年福祉。目前，英國就業(yè)和養(yǎng)老金部（DWP）正籌劃將有關(guān)就業(yè)質(zhì)量的指標(biāo)體系納入技能就業(yè)調(diào)查（SkillsEmployment Survey） 中。a

為了更好地實現(xiàn)青年就業(yè)目標(biāo)和解決青年貧困問題，尤其是為了保障青年群體的長遠(yuǎn)發(fā)展，英國政府還采取了積極勞動力市場政策之外的一些改革措施。第一，加強(qiáng)青年群體的技能培訓(xùn)，包括加強(qiáng)在崗技能培訓(xùn)以及優(yōu)化學(xué)校的相關(guān)課程設(shè)置。2017 年起，英國著手進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)制度的改革，實施學(xué)徒稅制度（Apprenticeship Levy），旨在加強(qiáng)青年職業(yè)培訓(xùn)。學(xué)徒制是英國職業(yè)教育的重要組成部分，b 沒有工作的青年（16+）可以通過英國官方網(wǎng)站申請成為實習(xí)生或者學(xué)徒。c 學(xué)徒類似于正式員工，與雇主簽署勞動合同，但是必須參加（公司內(nèi)部或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)提供的）培訓(xùn)來提升職業(yè)技能。技能按照國家規(guī)定分為1—7 級。政府全額報銷16—18 歲青年的外部培訓(xùn)費(fèi)用，并承擔(dān)19—24 歲青年50% 的外部培訓(xùn)費(fèi)用。學(xué)徒稅是英國政府向企業(yè)雇主強(qiáng)制征收的一種特定稅費(fèi)，所有年薪賬單總額超過300 萬英鎊的雇主都必須繳納，繳納比例為薪酬賬單的0.5%。d 雇主可以使用該稅款支付學(xué)徒培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、終期評估機(jī)構(gòu)以及培訓(xùn)合作伙伴的培訓(xùn)費(fèi)用。e 政府會根據(jù)企業(yè)繳稅情況、自身財務(wù)狀況和培訓(xùn)的性質(zhì)進(jìn)行補(bǔ)貼。小雇主也可以使用培訓(xùn)費(fèi)用，但需要自行承擔(dān)10% 的費(fèi)用。f2019—2021 年，學(xué)徒稅繳納金額每年達(dá)到30 億英鎊，預(yù)計2023—2024 年度將達(dá)到34 億英鎊。g 根據(jù)2022 年8 月—2023年1 月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，英格蘭地區(qū)約有636960 人（16 歲+）正在參與學(xué)徒制培訓(xùn)。h

此項措施旨在加強(qiáng)在英國具有悠久傳統(tǒng)的學(xué)徒制的職業(yè)培訓(xùn)體系，但是，其實施結(jié)果卻頗有爭議。不少智庫組織乃至OECD 都對學(xué)徒稅改革持有保留態(tài)度。i 原因主要有：（1）學(xué)徒稅實施（2017 年4 月）后的6 個月內(nèi)，新增學(xué)徒數(shù)量反而減少了40%，j 并在新冠疫情前一直處于下降趨勢。k（2）學(xué)徒稅使培訓(xùn)資源向25 歲以上、高技能的人群傾斜，不利于收入的平均分配。（3）在熱錢作用下，學(xué)徒培訓(xùn)的質(zhì)量明顯下降，出現(xiàn)很多低技能學(xué)徒崗位，如熟食店、咖啡店、酒店前臺等，造成了資源的浪費(fèi)。a 因此，學(xué)徒稅制度有待改革，例如向綠色經(jīng)濟(jì)、高科技領(lǐng)域和24 歲以下青年傾斜。

與此同時，因應(yīng)科技進(jìn)步和不斷變化的技能需求，開發(fā)培訓(xùn)課程。例如，由教育界、企業(yè)界和相關(guān)機(jī)構(gòu)組成的民辦組織“編碼學(xué)院”（Institute of Coding）b 和英國數(shù)碼文化傳媒和體育部（DCMS）下的人工智能辦公室（Office for Artificial Intelligence）共同開發(fā)了“人工智能碩士計劃”（Masters programme for Artificial Intelligence - IMAI），屬于學(xué)徒制第7 級，目前已經(jīng)在倫敦帝國學(xué)院等多所高校開課。

第二，優(yōu)化針對青年人的就業(yè)服務(wù)措施。英國政府著手加強(qiáng)針對青少年群體的早期職業(yè)規(guī)劃和指導(dǎo)，尤其是那些出身于困難家庭的青年將會格外從中受益。根據(jù)英國法律（The BakerClause），中小學(xué)必須允許大學(xué)和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為年齡在8—13 歲的少年提供國家批準(zhǔn)的技術(shù)教育資格和學(xué)徒制等信息。職業(yè)規(guī)劃和指導(dǎo)未來有望進(jìn)一步覆蓋8 歲前兒童。蓋茨比基準(zhǔn)（Gatsbybenchmarks）為職業(yè)規(guī)劃和指導(dǎo)設(shè)定了適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。英國大學(xué)及學(xué)院招生服務(wù)（UCAS）近期將學(xué)徒制納入服務(wù)范圍，對離校學(xué)生盡快開展職業(yè)培訓(xùn)具有積極意義。c

此外，采取措施改善就業(yè)崗位和技能匹配的現(xiàn)狀。由于政策制定部門、教育部門和雇主之間缺乏信息溝通，英國和很多國家一樣，存在青年技能和工作錯配的情況。英國目前正在效仿德國和新加坡，規(guī)劃建立一個被UNISEF 所認(rèn)可的國家技能圖譜系統(tǒng)（National skills mappingsystem）。d 該系統(tǒng)的目的在于為地方政府提供就業(yè)和技能信息，并為勞動力市場供求雙方搭建信息橋梁。e在該系統(tǒng)和數(shù)字領(lǐng)域技能標(biāo)準(zhǔn)f的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該建立數(shù)字領(lǐng)域技能認(rèn)證系統(tǒng)（digitalskills verification），以實現(xiàn)更好的就業(yè)服務(wù)。g

第三，進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)，改善就業(yè)崗位的數(shù)量和質(zhì)量。英國政府拓展了政策工具箱的范圍，在積極的勞動力市場之外，英國政府加大了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)措施，以增加就業(yè)崗位和改善就業(yè)質(zhì)量。根據(jù)英國2022 經(jīng)濟(jì)增長計劃，h 中央政府將與地方政府協(xié)商設(shè)立投資特區(qū)（Investment Zones），在特區(qū)內(nèi)提供稅收等形式的補(bǔ)貼，以促進(jìn)增長和就業(yè)。a 同時，為了減少高學(xué)歷人才就業(yè)不足的情況，英國近年來加大了在人工智能、綠色經(jīng)濟(jì)、健康和社會關(guān)懷領(lǐng)域的投入力度，例如在綠色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投資260 億英鎊，預(yù)計于2030 年前撬動900 億私人投資，并提供440000 個就業(yè)崗位。b

六、英國經(jīng)驗的啟示

從整體上看，歐洲國家社會保障制度的改革發(fā)生在新的生產(chǎn)方式不斷擴(kuò)張和新的就業(yè)方式不斷出現(xiàn)的條件下。對應(yīng)著不斷變化著的宏觀經(jīng)濟(jì)社會條件，歐洲各國的勞動力市場制度和社會保障制度不斷進(jìn)行著適應(yīng)性調(diào)整，這是一個長期的轉(zhuǎn)型過程，漸進(jìn)的改革帶來了改革成本分擔(dān)的代際差異。青年群體不僅要更多地面對經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的新的社會風(fēng)險，而且更多地承擔(dān)了改革的成本，這是導(dǎo)致青年就業(yè)問題及與其關(guān)聯(lián)的社會問題的深層原因。

歐洲國家根據(jù)各自國情，探索青年就業(yè)問題的解決辦法。從英國的政策實踐來看，雖然英國增強(qiáng)勞動力市場靈活性和“就業(yè)優(yōu)先”的改革措施c 與英國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相適應(yīng)，保證了英國青年群體較低的失業(yè)率。但是，在低失業(yè)率的表象之下，是青年勞動力市場參與率下滑、尼特族增長與青年群體的貧困問題，這些問題會帶來人力資源的損失、影響社會穩(wěn)定并對經(jīng)濟(jì)的長期持續(xù)發(fā)展帶來不利影響。顯然，需要探索在新的條件下解決青年就業(yè)與社會保障政策的新辦法。盡管存在著不足，英國的經(jīng)驗也提供了一些有益的啟示：

其一，在就業(yè)靈活性增強(qiáng)的情形下需要注意青年群體的社會保障不足問題。就業(yè)方式的靈活化是一個長期的趨勢，也就意味著，對于高比例從事非常規(guī)就業(yè)的青年群體來說，工作不穩(wěn)定和收入不穩(wěn)定將是“新常態(tài)”。英國通過統(tǒng)一福利金為青年人穩(wěn)定地提供基本收入保障，在就業(yè)不穩(wěn)定的條件下增加了保障的穩(wěn)定性，無疑是一種積極的做法。

其二，有針對性地為青年人賦能值得充分肯定。在保障青年人基本生活需求的條件下，英國采取了有針對性的政策措施，提高青年人的勞動技能，改善針對青年群體的公共服務(wù)，幫助他們適應(yīng)新的勞動力市場環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境。針對青年群體的這些特殊政策，可以被視為是針對轉(zhuǎn)型勞動力的政策措施，能夠提高他們適應(yīng)變化的能力和在勞動力市場上的競爭力，為他們擺脫福利依賴創(chuàng)造條件，也是為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整預(yù)備具有相應(yīng)技能的勞動力。

其三，在促進(jìn)就業(yè)的過程中需要同時考慮青年群體的就業(yè)質(zhì)量。從英國的實踐中可以發(fā)現(xiàn)供給側(cè)改革的不足，因為提高勞動者“被雇傭的可能性”確實能夠改善失業(yè)率，卻不能保證高質(zhì)量的就業(yè)，更無法彌補(bǔ)青年群體社會保障權(quán)益積累的不足。因此，有必要在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采取相應(yīng)的干預(yù)措施并對社會保障政策做出相應(yīng)的調(diào)整，以創(chuàng)造更多、更好的就業(yè)崗位，并盡可能地減少青年群體的福利損失。

（責(zé)任編輯：仇雨臨）