于曉藝 于承洛

摘 要：數(shù)字技術(shù)已經(jīng)全面嵌入了行政體制，數(shù)字治理成為法治政府建設的核心議題之一。而數(shù)字形式主義卻因其反映出數(shù)字治理亟待解決的種種問題，成為數(shù)字治理被廣泛詬病的癥結(jié)。數(shù)字法治治理應直面數(shù)字形式主義所揭示的關(guān)鍵問題：數(shù)字權(quán)力真空、數(shù)字政府獨特的技術(shù)語境、數(shù)字公平問題等。對于數(shù)字形式主義的研究應當超越對于官僚主義和技術(shù)理性的批評，重新定位數(shù)字政府建設的邏輯起點。進而通過完善“治理需求定位—技術(shù)引進—治理需求重定位—技術(shù)完善”的搭建式進路充分釋放依法行政下的數(shù)字治理效能。

關(guān)鍵詞：數(shù)字形式主義；技術(shù)理性；依法行政；數(shù)字治理

中圖分類號：? DF0-051? 文獻標識碼：A? 文章編號：1672-335X（2023）02-0088-09

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202302009

數(shù)字技術(shù)的引入正在引起行政行為的范式革命，［1］在法治政府發(fā)展的當前階段，數(shù)字治理已經(jīng)不僅是一種治理技術(shù)或治理方法，其本身就是某種意義上的具體行政行為。［2］黨的十九屆五中全會指出，加強數(shù)字政府建設，不斷提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平。然而，部分地方政府在其數(shù)字治理中存在重視數(shù)字、留痕、技術(shù)等形式，輕視質(zhì)量、效率、人文關(guān)懷等價值的“數(shù)字形式主義”傾向。這就意味著行政行為和數(shù)字治理有可能被虛質(zhì)化，不但無法完成法治政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標，而且會因為數(shù)字化本身的慣性導致政府陷入被技術(shù)架空的決策困境。因此，厘清并破解數(shù)字形式主義背后的治理問題成為法治政府建設不容回避的任務。

一、法治政府建設的“數(shù)字陷阱”

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及和我國行政體制改革的逐步深入，數(shù)字政府建設已經(jīng)成為法治政府建設中的重要一環(huán)。2020年3月，習近平總書記在浙江考察時指出：“運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。”［3］《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》亦提出，要“全面建設數(shù)字法治政府，運用技術(shù)手段促進依法行政，實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合”。［4］數(shù)字政務勾勒出了政府治理能力現(xiàn)代化的美麗圖景：更透明的行政決策過程、更高的公民參與度、更優(yōu)質(zhì)的公共服務等。［5］在數(shù)字治理理論的愿景中，數(shù)字技術(shù)能從提升公共服務組織的效率以及降低社會組織管理過程中的信息成本兩方面為政府治理賦能，［6］［7］最終在整體上提升社會治理的效能，增強政府治理行為的回應性。［8］

但數(shù)字政府的建設不會一蹴而就，有時地方政府的數(shù)字治理舉措存在“高科技、低效能”的現(xiàn)象，［9］進而導致數(shù)字化政務的推進并沒有顯著提升人民對于政府服務的滿意度。［10］公共管理研究稱這類現(xiàn)象為“數(shù)字形式主義”“智能官僚主義”或“數(shù)字留痕主義”。［11］在基層社會治理領(lǐng)域，“形式”主要指會議、文件、檔案、程序規(guī)章、量化標準等工作方式，“主義”則表現(xiàn)為以大量重復、低效、表象的形式來掩蓋工作目標，進而出現(xiàn)脫離實際的工作作風。［12］數(shù)字形式主義研究所指向的現(xiàn)象也是大體一致的，例如，部分地方政府過于重視電子政務系統(tǒng)中的數(shù)目字管理，催生出“公眾號點贊數(shù)”等無意義的考核指標；部分政務app、小程序呈現(xiàn)出重復化、僵尸化、低能化的特點。

上述批判指出了地方政府開展數(shù)字治理的不足之處，也隱含著數(shù)字治理中存在的觀念沖突，而觀念沖突將模糊公共政策討論的焦點。從公共管理學界對于數(shù)字形式主義的探討來看，數(shù)字形式主義作為干部群眾對于數(shù)字治理不滿的“集合體”受到關(guān)注，相比之下，行政法學界對于數(shù)字形式主義的研究興趣并不高漲。究其原因，現(xiàn)代行政法具有“重視程序大過實體”的傳統(tǒng)，［1］以“留痕主義”為代表的數(shù)字治理行為提升了執(zhí)法的能見度，［2］在某種程度上迎合了行政程序正當性原則。但值得注意的是，技術(shù)對于當下行政行為的影響已經(jīng)遠超程序法所及的范疇，一旦數(shù)字形式主義在行政行為中產(chǎn)生慣性，數(shù)字治理將會被懶政架空。行政系統(tǒng)如何引入數(shù)字技術(shù)、用好數(shù)字技術(shù)已經(jīng)成為依法行政下的核心問題，而認清數(shù)字形式主義問題的實質(zhì)是討論當前數(shù)字治理中出現(xiàn)的種種弊端的邏輯起點。

二、數(shù)字形式主義的“迷思”

（一）現(xiàn)象：“數(shù)據(jù)治理”是一種權(quán)力濫用嗎

數(shù)據(jù)是數(shù)字治理最為直觀的特征，地方政府在數(shù)字治理中的“數(shù)據(jù)治理”行為也是數(shù)字形式主義研究所集中批判的對象。政府以打造“面子工程”的方式盲目追求可量化行政指標固然是不可取的，［13］沒有意義的績效考核指標會帶來資源浪費。問題在于，所謂數(shù)據(jù)治理是數(shù)字治理發(fā)展的必經(jīng)階段，還是一種亟需得到糾正的錯誤。

黨的十九大以來，黨中央、國務院先后印發(fā)了《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》（下稱“綱要”），部分地方政府隨后出臺了相應的法治政府指標評估體系。［14］法治在價值、基本內(nèi)容和技術(shù)角度上具有一定的共同性和普適性，是法治政府建設指標的邏輯前提。［15］而黨中央將法治政府評價指標納入地方政府的績效考核，確保法治政府建設成為地方政府的直接競爭動力，［16］是為了避免行政績效考核落入“形式化、口號化、實用化和利益化”困境所作出的現(xiàn)實選擇。［17］

明確現(xiàn)階段下數(shù)字政務建設的目標將更有利于我們理解數(shù)據(jù)治理與行政權(quán)力之間的關(guān)系。“綱要”為數(shù)字治理所設定的具體目標是“促進依法行政”，如果簡要概括依法行政的含義，就是行政機關(guān)的行為必須具有“合法律性”，就是加強法律對行政權(quán)力的監(jiān)督與制約，“用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限”。［18］在行政系統(tǒng)中推行數(shù)據(jù)績效考核，在內(nèi)部行政行為中以客觀標準替代領(lǐng)導干部的主觀判斷，是防止獨斷專行滋生權(quán)力腐敗的一種方法。例如，貴陽市于2016年著手推進“數(shù)據(jù)鐵籠”工程，提出要運用大數(shù)據(jù)手段，實現(xiàn)政府權(quán)力運行全覆蓋、監(jiān)管過程“全留痕”“三重一大”監(jiān)管和兩個責任落實，減少和消除權(quán)力尋租空間，完善監(jiān)督和技術(shù)反腐體系，促進黨風廉政建設，提升政府治理能力，為國家“把權(quán)力關(guān)進制度籠子里”提供可復制推廣的貴州經(jīng)驗和模式。［19］和所有的電子數(shù)據(jù)指標一樣，“權(quán)力鐵籠”的算法可能存在著很大的優(yōu)化空間，但權(quán)力鐵籠計劃本身所揭示的道理是，將數(shù)據(jù)治理引入行政系統(tǒng)時，擺在決策者面前的是一道選擇題，而非填空題。選擇題的答案總是“更優(yōu)的”，而不一定是“最優(yōu)的”。而當我們將地方政府崇尚數(shù)據(jù)的態(tài)度作為一種批判對象時，討論的終點將自然而然地導向“摒棄數(shù)目字追求，注重人文關(guān)懷”的政策建議。［20］這樣的政策建議所隱含的結(jié)論就是地方政府應當減弱其對于數(shù)字指標的關(guān)注，那么除了數(shù)字之外，還有更好的指標來提升行政決策的公正性嗎？與任何主觀化的指標相比，電子數(shù)據(jù)績效的算法都是相對透明的。數(shù)據(jù)考核指標的種種不合理之處馬上受到了社會各界關(guān)注和批評，其實就是決策相對透明的表征。更為重要的是，在承受批評的基礎(chǔ)上，數(shù)字治理的算法是可以不斷優(yōu)化的。

重視數(shù)據(jù)是互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)的基本守則之一，也是數(shù)字政府不可或缺的思維方式，［21］（P27-37）而養(yǎng)成數(shù)據(jù)思維的第一步就是學會“用數(shù)據(jù)說話”。數(shù)據(jù)治理是數(shù)字治理的一種初級形態(tài)，地方政府要想實現(xiàn)由數(shù)據(jù)治理到數(shù)字治理的跨越，首要任務是不斷提升數(shù)據(jù)指標設定的合理性，而不是削弱數(shù)據(jù)的“話語權(quán)”。

（二）制度：數(shù)字治理被科層體制“綁架”了嗎

有研究主張，“認為數(shù)字技術(shù)占主導影響官僚制的數(shù)字優(yōu)化論”和“認為維系官僚科層制在政府的主導地位和存在價值的數(shù)字工具論”都是片面的，數(shù)字治理和科層體制之間存在相互優(yōu)化作用。［22］但在當前數(shù)字形式主義的研究視角下，這種觀點似乎過于樂觀了，最起碼“相互優(yōu)化”并不會自動發(fā)生。已經(jīng)有相當多的研究從科層制的視角解構(gòu)數(shù)字形式主義的生成邏輯。有研究提出，數(shù)字形式主義是官僚系統(tǒng)中形式主義的新變種，其異化表現(xiàn)為“數(shù)字工程”“數(shù)字掛帥”以及“數(shù)字變通”，導致數(shù)字減負起到了反作用。［23］有研究將科層制下的數(shù)字形式主義分為“冗余型”“迎合—展示型”“爭議型”和“執(zhí)行扭曲型”四種類型。［11］有研究認為，數(shù)字形式主義是科層體制內(nèi)目標置換效應、執(zhí)行偏差、上下級之間的壓力傳導、單一性激勵機制、問責機制異化共同作用的結(jié)果。［13］

倘若僅從科層制的角度理解數(shù)字形式主義，我們得出的結(jié)論將是數(shù)字技術(shù)是科層制內(nèi)的被決定因素，數(shù)字形式主義下的種種現(xiàn)象，不過是始終存在于科層系統(tǒng)中的官僚主義、形式主義的新型表現(xiàn)。循著這一邏輯，數(shù)字技術(shù)被科層體制綁架，只會固化原有的權(quán)力體系，無法幫助后者突圍。［24］而在事實層面，數(shù)字治理中的形式主義和官僚體制語境下的形式主義并非一一對應關(guān)系。以政務平臺建設中的“信息孤島”現(xiàn)象為例，有研究指出所謂“信息孤島”現(xiàn)象，歸根結(jié)底是官僚主義在新時期下的產(chǎn)物。［25］回顧數(shù)字互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展歷史，平臺內(nèi)部出現(xiàn)類似于信息孤島的數(shù)據(jù)交流障礙，其實是數(shù)據(jù)中臺（可以理解為數(shù)據(jù)在各個部門間的交換中介）不成熟時的常見問題，數(shù)字政務平臺也將通過完善數(shù)據(jù)中臺建設解決信息孤島的問題。［21］（P89-98）

科層制的弊端固然是數(shù)字治理需要破除的障礙之一，但數(shù)字技術(shù)與行政體制的關(guān)系并不遵循一方?jīng)Q定另一方的邏輯架構(gòu)，將數(shù)字技術(shù)引入行政系統(tǒng)是一個搭建式的過程，在這個過程中，行政系統(tǒng)應當首先明確自身的改革需求，進而對數(shù)字技術(shù)開展?jié)u進式的引入，最終以數(shù)字技術(shù)重塑行政體制和公共服務場景。

（三）價值：數(shù)字形式主義違背了什么價值

對于數(shù)字形式主義的批判，往往伴隨著對數(shù)字治理所秉持的技術(shù)理性的批判。在技術(shù)理性修辭下，數(shù)字技術(shù)追求效率的特性與官僚制度的工具理性不謀而合，［26］二者共同剝奪了人的自主性，最終將導致人的客體化。［27］

數(shù)字治理中的技術(shù)理性修辭可能產(chǎn)生于一種望文生義式的誤會，倫理學上技術(shù)理性的主要表現(xiàn)之一是追求規(guī)則與目標一致性的計算倫理，［28］而韋伯科層制理論中的工具理性則表現(xiàn)為關(guān)注達成目標的手段而非目標本身，［26］二者不應被混為一談。拋開具體的概念辨析，技術(shù)理性或工具理性修辭的盲點在于，其將地方政府開展數(shù)字治理的效率導向和以人為本的價值導向置于對立關(guān)系。而著眼于數(shù)字治理發(fā)展的現(xiàn)實，當下干部群眾在數(shù)字政務中缺乏獲得感的主要原因正是數(shù)字政務缺乏效率?！度嗣袢請蟆吩鴮?077名干部群眾進行問卷調(diào)查，其結(jié)果顯示，受訪者最常遇到的五種“智能官僚主義”現(xiàn)象是：1、工作群要求24小時即時響應（42.20%）;2、反復填寫相同材料，補臺賬，應付各種檢查、命令和匯報（42.03%）;3、工作微信群和政務辦公群成為“曬調(diào)研走訪里程”“曬擺拍”“曬加班”的“秀”（41.85%）;4、每日打卡，“列隊”回復，事事留痕（40.83%）;5、信息化學習、宣傳內(nèi)容缺乏可讀性，往往是各部門之間自吹自擂（39.56%）。［29］上述現(xiàn)象中的后四種都降低了基層政府的辦事效率。

從當前數(shù)字形式主義的表現(xiàn)形式上看，破除數(shù)字官僚主義的關(guān)鍵就在于提高數(shù)字政務資源的利用效率，成本收益分析與數(shù)字治理以人為本的價值追求并不矛盾。為了避免產(chǎn)生混淆，本文避免使用倫理學或政治學理論中的概念，而使用“技術(shù)合理性”這一表述。

（四）數(shù)字法治政府建設的邏輯起點

重新審視數(shù)字形式主義在現(xiàn)象、制度和價值層面所引發(fā)的批評，數(shù)字形式主義背后的關(guān)鍵問題無法被簡單歸結(jié)于官僚系統(tǒng)對數(shù)字技術(shù)的綁架，或數(shù)字技術(shù)的冷漠特質(zhì)削弱了治理的效能。破除數(shù)字形式主義，最終還是要回到數(shù)字法治政府建設的邏輯起點上來。

1、法治政府是數(shù)字政府的核心

數(shù)字政府是法治政府建設規(guī)劃中的重要環(huán)節(jié)，是法治政府建設的關(guān)鍵舉措，因此數(shù)字政府建設最終要服務于法治政府建設的目的。在這樣的前提下，所謂數(shù)字形式主義中的“目標置換”效應只能解釋地方數(shù)字治理中出現(xiàn)的階段性問題，而真正需要警惕的是數(shù)字系統(tǒng)的引入創(chuàng)造出的行政權(quán)力真空。信息的重復收集問題就揭示了地方數(shù)字政府在數(shù)據(jù)管理職能上的混亂，目前各省份的大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)屬于地方政務中的新增模塊，其性質(zhì)和職能尚未實現(xiàn)標準化管理。有些地方大數(shù)據(jù)機構(gòu)屬于政府職能部門，而另一些屬于事業(yè)單位。因此，從更深層意義上解決數(shù)字形式主義的問題，還是要回到法治政府建設中的政府權(quán)力清單上來。

同時，法治政府并不是數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新的前沿陣地，數(shù)字政務系統(tǒng)并非當然承繼互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字系統(tǒng)中的技術(shù)問題，這就要求數(shù)字政府建設既要尊重互聯(lián)網(wǎng)思維，又不能囿于一般意義上的互聯(lián)網(wǎng)思維，最終還是要通過行政手段重新挖掘數(shù)字技術(shù)的應用價值。再以數(shù)據(jù)收集為例，商用互聯(lián)網(wǎng)平臺深諳數(shù)據(jù)的價值，他們致力于收集、管理、分析用戶數(shù)據(jù)，［30］其中既包括用戶的個人信息等靜態(tài)數(shù)據(jù)，也包括用戶在其使用過程中產(chǎn)生的動態(tài)數(shù)據(jù)。但在電子政務的語境下，數(shù)據(jù)的互通和共享似乎成為一個難以解決的頑疾。［31］有學者提出，電子政務數(shù)據(jù)難以流通和共享的原因是越有價值的數(shù)據(jù)，其持有方就越是缺乏共享的激勵，最終形成“有用的數(shù)據(jù)難共享，共享的數(shù)據(jù)沒人用”的困局。［32］這一邏輯在商用互聯(lián)網(wǎng)平臺的市場競爭環(huán)境下是共識，在電子政務的語境下卻未必成立。首先，數(shù)據(jù)的大規(guī)模聚合和流動會促成數(shù)據(jù)的多元、多維開發(fā)，從而極大提升數(shù)據(jù)的價值，而這種價值的提升并非是排他的。［33］因為數(shù)據(jù)價值的提升所產(chǎn)生的利益并不排他，商業(yè)互聯(lián)網(wǎng)中涌現(xiàn)出企業(yè)之間的利益分配困境。在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的競爭中，數(shù)據(jù)共享所面臨的難題是高價值數(shù)據(jù)持有方與低價值數(shù)據(jù)持有方如何分配數(shù)據(jù)聚合流動所產(chǎn)生的利益。這一難題在電子政務中卻并不突出，尤其當各數(shù)據(jù)持有方實際上是同一行政單位的不同部分時。即便存在類似的問題，政府也沒有理由受制于存在于市場中的集體行動困境，而應當主動打破數(shù)據(jù)壁壘，充分發(fā)揮電子政務數(shù)據(jù)的價值。其次，商用互聯(lián)網(wǎng)平臺及其用戶之間就數(shù)據(jù)收集問題存在緊張關(guān)系，平臺可能會利用數(shù)據(jù)開展“大數(shù)據(jù)殺熟”等剝削性的營銷手段。行政部門對于數(shù)據(jù)的收集和利用目前還遠達不到濫用的程度，目前青島市已經(jīng)擁有公共數(shù)據(jù)開放平臺，其所定義的數(shù)據(jù)范圍較為狹窄，僅包括公交車線路、常住人口分布情況等一般公共數(shù)據(jù)。只要增強行政部門收集和利用數(shù)據(jù)的合規(guī)管理，充分保障公民的知情權(quán)，根據(jù)具體場景控制政務平臺所收集個人信息的顆粒度，電子政務數(shù)據(jù)將在優(yōu)化政府服務、充分了解群眾需求、公共安全危機預防、地方人才引進競爭等方面有廣闊應用前景。并且，經(jīng)過大量數(shù)據(jù)集學習的深度學習算法還可能對城市治理的諸多問題給出更優(yōu)的解決方案。

2、什么是數(shù)字技術(shù)的人性化

在明確政府部門職能的前提下，法治政府對數(shù)字技術(shù)運用的要點仍然是數(shù)字合規(guī)和數(shù)字技術(shù)的合理性?，F(xiàn)階段的數(shù)字政府技術(shù)合理性包括三方面：（1）成本收益分析是地方政府在進行數(shù)字項目規(guī)劃和管理的首要依據(jù)，而群眾滿意度應是數(shù)字法治政府項目評價的重要標準；（2）技術(shù)容錯率是技術(shù)合理性不可或缺的組成部分，地方政府部門不應以“沒有系統(tǒng)權(quán)限”等理由拒絕合理的系統(tǒng)變更請求，而應減少群眾和企業(yè)辦事過程中的數(shù)字系統(tǒng)風險；（3）數(shù)字技術(shù)應促進公共服務資源分配的公平性，這就要求在開展數(shù)字治理的過程中充分考慮到地方政府之間的區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異，保護數(shù)字弱勢群體的合法權(quán)益。

三、技術(shù)合理性原則下的數(shù)字治理完善

（一）以行政算法治理推進依法行政

所謂行政算法治理，是政府針對其作為內(nèi)部行政行為和外部行政行為依據(jù)的算法開展自我審查。行政算法治理需要完成兩方面任務：其一是去除地方政府數(shù)字考核績效中的冗余項目，減少“面子工程”對于行政資源的浪費。在社會各界的監(jiān)督下，這一議程已經(jīng)得到了推進。其二是警惕行政機關(guān)在開展數(shù)字決策時，決策所依據(jù)的算法中存在偏見因素，即所謂“數(shù)字殺傷性武器”。［34］（P12-13）雖然在國內(nèi)行政算法決策的實際應用中，還鮮少有難以解釋的決策模型見諸報道，在政治責任的限定下，政府部門對于算法決策的應用會比私營企業(yè)更加謹慎，但為了應對潛在的數(shù)字殺傷性武器風險，法律應當將算法決策作為一種具體行政行為納入行政實體法和程序法框架下，并在算法決策被大規(guī)模應用前出臺行政算法決策的解釋和監(jiān)督制度。

在行政算法治理中，需要注意的問題是算法決策的程序和實質(zhì)是一體化的，而真正的行政程序其實發(fā)生在算法制定（包括數(shù)據(jù)收集、算法訓練、決策因素權(quán)重調(diào)整等流程）的階段，這意味著行政法有必要對算法治理行為進行單獨立法，或者進行系統(tǒng)性的法律調(diào)適。

（二）以搭建式進路引入數(shù)字技術(shù)

將行政需求明確為數(shù)字治理的技術(shù)語境具有兩層含義：首先，行政系統(tǒng)引入數(shù)字技術(shù)的前提是地方政府存在相應的治理或體制改革需求，進而通過逐步引入數(shù)字技術(shù)提升治理效能;其次，數(shù)字治理的技術(shù)語境不同于商業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)語境，部分數(shù)字治理所面臨的技術(shù)問題和商業(yè)互聯(lián)網(wǎng)中的技術(shù)問題有所區(qū)別。

各地“一網(wǎng)通辦”平臺的建設過程充分體現(xiàn)了政府對于數(shù)字技術(shù)的搭建式引入，“一網(wǎng)通辦”平臺的產(chǎn)生首先源于地方政府解決老百姓“辦證難”等問題的治理需求。在一網(wǎng)通辦平臺的建設過程中，地方政府首先注意到要通過引入信息系統(tǒng)解決老百姓辦事成本高、行政信息流不暢通的問題。［35］（P15-21）隨著一網(wǎng)通平臺的逐步完善，政府需要通過確定部門職責的邊界來設定平臺前端的服務接口，這樣一網(wǎng)通平臺就從技術(shù)上促使地方政府明確了各個部門間的權(quán)力清單。一網(wǎng)通平臺建設的下一步應致力于突破線上服務場景對于線下服務場景的復刻式模仿，提升數(shù)字系統(tǒng)服務質(zhì)量的上限。政府可以通過建設更加完善的數(shù)據(jù)中臺收集用戶數(shù)據(jù)，訓練出智能化更高的算法。更加智能的行政算法可以自動檢測用戶的行政辦事要求，智能獲取相應信息，實現(xiàn)行政場景的重塑。行政場景的重塑又將涉及行政實體法和程序法的相應調(diào)整，由此開啟行政系統(tǒng)和數(shù)字技術(shù)之間新一輪的良性循環(huán)。

在上述過程中，政府首先明確了需要通過數(shù)字技術(shù)滿足的治理需求，又在數(shù)字平臺的建設過程中發(fā)現(xiàn)了需要通過優(yōu)化行政體制滿足的技術(shù)需求，可以說，行政系統(tǒng)和數(shù)字技術(shù)的良性互動是在二者相互滿足需求的過程中實現(xiàn)的。

電子政務數(shù)據(jù)流通困難的真正原因在于數(shù)據(jù)標準的不統(tǒng)一以及電子政務接口運營方缺乏收集和管理數(shù)據(jù)的激勵。浙江省出臺了《數(shù)字化改革術(shù)語定義》《數(shù)字化改革公共數(shù)據(jù)目錄編制規(guī)范》《數(shù)字化改革公共數(shù)據(jù)分類分級指南》，數(shù)據(jù)的標準化是政府建立公共數(shù)據(jù)中臺，進而解決信息孤島問題的起點。地方數(shù)字政務平臺的數(shù)據(jù)利用也應選擇搭建式路徑，先從規(guī)范數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)做起，擴展合法收集數(shù)據(jù)的范圍，建立電子政務數(shù)據(jù)的標準，進而逐步挖掘數(shù)據(jù)的價值，解決公共數(shù)據(jù)共享中可能存在的利益分配問題。

（三）以成本收益審查實現(xiàn)治理系統(tǒng)迭代

數(shù)字治理中技術(shù)合理性的首要標準是成本收益分析，只有讓數(shù)字技術(shù)發(fā)揮效率優(yōu)勢，數(shù)字治理才真正步入了實質(zhì)化發(fā)展軌道。首先，地方政府應當正視其在數(shù)字治理中的資源約束問題，對于部分因基礎(chǔ)設施建設等資源約束而暫時無法實現(xiàn)的數(shù)字治理場景，政府部門可以依舊采用線下服務模式。當采取線上線下服務相結(jié)合的方式時，應當保證這種結(jié)合的辦事效率確實高于線下服務模式。其次，地方政府應加強對于數(shù)字治理項目建設的統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導，建立數(shù)字治理項目的效率考核制度，通過在事前開展項目審查和事后調(diào)查群眾滿意度的方式確保政府對于數(shù)字治理項目的投入有助于提升群眾的辦事效率。對于已經(jīng)投入運營但實際效果不佳的數(shù)字治理項目，政府應及時予以優(yōu)化或停運，避免出現(xiàn)數(shù)字政務的“僵尸化”“重復化”等情況。最后，政府應基于服務目標的實際情況差異化分配行政資源，避免數(shù)字治理帶來“數(shù)字鴻溝”。例如，青島市數(shù)字政務平臺推出“老人專區(qū)”，以較大的字體和樸素的界面美工為老年人群體使用政務平臺提供了便利，體現(xiàn)出數(shù)字政務對于“數(shù)字弱勢群體”的關(guān)懷。政府還可以進一步精細化線上線下行政服務之間的資源分配，根據(jù)群眾的實際需求保留一定數(shù)量的人工服務窗口，擺脫對于數(shù)字辦公的形式化依賴。

四、法治政府數(shù)字化的可能舉措

2016年，國務院發(fā)布了《關(guān)于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，提出加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設，并開始推行政務“全國一網(wǎng)通辦”的建設試點。目前，各地已經(jīng)紛紛開始建設數(shù)字政務系統(tǒng)的嘗試，其功能基本覆蓋了稅務、醫(yī)保、生活繳費等人民群眾的日常需求，部分政務系統(tǒng)嘗試對行政服務進行“門戶式”整合，提升了政務效率。數(shù)字政務的普遍推行還在一定程度上與“放管服”改革相呼應，我國在一些國際組織展開的有關(guān)電子政務排名穩(wěn)步提升，成為全球電子政務水平進步速度最快的國家之一。［36］例如，青島市的數(shù)字政務系統(tǒng)建設也取得了相當突出的成就，2020年青島市在智慧政務系統(tǒng)上試行“無感審批”，力求對群眾和企業(yè)的辦事需求實現(xiàn)智能預判、智能處理。但從技術(shù)合理性的角度，各地的數(shù)字政務建設尚有改進空間。

目前，各地政務平臺app的評分普遍偏低。以青島市為例，其電子政務門戶app“愛山東青e辦”在iOS應用市場上的評分是3.8分，雖然在整體上屬于評分較高的電子政務平臺，但還未能達到領(lǐng)先水平（上海市電子政務平臺“隨申辦”評分為3.1分，北京市電子政務平臺“北京通”評分為2.5分，深圳市電子政務平臺“i深圳”評分為4.3分）。本文根據(jù)對網(wǎng)絡評價的匯總和實際測試，梳理青島市電子政務平臺存在的問題如下：1、用戶的認知資源是有限的，而政務平臺功能的“高大全”造成了用戶額外的學習成本和信息負載?！皭凵綎|青e辦”的功能覆蓋了人力資源和社會保障、醫(yī)療保險、出入境手續(xù)辦理等政務辦事模塊，包括地鐵公交購票、教育平臺、地圖導航等便民服務模塊，還包括嶗山旅游服務模塊。這樣全面的功能設計未必能適應群眾應急辦事的需求。政務平臺內(nèi)置了內(nèi)容搜索功能，但是經(jīng)實際測試，該搜索并不能實際導引至相關(guān)應用。即便政府優(yōu)化app的搜索功能，數(shù)量繁多的搜索結(jié)果仍然可能造成用戶的認知負擔，除非app內(nèi)部嵌入了基于大數(shù)據(jù)和機器學習技術(shù)的智能搜索，政務平臺與用戶交互的第一選擇仍然應該是界面模塊，而不是搜索功能。2、獨立的小型政務或服務app與功能高度集成的政務平臺并立，這些小型政務app缺乏有效的維護，并且可能造成用戶的認知混亂。青島人社app的流量接口與“愛山東青e辦”是互通的，作為政務辦事的常用模塊，該app可以成為內(nèi)嵌于政務平臺的應用模塊。青島的地鐵乘車服務也是政務平臺的功能之一，單獨的交通服務app和小程序已經(jīng)可以滿足用戶的乘車需要，同樣基于用戶認知資源有限的前提，各個電子政務端口沒有必要圍繞同一種便民服務功能開展常態(tài)化的多渠道競爭。3、政務平臺的基礎(chǔ)設施建設仍有待加強。政務平臺中的部分服務模塊具有季節(jié)性，如義務教育入學手續(xù)辦理模塊，這些模塊在特定的時期可能會迎來使用高峰期，此時如果平臺的服務器建設缺乏相應準備，將會導致業(yè)務辦理受到影響。

為了更好地發(fā)揮政務平臺對于依法行政的助推作用，有關(guān)部門可以對政務平臺的建設做出如下改進：1、推進政務平臺建設的體制機制改革，通過設立專門的政務平臺建設工作小組，基于用戶實際使用需求，對平臺功能設置進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使電子政務建設和行政體制改革深度融合，同時提升政務平臺的建設效率。2、明確政務平臺的功能定位，對功能模塊進行簡化，并整合政務平臺的核心功能。政務平臺的功能模塊應當以地方政府權(quán)力清單中的行政處罰、行政審批等具體行政行為為基本參照，在政府具體行政行為以外的功能均屬于輔助功能。政務平臺的使用群體以本地市民為主，可以考慮將旅游導航模塊轉(zhuǎn)移至總體普及率更高的微信小程序平臺。對于地鐵乘車繳費等便民服務功能，有關(guān)部門可以考慮將其打包，整合為政務平臺中的一個模塊，明確便民服務在政務平臺中的輔助功能定位。3、提高政務平臺建設資源的配置效率，根據(jù)對各項行政服務使用頻率的預期合理調(diào)配服務器等基礎(chǔ)資源。同時，可以通過刪除冗余的服務接口節(jié)約政務平臺的運營成本。

五、結(jié)語

數(shù)字治理引發(fā)了行政法領(lǐng)域的范式變革，其影響涉及內(nèi)部行政行為和外部行政行為兩個領(lǐng)域，重新定義了行政程序與行政實體，甚至使得行政立法和行政執(zhí)法之間的界限變得模糊不清。數(shù)字政府的建設是搭建式的過程，數(shù)字治理所要解決的關(guān)鍵問題也將是分階段的。形式主義在科層制中是一個貶義詞，而在數(shù)字治理中可能是一個修辭陷阱。隨著決策算法被全面引入行政過程和行政算法深度的逐漸提升，數(shù)字形式主義將不再是一個問題，無形的行政決策過程才是依法行政所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

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Moving Beyond "Digital Formalism"： The Logical Basis of Building a Digital Government

Abstract： Digital technology has been fully embedded in the administrative system， and digital governance has become one of the core issues in the construction of a rule-of-law government. However， digital formalism has become the crux of the widespread criticism of digital governance because it reflects the problems that need to be solved urgently in digital governance. Digital governance under the rule of law should confront the key issues revealed by digital formalism： the digital power vacuum， the unique technical context of digital government， and the issue of digital fairness. The study of digital formalism should go beyond the criticism of bureaucracy and technical rationality， and determine the logical basis of building a digital government. The efficiency of digital governance under the framework of administration by law would be fully released through improving the construction approach of "governance demand positioning-technology introduction-governance demand repositioning-technology improvement".

Key words： digital formalism; technical rationality; administration according to law; digital governance