柯林霞

（南通大學(xué) 法治與現(xiàn)代化研究中心，江蘇 南通 226019）

目前，世界信用秩序面臨多種挑戰(zhàn)，各國(guó)的應(yīng)對(duì)模式也互不相同。2022 年底，《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法（向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》正式對(duì)外發(fā)布，這是我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)史上的里程碑事件。目前，全球主要有三種社會(huì)信用體系建設(shè)模式：一是以市場(chǎng)為主導(dǎo)的美國(guó)模式；二是以政府和中央銀行為主導(dǎo)的歐洲模式；三是以行業(yè)為主導(dǎo)的日本模式。不同國(guó)家根據(jù)不同國(guó)情走出不同的社會(huì)信用體系建設(shè)道路，其共同點(diǎn)是頒布了數(shù)目可觀的社會(huì)信用體系建設(shè)法律法規(guī)，但尚未有國(guó)家頒布《社會(huì)信用體系建設(shè)法》，即以立法來(lái)規(guī)定社會(huì)信用體系如何建設(shè)。社會(huì)信用體系建設(shè)的重要性不言而喻，但我們對(duì)如何進(jìn)行社會(huì)信用體系建設(shè)所知寥寥，如何表述當(dāng)今社會(huì)信用體系建設(shè)的范圍和限度變成一件困難的事情，這同時(shí)是一個(gè)社會(huì)信用體系建設(shè)法治化的問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法（向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》凸顯了社會(huì)信用體系建設(shè)的中國(guó)模式，展現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的別樣路徑，我們要參考借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)信用體系建設(shè)的成功模式，也希望世界看到中國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)模式。

一、我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的探索實(shí)踐

2014 年頒布的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020 年）》正式拉開(kāi)社會(huì)信用體系建設(shè)的帷幕。在此之前和之后，不少官方文件都在使用含混不清的“社會(huì)信用體系建設(shè)”概念，關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的進(jìn)程與作用范圍具有不確定性，在梳理社會(huì)信用體系建設(shè)的探索歷程基礎(chǔ)上，探討社會(huì)信用體系建設(shè)的中國(guó)模式有助于加深對(duì)上述問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。

（一）我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的探索歷程：從一元到多元

當(dāng)失信人橫行，增加的社會(huì)運(yùn)行成本是驚人的，市場(chǎng)為失信所苦，付出的社會(huì)成本居高不下，這些造成國(guó)家、組織和個(gè)人的痛苦，激勵(lì)著社會(huì)去進(jìn)行改革。誠(chéng)然，信用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，加入WTO之后，建立完善的社會(huì)信用體系迫在眉睫，而建立社會(huì)信用體系的關(guān)鍵在于制度建設(shè)，這是社會(huì)信用體系建設(shè)進(jìn)程加快的時(shí)代背景。

最初的社會(huì)信用體系建設(shè)是以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橹行臉?gòu)建的。最先啟動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)的是商業(yè)領(lǐng)域，在學(xué)界，最初探討社會(huì)信用體系也是直接針對(duì)商業(yè)領(lǐng)域。①?gòu)埑谢?、王月?997 年在《經(jīng)濟(jì)研究參考》上發(fā)表《發(fā)展和規(guī)范商業(yè)信用改善社會(huì)信用體系》一文，這是知網(wǎng)最早刊發(fā)的以社會(huì)信用體系為題的理論文章。但隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的擴(kuò)張，社會(huì)領(lǐng)域、政務(wù)領(lǐng)域的信用沖突都開(kāi)始顯現(xiàn)，此時(shí)再以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的信用來(lái)表征整個(gè)社會(huì)信用就變得不恰當(dāng)了，存在多元利益沖突和信用需求。事實(shí)也表明，信用建設(shè)一度呈現(xiàn)高度分割狀態(tài)，不同領(lǐng)域、不同行業(yè)各自為政，商務(wù)誠(chéng)信、政務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信尚未統(tǒng)一到社會(huì)信用體系建設(shè)的旗幟下面。但是隨之而來(lái)的是越來(lái)越難以施行有效的控制，世界上沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家允許某些機(jī)構(gòu)或某個(gè)行業(yè)擁有太大的自主權(quán)，比如眾多機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來(lái)通過(guò)簽署備忘錄的方式推進(jìn)信用制度改革，創(chuàng)設(shè)自主權(quán)，通過(guò)聯(lián)合懲戒制度獲得某些原來(lái)權(quán)限之外的權(quán)力。

無(wú)論是商業(yè)領(lǐng)域還是其他社會(huì)領(lǐng)域，都存在發(fā)起社會(huì)信用體系建設(shè)的緊迫性，從個(gè)人信用、企業(yè)信用到政府信用、國(guó)家信用，社會(huì)信用體系整體性缺失，但我們對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)的認(rèn)識(shí)尚需一個(gè)過(guò)程。實(shí)踐中，不同領(lǐng)域社會(huì)信用體系建設(shè)的進(jìn)展不同、方向不同，多元化是客觀存在的，早期社會(huì)信用體系建設(shè)的多元化是客觀事實(shí)，也是必經(jīng)的一個(gè)階段。隨著多元中的“一元”日趨成熟，尤其是商業(yè)領(lǐng)域信用體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的累積，多元之間開(kāi)始橫向?qū)W習(xí)和對(duì)話。一方面，多元之間開(kāi)始尋求共同遵守的基本原則，以誠(chéng)信社會(huì)為共同進(jìn)取的目標(biāo)；另一方面，社會(huì)信用體系建設(shè)的多元化意味著不同領(lǐng)域在建設(shè)模式上有所不同，一元化要將它們組合起來(lái)，既要識(shí)別各個(gè)領(lǐng)域的特性，尊重不同領(lǐng)域的自由選擇，又要基于誠(chéng)信的發(fā)展價(jià)值，共同致力于誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)目標(biāo)。社會(huì)信用體系建設(shè)由分散走向統(tǒng)一，這是有目共睹的變化。我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)肇始于商業(yè)領(lǐng)域，隨后覆蓋政務(wù)、社會(huì)和司法公信三大領(lǐng)域，四大領(lǐng)域合一，最終形成一元化的“大社會(huì)信用體系建設(shè)”格局。

（二）我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的模式：政府主導(dǎo)、社會(huì)共建

在這漫長(zhǎng)的探索過(guò)程中，“政府主導(dǎo)、社會(huì)共建”模式并不是一日生成的，它就像水中的石頭，經(jīng)歷相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間才緩慢露出水面。社會(huì)信用體系建設(shè)模式也絕不是僅有美日歐三種模式。英國(guó)學(xué)者馬丁·雅克直言，長(zhǎng)期以來(lái)，人們將西方范式奉為圭臬，認(rèn)定其比全球其余地方的都更優(yōu)越，以西方范式為準(zhǔn)繩，這是西方的許多專家沒(méi)能夠真正理解中國(guó)的原因。②詳見(jiàn)《中國(guó)新聞網(wǎng)》文章《東西問(wèn)·中外對(duì)話》馬丁·雅克：如果只能照搬西方模式，談何理解中國(guó)？https：//zhuanlan.zhihu.com/p/416637800，更新日期：2021-10-03，訪問(wèn)日期：2023-03-05?！爸袊?guó)模式”是中國(guó)摸著石頭過(guò)河，依靠自己摸索出來(lái)的模式，它不是舶來(lái)品，學(xué)者曾將“中國(guó)模式”解釋為“中國(guó)特色社會(huì)主義道路”③“中國(guó)模式”被概括出七個(gè)特征：第一，它有自身獨(dú)特的內(nèi)容，具有一定的確定性；第二，它是唯一適合中國(guó)的發(fā)展模式；第三，它是中國(guó)自己開(kāi)創(chuàng)的，不是舶來(lái)品；第四，它是社會(huì)主義性質(zhì)的模式；第五，它是建設(shè)社會(huì)主義的一種模式，但不是建設(shè)社會(huì)主義的唯一模式；第六，它是為中國(guó)量身打造的發(fā)展模式；第七，它是和平崛起的模式。參見(jiàn)陳曙光：《中國(guó)模式：確定性與不確定性——兼評(píng)西方話語(yǔ)中的“中國(guó)模式”觀》，《教學(xué)與研究》2014 年第2 期，第17—18 頁(yè)。，“中國(guó)模式”也是“中國(guó)力量”的一部分。社會(huì)信用體系建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中的一環(huán)，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)模式則是“中國(guó)模式”的一個(gè)部分。

社會(huì)信用體系建設(shè)并不是很多人想象那樣，能夠通過(guò)國(guó)家或政府自身的努力產(chǎn)生出來(lái)，而相反，它必須通過(guò)一個(gè)程序（程式）產(chǎn)生并得以維系。這個(gè)程序（程式）能夠?qū)㈦[藏在社會(huì)信用體系建設(shè)背后的一般規(guī)律抽象出來(lái)，概括出社會(huì)信用體系建設(shè)和運(yùn)行的一般式樣，即模式或模型。模式即“指明解決方案的核心所在，提供解決問(wèn)題的方法論”[1]，基于此，我國(guó)在全球三大模式之外開(kāi)創(chuàng)了第四種模式，即“政府主導(dǎo)、社會(huì)共建”模式，走出了一條獨(dú)特的新路，在中華大地上建立起中國(guó)特色的社會(huì)信用體系建設(shè)模式。

首先，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)模式是適合中國(guó)國(guó)情的模式。我國(guó)沒(méi)有美國(guó)那樣相對(duì)成熟的市場(chǎng)，尚不具備以市場(chǎng)為中心展開(kāi)社會(huì)信用體系建設(shè)的客觀條件。美國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)秉持完全的市場(chǎng)化運(yùn)作，這種模式只能建立在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，而成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)既包括完善的市場(chǎng)體系、發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)、契約機(jī)制、產(chǎn)權(quán)保護(hù)，還包括民主和法治。[2]我國(guó)也沒(méi)有日本那樣強(qiáng)大的行業(yè)組織，日本行業(yè)協(xié)會(huì)的超高公信力是其他國(guó)家不可企及的，其行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)信用信息交換的重要職能。①日本個(gè)人征信機(jī)構(gòu)主要有全國(guó)銀行個(gè)人信用情報(bào)中心（KSC）、株式會(huì)社信用信息中心（CIC）以及株式會(huì)社日本信用情報(bào)機(jī)構(gòu)（JICC），它們分別隸屬于三個(gè)不同的行業(yè)協(xié)會(huì)。在宏觀上，公開(kāi)透明、系統(tǒng)化的社會(huì)信用體系是信用經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行的前提，但我國(guó)既沒(méi)有建立全境統(tǒng)一的公共信用信息系統(tǒng)，也沒(méi)有統(tǒng)一的信息披露制度。在微觀上，由于信用市場(chǎng)發(fā)育不完全，個(gè)體信用還沒(méi)有成為市場(chǎng)評(píng)價(jià)的主要依據(jù)，市場(chǎng)交易較少通過(guò)參考個(gè)體信用來(lái)選擇交易對(duì)象，制約了信用經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。因此，我國(guó)無(wú)法像美日等國(guó)家那樣主要依靠市場(chǎng)或行業(yè)組織來(lái)推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)，轉(zhuǎn)而揚(yáng)政府之所長(zhǎng)，避市場(chǎng)和行業(yè)組織之所短。

其次，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)模式掀起一場(chǎng)“全民革命”。同樣以政府為主導(dǎo)，為什么我們沒(méi)有走像德國(guó)那樣的道路？德國(guó)模式的特征是“兩條腿走路”，一方面，和中國(guó)一樣，政府處于社會(huì)信用體系建設(shè)的中心，在政府主導(dǎo)下，借助行政機(jī)構(gòu)、銀行等金融機(jī)構(gòu)的力量來(lái)推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)，德國(guó)、法國(guó)社會(huì)公共信用信息服務(wù)機(jī)構(gòu)是由中央銀行建立，信用信息主要由銀行等金融機(jī)構(gòu)依法提供，中央銀行承擔(dān)主要的監(jiān)管職能。另一方面，依靠市場(chǎng)的力量，依托民營(yíng)征信服務(wù)機(jī)構(gòu)建立民營(yíng)信用服務(wù)系統(tǒng)。不同于中國(guó)，德國(guó)社會(huì)信用體系受到第三方征信機(jī)構(gòu)的得力支撐，如德國(guó)通用信用保險(xiǎn)保護(hù)協(xié)會(huì)②德國(guó)通用保險(xiǎn)保護(hù)協(xié)會(huì)于1920 年成立，是德國(guó)最大的征信機(jī)構(gòu)，具有信用數(shù)據(jù)收集和保證功能，性質(zhì)是私人股份有限公司。已有近百年歷史，是德國(guó)境內(nèi)家喻戶曉的私人征信機(jī)構(gòu)。歸根到底，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)模式是充分發(fā)揮社會(huì)主義國(guó)家優(yōu)勢(shì)的結(jié)果，這正是黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的，堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事，這是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)之一。我國(guó)民營(yíng)征信服務(wù)系統(tǒng)的薄弱是一個(gè)事實(shí)，如果政府想提高社會(huì)信用體系建設(shè)的效率，并使其富有創(chuàng)造力，那就要利用一切可以利用的資源，包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、其他組織和社會(huì)公眾的資源，“政府主導(dǎo)、社會(huì)共建”模式就是在這樣的環(huán)境下建立起來(lái)的。

再次，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)具有社會(huì)主義國(guó)家的特征。國(guó)外學(xué)者稱我國(guó)社會(huì)信用體系是世界上第一個(gè)國(guó)家社會(huì)信用系統(tǒng)評(píng)估。[3]從一開(kāi)始，社會(huì)信用體系建設(shè)在我國(guó)就是作為一項(xiàng)政治性安排存在的，它具有很多社會(huì)主義國(guó)家制度建設(shè)的共同特征，意見(jiàn)稿第一條開(kāi)宗明義，《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法》的立法目的包括“規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序”“弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀”等，國(guó)外學(xué)者評(píng)述中國(guó)國(guó)家控制的社會(huì)信用體系體現(xiàn)了集體主義社會(huì)和諧意識(shí)的社會(huì)價(jià)值觀[4]，認(rèn)為中國(guó)是第一個(gè)系統(tǒng)地發(fā)展自己的社會(huì)信用體系的國(guó)家[5]4。哈耶克曾把社會(huì)主義國(guó)家特征描述為“熱衷于把任何事情都組織化”和“不能讓任何事情聽(tīng)命于有機(jī)發(fā)展的簡(jiǎn)單力量”[6]198，這些特征在意見(jiàn)稿中均可以找到。

當(dāng)然，在《社會(huì)信用體系建設(shè)法》問(wèn)世之前，國(guó)家關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的設(shè)計(jì)方案，往往是未加組織且非固定的，而且全國(guó)各地散落著許多競(jìng)爭(zhēng)性方案，政府還未能把那些方案組織起來(lái)，社會(huì)信用體系建設(shè)的路徑也是不固定的，社會(huì)信用體系建設(shè)還沒(méi)有形成為人熟知的穩(wěn)固模式。但在《社會(huì)信用體系建設(shè)法》出臺(tái)之后，《社會(huì)信用體系建設(shè)法》提供的方案將是社會(huì)信用體系建設(shè)的唯一方案，“政府主導(dǎo)、社會(huì)共建”模式才逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。

二、我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的成效

誠(chéng)然，提出社會(huì)信用體系建設(shè)其實(shí)是在構(gòu)建一種新的“知覺(jué)框架”①個(gè)人和組織經(jīng)常陷入某種框框之中，以至于想不出其他的行事辦法，更不用說(shuō)付諸實(shí)施了。參見(jiàn)[美]B.蓋伊·彼得斯：《政府未來(lái)的治理模式》，吳愛(ài)明、夏宏圖譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014 年版，第133 頁(yè)。，想要推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，就要去探索與其相應(yīng)的需要，并考察這種需要與社會(huì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境是否一致。顯然，經(jīng)過(guò)反復(fù)試錯(cuò)、不斷摸索，我們獲得了一系列關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的新經(jīng)驗(yàn)、新工作方法和原理。

（一）政治定位：誠(chéng)信社會(huì)作為社會(huì)信用體系建設(shè)的總目標(biāo)

《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》指出社會(huì)信用體系的主要目標(biāo)之一是“全社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)普遍增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展信用環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序顯著好轉(zhuǎn)”，這與古人“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦”的社會(huì)理想一脈相承。社會(huì)公眾的理念和政府在信用問(wèn)題上并無(wú)歧異，誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)并沒(méi)有遇到意識(shí)形態(tài)上的強(qiáng)烈對(duì)抗，正如施克萊教授所言，人類有求同的意識(shí)形態(tài)，相信共同利益的存在，渴望永恒的“共識(shí)”。[7]76鑒于此，我們可以將誠(chéng)信社會(huì)目標(biāo)視為人們與社會(huì)信用體系建設(shè)之間的紐帶。無(wú)論是誰(shuí)，都認(rèn)可誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)的必要性和意義，只是對(duì)采取什么樣的策略和模式懷有異議。

誠(chéng)信社會(huì)是一個(gè)更高的政治目標(biāo)，其次才有為了促進(jìn)誠(chéng)信社會(huì)產(chǎn)生的手段，社會(huì)信用體系建設(shè)模式是保障誠(chéng)信社會(huì)得以實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)實(shí)用裝置。建設(shè)一個(gè)誠(chéng)信社會(huì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家意志，即“公意”②個(gè)人不服從任何人，但要服從“公意”，即社會(huì)意志。參見(jiàn)[美]埃德加·博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017 年版，第73 頁(yè)。，發(fā)端于國(guó)家政治的中心，所有權(quán)力機(jī)構(gòu)須忠實(shí)遵從這一口號(hào)，并從誠(chéng)信社會(huì)這一假想出發(fā)再推導(dǎo)出社會(huì)信用體系建設(shè)模式。反過(guò)來(lái)說(shuō)，當(dāng)代社會(huì)信用體系建設(shè)出現(xiàn)一種新模式，如果不對(duì)這種模式進(jìn)行解釋和分析，我們難以理解在這種模式之下將要實(shí)現(xiàn)的誠(chéng)信社會(huì)這種社會(huì)形式。甚至可以說(shuō)，政府是從誠(chéng)信社會(huì)這一構(gòu)想才推導(dǎo)出社會(huì)信用體系建設(shè)方案。誠(chéng)信社會(huì)代表社會(huì)公共或普遍利益，或者共同目標(biāo)，社會(huì)信用體系建設(shè)受到誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)的中心愿景或目標(biāo)導(dǎo)向的指引。未來(lái)社會(huì)信用立法也將以實(shí)現(xiàn)誠(chéng)信社會(huì)為目標(biāo)，可見(jiàn)，“在社會(huì)的結(jié)構(gòu)之中，法律命題是為政治權(quán)力所支配著的，因此，在法律命題之中，必然或多或少地體現(xiàn)著一定的政治理想”[8]230。

（二）地方試驗(yàn)：政治系統(tǒng)的內(nèi)部調(diào)適

地方試驗(yàn)機(jī)制是當(dāng)代中國(guó)公共政策模式的特殊形態(tài)。[9]在沒(méi)有現(xiàn)成的社會(huì)信用體系建設(shè)方案的情況下，在多大程度上賦權(quán)給地方政府及其職能部門因地制宜創(chuàng)制自己的信用建設(shè)方案，在應(yīng)對(duì)類似問(wèn)題上，政府一直具備更彈性和權(quán)變的主張?！蛾P(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第（二十七）項(xiàng)明確提出，“鼓勵(lì)有關(guān)地區(qū)和部門先行先試”。全國(guó)多地相繼頒布《社會(huì)信用條例》，如上海、河南、山東、江蘇等，出臺(tái)的社會(huì)信用體系建設(shè)方案更是難以計(jì)數(shù)，如《北京市社會(huì)信用體系建設(shè)方案》《天津市社會(huì)信用體系建設(shè)方案》等。

當(dāng)政府將誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)的要求轉(zhuǎn)化為對(duì)地方的一個(gè)個(gè)具體要求時(shí)，就產(chǎn)生了精確性的問(wèn)題。社會(huì)信用體系建設(shè)方案屬于技術(shù)性細(xì)節(jié)，尚未形成一致意見(jiàn)，地方社會(huì)信用體系建設(shè)試點(diǎn)可以為國(guó)家頂層設(shè)計(jì)提供有益的借鑒，但同時(shí)帶來(lái)很多問(wèn)題。首先，地方政府在考慮各地方的實(shí)際情況時(shí)，趨向于采取因地制宜而不是系統(tǒng)化的方法，即使在受到誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)這被高度認(rèn)可的理論假設(shè)的引導(dǎo)時(shí)也是如此。其次，地方政府在推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)的力度上有差異，有的主動(dòng)，有的被動(dòng)，甚至有的不動(dòng)，這使得政府的社會(huì)信用體系建設(shè)工作產(chǎn)生了不連貫性?？傮w上，社會(huì)信用體系建設(shè)不是全覆蓋式的，由于缺乏統(tǒng)一的普遍性標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)地方只能根據(jù)各自實(shí)際情況摸索出自己的路徑，如地方政府將越來(lái)越多的行為納入失信范圍，失信懲戒措施種類繁多，結(jié)果導(dǎo)致社會(huì)信用體系建設(shè)的整體失序。這反過(guò)來(lái)又使政治系統(tǒng)的調(diào)控①政治系統(tǒng)的調(diào)控主要包括五方面內(nèi)容：（1）政治上的涵括，即將所有人涵括到所有子系統(tǒng)中，尤其要防止部分個(gè)體因經(jīng)濟(jì)狀況等原因被直接或間接地排除在社會(huì)溝通之外；（2）若某一社會(huì)子系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題，政治需要對(duì)其加以干預(yù)。這種干預(yù)以該系統(tǒng)運(yùn)行的符碼（標(biāo)準(zhǔn)）為導(dǎo)向，以該系統(tǒng)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)為限度；（3）當(dāng)系統(tǒng)之間發(fā)生沖突，可能引發(fā)去界分化的危險(xiǎn)時(shí)，政治系統(tǒng)的干預(yù)應(yīng)以維系功能分化為導(dǎo)向；（4）若特定社會(huì)子系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)可能引發(fā)自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，政治需要加以干預(yù)，以消除生態(tài)環(huán)境面臨的風(fēng)險(xiǎn)；（5）通過(guò)政治上的價(jià)值整合解決社會(huì)的碎片化、價(jià)值虛無(wú)化等問(wèn)題，但此種價(jià)值整合不能威脅到全社會(huì)的功能分化。參見(jiàn)[德]魯?shù)婪颉に归T德：《憲法與實(shí)在憲法》，曾韜譯，商務(wù)印書(shū)館2019 年版，第26 頁(yè)。顯得尤為緊迫，國(guó)家需要加大干預(yù)，借助《社會(huì)信用體系建設(shè)法》來(lái)整合地方政府在社會(huì)信用體系建設(shè)路徑上的差異，各地方社會(huì)信用體系建設(shè)上的混沌格局最終還是要通過(guò)一部全境統(tǒng)一的《社會(huì)信用體系建設(shè)法》來(lái)終結(jié)。一言以蔽之，地方試驗(yàn)本身具有局限性，“由于受制于立法權(quán)限的制約，社會(huì)信用立法的一系列重大法律規(guī)則還無(wú)法由地方立法予以供給”，“難以通過(guò)地方的法治創(chuàng)新而形成統(tǒng)一規(guī)則”。[10]在這個(gè)意義上，包括《社會(huì)信用體系建設(shè)法》在內(nèi)的社會(huì)信用立法是政治系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)整或改變，是政治系統(tǒng)的自我調(diào)適和反思，本質(zhì)上指向政治系統(tǒng)反身性/反思性的強(qiáng)化。[11]

（三）社會(huì)關(guān)系重構(gòu)：國(guó)家、社會(huì)和個(gè)體的聯(lián)合

社會(huì)信用體系建設(shè)在整體上是一個(gè)需要精心設(shè)計(jì)的復(fù)雜整體，各部分之間要相互適應(yīng)，共同專注于一個(gè)確定的目標(biāo)。在誠(chéng)信社會(huì)構(gòu)想提出之前，政府是信用監(jiān)管的主體，個(gè)體被看作被監(jiān)管者或旁觀者的虛擬化身，國(guó)家與市民社會(huì)之間存在對(duì)立關(guān)系，“公民社會(huì)與國(guó)家具有同源性，但在現(xiàn)實(shí)層面，國(guó)家與新興的市民社會(huì)仍然處于緊張關(guān)系中”[12]。在誠(chéng)信社會(huì)構(gòu)想提出之后，誠(chéng)信社會(huì)是共同理想，社會(huì)信用體系建設(shè)是國(guó)家、社會(huì)與個(gè)體的共同利益所向，國(guó)家、社會(huì)和個(gè)體之間的關(guān)系發(fā)生了變化，國(guó)家不再是限制市民社會(huì)的力量來(lái)源，而是與市民社會(huì)的目標(biāo)一致，共同致力于建立一個(gè)“講信修睦”的美好世界，這成為社會(huì)信用體系建設(shè)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。在“政府主導(dǎo)、社會(huì)共建”模式下，國(guó)家、社會(huì)和個(gè)體之間放棄對(duì)立，相互聯(lián)合，相互馳援，共同投入到社會(huì)信用體系建設(shè)中去。

當(dāng)代社會(huì)信用體系建設(shè)模式標(biāo)示了一種合作體系，“政府主導(dǎo)、社會(huì)共建”模式是對(duì)國(guó)家、社會(huì)、個(gè)體關(guān)系的一體化重塑。社會(huì)信用體系建設(shè)主體本質(zhì)上是由國(guó)家、社會(huì)和個(gè)體這“三維”構(gòu)成的，美國(guó)學(xué)者勞拉·德拉迪斯提出治理行為體三分法，包括政府、私營(yíng)部門與市民社會(huì)，[13]序言社會(huì)治理主體更加多元化。公民社會(huì)的崛起為信用制度改革增加了一個(gè)新維度，社會(huì)信用治理不再被看作主權(quán)者的任務(wù)?？梢钥吹剑庖?jiàn)稿為社會(huì)性力量制度性參與社會(huì)信用體系建設(shè)提供了成文法依據(jù)，治理體系的資源進(jìn)一步擴(kuò)充，行政、司法、自然人、市場(chǎng)主體、輿論媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)性力量都是現(xiàn)實(shí)可用的資源。學(xué)者早已意識(shí)到國(guó)家治理職責(zé)正在向私有行為體轉(zhuǎn)移，即防御責(zé)任轉(zhuǎn)移。[14]81任何個(gè)體都是獨(dú)立的監(jiān)督者，并已經(jīng)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)確立起自己的責(zé)任地位，意見(jiàn)稿才將“充分發(fā)揮各類新聞媒體的宣傳引導(dǎo)作用”寫(xiě)進(jìn)《社會(huì)信用體系建設(shè)法》主文。在“政府主導(dǎo)、社會(huì)共建”模式下，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，其他社會(huì)主體積極響應(yīng)，“政府主導(dǎo)、社會(huì)共建”的社會(huì)信用體系建設(shè)模式才得以生成。

三、我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)中存在的問(wèn)題

《社會(huì)信用體系建設(shè)法》出臺(tái)之后，全國(guó)各地社會(huì)信用體系建設(shè)方案上的混亂格局應(yīng)當(dāng)有所改變，但是否真正滋養(yǎng)出一個(gè)卓有成效的獨(dú)具中國(guó)特色的社會(huì)信用體系新模式尚不可知，為此有必要對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，它的問(wèn)題體現(xiàn)在如下方面。

（一）行政化傾向明顯

處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，社會(huì)信用問(wèn)題頻仍，在傳統(tǒng)倫理道德強(qiáng)制性弱、社會(huì)信用立法又缺位的情況下，人民幾乎自動(dòng)地呼吁權(quán)力的介入。當(dāng)前，社會(huì)信用體系建設(shè)主要依靠的是政府的力量，構(gòu)建責(zé)任也主要落在政府頭上，權(quán)力主導(dǎo)特性明顯，這決定了我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的推進(jìn)上體現(xiàn)得更多的是政治的壓力和緊張性。

社會(huì)信用體系建設(shè)的行政化即主要以行政手段推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)。學(xué)者評(píng)價(jià)社會(huì)信用體系建設(shè)是新瓶裝舊酒，監(jiān)管層面是老酒，技術(shù)手段是新瓶子。[15]政府還是那個(gè)政府，由政府主導(dǎo)的社會(huì)信用體系建設(shè)方案不可避免地帶有行政化特征，這表現(xiàn)在以下方面。首先，政府是社會(huì)信用體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者。意見(jiàn)稿指明，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)”①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法（向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》第三條。，“國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行是國(guó)務(wù)院社會(huì)信用體系建設(shè)管理部門，負(fù)責(zé)社會(huì)信用體系建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)”②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法（向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》第四條。。政府成立專門的組織，如社會(huì)信用體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，先后出臺(tái)無(wú)數(shù)規(guī)范性文件，社會(huì)信用體系建設(shè)受到政府周密系統(tǒng)的扶植。其次，社會(huì)信用體系建設(shè)的具體建設(shè)任務(wù)由各級(jí)行政主管部門承擔(dān)。在商務(wù)誠(chéng)信建設(shè)上，包括生產(chǎn)領(lǐng)域、流通領(lǐng)域等在內(nèi)的14 個(gè)領(lǐng)域的行政主管部門分別承擔(dān)社會(huì)信用體系建設(shè)的主體任務(wù)。意見(jiàn)稿提供一種最低限度的行政責(zé)任機(jī)制，不允許以上行政部門推卸自己應(yīng)擔(dān)的責(zé)任，這些行政部門依據(jù)《社會(huì)信用體系建設(shè)法》履行法定職責(zé)，同時(shí)執(zhí)行行政命令。再次，社會(huì)信用體系建設(shè)的制度依托是失信懲戒和守信激勵(lì)制度，它們主要圍繞行政資源展開(kāi)，性質(zhì)上屬于行政制裁或行政獎(jiǎng)勵(lì)措施，如“在財(cái)政性資金和項(xiàng)目支持中，在同等條件下列為優(yōu)先選擇對(duì)象”③參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法（向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》第八十八條之（二）。、“限制申請(qǐng)財(cái)政性資金項(xiàng)目、限制享受政策優(yōu)惠或便利措施、限制參加評(píng)先評(píng)優(yōu)”④參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法（向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》第九十條之（三）。等。最后，征信機(jī)構(gòu)經(jīng)政府批準(zhǔn)而設(shè)立，“國(guó)家對(duì)征信機(jī)構(gòu)從事征信業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一許可管理”⑤參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法（向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》第七十五條。，2017 年，國(guó)家公共信用信息中心經(jīng)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批準(zhǔn)成立，作為國(guó)家發(fā)展改革委下轄的直屬事業(yè)單位而存在。由政府主導(dǎo)的社會(huì)信用體系建設(shè)，即使形式上是法制的，但如果主要以行政力量推動(dòng)展開(kāi)，它最后還是不免和其他行政管制一樣，社會(huì)信用體系建設(shè)的最終動(dòng)力還是行政權(quán)力，行政化幾乎不可避免。

（二）“大社會(huì)信用體系建設(shè)”的缺陷

當(dāng)前社會(huì)信用體系建設(shè)是一種致力于政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信四大領(lǐng)域整體性提升的“大社會(huì)信用體系建設(shè)”，它由具有多種功能的子系統(tǒng)組成[16]1-12，看似全方位、全覆蓋，實(shí)則雜亂無(wú)章，夾雜著偶然的和拼湊起來(lái)的東西，形同“大雜燴”。但對(duì)于復(fù)雜錯(cuò)綜的細(xì)節(jié)問(wèn)題，立法還沒(méi)有理出頭緒，不可避免地出現(xiàn)“碎片化”的格局。

和西方國(guó)家不同，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)采取的是整體推進(jìn)的方法，計(jì)劃性和統(tǒng)一性明顯，但系統(tǒng)性不足。《社會(huì)信用體系建設(shè)法》不是將碎片化的建設(shè)主體簡(jiǎn)單地聚集在一起，而是要遵循特定的融通機(jī)制。當(dāng)前意見(jiàn)稿沒(méi)有提供一個(gè)內(nèi)容完整、輪廓清晰的建設(shè)方案，而是規(guī)定了一個(gè)內(nèi)容不完全的“碎片化”建設(shè)方案?！八槠北憩F(xiàn)在多個(gè)方面，第一，結(jié)構(gòu)樣態(tài)上“形合實(shí)分”。在形式上，當(dāng)前社會(huì)信用體系建設(shè)致力于構(gòu)建四大領(lǐng)域合一的體例，但實(shí)際上，四大領(lǐng)域信用建設(shè)處于分立狀態(tài)，各自為政，事實(shí)上是分散的，在結(jié)構(gòu)和功能上互不干擾，這一部分表明國(guó)家原本是要達(dá)成四大領(lǐng)域合一的體例，但由于社會(huì)信用體系建設(shè)的一般性規(guī)范難以析出及立法技術(shù)上的困難等，加上關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的理論體系還沒(méi)有形成，四大領(lǐng)域信用建設(shè)名義上共同棲身于社會(huì)信用體系建設(shè)之下，實(shí)質(zhì)上是分立的。第二，在規(guī)范設(shè)置上，意見(jiàn)稿人為地將社會(huì)信用體系建設(shè)分割成四大領(lǐng)域，但沒(méi)有統(tǒng)一社會(huì)信用體系建設(shè)的一般性規(guī)范，在四大領(lǐng)域之間構(gòu)建起統(tǒng)一的行止規(guī)范，這是一個(gè)極大的疏漏。第三，社會(huì)信用體系建設(shè)適用于重點(diǎn)領(lǐng)域、行業(yè)或典型地區(qū)，卻不是所有的社會(huì)領(lǐng)域、行業(yè)、區(qū)域都受到節(jié)制。社會(huì)信用體系建設(shè)以統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施為主要原則之一，側(cè)重于社會(huì)重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)。如意見(jiàn)稿列出11個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，城市建設(shè)領(lǐng)域被排除在外，沒(méi)有授予城市建設(shè)管理部門依據(jù)《社會(huì)信用體系建設(shè)法》展開(kāi)社會(huì)信用體系建設(shè)的權(quán)限，那些沒(méi)有得到明確授權(quán)的社會(huì)領(lǐng)域?qū)⒊尸F(xiàn)無(wú)法可依的狀態(tài)。

（三）行政權(quán)與司法權(quán)的混淆

在一定程度上，社會(huì)信用體系建設(shè)主要源自政府的計(jì)劃，“跨部門合作”⑥“跨部門合作”指兩個(gè)或兩個(gè)以上部門自愿進(jìn)行組織聯(lián)結(jié)的共同努力，包括信息、資源、活動(dòng)、能力、風(fēng)險(xiǎn)和決策制定方面的共享，并以達(dá)成一致的公共產(chǎn)出為目的，而這種產(chǎn)出在單獨(dú)一個(gè)組織行動(dòng)的情況下是很難或不可能實(shí)現(xiàn)的。參見(jiàn)[美]約翰·弗雷爾、[美]詹姆斯·埃德溫·凱、[美]埃里克·波伊爾：《跨部門合作治理》，甄杰譯，化學(xué)工業(yè)出版社2018 年版，第13 頁(yè)。是計(jì)劃內(nèi)的一部分。政府被視為推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)的最理想機(jī)構(gòu)，除了政府，沒(méi)有人能將那么多機(jī)構(gòu)同時(shí)調(diào)動(dòng)起來(lái)。在政府眼中，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在社會(huì)信用體系建設(shè)中并沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的差別，司法機(jī)關(guān)的加入更是拓寬了社會(huì)信用體系建設(shè)的疆域，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)是一種并立合作伙伴關(guān)系，但顯然，這一思維邏輯與憲法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的邏輯關(guān)系相去甚遠(yuǎn)。

其一，我國(guó)在籌謀社會(huì)信用體系建設(shè)時(shí)以政府為本位，社會(huì)信用體系建設(shè)主體主要由不同領(lǐng)域行政主管部門組成，意見(jiàn)稿規(guī)定的失信懲戒措施在性質(zhì)上主要是行政性懲戒，行政權(quán)力是懲戒權(quán)力的主要來(lái)源，行政機(jī)關(guān)也是主要的懲戒主體。政府對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)全過(guò)程的把控主要是通過(guò)授權(quán)、審批、報(bào)告、監(jiān)控、監(jiān)督等層級(jí)關(guān)系逐一實(shí)現(xiàn)的，須遵從政府內(nèi)部的權(quán)力層級(jí)鏈條。其二，在“政府主導(dǎo)、社會(huì)共建”模式下，全方位的社會(huì)信用體系建設(shè)須將行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)并列作為社會(huì)信用體系建設(shè)的主體，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)一樣肩負(fù)社會(huì)信用體系建設(shè)的職責(zé)。意見(jiàn)稿指出，審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)審判職能來(lái)引導(dǎo)誠(chéng)實(shí)守信風(fēng)尚①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法（向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》第五十二條。，審判機(jī)關(guān)的審判活動(dòng)是社會(huì)信用體系建設(shè)的一部分。意見(jiàn)稿也指出，司法機(jī)關(guān)“依法獨(dú)立公正行使權(quán)力”，依法履行職責(zé)，“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉”②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法（向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》第五十一條。，但在社會(huì)信用體系建設(shè)事項(xiàng)上又必須接受作為社會(huì)信用體系建設(shè)管理部門的國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行的管理指導(dǎo)，這實(shí)際上是將行政權(quán)置于司法權(quán)之上。司法機(jī)關(guān)作為建設(shè)主體參與社會(huì)信用體系建設(shè)，在司法審判活動(dòng)中貫徹社會(huì)信用體系建設(shè)精神，究竟屬于司法行政行為還是司法審判行為呢？這就存在一個(gè)行政權(quán)和司法權(quán)之間的混淆問(wèn)題。

《社會(huì)信用體系建設(shè)法》意見(jiàn)稿試圖提供行政和司法在社會(huì)信用體系建設(shè)上的共同規(guī)范，急迫要拉近行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的距離，結(jié)果卻導(dǎo)致行政權(quán)和司法權(quán)的混淆。我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)模式看似接近歐洲以政府主導(dǎo)的模式，但內(nèi)部構(gòu)造上截然不同，最顯著之一就是在行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系設(shè)置上，要將兩者的信用建設(shè)活動(dòng)統(tǒng)一在同一部《社會(huì)信用體系建設(shè)法》下面，這在國(guó)際上沒(méi)有現(xiàn)成可循的先例，來(lái)自立法技術(shù)上的挑戰(zhàn)可見(jiàn)一斑。

四、當(dāng)代社會(huì)信用體系建設(shè)的發(fā)展方向

我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)模式的實(shí)現(xiàn)，以政府的統(tǒng)御能力至為關(guān)鍵，體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)了四大領(lǐng)域的初步整合，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織、其他組織和個(gè)人聯(lián)合起來(lái)，依法共擔(dān)社會(huì)信用體系建設(shè)的重責(zé)。問(wèn)題在于，意見(jiàn)稿還不能提供一個(gè)足夠清晰的圖景范式。未來(lái)的《社會(huì)信用體系建設(shè)法》能否重視這些缺陷并有效解決這些問(wèn)題，這是決定社會(huì)信用體系建設(shè)成敗的關(guān)鍵。

（一）確立社會(huì)信用體系建設(shè)的基本立場(chǎng)

1.避免行政化

社會(huì)信用體系建設(shè)行政化的危險(xiǎn)眾所周知，以政府為主導(dǎo)的社會(huì)信用體系建設(shè)無(wú)限度擴(kuò)張，社會(huì)信用體系建設(shè)最后可能變成全憑政府意愿或偏向的事情，即行政化傾向，也即龐德所說(shuō)，“強(qiáng)力統(tǒng)治試圖擔(dān)當(dāng)法律統(tǒng)治的工作”[17]9。其一，以行政化為底色，無(wú)論社會(huì)信用體系建設(shè)采取哪種模式，每種模式可能各有不同的價(jià)值取向，但無(wú)論何種模式，都可能造成公權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大。其二，政府主導(dǎo)社會(huì)信用體系建設(shè)間接使政府成為社會(huì)信用關(guān)系的主裁判，公權(quán)力借機(jī)入侵公民的道德品格領(lǐng)域，對(duì)公民的信用品格進(jìn)行道德審查。要知道，如果政府限制失信，那么地方政府與其他社會(huì)組織往往會(huì)采取更加非常的手段來(lái)超越該類限制，于是看到，全國(guó)多地《社會(huì)信用條例》列舉出的失信行為清單越來(lái)越長(zhǎng)，一個(gè)被烙上“老賴”印記的人，因?yàn)槠渥鳛楦改妇哂胁涣夹庞糜涗?，學(xué)?？赡苓M(jìn)一步拒絕其子女入學(xué)，這都是現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的真實(shí)事例。政府自身也意識(shí)到行政權(quán)力極可能被濫用，一再表達(dá)對(duì)以誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)為名濫用行政權(quán)力的隱憂，所以才嘗試通過(guò)頒行《社會(huì)信用體系建設(shè)法》這個(gè)總體規(guī)范，提供一整套明確完善的規(guī)范機(jī)制，使各方主體更好地遵從總體規(guī)范行事，進(jìn)而提升建設(shè)效率。

2.由行政化向法治化過(guò)渡

一個(gè)理想的現(xiàn)代法治國(guó)家，社會(huì)信用體系建設(shè)的內(nèi)容、范圍、后果等均應(yīng)由法律來(lái)決定。

首先，最重要的一點(diǎn)是要通過(guò)《社會(huì)信用法》《社會(huì)信用體系建設(shè)法》等把社會(huì)信用體系建設(shè)的總體框架先搭建起來(lái)，然后再來(lái)進(jìn)一步調(diào)整并完善。社會(huì)信用體系建設(shè)的切入點(diǎn)當(dāng)從立法開(kāi)始，法律預(yù)先沒(méi)有對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)的過(guò)程進(jìn)行任何構(gòu)想，無(wú)法為社會(huì)信用體系建設(shè)提供主導(dǎo)思想，這是當(dāng)前社會(huì)信用體系建設(shè)面臨的最大問(wèn)題。2022年《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見(jiàn)》提出要“推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)全面納入法治軌道”①參見(jiàn)《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見(jiàn)》第一部分“總體要求”。，通過(guò)行政系統(tǒng)去推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)將有行政化風(fēng)險(xiǎn)，公權(quán)力濫用的危害絕不比社會(huì)信用失序更小。

其次，沒(méi)有法制統(tǒng)一，法治無(wú)從談起。[18]《社會(huì)信用體系建設(shè)法》作為社會(huì)信用體系建設(shè)基本法應(yīng)由全國(guó)人大立法，社會(huì)信用體系建設(shè)的重大事項(xiàng)由立法機(jī)關(guān)決議，有關(guān)社會(huì)信用體系建設(shè)的一切活動(dòng)都置于立法控制下，以實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域建設(shè)之需求。《社會(huì)信用體系建設(shè)法》既涉及行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)交互的職權(quán)關(guān)系，又涉及公民基本權(quán)利義務(wù)以及社會(huì)信用領(lǐng)域的基本制度，雖然國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定法規(guī)規(guī)章，但立法法第十一條明確指出，授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。社會(huì)信用體系建設(shè)應(yīng)將法制統(tǒng)一作為總約束，法制統(tǒng)一強(qiáng)調(diào)法制不分地域的適用性。[18]

再次，社會(huì)信用體系建設(shè)的細(xì)節(jié)有待立法生成，包括社會(huì)信用體系建設(shè)的種類、范圍、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等。一方面，規(guī)范和統(tǒng)一對(duì)《社會(huì)信用體系建設(shè)法》的解釋，明確其調(diào)整范圍。規(guī)范建設(shè)行為的設(shè)定，從立法上明確建設(shè)行為的性質(zhì)，明確社會(huì)信用體系建設(shè)的權(quán)力邊界和事項(xiàng)范圍。另一方面，社會(huì)信用體系建設(shè)過(guò)程公開(kāi)化，優(yōu)化備案審查制度，加強(qiáng)救濟(jì)實(shí)效保障，落實(shí)責(zé)任制，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，比如由全國(guó)人大及其常委會(huì)作為社會(huì)信用體系建設(shè)的監(jiān)督者。

戴雪指出法治第一個(gè)特征就是以法律優(yōu)勢(shì)對(duì)抗專擅的權(quán)力的影響，并排除政府方面的專擅、特權(quán)甚至廣泛的裁量權(quán)的存在。②戴雪的法治理念被概括為三個(gè)原則：第一，與專斷權(quán)力的影響相比，普通的法律應(yīng)當(dāng)具有絕對(duì)的至高無(wú)上的地位或優(yōu)勢(shì)地位。第二，法律面前人人平等，或者說(shuō)，每個(gè)階層都服從于這塊土地上的一般性法律，并服從一般法院的管轄。第三，憲法源于由法院加以確定并執(zhí)行的個(gè)人權(quán)利。轉(zhuǎn)引自[英]雷蒙德·瓦克斯：《法律》，殷源源譯，譯林出版社2016 年版，第9 頁(yè)?！渡鐣?huì)信用體系建設(shè)法》應(yīng)具有立法的共同性特征，包括合法性、正義、正當(dāng)性和穩(wěn)定性等。當(dāng)前意見(jiàn)稿提供的規(guī)范更像是政府動(dòng)員公共機(jī)構(gòu)推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)的“社會(huì)技術(shù)規(guī)范”，形同國(guó)務(wù)院對(duì)其部委發(fā)出指令，指示其以什么方法推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)?！渡鐣?huì)信用體系建設(shè)法》并不討論政府以什么方式付諸實(shí)施，也不討論政府各部門的裁量權(quán)，而是討論社會(huì)信用體系建設(shè)權(quán)的行使，其限度是什么，對(duì)于裁量權(quán)如何限制?！渡鐣?huì)信用體系建設(shè)法》是關(guān)于限制建設(shè)主體權(quán)力的法律，它的任務(wù)不僅僅是列舉并闡釋各建設(shè)主體的執(zhí)行權(quán)或裁量權(quán)。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能：從“政府主導(dǎo)”向“政府助推”轉(zhuǎn)型

社會(huì)信用體系建設(shè)以政府為核心，政府被視為當(dāng)然的主導(dǎo)者，此為社會(huì)信用體系建設(shè)行政化的表征之一，這正是法治意義上社會(huì)信用體系建設(shè)所反對(duì)的。

1.平等視角下的社會(huì)信用體系建設(shè)

建設(shè)主體已從“國(guó)家—社會(huì)”二元主體模式過(guò)渡到“國(guó)家—社會(huì)—個(gè)體”多元主體模式，政府、司法機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及個(gè)體分別獲得建設(shè)主體的資格，社會(huì)信用體系建設(shè)正經(jīng)歷一個(gè)從自然演化走向人為設(shè)計(jì)的過(guò)程，一個(gè)新的時(shí)代正在形成。多元主體模式下，政府只是多元主體模式下的“一元”，它和司法機(jī)構(gòu)以及社會(huì)組織及個(gè)體一樣，都是平等的建設(shè)主體。社會(huì)信用體系建設(shè)方式也是多元的，政務(wù)領(lǐng)域和商務(wù)領(lǐng)域遵循不同的信用發(fā)展規(guī)律，無(wú)論社會(huì)信用體系建設(shè)由誰(shuí)主導(dǎo)，都應(yīng)當(dāng)遵從“社會(huì)信用體系建設(shè)權(quán)”與行政權(quán)相分離的原則，也要遵從行政管理權(quán)與私權(quán)保持距離的原則，不得以社會(huì)信用體系建設(shè)為名，干預(yù)私營(yíng)管理權(quán)，在行政權(quán)與司法權(quán)的交互關(guān)系上，同樣如此。

2.政府的真正身份：助推者

溫元?jiǎng)P教授直言，在信用體系建設(shè)初期，政府的作用不可或缺，但其作用應(yīng)體現(xiàn)在制度建設(shè)上，而不是具體操作上。[19]法治視野下的社會(huì)信用體系建設(shè)，政府的角色定位不再是監(jiān)管者、管理者或主導(dǎo)者，而是建設(shè)者、推動(dòng)者或“助推者”。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主理查德·塞勒指出，助推應(yīng)被視為一種監(jiān)管手段，它沒(méi)有強(qiáng)制性質(zhì)，給予公眾更多選擇權(quán)，這是一種輕輕推動(dòng)個(gè)體作出選擇的力量，在不需強(qiáng)制的情況下引導(dǎo)個(gè)體作出最優(yōu)的選擇。[20]65比如，政府頒布法令禁止人們失信不算助推，進(jìn)行征信管理，把優(yōu)異信用品格的人擺在人們眼前，將其奉為楷模，鼓勵(lì)守信人，讓守信人得到更多利好，開(kāi)展誠(chéng)信教育，讓人們主動(dòng)地選擇守信，此為真正的助推。以日本為例，從結(jié)構(gòu)上看，日本模式是一種“協(xié)會(huì)+政府”型的建設(shè)模式，以行業(yè)協(xié)會(huì)為主，以政府為輔，兩者合作互補(bǔ)。日本信用體系建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)“從官民對(duì)立到合作”的過(guò)程[21]23，但現(xiàn)在政府的作用主要在于推動(dòng)立法，一方面，通過(guò)立法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的征信行為進(jìn)行規(guī)范，另一方面，通過(guò)立法嚴(yán)格保護(hù)個(gè)人信用隱私。歐洲國(guó)家社會(huì)信用體系建設(shè)以政府為主導(dǎo)，以政府為中心，但政府的中心作用不同于我國(guó)。借鑒歐洲模式，政府應(yīng)保持謙抑性，政府的謙抑性指政府只有在確屬必不可少，沒(méi)有適當(dāng)方法提供的條件下，才直接介入社會(huì)信用體系建設(shè)。

（三）實(shí)現(xiàn)“大社會(huì)信用體系建設(shè)”的體系化

回想一下，現(xiàn)代國(guó)家從憲法、立法法、法院組織法開(kāi)始，從實(shí)體到程序，再到人員產(chǎn)生，都有一整套嚴(yán)格的規(guī)則，并且形成了體系。哈特指出，法體系的基礎(chǔ)，乃是提供規(guī)則體系。[22]171要實(shí)現(xiàn)社會(huì)信用體系建設(shè)的體系化，至少要提供以下兩個(gè)方面的制度規(guī)范：

一是社會(huì)信用體系建設(shè)的一般性規(guī)范，即共同規(guī)范。社會(huì)信用體系建設(shè)建立在一般規(guī)范的基礎(chǔ)上，而不是針對(duì)部分組織、群體或個(gè)人，也不是針對(duì)特殊社會(huì)領(lǐng)域或行業(yè)，《社會(huì)信用體系建設(shè)法》具有普適性。一般規(guī)范的析出需要以提取公因式的方法從四大領(lǐng)域信用體系建設(shè)中析出關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的抽象性規(guī)范，來(lái)統(tǒng)攝整個(gè)社會(huì)信用體系建設(shè)的進(jìn)程，這類似社會(huì)信用體系建設(shè)的總則部分，以供四大領(lǐng)域共同適用，為社會(huì)信用體系建設(shè)提供統(tǒng)一的規(guī)范指引。

二是四大領(lǐng)域的分別規(guī)范，即特別規(guī)范。博登海默指出，一條規(guī)范要成為法律規(guī)范，就必須對(duì)人們?cè)谙嗷リP(guān)系中的自由活動(dòng)的范圍進(jìn)行限定。[23]381特別規(guī)范則要遵循具體問(wèn)題具體分析的方法，對(duì)四大領(lǐng)域信用體系建設(shè)實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，歸納出適用于不同領(lǐng)域的具體規(guī)則，同時(shí)這些具體規(guī)則不得與一般性規(guī)范相沖突。

我國(guó)社會(huì)信用體系是覆蓋四大領(lǐng)域在內(nèi)的“超大型信用治理體系”[1]，如果我們要堅(jiān)持和貫徹四大領(lǐng)域合一體例，就不能將四大領(lǐng)域進(jìn)行簡(jiǎn)單排列組合，而必須提供體系化的實(shí)現(xiàn)路徑，從而避免“碎片化”，真正實(shí)現(xiàn)“多樣性統(tǒng)一”①我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)與歐盟治理在面臨的難題上有共同之處，即要致力于實(shí)現(xiàn)“多樣性統(tǒng)一”。轉(zhuǎn)引自周弘、[德]貝婭特·科勒-科赫主編：《歐盟治理模式》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008 年版，第3 頁(yè)。。體系化的作用在于使散落的各個(gè)部分之間具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，檢驗(yàn)體系化有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：其一，是否能夠提供可以同時(shí)適用于四大領(lǐng)域的一般性規(guī)范；其二，是否能夠提供四大領(lǐng)域各自的特別規(guī)范；其三，四大領(lǐng)域之間的界限是否足夠分明。

體系化的任務(wù)之一是“將已經(jīng)獲得的知識(shí)以整體的范式表現(xiàn)出來(lái)，且將各個(gè)部分用邏輯關(guān)系聯(lián)系起來(lái)”[24]572。社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵在于要將共通性規(guī)則抽象出來(lái)，該共通性規(guī)則涵攝四大領(lǐng)域，統(tǒng)一適用于所有社會(huì)信用體系建設(shè)活動(dòng)，同時(shí)將四大領(lǐng)域內(nèi)部特別規(guī)范具體化。要避免社會(huì)信用體系建設(shè)的無(wú)序化和“碎片化”，就要力求社會(huì)信用體系建設(shè)的體系化，使和社會(huì)信用體系建設(shè)有關(guān)的各項(xiàng)要素彼此連結(jié)呼應(yīng)，形成一個(gè)條理化系統(tǒng)。

（四）合理定位司法公信建設(shè)

當(dāng)前社會(huì)信用體系建設(shè)混淆行政權(quán)與司法權(quán)主要體現(xiàn)在司法公信建設(shè)的內(nèi)容構(gòu)造上，準(zhǔn)確定位司法公信建設(shè)，才能理順行政權(quán)和司法權(quán)在社會(huì)信用體系建設(shè)中的關(guān)系。社會(huì)信用體系建設(shè)一提出便具有行政化特征，作為社會(huì)信用體系建設(shè)一部分的司法公信建設(shè)亦同時(shí)向行政化拓展，這種拓展既沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)密論證，也沒(méi)有充分理由。未來(lái)社會(huì)信用體系建設(shè)要通過(guò)立法來(lái)支撐，司法機(jī)構(gòu)要吸收社會(huì)信用體系建設(shè)的現(xiàn)有成果，就不能再一味依賴政府，要以為司法公信建設(shè)提供合法性框架作為前提。

首先，司法公信建設(shè)內(nèi)嵌于政府主導(dǎo)下社會(huì)信用體系建設(shè)存在邏輯謬誤。辛普森教授說(shuō)，“法律被認(rèn)為是一門關(guān)于合理社會(huì)關(guān)系的綜合學(xué)科”[25]231。關(guān)于司法公信建設(shè)在社會(huì)信用體系建設(shè)中的不合理定位，其中最大的邏輯謬誤就是司法公信的上位概念問(wèn)題。在社會(huì)信用體系建設(shè)中，社會(huì)信用是商務(wù)誠(chéng)信、政務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信以及司法公信的上位概念，政務(wù)誠(chéng)信和司法公信是平等的建設(shè)事項(xiàng)，政府和司法機(jī)關(guān)是平等的建設(shè)主體，但社會(huì)信用體系建設(shè)以政府為主導(dǎo)，具體以國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行作為管理部門，這不但將司法公信建設(shè)內(nèi)嵌于政府行動(dòng)計(jì)劃內(nèi)，更隱晦地將行政權(quán)置于司法權(quán)之上。因此，要準(zhǔn)確界定司法公信的上位概念，并合理定位司法公信建設(shè)。

其次，從西方國(guó)家的法治實(shí)踐來(lái)看，由政府統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)信用體系建設(shè)并非我國(guó)獨(dú)有，但政府并未直接介入司法公信建設(shè)，這更符合西方國(guó)家三權(quán)分立的權(quán)力框架。我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)在法律層面產(chǎn)生了一個(gè)二元悖論，即將司法公信建設(shè)納入政府主導(dǎo)的社會(huì)信用體系建設(shè)大框架內(nèi)，違背了憲法對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系的設(shè)定；如果不將司法公信建設(shè)納入社會(huì)信用體系建設(shè)，司法公信建設(shè)又游離于外，不利于社會(huì)信用體系建設(shè)的統(tǒng)一性。要紓解這一困境，應(yīng)當(dāng)促使政府主導(dǎo)的社會(huì)信用體系建設(shè)向法治主導(dǎo)的社會(huì)信用體系建設(shè)過(guò)渡，司法公信建設(shè)和政務(wù)建設(shè)同在法律的指引下進(jìn)行，司法公信建設(shè)與政務(wù)建設(shè)并列，可以防止政府以社會(huì)信用體系建設(shè)為名干預(yù)司法，切實(shí)保障司法公信建設(shè)的司法性和獨(dú)立性，進(jìn)而保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)。歸根結(jié)底，司法公信建設(shè)應(yīng)向司法政策回歸。司法政策是國(guó)家規(guī)范和引導(dǎo)司法活動(dòng)的法政策，由司法政策傳遞社會(huì)信用體系建設(shè)理念和精神，司法機(jī)構(gòu)再根據(jù)法治實(shí)踐做情境化解讀，這是社會(huì)信用體系建設(shè)內(nèi)化于司法活動(dòng)的當(dāng)然路徑。

五、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于許多西方國(guó)家而言，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)所代表的只是中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)的延伸，“政府主導(dǎo)、社會(huì)共建”社會(huì)信用體系建設(shè)模式也與改革開(kāi)放以來(lái)的我國(guó)國(guó)家建設(shè)模式是一致的，“縱觀30 多年來(lái)中國(guó)的建設(shè)發(fā)展進(jìn)程，呈現(xiàn)著從‘國(guó)家構(gòu)建’走向‘共建共享’的變革軌跡”[26]。王淑芹教授總結(jié)我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的整體建設(shè)方案是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一代碼、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”[27]，這種方案在不同的環(huán)境下會(huì)遭遇不同的問(wèn)題。“政府主導(dǎo)、社會(huì)共建”模式迥異于“通過(guò)小而簡(jiǎn)單的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)”[28]56來(lái)實(shí)現(xiàn)的美國(guó)、歐洲或日本模式，具有自身的獨(dú)特性，問(wèn)題在于，意見(jiàn)稿還不能提供一個(gè)清晰的圖景范式，需要檢討的地方還很多。法治是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，法治屬性的增強(qiáng)顯然也意味著治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)。[29]2022 年《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見(jiàn)》以及《社會(huì)信用體系建設(shè)法》意見(jiàn)稿的頒布，加上《社會(huì)信用建設(shè)法》于2023 年9月列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第二類項(xiàng)目立法規(guī)劃，表明國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行協(xié)調(diào)和整改。通向法治的道路注定是曲折且漫長(zhǎng)的，社會(huì)信用體系建設(shè)是否可以被引回法治進(jìn)程之中，這一切都有待探討，但是至少這一進(jìn)程已經(jīng)開(kāi)始。