盧 晉,劉云亮

(海南大學(xué) 法學(xué)院,海南 海口 570228)

多年來我國殘疾人保障事業(yè)跨越式的發(fā)展離不開對外開放的基本國策。海南自貿(mào)港擁有國家賦予的醫(yī)療特許優(yōu)惠政策以及專門的法律——《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》(以下簡稱《自貿(mào)港法》),能夠在推動殘疾人事業(yè)發(fā)展中探索在全國具有引領(lǐng)性的先行先試制度創(chuàng)新。殘疾人不僅是我國改革開放事業(yè)不斷發(fā)展的受益者,也是我國全面深化改革進程中的重要力量。習(xí)近平總書記對殘疾人事業(yè)發(fā)展作出了重要指示,多次強調(diào)殘疾人在社會參與中的平等地位,要求對殘疾人要特殊保護,尤其要以貧困老年人、殘疾人作為群體攻堅重點[1]。而殘疾人平等地參與自貿(mào)港建設(shè)則需要消除各種障礙,并在法律制度上完善殘疾人的無障礙環(huán)境保障體系。

隨著改革開放事業(yè)的不斷發(fā)展和社會對殘疾人保障觀念的更新轉(zhuǎn)變,我國對殘疾人保障的方式從最初以補償救濟為主的社會人道救助,逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵锢砜臻g障礙為基礎(chǔ),消除各種歧視和錯誤社會觀念為重要補充,促進殘疾人全面發(fā)展的綜合性無障礙環(huán)境保障模式。無障礙環(huán)境建設(shè)是殘疾人平等參與自貿(mào)港建設(shè)并享受自貿(mào)港建設(shè)紅利的基礎(chǔ)性前提,是衡量自貿(mào)港國際化程度和營商環(huán)境水平的重要民生考量指標(biāo)。2023年9月1日,《中華人民共和國無障礙環(huán)境建設(shè)法》(以下簡稱《無障礙環(huán)境建設(shè)法》)正式生效,標(biāo)志著我國殘疾人保障事業(yè)進入了新的發(fā)展階段,也為海南自貿(mào)港對標(biāo)國際高水平無障礙環(huán)境建設(shè),推動殘疾人事業(yè)發(fā)展提供了有效指引[2]。本文結(jié)合海南自貿(mào)港開放型的功能定位,梳理總結(jié)海南自貿(mào)港發(fā)展殘疾人事業(yè)擁有的先行先試基礎(chǔ)條件,探索自貿(mào)港視域下殘疾人事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的立法創(chuàng)新思路。

一、海南自貿(mào)港建設(shè)與殘疾人事業(yè)發(fā)展的基本意涵

(一)開放型制度體系推動自貿(mào)港殘疾人事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

自由與開放是自貿(mào)港的鮮明特征。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》(以下簡稱《總體方案》)明確了海南自貿(mào)港“6+1+4”制度設(shè)計(1)海南自貿(mào)港建設(shè)“6+1+4”制度設(shè)計:“6”就是貿(mào)易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸來往自由便利、數(shù)據(jù)安全有序流動;“1”就是構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系;“4”就是加強稅收、社會治理、法治、風(fēng)險防控等四個方面的制度建設(shè)。,加之海南擁有在全球具有較強競爭力的特殊財稅政策以及一流的生態(tài)環(huán)境,能夠吸引全球各地的殘疾人來海南康復(fù)療養(yǎng)[3]。經(jīng)濟全球化的發(fā)展也促使各國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系與人員流動更加緊密頻繁。海南自貿(mào)港作為適應(yīng)經(jīng)濟全球化發(fā)展的最新時代產(chǎn)物,確立的對標(biāo)最高水平開放形態(tài)的建設(shè)目標(biāo)將有助于推動全球各項資源要素在自貿(mào)港實現(xiàn)優(yōu)化配置,為加快我國殘疾人事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了先行先試的制度創(chuàng)新條件。

聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》第一條明確了殘疾人包括肢體、精神、智力或感官有長期損傷的人,這些損傷與各種障礙相互作用,可能阻礙殘疾人平等、充分地參與社會事務(wù)。2018年修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》(以下簡稱《殘疾人保障法》)第二條界定了殘疾人的具體特征與殘疾種類范圍(2)《殘疾人保障法》第2條:殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上,某種組織、功能喪失或不正常,全部或部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人。殘疾標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院規(guī)定。,在借鑒《殘疾人權(quán)利公約》基本原則精神的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國實際進一步完善了對于殘疾人的定義。隨著經(jīng)濟社會的全面發(fā)展和全球人權(quán)事業(yè)的不斷進步,如今對于殘疾人的權(quán)利保障已從過去的底線型人權(quán)保障轉(zhuǎn)化為發(fā)展型人權(quán)保障,并將殘疾人生存和發(fā)展權(quán)利落實到各國較高位階的法律文本之中,成為各國政府和社會的一項法定義務(wù)[4]。海南自貿(mào)港是面向全球高度開放,貨物、人員、資金、交通工具等要素自由進出,實行“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制”財稅制度以及寬松便利人員進出政策的特殊經(jīng)濟區(qū)域。海南自貿(mào)港不區(qū)分來源對象實行統(tǒng)一自由的開放政策,體現(xiàn)了較強的國際視野和世界情懷。在殘疾人事業(yè)方面,海南自貿(mào)港不僅要服務(wù)于全國8 500萬殘疾人,也要平等地讓世界不同國家和地區(qū)的殘疾人共享自貿(mào)港發(fā)展的紅利?！犊傮w方案》和《自貿(mào)港法》所確立的各項優(yōu)惠性政策和開放性制度不是僅面對本土的循環(huán),而是統(tǒng)籌國際和國內(nèi)兩個市場,致力于把海南自貿(mào)港打造成為國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要交匯點[5]。這就決定了海南自貿(mào)港殘疾人事業(yè)不僅是我國有關(guān)殘疾人的民生重大保障事業(yè),而且是服務(wù)于保障世界殘疾人人權(quán)的偉大事業(yè)。

(二)制度型開放建設(shè)提供殘疾人權(quán)益多元化保障

黨的二十大報告提出了要穩(wěn)步推進規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放。隨著全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系的不斷革新發(fā)展,以商品、要素為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)型開放模式已難以適應(yīng)當(dāng)今世界的主流開放形式,以制度型開放為核心的全球經(jīng)貿(mào)治理體系改革成為開放新趨勢。海南要以自貿(mào)港建設(shè)為契機,積極對標(biāo)全球知名自貿(mào)港的發(fā)展模式和先進管理方法,學(xué)習(xí)借鑒國際知名地區(qū)對于殘疾人無障礙環(huán)境建設(shè)的公共服務(wù)模式,通過自貿(mào)港這一面向全球主動開放的綜合平臺,積極深化殘疾人領(lǐng)域的對外開放交流,促進自貿(mào)港改革開放事業(yè)與關(guān)愛殘疾人的社會保障事業(yè)協(xié)同發(fā)展[6]。

制度型開放的新模式不僅涉及貨物貿(mào)易和關(guān)稅減讓規(guī)則,還涉及嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)、特殊群體保護、環(huán)境保護等邊境后規(guī)制[7]。海南自貿(mào)港積極踐行制度型開放的任務(wù)要求,對于完善島內(nèi)殘疾人權(quán)益保障的立法有著重要示范性意義?！蹲再Q(mào)港法》第九條明確規(guī)定了海南自貿(mào)港要主動適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展和全球經(jīng)濟治理體系改革的變動趨勢,開展國際交流。海南利用《自貿(mào)港法》第十條授予的立法權(quán)限,積極對接《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)部分規(guī)則并進行本土化改造,從而融入自貿(mào)港殘疾人權(quán)益保障的規(guī)范體系之中,實現(xiàn)以高水平開放促進殘疾人事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的制度創(chuàng)新目標(biāo)。RCEP中部分規(guī)定體現(xiàn)了保障殘障人士的國際義務(wù)要求。例如RCEP第十一章知識產(chǎn)權(quán)章節(jié)第九條規(guī)定,每個締約方都應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)或加入《關(guān)于為盲人、視力障礙者或其他印刷品閱讀障礙者獲得已出版作品提供便利的馬拉喀什條約》,該規(guī)定有助于保障有閱讀障礙的群體平等享有文化和教育的權(quán)利。RCEP作為國際進步性的自貿(mào)協(xié)定規(guī)則,對海南自貿(mào)港以制度型開放促進殘疾人事業(yè)發(fā)展有著重要啟示。吸收借鑒RCEP規(guī)則中關(guān)于閱讀視聽障礙者保護的內(nèi)容,可以提升海南自貿(mào)港無障礙環(huán)境建設(shè)的數(shù)字化水平,消除殘疾人面臨的數(shù)字鴻溝,加強信息化無障礙建設(shè),使廣大殘疾人能夠在數(shù)字經(jīng)濟下平等參與經(jīng)濟和社會事務(wù),將殘疾人數(shù)字產(chǎn)品使用的非歧視性待遇原則融入自貿(mào)港法規(guī)體系建構(gòu)之中[8]。

(三)海南自貿(mào)港建設(shè)與殘疾人事業(yè)發(fā)展體現(xiàn)中國特色制度優(yōu)勢

中國特色是海南自貿(mào)港的政治屬性。《自貿(mào)港法》第三條規(guī)定:海南自貿(mào)港建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)中國特色,借鑒國際經(jīng)驗,突出海南特色,堅持以人民為中心。中國特色自貿(mào)港是對全球自貿(mào)港功能形式的重大發(fā)展與創(chuàng)新。海南自貿(mào)港建設(shè)與我國殘疾人事業(yè)發(fā)展都屬于中國特色的制度范疇。無論是《自貿(mào)港法》還是以《殘疾人保障法》《無障礙環(huán)境建設(shè)法》為核心的殘疾人權(quán)利保障架構(gòu)體系都屬于中國特色社會主義法律體系的組成部分。中國特色的本質(zhì)屬性決定了我國法治體系中無論是立法體系、執(zhí)法體制還是司法保障等都要堅持以人民為中心的法治價值觀,增進人民福祉,順應(yīng)新時期人民群眾對美好生活的需求[9]。具體到中國特色自貿(mào)港建設(shè)與殘疾人權(quán)益保障的核心思路,都是堅持以人民為中心的中國特色人民主體觀。《殘疾人保障法》和《無障礙設(shè)施建設(shè)法》的立法宗旨都體現(xiàn)了以人民為中心的中國特色人民主體價值觀來服務(wù)和保障特殊權(quán)利群體(3)我國已經(jīng)初步形成以憲法為依據(jù),以刑事、民事、行政等法律為基礎(chǔ),以《殘疾人權(quán)益保障法》《無障礙環(huán)境建設(shè)法》為核心,以《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》《殘疾人教育條例》《殘疾人就業(yè)條例》《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》為重要支撐的殘疾人權(quán)益保障法律法規(guī)體系。,推動更好地實現(xiàn)以殘疾人為代表的特殊權(quán)利主體的全面發(fā)展。

《自貿(mào)港法》第三條作為總則的內(nèi)容之一也規(guī)定了要以人民為中心,實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮、社會文明、生態(tài)宜居、人民幸福。保障廣大殘疾人在中國特色自貿(mào)港建設(shè)中的平等參與地位,有助于使自貿(mào)港建設(shè)與自殘疾人事業(yè)發(fā)展相互促進、相得益彰?！蹲再Q(mào)港法》中多處體現(xiàn)了以人民為中心的中國特色人民主體觀,如專章規(guī)定了環(huán)境保護,建立了最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度,旨在為自貿(mào)港建設(shè)打造一流的生態(tài)環(huán)境。良好的生態(tài)環(huán)境對于殘疾人的日常護理和康復(fù)至關(guān)重要。海南自貿(mào)港堅持生態(tài)立省并以立法的形式專門予以規(guī)制,相較于世界上其他自貿(mào)區(qū)(港)而言,海南的做法在全球范圍來說都是較為罕見且高度創(chuàng)新的。海南自貿(mào)港在具備較為適宜的氣候條件的基礎(chǔ)上強化生態(tài)保護,把進一步落實無障礙環(huán)境建設(shè)作為優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的有力補充,為全國乃至世界各地的殘疾人到海南生活與發(fā)展提供了優(yōu)良的環(huán)境?！犊傮w方案》也明確了對島內(nèi)居民消費的進境商品,允許島內(nèi)免稅購買,并實行正面清單管理,這對于自貿(mào)港內(nèi)的殘疾人而言無疑是重大的紅利效應(yīng)釋放。放寬海南本土居民購買進口日用商品的免稅資格限制,對于一些需要康養(yǎng)與日常護理的殘疾人來說,可以買到更多物美價廉的必需品。這是自貿(mào)港獨特的政策真正造福島內(nèi)殘疾人的體現(xiàn),也充分體現(xiàn)了自貿(mào)港的中國特色政治屬性發(fā)揮出來的制度優(yōu)勢,進一步增強了中國特色社會主義的制度說服力。

二、高水平開放環(huán)境下自貿(mào)港殘疾人事業(yè)發(fā)展的價值蘊含

海南自貿(mào)港在推動我國殘疾人事業(yè)發(fā)展上不光具備先天的氣候環(huán)境優(yōu)勢,在功能定位和制度設(shè)計上也有著與國內(nèi)其他地區(qū)不同的特殊政策。海南擁有全國專屬的醫(yī)療特許政策、專屬的立法保障供給以及先行先試的制度集成創(chuàng)新實踐,能夠有效回應(yīng)新時期殘疾人權(quán)益保障的多元化需求,能夠為我國殘疾人的權(quán)益保障與殘疾人事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進行區(qū)域性的制度創(chuàng)新實踐[10]。

(一)回應(yīng)殘疾人特殊化、高標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療保障需求

經(jīng)濟社會的全面進步與殘疾人人權(quán)事業(yè)發(fā)展是同步推進的。由于殘疾人身體情況的特殊性,無法擁有與健全人群一樣的身體機能,所以與高健康水平相適應(yīng)的殘疾人醫(yī)療保障是實現(xiàn)殘疾人全面發(fā)展的基礎(chǔ),也是殘疾人各種權(quán)利實現(xiàn)的重要前提[11]。據(jù)統(tǒng)計,我國目前的8 502萬殘疾人中有2 518萬為重度殘疾人,肢體殘障是最普遍的殘障類型,且大多數(shù)肢體性殘疾人都需要醫(yī)療康復(fù)護理與醫(yī)療器械輔助作為日常生活保障[12]。相較于國內(nèi)其他地方,國家專門賦予海南的特區(qū)醫(yī)療先行政策為保障殘疾人健康發(fā)揮了獨有的顯著優(yōu)勢。2013年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于同意設(shè)立海南博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)的批復(fù)》,批準(zhǔn)設(shè)立全國唯一的醫(yī)療特區(qū),賦予先行區(qū)在醫(yī)療領(lǐng)域的九大優(yōu)惠政策,吸引了眾多優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源聚集海南。2018年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在海南博鰲樂城國際醫(yī)療先行區(qū)暫停實施〈醫(yī)療器械管理條例〉有關(guān)規(guī)定的決定》和《關(guān)于在海南博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)暫時調(diào)整實施〈中華人民共和國藥品管理法實施條例〉有關(guān)規(guī)定的決定》,將醫(yī)療先行區(qū)內(nèi)醫(yī)療器械和少量進口藥品(不含疫苗)的進口審批權(quán)下放給海南省政府。2020年海南省人大常委會也出臺了《海南自由貿(mào)易港博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)條例》,以地方立法的形式為以高水平開放推動國際醫(yī)療旅游和醫(yī)療服務(wù)發(fā)展,實現(xiàn)藥品、醫(yī)療技術(shù)和裝備與國際先進水平同步提供了保障。與此同時,為了進一步支持海南打造具有與高水平開放相適應(yīng)的中國特色自貿(mào)港市場準(zhǔn)入體系和環(huán)境,培育國際優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),2021年經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意,國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于支持海南自由貿(mào)易港建設(shè)放寬市場準(zhǔn)入若干特別措施意見》,在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入中對海南采取了一系列自由便利措施,支持樂城先行區(qū)先行引進境外上市的醫(yī)療產(chǎn)品,放寬醫(yī)療領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入資格[13]。

從前述政策來看,海南博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)作為境外藥品進入中國的綠色通道,能夠有效滿足殘疾人的醫(yī)療消費需求。海南博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)擁有全國唯一的特殊醫(yī)療優(yōu)惠政策。自海南獲得部分醫(yī)療器械和境外上市但還未在國內(nèi)上市的藥品進口審批權(quán)以來,海南省發(fā)改委、省衛(wèi)生健康委、省藥監(jiān)局、?？诤ｊP(guān)等部門和樂城管理局建立了特許藥械落地聯(lián)合工作機制,不斷優(yōu)化特許藥械審批、通關(guān)、使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié),建立了國內(nèi)唯一的進口特許藥械全流程追溯平臺,實現(xiàn)了特許藥械線上“不見面”審批等[14]。眾所周知,我國許多殘疾人因肢體殘疾造成的健康狀況惡化與并發(fā)癥較多,尤其是許多重度殘疾人由于長期癱瘓造成了身體機能循環(huán)受阻,繼而引發(fā)褥瘡等并發(fā)癥。重度殘疾人的醫(yī)療護理與康復(fù)療養(yǎng)有著較高要求,也急需引入海外先進的藥品和康復(fù)器械來預(yù)防或緩解各種并發(fā)癥以及因殘疾程度加深引發(fā)的身體狀況惡化。但是,按照《中華人民共和國藥品管理法》(以下簡稱《藥品管理法》)及《中華人民共和國藥品管理法實施條例》(以下簡稱《藥品管理法實施條例》)的規(guī)定,進口藥品進入中國市場,需要經(jīng)過嚴(yán)格報關(guān)審批以及臨床試驗等一系列煩瑣程序,周期十分漫長。而在海南博鰲樂城實行的特殊醫(yī)療器械和藥品進口政策,將部分臨床需要的藥品進口審批權(quán)下放給海南,并取消了對藥品臨床試驗周期的要求,進一步優(yōu)化了海南對于進口藥品的通關(guān)程序,使海南成為國外先進藥品和器械率先進入中國的最主要通道。這使得海南省內(nèi)乃至全國范圍內(nèi)的殘疾人都能夠在海南率先享受到國內(nèi)還未上市的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源。只有在滿足了較高要求的日常醫(yī)療護理的前提下,殘疾人才有望實現(xiàn)身體機能的康復(fù)。

依托國家對于海南博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)“旅游+醫(yī)療”的功能定位,在特許藥械進口自由便利化等核心政策的吸引下,海南將積極打造旅游度假加醫(yī)療康養(yǎng)模式的新業(yè)態(tài)。目前,樂城先行區(qū)已與18個國家和地區(qū)近80家藥械企業(yè)建立了聯(lián)系,與國際排名前30的藥械企業(yè)全部建立了深度合作關(guān)系,并且合作黏性、深度和廣度不斷提升,從單一的創(chuàng)新藥械產(chǎn)品引入升級到科技創(chuàng)新等,吸引了眾多國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療機構(gòu)入駐。為了降低醫(yī)療成本,博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)也推出了獨具特色的“樂城全球特藥險”,首次將國內(nèi)未上市藥品加入國內(nèi)健康保險,讓許多低收入的殘疾人在日常護理和藥物治療上能以普惠價格獲得原價較高的境外特效藥品。這大大降低了日常護理和康復(fù)的成本,有效增進了殘疾人的生活福祉,真正貫徹了改革開放紅利要惠及廣大人民群眾的宗旨。

在國家各種有力的政策和地方立法效應(yīng)驅(qū)動下,海南吸引了國內(nèi)外眾多殘疾人前來療養(yǎng)身心。海南得天獨厚的氣候和旅游資源對于諸多殘疾人士尤其是身處在北方的殘疾人士的日?？祻?fù)和預(yù)防殘疾狀況惡化至關(guān)重要,再加上海南實行專門的特許醫(yī)療政策,讓廣大殘疾人群眾在海南不僅可以享受到國外先進的身體療養(yǎng)產(chǎn)品和康復(fù)訓(xùn)練器械,還能進行療養(yǎng)式的休閑度假,在豐富殘疾人物質(zhì)生活和精神生活的同時,彰顯了海南自貿(mào)港在推動我國殘疾人服務(wù)保障體系多元化和系統(tǒng)化過程中發(fā)揮的改革創(chuàng)新作用,并有效地實現(xiàn)了我國境外醫(yī)療消費的回流。

(二)打造具有制度創(chuàng)新示范性和改革探索性的自貿(mào)港殘疾人保障模式

自貿(mào)港作為我國對外開放的特殊經(jīng)濟功能區(qū)域,主要特點在于通過局部性的試點改革,為國家經(jīng)濟社會整體發(fā)展進行試驗性探索,積累改革發(fā)展的創(chuàng)造性經(jīng)驗,然后通過以點帶面的方式促進國家治理體系和治理模式現(xiàn)代化發(fā)展。習(xí)近平總書記在“4·13”重要講話中指出:“海南全島建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū),要以制度創(chuàng)新為核心,賦予更大改革自主權(quán),支持海南大膽試、大膽闖、自主改?！盵15]近年來,海南高度重視殘疾人社會保障事業(yè)的發(fā)展,積極貫徹黨和國家對于保障殘疾人全面發(fā)展的各項任務(wù)要求,在政策引導(dǎo)、立法先行、政務(wù)與司法服務(wù)保障上,為提高殘疾人無障礙設(shè)施環(huán)境建設(shè)水平、優(yōu)化殘疾人公共服務(wù)與關(guān)愛體系上獲得了一系列在全國具有首創(chuàng)性與引領(lǐng)性的制度創(chuàng)新成果,為推動全國殘疾人保障事業(yè)的進步提供了海南自貿(mào)港探索性的實踐經(jīng)驗。首先,在政策引導(dǎo)與支持上,為了落實國務(wù)院關(guān)于《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》的各項要求和任務(wù),海南省政府也結(jié)合實際出臺了《海南省“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》,主動把殘疾人事業(yè)納入自貿(mào)港建設(shè)大局。2019年,海南省委省政府把推行重度(一級)殘疾人免費乘坐公共交通工具列為當(dāng)年為民辦實事重點事項,實現(xiàn)了海南戶籍的重度或一級殘疾人因醫(yī)療康復(fù)、就業(yè)教育培訓(xùn)出行的,可享受海南高鐵或市縣際長途大巴免費乘坐服務(wù)[16]。這一創(chuàng)新舉措也是海南在全國殘疾人公共交通服務(wù)保障上的首創(chuàng),它的借鑒性意義在于對《殘疾人保障法》第五十條關(guān)于殘疾人在乘坐公共交通工具上給予優(yōu)惠規(guī)定的創(chuàng)新性落實。其次,在加強殘疾人無障礙環(huán)境建設(shè)的先行先試立法上,海南在全國也率先出臺了一批便利殘疾人生活與出行的地方性法規(guī)。2020年4月,海南省人大常委會出臺了《海南省無障礙環(huán)境建設(shè)管理條例》,推動無障礙環(huán)境建設(shè)規(guī)范化法治化,將無障礙環(huán)境建設(shè)列為推進自貿(mào)港建設(shè)、優(yōu)化自貿(mào)港旅游環(huán)境的重要考量指標(biāo),致力于打造與自貿(mào)港建設(shè)相匹配的無障礙環(huán)境。作為在全國率先進行無障礙環(huán)境立法的省份之一,海南為國家出臺統(tǒng)一的《無障礙環(huán)境建設(shè)法》提供了先行先試的地方立法經(jīng)驗。

海南在加強殘聯(lián)與行政、司法機關(guān)保障殘疾人權(quán)益上互聯(lián)互通,平臺信息共享上也獲得了一些在全國具有借鑒性意義的制度創(chuàng)新成果。如2019年12月,海南省殘聯(lián)與海南省政府依托互聯(lián)網(wǎng)和通信技術(shù)的進步,將“12385”殘疾人服務(wù)熱線與“12345”政府服務(wù)熱線雙號并行,統(tǒng)一受理本省殘疾人信息咨詢、就業(yè)教育扶貧、證件辦理等事項,暢通政府與殘疾人群眾的溝通渠道,真正實現(xiàn)殘聯(lián)服務(wù)與政府服務(wù)二合一,進一步深化政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)變[17]。此外,在推動為殘疾人提供便利高效的司法保障服務(wù),完善司法活動的無障礙環(huán)境建設(shè),保障殘疾人平等行使訴訟權(quán)利上,海南省高級人民法院印發(fā)了《關(guān)于建立殘疾人訴訟綠色通道、殘疾人法律服務(wù)站的通知》,明確要求海南全省法院建立便于殘疾人進行訴訟活動的殘疾人法律服務(wù)站、綠色通道,提供視聽障礙者訴訟文書文本格式以及無障礙設(shè)施等,要求各級法院配備精通聾啞人手語的翻譯人員,加強無障礙手語服務(wù)培訓(xùn),真正做到司法服務(wù)于殘疾人事業(yè)發(fā)展,探索出了在全國具有創(chuàng)新意義且體現(xiàn)海南特色的自貿(mào)港殘疾人矛盾爭端化解方式。

(三)迎來推動殘疾人事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)

《自貿(mào)港法》在體系架構(gòu)上確立了對標(biāo)全球最高水平開放標(biāo)準(zhǔn)且蘊含中國特色的自貿(mào)港全面開放制度,是我國立法制度史上的首創(chuàng)和重大創(chuàng)新突破?！蹲再Q(mào)港法》所開創(chuàng)的法律法規(guī)制度體系和自貿(mào)港立法權(quán)所發(fā)揮出的開放性制度功能,為自貿(mào)港殘疾人事業(yè)持續(xù)向好發(fā)展帶來了改革紅利。以自由便利為導(dǎo)向的自貿(mào)港開放型法律法規(guī)制度,能夠為殘疾人民生保障帶來諸多利好的發(fā)展效應(yīng)。

自貿(mào)港立法權(quán)在提升海南投資與貿(mào)易的國際化水平與開放程度、保障島內(nèi)群眾依法享有改革發(fā)展紅利的各項權(quán)利中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。海南高質(zhì)量的投資與貿(mào)易立法為島內(nèi)群眾共享自由便利環(huán)境下的紅利創(chuàng)制出了在全國具有先行性意義的立法規(guī)范。海南省人大常委會為貫徹黨和國家的決策部署,積極行使自貿(mào)港立法權(quán),按照“小切口,精細(xì)化”的立法要求制定出臺了《海南自由貿(mào)易港藥品進口便利化若干規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》),以立法推動政策落地實施,實現(xiàn)改革決策與立法同步推進。該規(guī)定調(diào)整了我國的《藥品管理法》和《藥品管理法實施條例》中對于進口藥品應(yīng)辦理藥品通關(guān)單手續(xù)和進口藥品備案時間的有關(guān)規(guī)定,在海南自貿(mào)港內(nèi)取消了核驗進口藥品《進口藥品通關(guān)單》程序,將進口藥品備案時間提前至藥品啟運時,這也是海南在藥品進口領(lǐng)域首次運用自貿(mào)港立法權(quán)調(diào)整上位法條款。由此,海南成為在全國首個取消《進口藥品通關(guān)單》的省份,大大提升了藥品進口的便利化水平和通關(guān)時限效率。《規(guī)定》自2022年12月1日實施以來,海南省藥品進口通關(guān)順暢。截至2023年8月,共備案進口藥品315單,進口藥品品種58個,進口藥品貨值金額約5 043萬美元。與《規(guī)定》未落地前相比,進口藥品通關(guān)量月均增長39%,藥品貨值月均增長35%[18]。由于身體健康狀況的特殊性,殘疾人在日常生活中有著比健全人更頻繁的用藥需求,《規(guī)定》讓島內(nèi)的殘疾人能夠共享藥品領(lǐng)域的自貿(mào)港制度紅利。尤其是對于肢體殘疾以及年老殘疾人來說,取消對于進口藥品的核驗手續(xù),縮短進口藥品的通關(guān)時限,可以更加高效便捷地獲取進口優(yōu)質(zhì)藥品。生命健康是殘疾人最根本的需求。治療肢體殘疾所引發(fā)的并發(fā)癥與慢性病,預(yù)防老年殘疾人士殘疾程度加深是具有現(xiàn)實緊迫性的[19]。因此,殘疾人需要與自身健康條件相適應(yīng)的康養(yǎng)護理與醫(yī)藥供應(yīng)作為保障?！兑?guī)定》也為我國進一步完善殘疾人健康保障事業(yè)進行了有益探索。

三、高水平開放視域下殘疾人事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的立法創(chuàng)新路徑

結(jié)合新時期我國殘疾人事業(yè)發(fā)展面臨的新要求與新挑戰(zhàn),針對我國殘疾人保障事業(yè)面臨的發(fā)展不平衡不充分的困境,從海南自貿(mào)港國際旅游消費中心的戰(zhàn)略地位出發(fā),以自貿(mào)港立法創(chuàng)新為導(dǎo)向,充分運用好自貿(mào)港立法權(quán),借鑒世界先進國家對于保障殘疾人權(quán)益的無障礙環(huán)境建設(shè)立法經(jīng)驗,加快構(gòu)建自貿(mào)港無障礙環(huán)境建設(shè)法規(guī)體系,完善對于殘疾人各項綜合權(quán)利保障與發(fā)展的政策與法律法規(guī),以自貿(mào)港先行先試的改革創(chuàng)新模式推動我國殘疾人事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

(一) 以建設(shè)國際旅游消費中心為契機,優(yōu)化自貿(mào)港無障礙設(shè)施立法

旅游業(yè)是海南享譽全國的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),是海南自貿(mào)港建設(shè)開放型、生態(tài)型、服務(wù)型產(chǎn)業(yè)體系的核心基礎(chǔ)。中央12號文件確立了海南國際旅游消費中心的戰(zhàn)略地位,以專章的形式明確促進海南建設(shè)國際旅游消費中心的體制機制建設(shè),并支持海南開通跨國郵輪旅游航線,加快建設(shè)三亞郵輪母港?！蹲再Q(mào)港法》第三十九條也規(guī)定了海南自貿(mào)港推進國際旅游消費中心建設(shè)的新模式新業(yè)態(tài)(4)《海南自由貿(mào)易港法》第三十九條:海南自由貿(mào)易港推進國際旅游消費中心建設(shè),推動旅游與文化體育、健康醫(yī)療、養(yǎng)生養(yǎng)老等深度融合,培育旅游新業(yè)態(tài)新模式。。隨著社會經(jīng)濟水平的發(fā)展與國家對于殘疾人保障水平的不斷提高,當(dāng)今我國殘疾人的權(quán)益保障需求也逐步趨向物質(zhì)與精神文化相融合發(fā)展的模式[20]。依托獨特的生態(tài)環(huán)境和適宜的風(fēng)景氣候等自然條件,海南不斷推進國際旅游消費中心建設(shè),推動旅游與康養(yǎng)醫(yī)療相結(jié)合的旅游新業(yè)態(tài)發(fā)展。海南是在打造國內(nèi)殘疾人旅游與康養(yǎng)勝地方面具有極大發(fā)展?jié)摿Φ氖》?也將成為國內(nèi)殘疾人旅游與康養(yǎng)度假的首選目的地之一。這對于海南打造符合國際通行標(biāo)準(zhǔn)并切合國內(nèi)殘疾人旅游康養(yǎng)實際的旅游無障礙設(shè)施有著全新且較高的要求。符合國際先進水平的無障礙環(huán)境設(shè)施是衡量國際旅游消費中心建設(shè)水平的重要指標(biāo)之一,體現(xiàn)了海南自貿(mào)港面向全球開放的國際文明形象,更是殘疾人等特殊群體平等享受旅游與醫(yī)療康養(yǎng)休閑生活的重要物質(zhì)保障。雖然海南已率先出臺了《海南省無障礙環(huán)境建設(shè)管理條例》等無障礙建設(shè)法規(guī),但與建設(shè)具有國際影響力的國際旅游消費中心地位相匹配的國際化無障礙環(huán)境還具有一定差距,還未完全構(gòu)建起一套具有系統(tǒng)性、完整性和包容性的無障礙服務(wù)保障體系。

根據(jù)《海南省“十四五”建設(shè)國際旅游消費中心規(guī)劃》的安排,海南將在2025年建成具有世界影響力的國際旅游消費中心。而自貿(mào)港基于自身的區(qū)位和政策優(yōu)勢,將以郵輪旅游業(yè)作為打造國際旅游消費中心的重要產(chǎn)業(yè)。郵輪旅游體現(xiàn)著國際化與開放包容的典型特征,也是海南建設(shè)開放型經(jīng)濟新體制的特色產(chǎn)業(yè)。綜合各種條件來看,海南自貿(mào)港可對標(biāo)美國邁阿密的郵輪旅游發(fā)展的先進管理模式和一流的郵輪公共安全無障礙環(huán)境建設(shè)水平,致力將海南打造成為“中國郵輪總部經(jīng)濟”和“世界郵輪經(jīng)濟中心”[21]。美國是全球最早對公共交通工具進行無障礙環(huán)境建設(shè)立法的國家,同時也是全球郵輪旅游最大的客源國。美國國會2010年出臺了《郵輪安全法案》(United Crise Safety Act),設(shè)置了對郵輪上殘疾人旅客等特殊群體專門保護的條款,為殘疾及行動不便的旅客創(chuàng)設(shè)了與其他公民無差別的權(quán)利,要求郵輪必須具有殘障人士的專門通道以及專用輔助設(shè)施,還要加強有關(guān)人員的培訓(xùn),提高服務(wù)意識。同時,美國建筑和運輸障礙合規(guī)委員會(Access Board)在此基礎(chǔ)上制定了《美國客船無障礙導(dǎo)則》(PVAG),詳細(xì)說明了郵輪上各項設(shè)施的無障礙建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),要求美國本土的郵輪無障礙建設(shè)應(yīng)滿足此標(biāo)準(zhǔn),旨在保障殘障人士在公共客船上可無障礙生活與觀光[22]。

當(dāng)前,美國郵輪無障礙設(shè)施立法經(jīng)驗與PVAG標(biāo)準(zhǔn)也成為國際大多數(shù)國家進行客船無障礙建設(shè)立法的經(jīng)驗借鑒與標(biāo)準(zhǔn)參照指南。因此,海南自貿(mào)港在發(fā)展郵輪旅游業(yè),促進國際旅游消費中心建設(shè)的過程中,可以借鑒美國郵輪無障礙建設(shè)立法的成功經(jīng)驗。在當(dāng)前我國還未出臺關(guān)于公共客船的無障礙建設(shè)立法或標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀下,海南可率先在郵輪無障礙建設(shè)立法上先行先試,用好用足自貿(mào)港立法權(quán),加快出臺《海南自由貿(mào)易港郵輪旅游促進發(fā)展條例》,以專章的形式規(guī)定郵輪上的無障礙環(huán)境建設(shè),以完善的立法保障殘障人士在郵輪上休閑旅游、實現(xiàn)身心放松的平等權(quán)利,提高海南自貿(mào)港公共水上交通無障礙建設(shè)的國際化水準(zhǔn),也為國家未來出臺統(tǒng)一的公共船舶無障礙設(shè)施立法發(fā)揮自貿(mào)港立法先行的改革試驗性優(yōu)勢。

(二)以《無障礙環(huán)境建設(shè)法》為指引,加強自貿(mào)港地方性法規(guī)的本土化調(diào)整

《無障礙環(huán)境建設(shè)法》是我國專門針對特殊群體進行無障礙保護的一部綜合性法律,對進一步加強與國際人權(quán)保障最新理念接軌,推動我國殘疾人事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,實現(xiàn)良法善治具有重要意義?！稛o障礙環(huán)境建設(shè)法》直面廣大殘疾人急迫的日常無障礙環(huán)境需求,以專門法的形式解決殘疾人等群體在無障礙環(huán)境領(lǐng)域的突出問題。但無障礙環(huán)境建設(shè)需求多樣、內(nèi)容龐雜,涉及諸多部門的職權(quán)范圍。當(dāng)前我國各部門法中涉及殘疾人保障的相關(guān)法律法規(guī)對無障礙環(huán)境建設(shè)的內(nèi)容暫無直接規(guī)制且效力層級較低,尚未形成體系化的制度安排?！稛o障礙環(huán)境建設(shè)法》明確了無障礙環(huán)境建設(shè)的定位和管理體制,要求各級各部門統(tǒng)籌推進無障礙環(huán)境建設(shè)全覆蓋的專門性工作。然而,《無障礙環(huán)境建設(shè)法》只是對無障礙環(huán)境建設(shè)內(nèi)容作出一般性和基礎(chǔ)性的規(guī)定,并未全面系統(tǒng)化地作出安排。由于無障礙環(huán)境建設(shè)是一項需要多個法律部門進行協(xié)同配套的系統(tǒng)性工程,需要對我國的《殘疾人保障法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建筑法》《消防法》《道路交通安全法》等與無障礙環(huán)境建設(shè)相關(guān)的法律進行同步修改,并結(jié)合社會實際出臺相關(guān)配套舉措,以適應(yīng)無障礙環(huán)境高水平建設(shè)的實際需要。

考慮到從國家層面統(tǒng)一修改基本性法律會面臨周期長、利益分歧大、程序煩瑣等問題,可在試點基礎(chǔ)較好的特定改革先行區(qū)域進行無障礙環(huán)境建設(shè)地方性法規(guī)立法調(diào)適更新的先行先試工作。海南自貿(mào)港是我國最大的改革開放綜合試驗田,其特點在于可先行先試部分改革措施以積累經(jīng)驗,然后將改革創(chuàng)新經(jīng)驗從局部推廣到全國范圍,促進國家整體制度改良以及相應(yīng)的國家層面法律法規(guī)立改廢釋。立法創(chuàng)新是海南自貿(mào)港法治建設(shè)的核心特點。自貿(mào)港憑借其自身的政策制度優(yōu)勢和廣泛的立法權(quán)限優(yōu)勢,能夠為我國殘疾人事業(yè)立法作出先行先試之經(jīng)驗貢獻?；诤Ｄ显跓o障礙環(huán)境建設(shè)立法上已積累了部分先行先試的基礎(chǔ)條件,可考慮發(fā)揮自身政策和試點優(yōu)勢,率先在國內(nèi)開展地方無障礙環(huán)境建設(shè)本土法規(guī)調(diào)適更新工作,在立足《無障礙環(huán)境建設(shè)法》的基礎(chǔ)上,對本省與無障礙環(huán)境相關(guān)的地方性法規(guī)進行調(diào)適更新。例如,可適時啟動對《海南省實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》《海南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《海南實施〈道路交通安全法〉辦法》《海南自由貿(mào)易港消防條例》等與無障礙環(huán)境相關(guān)的地方性法規(guī)的調(diào)適更新,將無障礙環(huán)境建設(shè)的理念和精神融入其規(guī)范內(nèi)容之中,強化對各部門落實無障礙環(huán)境建設(shè)、保障殘疾人等特殊群體無障礙權(quán)益的法律責(zé)任約束力,進一步形成法治合力,以適應(yīng)無障礙環(huán)境法律法規(guī)體系建設(shè)的實際需要,為國家層面關(guān)于無障礙環(huán)境建設(shè)配套性立法工作提供海南自貿(mào)港制度創(chuàng)新的獨特經(jīng)驗。

(三)以自貿(mào)港立法創(chuàng)新為導(dǎo)向,聚焦開放、包容、發(fā)展等議題

當(dāng)前,全球開放議題已從傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易與投資為主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榕c發(fā)展、價值觀、人權(quán)等非經(jīng)濟議題掛鉤,越發(fā)深入到一國的國內(nèi)規(guī)制范疇,勞工、環(huán)境、人權(quán)、婦女、殘疾人等議題與經(jīng)濟貿(mào)易問題的關(guān)聯(lián)度逐步加深。近年來,順應(yīng)國家人權(quán)事業(yè)發(fā)展趨勢,我國殘疾人事業(yè)國際交流合作影響力日益擴大,實現(xiàn)了多元拓展。為了適應(yīng)制度型開放進程中關(guān)于人權(quán)保障的邊境內(nèi)制度建設(shè)要求,自貿(mào)港應(yīng)當(dāng)利用好自身的多重立法權(quán),更多聚焦于投資貿(mào)易外延的開放、發(fā)展與包容有關(guān)的議題,作出在全國具有示范性作用的立法創(chuàng)新范例。應(yīng)將自貿(mào)港對外開放建設(shè)與國家無障礙環(huán)境建設(shè)、老齡化保障、殘疾人等特殊群體權(quán)益保障的國家倡議相結(jié)合,同時,作為《殘疾人權(quán)利公約》和《聯(lián)合國權(quán)利公約》的締約國,中國負(fù)有消除歧視和加強對于殘疾人無障礙環(huán)境建設(shè)的國際國內(nèi)雙重義務(wù)[23]。在《自貿(mào)港法》確立了海南自貿(mào)港對標(biāo)全球最高水平開放形態(tài)的前提下,在以自貿(mào)港立法權(quán)為基礎(chǔ)、經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)和一般地方性法規(guī)立法權(quán)為重要組成部分的自貿(mào)港法規(guī)體系下,海南可發(fā)揮綜合性和開放性功能,在國內(nèi)先行對接與殘疾人權(quán)利保障相關(guān)的國際人權(quán)公約。在制度型開放的環(huán)境下,國際高水平的人權(quán)保障規(guī)則的新發(fā)展理念和成果,往往聚焦于不同法系和不同國度法律文明制度的借鑒與融合[24]。自貿(mào)港法規(guī)體系的國際化和開放性特色優(yōu)勢,有助于海南結(jié)合國內(nèi)和本省殘疾人保障的實際需要,吸收不同法系和不同國際規(guī)范有關(guān)特殊群體權(quán)利保障的創(chuàng)新發(fā)展成果。

為了構(gòu)建開放、包容、發(fā)展的自貿(mào)港人文關(guān)懷規(guī)則體系,促進殘疾人事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展,海南自貿(mào)港應(yīng)始終關(guān)注當(dāng)今國際關(guān)于特殊群體權(quán)利保障公約的動態(tài)發(fā)展趨勢。在開放與包容議題上,海南要在立足《聯(lián)合國權(quán)利公約》關(guān)于平等保障殘疾人各項權(quán)利要求的基礎(chǔ)上,借鑒國際保障殘疾人權(quán)利的先進經(jīng)驗,利用自貿(mào)港立法權(quán)及時出臺《海南自由貿(mào)易港無障礙語言信息建設(shè)若干規(guī)定》,通過立法落實對于外籍殘障人士的國民待遇,實現(xiàn)外籍殘疾人與本土殘疾人在無障礙設(shè)施運用上的平等地位,從主體、內(nèi)容、范圍及保障責(zé)任上明確在各大公共場所及交通工具上的無障礙設(shè)施上標(biāo)明英文及其他語言的責(zé)任,消除外籍殘障人士使用無障礙設(shè)施的語言障礙[25]。為適應(yīng)自貿(mào)港封關(guān)運作后的多元化糾紛解決機制建設(shè)需要,海南省人大常委會應(yīng)運用省級地方立法權(quán)進一步修訂《海南省多元化糾紛解條例》(5)《海南省多元化解糾紛條例》由海南省人大常委會于2020年6月16日制定出臺,在全國首創(chuàng)了調(diào)解、訴訟、仲裁“三位一體”的多元化糾紛解決方式,并探索建立一站式糾紛解決服務(wù)平臺。該條例是為了落實《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》中關(guān)于建立國際化商事糾紛解決糾紛機制和適應(yīng)海南自由港建設(shè)實際需要而制定的。,增加對于肢體殘疾人參與訴訟或和解、調(diào)解等非訴糾紛解決活動提供設(shè)施便利保障和人員服務(wù)保障的內(nèi)容。海南要以自貿(mào)港立法權(quán)為重要抓手,踐行人類命運共同體方略,積極在開放、包容與發(fā)展的制度型開放議題上實現(xiàn)與國際上關(guān)于保障殘疾人權(quán)利的各項公約內(nèi)容相協(xié)調(diào),為推動殘疾人事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮自貿(mào)港改革開放試驗田的開放性價值。