李 季

一、 引 言

2023 年5 月9 日, 美國商務(wù)部公布了《通過反傾銷和反補(bǔ)貼法的管理來完善和加強(qiáng)貿(mào)易救濟(jì)的執(zhí)行》(以下簡稱《強(qiáng)化貿(mào)易救濟(jì)草案》)文件, 該文件揭示出對現(xiàn)行反傾銷和反補(bǔ)貼法律的重大政策變化和重要改進(jìn), 體現(xiàn)了美國擬建立補(bǔ)貼規(guī)制配套體系, 以加強(qiáng)貿(mào)易防衛(wèi)手段的新態(tài)度。 2020 年以來, 美國與歐盟和日本不斷加強(qiáng)合作, 通過部長級會議多次發(fā)表聯(lián)合聲明, 要求在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼與國有企業(yè)等問題上推行競爭中立, 并制定新規(guī)則。 2022 年2 月, 美國眾議院通過《2022 年美國競爭法案》, 旨在規(guī)制包括跨境補(bǔ)貼在內(nèi)的五類貿(mào)易救濟(jì)措施規(guī)避行為。 2022 年8 月, 美國總統(tǒng)拜登簽署《2022 年芯片和科學(xué)法案》, 旨在對美國本土芯片產(chǎn)業(yè)提供補(bǔ)貼, 并對接受該補(bǔ)貼的公司進(jìn)行限制, 美國商務(wù)部于2023 年9 月補(bǔ)充發(fā)布了實(shí)施該法案國家安全保護(hù)措施的最終規(guī)則。 同年, 美國發(fā)布了《通脹削減法案》細(xì)則, 旨在促進(jìn)對國內(nèi)制造能力的投資, 鼓勵在國內(nèi)或從自由貿(mào)易伙伴處采購關(guān)鍵物資, 并啟動碳捕獲和碳儲存以及清潔氫等前沿技術(shù)的研發(fā)和商業(yè)化。 美國上述舉措, 一方面意在強(qiáng)化國內(nèi)特定領(lǐng)域補(bǔ)貼手段; 另一方面, 通過建立跨境補(bǔ)貼新型規(guī)制體系約束境外補(bǔ)貼行為。 總體看來, 美國補(bǔ)貼規(guī)制的新發(fā)展不僅影響多邊框架下世界貿(mào)易組織(WTO)改革、 區(qū)域貿(mào)易協(xié)定未來發(fā)展和雙邊經(jīng)貿(mào)合作, 而且將對我國企業(yè)對外投資活動造成多重影響,本文將分析探討美國新型補(bǔ)貼規(guī)制的動因、 導(dǎo)向與形式, 繼而評估美國不斷推進(jìn)補(bǔ)貼規(guī)制的發(fā)展對中國的影響, 以期提出應(yīng)對策略。

二、 美國補(bǔ)貼規(guī)制的新態(tài)勢

美國補(bǔ)貼規(guī)制的新發(fā)展折射出其在貿(mào)易政策方面的三個新態(tài)勢: (1)規(guī)制動因方面, 體現(xiàn)應(yīng)對非市場經(jīng)濟(jì)問題新手段, 回應(yīng)WTO 改革主張; (2)規(guī)制導(dǎo)向方面, 深化限制政府干預(yù)措施; (3)規(guī)制形式方面,對外約束投資補(bǔ)貼, 對內(nèi)提供新型綠色補(bǔ)貼。

(一)美國補(bǔ)貼規(guī)制的發(fā)展是其應(yīng)對非市場經(jīng)濟(jì)問題手段的延伸

非市場經(jīng)濟(jì)問題一直是美國貿(mào)易防衛(wèi)措施的重點(diǎn)關(guān)注對象。 國內(nèi)層面, 2021 年至2023 年美國貿(mào)易政策議程和年度報告高度關(guān)注非市場經(jīng)濟(jì)相關(guān)貿(mào)易活動。 例如, 美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的《2023年貿(mào)易政策議程和2022 年度報告》將非市場經(jīng)濟(jì)體問題作為國內(nèi)工作重點(diǎn)。 對外合作層面, 美國通過區(qū)域貿(mào)易協(xié)定和雙邊合作等方式對非市場經(jīng)濟(jì)相關(guān)貿(mào)易活動進(jìn)行約束。 例如, 2020 年以來, 美、 日、歐數(shù)次通過部長級會議的形式, 就中國強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的政策、 對國有企業(yè)的補(bǔ)貼和支持, 以及經(jīng)濟(jì)和政策的非市場特征進(jìn)行磋商, 呼吁制定新規(guī)則。

圍繞非市場經(jīng)濟(jì)問題, 美國補(bǔ)貼規(guī)制經(jīng)歷了兩個階段的變化: (1)將非市場經(jīng)濟(jì)體納入補(bǔ)貼主體的調(diào)查范圍; (2)將跨國補(bǔ)貼行為納入補(bǔ)貼對象的調(diào)查范圍。

第一階段以美國GPX 案為標(biāo)志①美國商務(wù)部于2007 年7 月30 日對2006 年10 月1 日至2007 年3 月31 日期間產(chǎn)自中國的部分充氣OTR 輪胎發(fā)起反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查,并于2008 年7 月15 日公布了對相關(guān)商品的反傾銷和反補(bǔ)貼最終裁定。 2008 年9 月9 日, 原告(GPX 國際輪胎公司以及河北星輝輪胎有限公司)向美國國際貿(mào)易法院(U.S. Court of International Trade)提起了三起訴訟對上述裁定提出異議。 相關(guān)案件參考, GPX International Tire Corp.v.United States, 587 F. Supp. 2d 1278 (Ct. Int'l Trade 2008) 。, 美國商務(wù)部改變了不向非市場經(jīng)濟(jì)體采取反補(bǔ)貼措施的態(tài)度。早在1986 年喬治城鋼鐵案中, 美國聯(lián)邦上訴巡回法院(以下簡稱“巡回法院”)曾求證美國《1930 年關(guān)稅法》第303 款是否適用于受非市場經(jīng)濟(jì)體補(bǔ)貼的進(jìn)口產(chǎn)品。 巡回法院從“反補(bǔ)貼法的目的”“非市場經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)”以及“國會在立法中的態(tài)度”三個方面進(jìn)行考量后認(rèn)為, “這些(反傾銷)法規(guī)說明在處理非市場經(jīng)濟(jì)國家低價商品的問題時, 國會傾向于在反傾銷法的框架內(nèi)解決……在現(xiàn)有的法規(guī), 或者立法過程中, 沒有任何證據(jù)能夠證明國會傾向于采用反補(bǔ)貼法”②Georgetown Steel Corp.v.United States, 801 F.2d 1308 (Fed.Cir.1986).。 在2008 年的GPX 系列案中, 美國商務(wù)部不再認(rèn)可喬治城鋼鐵案中巡回法院的結(jié)論, 而美國國際貿(mào)易法院盡管認(rèn)為商務(wù)部沒有國內(nèi)法依據(jù)對非市場經(jīng)濟(jì)體采取反補(bǔ)貼措施, 但也沒有指出國內(nèi)法禁止采取該類措施③GPX International Tire Corp.v.United States, 587 F.Supp.2d 1278 (Ct. Int'l Trade 2008).。 針對上述問題, 2012 年3 月,美國修改《1930 年關(guān)稅法》, 授權(quán)商務(wù)部向非市場經(jīng)濟(jì)體采取反補(bǔ)貼措施。

第二階段以《2022 年美國競爭法案》為標(biāo)志, 美國反補(bǔ)貼措施的適用對象不再局限于一國政府或公共機(jī)構(gòu)對其領(lǐng)土內(nèi)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼行為。 2022 年2 月4 日, 美國眾議院通過了《2022 年美國競爭法案》, 在細(xì)化“國際財團(tuán)”與“跨國公司”作為補(bǔ)貼獲益方的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的同時, 將“跨境補(bǔ)貼”的概念引入其反補(bǔ)貼規(guī)則。 以此為契機(jī), 2023 年5 月9 日, 美國商務(wù)部發(fā)布了《強(qiáng)化貿(mào)易救濟(jì)草案》, 提議增加跨國補(bǔ)貼行為的規(guī)定, 即對補(bǔ)貼國向位于其領(lǐng)土之外的利益接受者提供財政資助的活動進(jìn)行約束。

值得注意的是, 美國通過WTO 改革的途徑為其貿(mào)易防衛(wèi)新手段正名。 WTO 正經(jīng)歷改革期, 中國和歐盟等經(jīng)濟(jì)體通過發(fā)布《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的建議文件》《世貿(mào)組織現(xiàn)代化概念文件》等提出了WTO 改革的綜合方案, 美國在其WTO 改革議程中表達(dá)了加強(qiáng)補(bǔ)貼規(guī)則的態(tài)度。 多邊與雙邊合作層面,2023 年5 月, 美歐發(fā)布的《美國—?dú)W盟貿(mào)易和技術(shù)委員會聯(lián)合聲明》中指出, 美歐將通過尋求改革WTO 的解決方案, 繼續(xù)努力實(shí)現(xiàn)全球貿(mào)易規(guī)則的現(xiàn)代化。 聲明涵蓋六大部分, 包括進(jìn)一步完善投資審查機(jī)制, 加強(qiáng)對政府所有或政府控制投資基金的關(guān)注,并對從上述資金中受益的企業(yè)及造成的扭曲影響建立相關(guān)分析規(guī)制體系。 單邊聲明層面, 美國在《2023 年貿(mào)易政策議程和2022 年度報告》中繼續(xù)強(qiáng)調(diào), WTO改革的重要目標(biāo)之一是使WTO 能夠有效應(yīng)對不公平的、 非市場的政策和做法, 重拾以市場競爭為基礎(chǔ)的國際貿(mào)易基本前提, 防止產(chǎn)生全球市場扭曲的影響。因此, 美國補(bǔ)貼規(guī)制的發(fā)展是回應(yīng)其WTO 改革主張,針對補(bǔ)貼紀(jì)律漏洞提出的解決方案之一。

(二)美國補(bǔ)貼規(guī)制的發(fā)展以深化限制政府干預(yù)措施為導(dǎo)向

美國一直將政府干預(yù)作為非市場經(jīng)濟(jì)問題的重要影響因素, 并持續(xù)細(xì)化政府干預(yù)的內(nèi)涵與外延。 在《2023 年貿(mào)易政策議程和2022 年度報告》中強(qiáng)調(diào)了美國對政府干預(yù)的重視, 并在“總統(tǒng)的貿(mào)易政策議程”部分指出, 中國采取了一系列不公平的、 扭曲的措施,通常是為了追求生產(chǎn)、 能力和市場份額方面的特定目標(biāo), 為中國經(jīng)濟(jì)的各個行業(yè)提供了大量支持, 并將其作為重新調(diào)整美中貿(mào)易關(guān)系的內(nèi)容之一。 在2015 年至2023 年美國貿(mào)易代表辦公室和美國商務(wù)部聯(lián)合公布的《向國會提交補(bǔ)貼執(zhí)行情況年度報告》中, 雖表達(dá)方式有所不同, 但是“中國政府的補(bǔ)貼做法”一直是該報告中的重要內(nèi)容①歷年報告中的表達(dá)方式如下: 2015—2017 年“Chinese Government Subsidy Practices”; 2018—2020 年“US Actions Taken to Counter Chinese Government Subsidy Practices”; 2021—2023 年“Application of U.S. CVD Law to China”。。 2015 年的報告中的表述較為概括, 認(rèn)為隨著中國政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 政府采取了新的、 更廣泛的產(chǎn)業(yè)政策, 通常旨在限制進(jìn)口商品、 外國制造商和外國服務(wù)供應(yīng)商的市場準(zhǔn)入, 同時為工業(yè)提供大量以補(bǔ)貼為代表的政府指導(dǎo)、 監(jiān)管支持和資源。 2023 年的報告中細(xì)化了政府補(bǔ)貼的內(nèi)容, 包括:貨幣; 政府政策性優(yōu)惠貸款; 所得稅和增值稅的減免; 由政府按非商業(yè)條款提供的貨物和服務(wù), 如土地、 電力和鋼鐵; 以及各種省級和地方政府補(bǔ)貼。 報告指出中國的工業(yè)補(bǔ)貼制度沒有更好地體現(xiàn)世貿(mào)組織透明度義務(wù), 政府在經(jīng)濟(jì)中扮演的重要角色導(dǎo)致中國與包括美國在內(nèi)的許多貿(mào)易伙伴發(fā)生貿(mào)易摩擦。

為限制政府干預(yù), 美國采取了包括貿(mào)易救濟(jì)措施、 增加國內(nèi)投資補(bǔ)貼和加強(qiáng)外部合作在內(nèi)的多種手段。 截至2023 年1 月, 美國商務(wù)部針對中國進(jìn)口產(chǎn)品下發(fā)的正在生效的反補(bǔ)貼措施有85 項(xiàng)。

(三)美國補(bǔ)貼規(guī)制對外體現(xiàn)在約束新型跨境投資補(bǔ)貼, 重點(diǎn)關(guān)注國有企業(yè)

首先, 美歐意圖擴(kuò)大其補(bǔ)貼規(guī)則的管轄范圍。 隨著《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP) 、 《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)等高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易協(xié)定的實(shí)施, 以及“一帶一路”倡議進(jìn)程的不斷深化, 對外投資活動愈加頻繁, 從歐美補(bǔ)貼規(guī)則的發(fā)展來看, 強(qiáng)化貿(mào)易防衛(wèi)手段是其未來全球治理理念的一環(huán)。 歐盟于2023 年7 月公布了《關(guān)于外國補(bǔ)貼扭曲歐盟內(nèi)部市場條例》(以下簡稱《外國補(bǔ)貼條例》)的實(shí)施細(xì)則, 旨在約束第三國通過提供財政資助使從事(歐盟)內(nèi)部市場經(jīng)濟(jì)活動的特定企業(yè)或行業(yè)受益。 該條例在草案階段就受到美國國會的關(guān)注, 受此影響,美國眾議院通過《2022 年美國競爭法案》, 在細(xì)化“國際財團(tuán)”與“跨國公司”作為補(bǔ)貼獲益方的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的同時, 將“跨境補(bǔ)貼”的概念引入其反補(bǔ)貼規(guī)則。 美國商務(wù)部于2023 年5 月發(fā)布《強(qiáng)化貿(mào)易救濟(jì)草案》, 旨在取消原有補(bǔ)貼規(guī)則只適用于受援國領(lǐng)土內(nèi)的規(guī)定,為規(guī)制“跨境補(bǔ)貼”排除干擾。 因此, 美國意圖將所有受補(bǔ)貼影響的產(chǎn)品納入其反補(bǔ)貼規(guī)則的管轄范圍之內(nèi), 無視該補(bǔ)貼行為是否直接或間接與生產(chǎn)、 出口或銷售的產(chǎn)品存在聯(lián)系。

其次, 與歐盟圍繞“市場扭曲”影響擴(kuò)張反補(bǔ)貼措施的范圍不同, 美國重點(diǎn)關(guān)注國有企業(yè)在補(bǔ)貼活動中的主體作用。 歐盟在《外國補(bǔ)貼條例》中采用“市場扭曲”的概念, 明確了針對投資性質(zhì)的外國補(bǔ)貼在造成扭曲影響后擬采取的救濟(jì)措施。 “市場扭曲”條款的演變映射出歐盟革新其貿(mào)易防衛(wèi)手段的兩個變化,即: 完成了從中國“入世”義務(wù)到一般貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則的過渡; 完成了從反傾銷要件到反補(bǔ)貼要件的移植(李季, 2023)。 美國雖未直接通過立法將國有企業(yè)作為補(bǔ)貼判定標(biāo)準(zhǔn), 但是始終關(guān)注國有企業(yè)問題并通過貿(mào)易協(xié)定強(qiáng)化與國有企業(yè)相關(guān)的貿(mào)易救濟(jì)條款。 從國內(nèi)層面看, 美國國會研究服務(wù)局于2021 年8 月發(fā)表的研究報告《貿(mào)易救濟(jì): 反補(bǔ)貼稅》中將非市場經(jīng)濟(jì)體的反補(bǔ)貼措施, 包括國有企業(yè)是否認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”,作為美國國會需要應(yīng)對的重要問題①由于ASCM 將“公共機(jī)構(gòu)”作為補(bǔ)貼存在的主體要件之一, 但是該協(xié)議缺乏對這一概念的具體解釋, 各經(jīng)濟(jì)體圍繞國有企業(yè)是否屬于“公共機(jī)構(gòu)”爭議不斷。 在韓國商船案(DS273)中, 歐盟將提供債務(wù)和利息減免的國有銀行認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”; 在中美反傾銷反補(bǔ)貼案(DS379)和中美反補(bǔ)貼案(DS437)中, 美國將中國提供相關(guān)原材料的國有企業(yè)認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”, 強(qiáng)調(diào)“公共機(jī)構(gòu)”是由政府控制的實(shí)體, 以便政府可以將該實(shí)體的資源作為自己的資源使用, 據(jù)此采取了貿(mào)易救濟(jì)措施。 詳情參見美國國會研究服務(wù)局網(wǎng)站, Trade remedies: countervailing duties, https: / /crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46882, 2023 年11 月18 日訪問。。 從國際層面看, 美國于2023 年3 月發(fā)布的《2023 年貿(mào)易政策議程和2022 年度報告》中指出, 美國將與經(jīng)合組織(OECD)等伙伴合作, 加深對中國如何補(bǔ)貼關(guān)鍵行業(yè)以及中國國有企業(yè)作為工業(yè)補(bǔ)貼接受者和提供者所發(fā)揮的重要作用的理解。 2023 年5 月美歐發(fā)布的《美國—?dú)W盟貿(mào)易和技術(shù)委員會聯(lián)合聲明》指出, 美歐將進(jìn)一步完善投資審查機(jī)制, 加強(qiáng)對政府所有或政府控制投資基金的關(guān)注, 并對從上述資金中受益的企業(yè)及造成的扭曲影響建立相關(guān)分析規(guī)制體系。 可以看出,美國既關(guān)注國有企業(yè)作為補(bǔ)貼提供者的資格判定, 又關(guān)注國有企業(yè)作為補(bǔ)貼受益方造成的貿(mào)易扭曲影響。

(四)美國補(bǔ)貼規(guī)制對內(nèi)體現(xiàn)在提供新型綠色補(bǔ)貼, 提升全球戰(zhàn)略地位

美國于2022 年8 月公布了《通脹削減法案》, 該法案將為清潔能源項(xiàng)目、 污染控制、 電動汽車稅收減免、 太陽能和電池制造等提供3690 億美元的資金補(bǔ)貼。 美國商務(wù)部于2023 年9 月補(bǔ)充發(fā)布了實(shí)施《2022 年芯片和科學(xué)法案》國家安全保護(hù)措施的最終規(guī)則, 其目標(biāo)是減少美國對海外芯片供應(yīng)鏈的依賴,并增加授權(quán), 以促進(jìn)美國的科學(xué)和技術(shù)基礎(chǔ)發(fā)展。此外, 該法案還為在美國生產(chǎn)半導(dǎo)體的企業(yè)提供補(bǔ)貼, 促進(jìn)科學(xué)技術(shù)研究, 并應(yīng)對中國的反競爭貿(mào)易行為。 該法案的內(nèi)容主要包括兩個方面, 一方面,撥款542 億美元用于補(bǔ)貼在美國建立芯片工廠和支持美國芯片研發(fā); 另一方面, 為建造和裝備美國芯片工廠提供25%的投資稅收抵免, 預(yù)計(jì)還將提供243 億美元的支持。 《2022 年芯片和科學(xué)法案》等法案的相繼出臺折射出美國以“權(quán)威性強(qiáng)”“透明度高”“形式多樣”的補(bǔ)貼手段支持其國內(nèi)特定制造業(yè), 提升其全球競爭力。

三、 美國補(bǔ)貼規(guī)制新發(fā)展的多重影響

(一)增加貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查與爭端風(fēng)險

補(bǔ)貼規(guī)則適用對象方面, 非市場經(jīng)濟(jì)體被納入反補(bǔ)貼措施的適用范圍。 喬治城鋼鐵案后, 美國國會修改了《1930 年關(guān)稅法》, 明確授權(quán)商務(wù)部對非市場經(jīng)濟(jì)體征稅, 自此非市場經(jīng)濟(jì)體受到反傾銷和反補(bǔ)貼措施的雙重制約。 在此背景下, 當(dāng)上述兩類措施目的上對涉案進(jìn)口產(chǎn)品的傾銷行為和對該產(chǎn)品的補(bǔ)貼行為進(jìn)行救濟(jì), 但事實(shí)上造成了對單一補(bǔ)貼行為的重復(fù)救濟(jì)時, 會出現(xiàn)以中美反傾銷反補(bǔ)貼案為代表的雙重救濟(jì)爭端②相關(guān)案件參考世界貿(mào)易組織網(wǎng)站, Appellate Body Report, United States - Definitive anti-dumping and countervailing duties on certain products from China, https: / /www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds379_e.htm, 2023 年11 月18 日訪問。。 美國發(fā)布的報告中一直將中國視為非市場經(jīng)濟(jì)體, 從2020 年發(fā)布的《20 國集團(tuán)貿(mào)易措施報告》中可以看出, 中國始終是國際貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查的主要目標(biāo)國。 雙重救濟(jì)調(diào)查顯著抑制了中國在全球企業(yè)價值鏈中的參與程度, 受制裁產(chǎn)品出口金額下降約29.6%, 對中國企業(yè)“走出去”及共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生了不利影響(王聰?shù)? 2019)。

補(bǔ)貼規(guī)則適用標(biāo)準(zhǔn)方面, 美國反補(bǔ)貼措施的實(shí)施不再局限于一國領(lǐng)土內(nèi)政府或公共機(jī)構(gòu)對其領(lǐng)土內(nèi)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼行為, 而是將第三國對企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼行為涵蓋在內(nèi)。 《2022 年美國競爭法案》以及《強(qiáng)化貿(mào)易救濟(jì)草案》為其貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)對中國企業(yè)采取貿(mào)易救濟(jì)措施提供了新的依據(jù)。 據(jù)此,中國出口產(chǎn)品遭受的貿(mào)易救濟(jì)爭端將不僅來自針對中國國內(nèi)出口產(chǎn)品的反補(bǔ)貼調(diào)查, 同時還來自以“一帶一路”為代表的中國貿(mào)易伙伴領(lǐng)土內(nèi)出口產(chǎn)品的反補(bǔ)貼調(diào)查。 早在2021 年, 美國國會研究服務(wù)局發(fā)表的《貿(mào)易救濟(jì): 反補(bǔ)貼稅》報告中就指出, 隨著歐盟采取行動反對國外新形式的外國補(bǔ)貼, 國會應(yīng)考慮審查美國的反補(bǔ)貼法律和法規(guī), 以確定其是否希望通過立法或者采取替代方法規(guī)制跨國補(bǔ)貼。 根據(jù)美國貿(mào)易代表辦公室和美國商務(wù)部聯(lián)合公布的《向國會提交補(bǔ)貼執(zhí)行情況2023 年度報告》, 截至2023 年1 月, 美國商務(wù)部下發(fā)多達(dá)663 項(xiàng)貿(mào)易救濟(jì)令, 創(chuàng)歷史新高, 針對中國的貿(mào)易救濟(jì)措施占比約35%, 反補(bǔ)貼措施數(shù)量較2020 年增長了約19%。

(二)中國企業(yè)對外貿(mào)易投資活動承壓

美國補(bǔ)貼規(guī)則的發(fā)展反映出對中國企業(yè)的高度重視。 早在中國簽署《中國加入世界貿(mào)易組織議定書》之前, 如何規(guī)制中國國有企業(yè)的貿(mào)易活動就是相關(guān)WTO 成員關(guān)注的重要問題之一。 WTO 工作組在《中國加入世界貿(mào)易組織工作組報告書》第二章“經(jīng)濟(jì)政策”中對中國國有企業(yè)及國有投資企業(yè)進(jìn)行了評估。 工作組指出, 雖然中國代表表明中國國有企業(yè)基本遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律而運(yùn)行, 但是仍有工作組成員擔(dān)心政府會對企業(yè)就商品或服務(wù)的銷售和購買方面的決策及活動造成持續(xù)影響。 2015 年至2023年美國貿(mào)易代表辦公室和美國商務(wù)部聯(lián)合公布的《向國會提交補(bǔ)貼執(zhí)行情況年度報告》中均提出中國經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴國有企業(yè)和國有融資企業(yè), 認(rèn)為中國的工業(yè)補(bǔ)貼制度沒有更好體現(xiàn)世貿(mào)組織透明度義務(wù)?！?023 年貿(mào)易政策議程和2022 年度報告》中指出美國將與OECD 等伙伴合作, 加深對中國如何補(bǔ)貼關(guān)鍵行業(yè)以及中國國有企業(yè)作為工業(yè)補(bǔ)貼接受者和提供者所發(fā)揮的重要作用的共同理解。

美國補(bǔ)貼規(guī)制針對國有企業(yè)的約束體現(xiàn)在兩個方面: 第一, 約束以國有企業(yè)為主體的補(bǔ)貼行為。中美反傾銷反補(bǔ)貼案中, 美國商務(wù)部認(rèn)定中國政府通過國有企業(yè)為相關(guān)生產(chǎn)者提供熱軋鋼等材料的行為屬于補(bǔ)貼行為, 繼而采取反補(bǔ)貼措施①相關(guān)案件參考世界貿(mào)易組織網(wǎng)站, Appellate Body Report, United States - Definitive anti-dumping and countervailing duties on certain products from China, https: / /www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds379_e.htm, 2023 年11 月18 日訪問。。 自此,中美雙方圍繞“公共機(jī)構(gòu)”的解釋以及國有企業(yè)是否屬于“公共機(jī)構(gòu)”這一話題爭議不斷。 第二, 將安全審查的范圍從貿(mào)易活動向?qū)ν馔顿Y活動擴(kuò)展。 參考?xì)W盟對“外國補(bǔ)貼”的規(guī)制方式后, 美國參議院和商務(wù)部相繼公布了《2022 年美國競爭法案》和《強(qiáng)化貿(mào)易救濟(jì)草案》, 提出了圍繞“跨境補(bǔ)貼”的新規(guī)則。在新規(guī)則下, 國有企業(yè)可能面臨來自補(bǔ)貼提供者和受益者身份的多重貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查, 這無疑會對當(dāng)下中國國有企業(yè)參與的跨境投資合作產(chǎn)生不利影響。

(三)造成負(fù)面示范效應(yīng), 引起不正當(dāng)競爭, 破壞穩(wěn)定的投資環(huán)境

在當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)背景下, 美歐通過制定新行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)推動全球新規(guī)則的建構(gòu)。 哥倫比亞大學(xué)教授阿努·布拉德福特(Anu Bradford)在2012 年首次提出“布魯塞爾效應(yīng)”, 認(rèn)為歐盟通過頒布法律塑造國際商業(yè)環(huán)境, 提高全球行業(yè)標(biāo)準(zhǔn), 從而使全球商業(yè)在諸多重要方面“歐洲化”。 與歐盟相似, 美國也積極推行國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則。 一方面, 推動國內(nèi)單邊立法, 通過將反補(bǔ)貼調(diào)查的適用范圍擴(kuò)展至對外投資領(lǐng)域, 為其貿(mào)易救濟(jì)措施的實(shí)施清除施障礙。 單邊立法行為可能迫使當(dāng)事方向美國法院尋求救濟(jì), 削弱了WTO 爭端解決機(jī)制的作用。 另一方面, 通過雙邊與多邊合作的方式將其立法態(tài)度傳導(dǎo)給其他國家。 例如, 美國和歐盟于2022 年12 月召開了第一次大型民用飛機(jī)工作組部長級會議, 以評估現(xiàn)有美歐貿(mào)易防衛(wèi)措施能否應(yīng)對中國“非市場經(jīng)濟(jì)政策”對其航空業(yè)的影響。 除對補(bǔ)貼的約束之外, 美國亦通過補(bǔ)貼形式積極對其特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持。 例如, 美國于2022 年8月通過《通脹削減法案》, 旨在促進(jìn)對國內(nèi)制造能力的投資, 鼓勵在國內(nèi)或從自由貿(mào)易伙伴處采購關(guān)鍵物資, 并啟動碳捕獲和碳儲存以及清潔氫等前沿技術(shù)的研發(fā)和商業(yè)化, 它還將資金直接分配給環(huán)境正義優(yōu)先事項(xiàng), 并要求許多資金流的接受者證明其對環(huán)境的影響。 該法案為相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供了大量補(bǔ)貼,例如通過稅收優(yōu)惠、 贈款和貸款擔(dān)保等多種方式將近4000 億美元的聯(lián)邦資金用于清潔能源。

美國的補(bǔ)貼政策亦引發(fā)了不正當(dāng)競爭。 為了應(yīng)對美國《通脹削減法案》和重拾對產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)注,歐盟推動《歐洲綠色新政》并公布了“歐盟綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”, 其目標(biāo)之一是在與美國競爭日益激烈,中國已在多個供應(yīng)鏈中占據(jù)主導(dǎo)地位的情況下, 保持歐盟在綠色技術(shù)領(lǐng)域的競爭力。 根據(jù)這一計(jì)劃,歐盟委員會已經(jīng)放寬了國家援助規(guī)定, 允許歐盟成員國向綠色行業(yè)的企業(yè)提供公共資金, 加大了融資力度, 目前正建議成立歐洲主權(quán)基金, 為新興技術(shù)提供資金。 同時, 歐盟在2023 年3 月公布了《凈零工業(yè)法案》和《關(guān)鍵原材料法案》以保證上述倡議的執(zhí)行與實(shí)施。 可以看出, 美國的補(bǔ)貼規(guī)制行為可能促使其他經(jīng)濟(jì)體的效仿, 間接影響其主要合作伙伴, 進(jìn)而對WTO 框架下的多邊貿(mào)易體制造成沖擊。 因此, 美國補(bǔ)貼規(guī)制的發(fā)展不僅影響中美間的貿(mào)易投資活動, 并且以美國為圓心向其合作伙伴輻射, 對于國際投資環(huán)境有重大影響。 相關(guān)專家認(rèn)為, “如果每個國家都采用這種做法, 將導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)效率的低下”①參考美國卡托研究所網(wǎng)站, Questioning industrial policy: why government manufacturing plans are ineffective and unnecessary, https: / /www.cato.org/sites/cato.org/files/2021-06/working-paper-63-updated.pdf, 2023 年11 月18 日訪問。。

四、 中國的應(yīng)對策略

(一)質(zhì)疑美國補(bǔ)貼新規(guī)則的WTO 合規(guī)性

美國從補(bǔ)貼規(guī)則的適用對象與適用標(biāo)準(zhǔn)兩個方面,擴(kuò)大了反補(bǔ)貼調(diào)查的范圍, 強(qiáng)化了針對補(bǔ)貼的約束手段, 并通過《2022 年美國競爭法案》《通脹削減法案》《2022 年芯片和科學(xué)法案》《強(qiáng)化貿(mào)易救濟(jì)草案》擬建立補(bǔ)貼規(guī)制配套體系。 然而, 無論是從立法層面或是條款解釋的角度分析, 美國補(bǔ)貼規(guī)則的WTO 合規(guī)性都有待商榷。 在立法方面, 《2022 年美國競爭法案》是國會自2012 年授權(quán)商務(wù)部對非市場經(jīng)濟(jì)體征收關(guān)稅后, 再一次通過修改《1930 年關(guān)稅法》對補(bǔ)貼行為進(jìn)行規(guī)制。該法案B 章節(jié)(應(yīng)對市場扭曲)102101 條款對反補(bǔ)貼調(diào)查進(jìn)行了規(guī)定, 增加了國際財團(tuán)與跨國公司作為補(bǔ)貼獲益方的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn), 以及跨境補(bǔ)貼行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。然而, 該標(biāo)準(zhǔn)就“補(bǔ)貼獲益方地理位置約束”“跨境補(bǔ)貼專項(xiàng)性”以及“補(bǔ)貼利益?zhèn)鬟f”等問題的規(guī)定與WTO 補(bǔ)貼紀(jì)律(特別是《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》, 即ASCM)的一致性存疑。 另外, 《2022 年芯片和科學(xué)法案》是否符合ASCM 下的專項(xiàng)性標(biāo)準(zhǔn)需要結(jié)合該法案后續(xù)的實(shí)施情況, 亦有待探討(李萬強(qiáng)等, 2023)。 條款解釋方面, 自中美反傾銷反補(bǔ)貼案后, 國有企業(yè)與“公共機(jī)構(gòu)”的判定問題一直沒有得到妥善解決。 圍繞美國補(bǔ)貼新法案做好風(fēng)險評估與預(yù)定方案將“公共機(jī)構(gòu)”納入補(bǔ)貼主體的范圍卻缺乏對該概念的相關(guān)解釋條款, 為后續(xù)貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查中的爭議埋下了伏筆。 因此, 我國應(yīng)從美國補(bǔ)貼新規(guī)則的WTO 合規(guī)性入手, 質(zhì)疑相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查的依據(jù), 降低貿(mào)易救濟(jì)引發(fā)爭端的概率。 一方面, 以中美貿(mào)易談判為渠道, 通過雙邊、多邊合作的形式對相關(guān)補(bǔ)貼規(guī)則提出異議, 就“跨境補(bǔ)貼”“公共機(jī)構(gòu)”為代表的條款中具體概念的合理解釋達(dá)成合意; 另一方面, 為未來的貿(mào)易糾紛做好準(zhǔn)備, 通過WTO 爭端解決機(jī)制維護(hù)合法權(quán)利。

(二)圍繞美國補(bǔ)貼新法案做好風(fēng)險評估與預(yù)定方案

從歐美補(bǔ)貼規(guī)則的發(fā)展來看, 強(qiáng)化貿(mào)易防衛(wèi)手段是未來全球治理的一環(huán)。 歐盟通過《外國補(bǔ)貼條例》已經(jīng)建立起了較為完善的投資補(bǔ)貼審查機(jī)制, 美國一方面通過《2022 年美國競爭法案》, 以及《強(qiáng)化貿(mào)易救濟(jì)草案》等法案為授權(quán)下一步反補(bǔ)貼調(diào)查鋪平道路; 另一方面, 美國圍繞國有企業(yè)的補(bǔ)貼提供者與獲益方問題, 針對國有企業(yè)發(fā)起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查。 我國企業(yè)一方面應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注美國相關(guān)補(bǔ)貼法案的進(jìn)展, 就補(bǔ)貼主體、 補(bǔ)貼獲益方、 補(bǔ)貼專項(xiàng)性和補(bǔ)貼利益?zhèn)鬟f等方面可能出現(xiàn)的新條款及影響及時進(jìn)行評估并做好預(yù)定方案, 防止出現(xiàn)2020 年6 月埃及境內(nèi)的中資企業(yè)出口到歐盟的玻璃纖維織物等產(chǎn)品遭受貿(mào)易救濟(jì)措施的情形。 另一方面, 在應(yīng)對貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查時, 涉事企業(yè)需做到證據(jù)材料充分, 手續(xù)步驟合規(guī)。 在中美反傾銷反補(bǔ)貼案中, 美國商務(wù)部以中國政府和涉事企業(yè)提供的信息與證據(jù)不充分為由, 在圓形焊接碳素優(yōu)質(zhì)鋼管(CWP)、 薄壁矩形管(LWR)、 復(fù)合編織袋(LWS)和新氣動越野輪胎(OTR)等四類產(chǎn)品的貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查中拒絕使用中國建議的“五因素模型”(five-factor analysis), 而是單純依據(jù)多數(shù)所有權(quán)原則(majority ownership rule)將涉事國有企業(yè)認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”,繼而判定中國出口行為構(gòu)成補(bǔ)貼①五因素模型指從政府所有權(quán)、 政府在董事會的席位、 政府對相關(guān)活動的管制、 追求政府政策/利益, 以及該實(shí)體是否由法規(guī)所創(chuàng)建五個方面對涉事企業(yè)是否符合補(bǔ)貼主體進(jìn)行評估。 相關(guān)案件參考世界貿(mào)易組織網(wǎng)站, Appellate Body Report, United States - Definitive anti-dumping and countervailing duties on certain products from China, https: / /www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds379_e.htm, 2023 年11 月18 日訪問。。 因此, 相關(guān)企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注美國補(bǔ)貼法案的進(jìn)展, 做好評估與預(yù)定方案, 重視貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查程序, 有效提高應(yīng)訴成功率, 降低美國補(bǔ)貼規(guī)則為對外投資帶來的不利影響。

美國補(bǔ)貼規(guī)則的發(fā)展反映出美國對非市場經(jīng)濟(jì)問題及國有企業(yè)的高度重視。 黨的二十大報告指出,“深化國資國企改革, 加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整, 推動國有資本和國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大, 提升企業(yè)核心競爭力”。 中共中央政治局在2023 年7 月24日的會議亦指出, “要大力推動現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè),加快培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、 打造更多支柱產(chǎn)業(yè)”;“要持續(xù)深化改革開放, 堅(jiān)持‘兩個毫不動搖’, 切實(shí)提高國有企業(yè)核心競爭力, 切實(shí)優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境”。 以此為契機(jī), 我國可以參考?xì)W美補(bǔ)貼規(guī)則的優(yōu)勢, 一方面制定符合WTO 補(bǔ)貼紀(jì)律的補(bǔ)貼約束條款,另一方面出臺對綠色制造業(yè)的支持政策, 從“監(jiān)管環(huán)境”“融資手段”“技術(shù)適用性”和“全球合作”等方面入手, 以解決綠色制造業(yè)投資的核心驅(qū)動問題。 同時, 以確保安全、 可持續(xù)和有競爭力的供應(yīng)鏈為目標(biāo), 充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用, 更好發(fā)揮政府作用。 在此基礎(chǔ)之上, 不斷完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度, 弘揚(yáng)企業(yè)家精神, 加快建設(shè)世界一流企業(yè), 降低企業(yè)對政府補(bǔ)貼的依賴。

(三)積極參與WTO 改革并推動區(qū)域貿(mào)易合作

在當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)背景下, 美歐通過制定新行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)推動全球新規(guī)則的建構(gòu), 在WTO 改革問題上, 美歐不僅基于自身立場提出了各自的改革方案, 而且通過WTO 補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼委員會會議、 部長級會議之聯(lián)合聲明等方式強(qiáng)化其推動改革的立場,更通過公布新型投資補(bǔ)貼規(guī)則表明其成員層面改革方案。 面對美國補(bǔ)貼新規(guī)制所造成的負(fù)面示范效應(yīng),我國可從兩方面進(jìn)行應(yīng)對:

首先, 積極參與WTO 改革并通過WTO 貿(mào)易爭端與解決機(jī)制等平臺推動相關(guān)國際貿(mào)易規(guī)則的合理解釋與適用。 在具體規(guī)則層面, 中國于2019 年5 月13 日向WTO 正式提交了《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的建議文件》, 從“解決危及世貿(mào)組織生存的關(guān)鍵和緊迫性問題”“增加世貿(mào)組織在全球經(jīng)濟(jì)治理中的相關(guān)性”“提高世貿(mào)組織的運(yùn)行效率”和“增強(qiáng)多邊貿(mào)易體制的包容性”四個方面提出了WTO 未來改革的方向。 與美歐的方案相比, 中國在貿(mào)易救濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)規(guī)則的改革方案仍有進(jìn)一步細(xì)化的空間, 可以從“澄清和改進(jìn)補(bǔ)貼認(rèn)定”“補(bǔ)貼利益確定”“可獲得事實(shí)”等角度入手, 圍繞“投資審查機(jī)制”“舉證責(zé)任倒置”“補(bǔ)貼認(rèn)定時基準(zhǔn)選擇問題以及國有企業(yè)的性質(zhì)認(rèn)定”等主題, 推動補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼相關(guān)規(guī)則的解釋與完善, 防止反補(bǔ)貼措施的濫用。 在規(guī)則實(shí)踐方面,自2019 年WTO 上訴機(jī)構(gòu)停擺后, 為了維護(hù)WTO 框架體系的權(quán)威性, 包括中國在內(nèi)的部分WTO 成員達(dá)成了《多方臨時上訴仲裁安排》(Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement, MPIA), 作為國際貿(mào)易爭端的臨時解決方式。 2022 年12 月, 依據(jù)《多方臨時上訴仲裁安排》的仲裁案件“歐盟訴哥倫比亞對來自比利時、 德國和荷蘭的冷凍薯?xiàng)l征收反傾銷稅”(DS591)已經(jīng)審結(jié)。 作為《多方臨時上訴仲裁安排》的原始締約成員, 中國可以此為契機(jī), 積極推動上訴機(jī)構(gòu)的恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn), 在積累仲裁裁判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時為WTO 爭端機(jī)制改革提供建議。

其次, 我國應(yīng)繼續(xù)推動區(qū)域貿(mào)易合作, 貢獻(xiàn)中國方案。 中國積極參與并推動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 2020年, 中歐領(lǐng)導(dǎo)人完成中歐投資協(xié)定(CAI)談判; 2021年, 中國正式申請加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)和《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(DEPA); 2022 年, 中國與東盟、 日本、 韓國等貿(mào)易伙伴共同達(dá)成的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)正式實(shí)施。 海關(guān)數(shù)據(jù)顯示, 截至2023 年8 月31 日,RCEP 項(xiàng)下享惠進(jìn)口貨值1213 億元, 減讓稅款30.4億元, 取得了良好的效果。①詳情參見中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站, 《RCEP 實(shí)施以來進(jìn)口減讓稅款30.4 億元》, https: / /www.gov.cn/lianbo/bumen/202309/content_6904323.htm, 2023 年11 月18 日訪問。。 2023 年10 月10 日, 國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會, 發(fā)布《共建“一帶一路”: 構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重大實(shí)踐》白皮書, 重申將積極推進(jìn)加入CPTPP 和DEPA。 因此, 以中國申請加入CPTPP 等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的合作與談判為契機(jī),積極參與新貿(mào)易規(guī)則的制定。 一方面, 避免相關(guān)WTO 成員通過美日歐“聯(lián)合聲明”以及美墨加三國協(xié)議(USMCA)等形式推行限制國有企業(yè)國際貿(mào)易投資的歧視待遇, 防止此類條款在更多區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中被復(fù)制以導(dǎo)致更多貿(mào)易壁壘; 另一方面, 從維護(hù)全球貿(mào)易命運(yùn)共同體的角度出發(fā), 推動建立統(tǒng)一、 公平、 和諧的國際貿(mào)易新規(guī)則, 從而達(dá)到約束單邊貿(mào)易限制措施的目的。 這不僅有利于促進(jìn)中國的長遠(yuǎn)發(fā)展, 而且對于維護(hù)以WTO 為核心的多邊貿(mào)易體制、 推動構(gòu)建更加公平合理的國際經(jīng)貿(mào)治理體系有重要意義。