陳 浩

（江蘇大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013）

基于治理理論語境，地方治理是指政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多方主體參與地區(qū)公共事務(wù)與公共品供給所形成的協(xié)作治理體系[1]，其中，地方政府是地方治理體系的主導(dǎo)力量，因而地方政府治理能力是影響地方公共事務(wù)協(xié)作治理效能的關(guān)鍵變量[2]。自2013年黨的十八屆三中全會(huì)首次提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，地方政府治理成為國家治理體系的重要內(nèi)容，進(jìn)而開啟了地方政府治理體制改革的進(jìn)程；黨的二十大進(jìn)一步明確優(yōu)化提升地方政府治理能力是新時(shí)代下深化地方政府治理體制改革與推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的核心要求。然而，當(dāng)前一些地方政府治理能力建設(shè)存在著公眾滿意度不高和可持續(xù)性不足等困境[3]，究其原因在于缺乏從系統(tǒng)角度構(gòu)建地方政府治理能力的科學(xué)測(cè)度體系，進(jìn)而難以精準(zhǔn)甄別出不同地區(qū)地方政府治理現(xiàn)代化發(fā)展中的障礙因子與突破路徑。

長(zhǎng)三角是我國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，肩負(fù)著推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化國家戰(zhàn)略的高質(zhì)量實(shí)施與率先實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化目標(biāo)的雙重使命，因此，整體提升長(zhǎng)三角地方政府治理能力至關(guān)重要。但是受制于歷史與現(xiàn)實(shí)等種種因素的影響，長(zhǎng)三角不同城市間存在著顯著的資源稟賦、發(fā)展水平與政策效能等方面的差異，這使得長(zhǎng)三角地方政府治理能力將體現(xiàn)出某種時(shí)空異質(zhì)性特征，進(jìn)而構(gòu)成了對(duì)區(qū)域治理發(fā)展差距的重要推力。因此，科學(xué)測(cè)度與精準(zhǔn)把握長(zhǎng)三角地方政府治理能力的時(shí)空演化特征及其障礙因子，將有利于洞察不同城市間政府治理水平差距及其形成機(jī)制，進(jìn)而探索長(zhǎng)三角地區(qū)推動(dòng)地方治理能力現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展的策略路徑，具有重要的研究?jī)r(jià)值。

伴隨治理理論的發(fā)展，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)地方政府治理能力主題進(jìn)行了積極研究，大致涉及了三方面：一是地方政府治理能力內(nèi)涵及構(gòu)成要素研究。Williams 等[4]從治理需求角度，建立了包括社會(huì)、政治、人力、財(cái)政和環(huán)境等五個(gè)維度的政府治理功能體系；樓蘇萍[5]構(gòu)建了能力過程分析框架，將地方政府治理能力的關(guān)鍵要素劃分為目標(biāo)識(shí)別整合能力、資源整合能力、組織協(xié)調(diào)能力與合作治理控制能力等四個(gè)維度；此外，還有一些學(xué)者從社會(huì)智能化[6]、新型城鎮(zhèn)化[7]等不同發(fā)展情境視角對(duì)地方政府治理能力屬性進(jìn)行闡析。二是地方政府治理能力測(cè)評(píng)指標(biāo)模型研究。世界銀行開發(fā)了“全球治理指數(shù)”（WGI）以度量政府綜合治理水平[8]；人民論壇測(cè)評(píng)中心基于“善治”理念構(gòu)建了我國地方政府治理效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[9]；吳江等[10]則從政府績(jī)效、法治建設(shè)、監(jiān)管質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障等五個(gè)維度開發(fā)了地方政府治理能力測(cè)度模型。三是地方政府治理能力的實(shí)證評(píng)估分析。李靖等[11]從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)五層面評(píng)估了吉林省2004—2016年間地方政府治理能力演變狀況。儲(chǔ)德銀等[12]運(yùn)用熵值法對(duì)我國29 個(gè)省2009—2017 年的政府治理能力進(jìn)行測(cè)度分析，發(fā)現(xiàn)地方政府治理能力水平存在顯著的地區(qū)空間異質(zhì)性特征。

上述文獻(xiàn)具有一定的學(xué)術(shù)價(jià)值，但仍存在一些不足：一是現(xiàn)有國內(nèi)文獻(xiàn)大多從特定維度對(duì)地方政府治理能力的構(gòu)成要素及提升路徑進(jìn)行探究，而缺乏從系統(tǒng)角度構(gòu)建地方政府治理能力體系的多維度測(cè)量模型并進(jìn)行量化研究；二是研究對(duì)象大多集中于對(duì)國家或省域政府層面的靜態(tài)研究，而較少從區(qū)域?qū)用鎸?duì)市域地方政府治理能力的時(shí)空演化特征進(jìn)行動(dòng)態(tài)研究。在當(dāng)前我國大力推進(jìn)區(qū)域一體化戰(zhàn)略與實(shí)施市域治理現(xiàn)代化的背景下，后者研究無疑更富時(shí)代價(jià)值。基于此，本文將以長(zhǎng)三角16 個(gè)核心城市為研究對(duì)象①長(zhǎng)三角16 個(gè)核心城市包括：上海市和江蘇省的南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、泰州、南通，浙江省的杭州、寧波、湖州、嘉興、紹興、舟山、臺(tái)州。，在闡釋地方政府治理能力內(nèi)涵要素的基礎(chǔ)上，從協(xié)同治理能力、資源治理能力和工具治理能力三個(gè)維度構(gòu)建地方政府治理能力測(cè)量指標(biāo)體系，運(yùn)用熵權(quán)TOPSIS 法測(cè)度2011—2021 年長(zhǎng)三角市域政府治理能力水平，系統(tǒng)分析其時(shí)空演化特征和障礙因子，探索新時(shí)代下提升地方政府治理能力的可行路徑。

一、地方政府治理能力的內(nèi)涵屬性與衡量體系

（一）地方政府治理能力的內(nèi)涵識(shí)別

政府治理能力意指在治理時(shí)代下要求政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政角色定位、革新權(quán)力界限和運(yùn)作方式，重點(diǎn)是提升政府與社會(huì)、市場(chǎng)等多行為主體間的協(xié)作治理效能水平。地方政府是相對(duì)于中央或省級(jí)政府而言的區(qū)域政府，在現(xiàn)有行政序列中，地方政府發(fā)揮著承上啟下的中端治理功能。從屬性看，地方政府治理能力應(yīng)是體現(xiàn)其內(nèi)在履職及與外部環(huán)境互動(dòng)的功能組合，既要肩負(fù)貫徹實(shí)施中央或省級(jí)政府的宏觀政策職能，又要滿足本地發(fā)展與民眾訴求等多元實(shí)際公共需求。因此，地方政府治理能力的內(nèi)涵目標(biāo)是要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府在區(qū)域公共治理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的核心推動(dòng)者與協(xié)調(diào)者角色，通過動(dòng)態(tài)改進(jìn)內(nèi)部治理機(jī)制，提升對(duì)區(qū)域治理資源配置效率和治理工具有效運(yùn)用等相關(guān)能力，以達(dá)到促進(jìn)地方公共服務(wù)高效供給和社會(huì)福祉持續(xù)增長(zhǎng)的善治目標(biāo)。

（二）地方政府治理能力的維度構(gòu)成

基于上述的內(nèi)涵目標(biāo)要求，健全有效的地方政府治理能力體系應(yīng)體現(xiàn)為治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重塑、治理資源的合理調(diào)配與治理工具的創(chuàng)新運(yùn)用等核心特征，為此本文塑造了以下三層次的能力體系。

1.協(xié)同治理能力體系

治理理論強(qiáng)調(diào)地方治理結(jié)構(gòu)不應(yīng)局限于地方政府，還應(yīng)涉及市場(chǎng)、社會(huì)等主體，從而形成區(qū)域公共事務(wù)的多元協(xié)同治理模式，其中，地方政府要明確自身的主導(dǎo)角色，為各主體參與協(xié)作治理創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。因此，協(xié)同治理能力構(gòu)成了地方政府治理能力體系的第一層次，意指地方政府應(yīng)具備引導(dǎo)多元社會(huì)主體構(gòu)建和諧有序、高效參與區(qū)域公共事務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)的能力，是地方政府治理能力的關(guān)鍵內(nèi)核。一方面，地方政府作為公共事務(wù)治理的主導(dǎo)者，其自身運(yùn)行效率將很大程度決定地方公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。同時(shí)，與區(qū)域內(nèi)其他政府的合作行為是推進(jìn)區(qū)域治理的基本前提[13]，政府間合作程度關(guān)系到跨域公共事務(wù)的治理績(jī)效。另一方面，地方政府也需要構(gòu)筑公平競(jìng)爭(zhēng)和包容激勵(lì)機(jī)制，有序向區(qū)域內(nèi)企業(yè)、社會(huì)組織等讓渡治理權(quán)力，以發(fā)揮其專業(yè)化、高效率優(yōu)勢(shì)，從而彌補(bǔ)單一政府主體下的公共服務(wù)治理缺口[14]。為此，本文選取政府績(jī)效、企業(yè)和社會(huì)組織參與作為二級(jí)指標(biāo)來測(cè)量地方政府協(xié)同治理能力。

在具體衡量上，政府績(jī)效指標(biāo)可細(xì)分為3 個(gè)三級(jí)指標(biāo)，分別為政府相對(duì)規(guī)模、行政效率和政府間合作協(xié)議數(shù)。其中，政府相對(duì)規(guī)模指標(biāo)用政府部門從業(yè)人數(shù)占轄區(qū)總?cè)丝诘谋戎貋矸从?，行政效率主要以政府從事行政管理活?dòng)中的資源耗費(fèi)程度衡量，由此選用“政府行政管理費(fèi)/財(cái)政支出”進(jìn)行表征，政府間合作協(xié)議數(shù)量能夠反映地方政府參與區(qū)域合作治理的程度。企業(yè)與社會(huì)組織參與指標(biāo)，考慮到政府治理能力越高地區(qū)，營商環(huán)境也越好，進(jìn)而既能促進(jìn)社會(huì)組織和各類企業(yè)數(shù)量的繁榮增長(zhǎng)，同時(shí)反過來又能促進(jìn)良好的政企社合作機(jī)制與合作關(guān)系的塑造。因此，基于指標(biāo)數(shù)據(jù)可連續(xù)獲得性的考慮，本文以內(nèi)外資企業(yè)數(shù)和社會(huì)組織從業(yè)人數(shù)分別映射企業(yè)與社會(huì)組織參與度，當(dāng)區(qū)域社會(huì)組織與企業(yè)數(shù)量越多，意味著社會(huì)主體參與政企社協(xié)同治理的程度越高。

2.資源治理能力體系

資源基礎(chǔ)理論認(rèn)為，政府可通過獲取、整合和配置等政策手段將區(qū)域資源稟賦轉(zhuǎn)化為地方治理效能[15]。因此，資源治理能力構(gòu)成了地方政府第二層次治理能力，意指地方政府在治理過程中對(duì)區(qū)域內(nèi)相關(guān)治理資源的統(tǒng)籌配置與供給決策能力，以提升資源使用效率，是地方政府履行治理職能的必要條件與保障。一是財(cái)力資源。在現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府須承擔(dān)起對(duì)本地公共事務(wù)治理與公共服務(wù)供給的主要財(cái)力物力保障，這使得地方財(cái)政收支能力與結(jié)構(gòu)因素對(duì)地方政府履行治理職能具有關(guān)鍵影響，構(gòu)成了第一層次的政府資源治理能力。二是人力資源。人才是發(fā)展的源動(dòng)力，地方政府資源治理能力還體現(xiàn)在公共部門人力資源及其行動(dòng)力上，尤其是地方主政官員與決策者的素質(zhì)水平、知識(shí)才能和專業(yè)化程度，其與地方政府治理能力和治理水平緊密關(guān)聯(lián)。三是環(huán)境資源。自然資源與生態(tài)環(huán)境作為一種公共品對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，地方政府加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境治理將有助于保護(hù)自然生態(tài)資源、防治環(huán)境污染、促進(jìn)地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展能力。因此，環(huán)境資源治理能力構(gòu)成了地方政府資源治理能力的第三層次內(nèi)容?；诖?，本文選取財(cái)政能力、地方官員素質(zhì)和環(huán)境治理3 個(gè)二級(jí)指標(biāo)來測(cè)量地方政府資源治理能力。

在具體衡量上，把地方官員素質(zhì)指標(biāo)細(xì)分為長(zhǎng)三角地級(jí)城市的市長(zhǎng)受教育年限和專業(yè)匹配度2個(gè)三級(jí)指標(biāo)。市長(zhǎng)受教育年限可反映其知識(shí)水平和學(xué)習(xí)能力，其中，大專為15 年，本科為16 年，碩士為19 年，博士為22 年；姚洋等[16]研究發(fā)現(xiàn)，相比自然科學(xué)類專業(yè)，人文社會(huì)科學(xué)類專業(yè)背景的官員在推動(dòng)地方發(fā)展中的社會(huì)人文情懷更為明顯，更有助于區(qū)域資源有效配置與協(xié)調(diào)發(fā)展，所以使用市長(zhǎng)專業(yè)匹配度指標(biāo)加以衡量，將人文社科類專業(yè)賦值為1，自然科學(xué)類專業(yè)賦值為0。而財(cái)政能力指標(biāo)是指地方政府財(cái)力資源收支及配置能力，具體可包括財(cái)政收入水平、財(cái)政支出水平、收入增長(zhǎng)能力和收支平衡能力4 個(gè)三級(jí)指標(biāo)。此外，由于區(qū)域環(huán)境治理主要依賴地方政府的資金資源投入，故可用政府節(jié)能環(huán)保支出金額指標(biāo)進(jìn)行衡量。

3.工具治理能力體系

依據(jù)現(xiàn)代政府工具理論的觀點(diǎn)，政府解決公共治理問題和實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)須借助各種政府工具的有效使用[17]56-60。工具治理能力是指地方政府準(zhǔn)確把握治理需求并靈活運(yùn)用治理工具的能力，其構(gòu)成了衡量地方政府治理能力的第三層次類型。胡顯根[18]基于“制度—技術(shù)”視角提出地方政府治理工具存在制度革新和技術(shù)創(chuàng)新兩種路徑。一方面，政府治理過程須遵從于制度法規(guī)，健全的法治條件將保障治理體制機(jī)制的順暢運(yùn)行[19]。另一方面，數(shù)字化治理技術(shù)將極大地促進(jìn)地方政府治理效率改進(jìn)，提升公共服務(wù)供給與公民需求信息的精準(zhǔn)匹配度?？傊?，工具治理能力構(gòu)成了地方政府治理行為實(shí)施的重要載體與手段，其可包括地方法治建設(shè)和數(shù)字政府發(fā)展水平2 個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

在具體衡量上，法治建設(shè)指標(biāo)又可分為新增地方性法規(guī)及文件數(shù)量和反腐敗程度2 個(gè)三級(jí)指標(biāo)。其中，新增地方性法規(guī)及文件數(shù)量能夠反映地方治理法規(guī)制度建設(shè)規(guī)模，體現(xiàn)地方政府依法治理水平；而反腐敗程度則反映政府對(duì)腐敗監(jiān)管和整治力度，參考儲(chǔ)德銀等[12]的做法，以“貪污賄賂瀆職審結(jié)案件人數(shù)/政府部門從業(yè)人數(shù)”進(jìn)行衡量。對(duì)于數(shù)字政府發(fā)展水平指標(biāo)，由于當(dāng)前政務(wù)微博是地方政府政務(wù)新媒體的重要形態(tài)，其運(yùn)營情況可一定程度上反映政府?dāng)?shù)字化水平，因此，本文采用政務(wù)微博競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)進(jìn)行衡量。

（三）地方政府治理能力的測(cè)度指標(biāo)體系

根據(jù)上述分析，我們遵循全面性、科學(xué)性和數(shù)據(jù)可得性等基本原則，確定了涵蓋三個(gè)維度14 項(xiàng)指標(biāo)的地方政府治理能力測(cè)度指標(biāo)體系（見表1），將用于對(duì)長(zhǎng)三角地方政府治理能力水平的時(shí)空測(cè)度分析。

表1 地方政府治理能力測(cè)度指標(biāo)體系及權(quán)重

二、研究方法與數(shù)據(jù)來源

（一）數(shù)據(jù)來源

本文涉及的相關(guān)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)范圍為2011—2021年長(zhǎng)三角16 個(gè)地市級(jí)以上核心城市，其中資源治理能力和協(xié)調(diào)治理能力的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來源于2012—2022 年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《長(zhǎng)三角地區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒》等，而工具治理能力相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)則來源于長(zhǎng)三角城市政府網(wǎng)站、法院公報(bào)以及人民網(wǎng)輿情數(shù)據(jù)中心發(fā)布的全國各城市政務(wù)微博影響力報(bào)告等。

（二）研究方法

1.熵權(quán)TOPSIS 法

本文采用熵權(quán)法計(jì)算指標(biāo)權(quán)重，然后運(yùn)用TOPSIS 法進(jìn)行測(cè)度分析。

首先，運(yùn)用極值差分標(biāo)準(zhǔn)化方法對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化預(yù)處理，以消除各指標(biāo)量綱影響，形成可供衡量的各指標(biāo)實(shí)際值，公式如下：

其次，使用熵值法確定指標(biāo)的信息熵值ej和信息效用值dj，以獲得各指標(biāo)權(quán)重Wj，具體結(jié)果見表1。最后，使用TOPSIS 評(píng)估模型將加權(quán)矩陣中指標(biāo)的最大值與最小值記作正理想解Z+和負(fù)理想解Z-，確定每個(gè)評(píng)估單元到正/負(fù)理想解的距離D+和D-，計(jì)算得到每個(gè)評(píng)估單元與正/負(fù)理想解的貼近度C，即政府治理能力指數(shù)。貼近度的范圍為[0，1]，值越接近1，表明政府治理能力越強(qiáng)。

2.探索性空間數(shù)據(jù)分析

探索性空間數(shù)據(jù)分析法是檢驗(yàn)數(shù)據(jù)空間分布相關(guān)性和隨機(jī)性特征的一種計(jì)量方法，主要采用Moran’s I 檢驗(yàn)方法。本文將運(yùn)用全局莫蘭指數(shù)從整體上測(cè)度長(zhǎng)三角地方政府治理能力水平的集聚程度，Moran 指數(shù)的取值范圍為[-1，1]。計(jì)算公式如下：

上式中，n 為長(zhǎng)三角核心城市總數(shù)；Yi和Yj分別代表i 市和j 市的政府治理能力值；Wij為空間權(quán)重矩陣。在空間權(quán)重矩陣W 的選取上，考慮到長(zhǎng)三角各城市之間具有較為緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系特性，因此選擇經(jīng)濟(jì)距離系數(shù)作為空間矩陣權(quán)重，具體借鑒項(xiàng)歌德等[20]的設(shè)定方法，公式如下：

其中，gdpi和gdpj分別為i 市和j 市在2011—2021 年人均GDP 的均值。

3.障礙度模型

運(yùn)用障礙度模型可分析制約長(zhǎng)三角地方政府治理能力的障礙因子及障礙度水平，以探查不同地區(qū)政府治理能力的提升策略。本文通過確定因子貢獻(xiàn)度、指標(biāo)偏離度來測(cè)算不同層級(jí)指標(biāo)對(duì)政府治理能力的制約程度。當(dāng)某指標(biāo)障礙度越大，表示該地區(qū)政府治理能力受該指標(biāo)的制約作用越大。計(jì)算公式如下：

上式中，Oij是第i 個(gè)一級(jí)指標(biāo)第j 項(xiàng)指標(biāo)的障礙度，Ui是第i 個(gè)一級(jí)指標(biāo)的障礙度；Fj是因子貢獻(xiàn)度，用單項(xiàng)指標(biāo)j 的權(quán)重Wj表示；Iij是指標(biāo)偏離度，Iij=1-Xij，Xij為各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值。

三、結(jié)果分析

（一）長(zhǎng)三角地方政府治理能力的時(shí)空演變分析

1.長(zhǎng)三角地方政府治理能力時(shí)序演變特征

運(yùn)用所構(gòu)筑的地方政府治理能力指標(biāo)模型，測(cè)度了2011—2021 年長(zhǎng)三角地方政府治理能力水平及其變化態(tài)勢(shì)，具體見圖1。

圖1 2011—2021 年長(zhǎng)三角地方政府治理能力總體及其分維度水平演變

從總體層面看，長(zhǎng)三角城市政府治理能力發(fā)展演變大致可劃分為三個(gè)階段：第一，2011—2015 年是政府治理能力發(fā)展的起步階段，政府治理能力分值由0.3878 逐步提升至0.4305。這一重要論斷的提出，不僅是依據(jù)本文數(shù)據(jù)趨勢(shì)的分析，更主要是基于2012 年黨的十八大前后至2013 年黨的十八屆三中全會(huì)期間，以習(xí)近平同志為核心的新一屆黨中央醞釀提出并推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略。隨后，國家治理、政府治理、社會(huì)治理等一系列習(xí)近平新時(shí)代治國理政重要思想被相繼提出實(shí)施，從而開啟了各級(jí)政府從管理向治理的體制改革進(jìn)程，由此推動(dòng)“地方政府治理能力建設(shè)”正式進(jìn)入了政策實(shí)踐階段[21]。第二，2016—2020 年是政府治理能力發(fā)展的波動(dòng)階段，政府治理能力分值呈先降后升態(tài)勢(shì)。其可能原因是，由于這一時(shí)期我國政府行政體制改革進(jìn)入深水區(qū)，地方政府治理能力建設(shè)面臨一些深層次矛盾和瓶頸，比如在公共服務(wù)供給治理方面，存在著層級(jí)政府間的供給職能定位不清、地方政府公共事權(quán)和財(cái)政收支責(zé)任劃分不合理等問題[22]，從而制約了其公共服務(wù)供給與治理能力的提升。第三，2021 年以來，構(gòu)成地方政府治理能力建設(shè)的躍遷階段。這是因?yàn)?，一方面，伴隨我國進(jìn)入新發(fā)展階段，推動(dòng)區(qū)域地方政府治理的高質(zhì)量發(fā)展納入國家決策議程，由此將形塑地方政府治理能力高質(zhì)量發(fā)展的制度動(dòng)力；另一方面，在抗擊新冠疫情期間，長(zhǎng)三角地方政府之間加強(qiáng)橫向溝通并建立了跨區(qū)域疫情聯(lián)防與資源分享機(jī)制，有利于提升跨區(qū)越的政府間協(xié)作治理能力與治理實(shí)踐效果。

從結(jié)構(gòu)類型看，長(zhǎng)三角地方政府治理能力不同結(jié)構(gòu)維度也表現(xiàn)出差異性特征：第一，協(xié)同治理能力的分值最低，這反映了長(zhǎng)三角各市域政府依然沒有擺脫傳統(tǒng)狹隘的行政管理思維影響，吸納區(qū)域內(nèi)社會(huì)主體參與的協(xié)同治理理念機(jī)制不夠健全，治理效能欠佳，成為拖累長(zhǎng)三角地方政府治理能力總體水平的突出短板。第二，資源治理能力的均值處于較高水平，且變化較為平穩(wěn)，構(gòu)成了長(zhǎng)三角地方政府治理能力發(fā)展的主要部分。第三，工具治理能力呈現(xiàn)出波浪式穩(wěn)步提升態(tài)勢(shì)，平均增長(zhǎng)率為3.04%，顯示了黨的十八大以來，長(zhǎng)三角地方政府不斷加強(qiáng)自身治理工具能力建設(shè)，在強(qiáng)化本地化建章納制制度建設(shè)和加大反腐倡廉力度的同時(shí)，積極推進(jìn)政務(wù)新媒體與公共服務(wù)平臺(tái)等治理工具的改進(jìn)[23]，特別是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略的實(shí)施，江浙滬地方政府間深化了橫向府際協(xié)作治理，其中基于大數(shù)據(jù)、AI 技術(shù)等構(gòu)建的跨域政策協(xié)作系統(tǒng)和政務(wù)服務(wù)區(qū)域一體化平臺(tái)等，顯著促進(jìn)了長(zhǎng)三角地方政府治理現(xiàn)代化發(fā)展水平。

通過比較發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)三角地方政府治理能力水平與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)普遍高于經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)地區(qū)①本文按照中位數(shù)劃分原則，以人均GDP 為依據(jù)，將16個(gè)地市級(jí)以上核心城市劃分為8 個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)和8 個(gè)次發(fā)達(dá)地區(qū)，其中發(fā)達(dá)地區(qū)包括上海、蘇州、無錫、南京、常州、杭州、寧波、鎮(zhèn)江，其他城市為次發(fā)達(dá)地區(qū)。，這與現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究結(jié)論基本一致[24]。圖2 顯示，2011—2021 年長(zhǎng)三角16 個(gè)核心城市的地方政府治理能力均值為0.4075，其中，發(fā)達(dá)地區(qū)均值為0.446，次發(fā)達(dá)地區(qū)為0.369，存在著顯著的地方政府治理能力發(fā)展的地區(qū)差距，其演變趨勢(shì)呈現(xiàn)出先縮小后擴(kuò)大的特征。對(duì)其可能性解釋是：由于長(zhǎng)三角內(nèi)部也存在一定的區(qū)域發(fā)展不平衡性，經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)城市如上海、南京、杭州等，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度整體較高，民眾更傾向于追求更高層次的美好生活需要，進(jìn)而催生了對(duì)高質(zhì)量的地區(qū)公共品供給與更高水平的公共治理需求，這將激發(fā)當(dāng)?shù)卣七M(jìn)自身治理體制改革動(dòng)力，有利于優(yōu)化治理能力結(jié)構(gòu)，提升長(zhǎng)期治理發(fā)展水平[25]；而對(duì)于次發(fā)達(dá)地區(qū)來說，由于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域趕超是當(dāng)?shù)孛癖姾驼闹鲗?dǎo)訴求，因而地方政府表現(xiàn)為強(qiáng)烈的發(fā)展優(yōu)先型治理思維，這使得這些地區(qū)政府治理能力建設(shè)不同程度地存在著重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)、重資源輕制度等結(jié)構(gòu)失衡問題，久而久之必將拉大與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距。

圖2 2011—2021 年長(zhǎng)三角分地區(qū)政府治理能力變化趨勢(shì)圖

2.長(zhǎng)三角地方政府治理能力空間分布特征

為了揭示長(zhǎng)三角地方政府治理能力的空間分布特征，借助ArcGIS 軟件對(duì)2011、2014、2017、2021年長(zhǎng)三角地方政府治理能力水平進(jìn)行等級(jí)劃分，共分為（0.2-0.3]、（0.3-0.4]、（0.4-0.5]、（0.5-0.6]和（0.6-0.7]五個(gè)區(qū)間段，對(duì)應(yīng)表示低水平、較低水平、中等水平、較高水平和高水平五個(gè)等級(jí)，圖3 為不同時(shí)期長(zhǎng)三角16 個(gè)核心城市地方政府治理能力等級(jí)變化。

圖3 長(zhǎng)三角地方政府治理能力空間分布審圖號(hào)：GS（2020）4632

從整體層面看，近年來長(zhǎng)三角區(qū)域地方政府治理能力水平的等級(jí)分布呈現(xiàn)緩慢提升特征，表2 顯示，2011 年較低水平及以下城市數(shù)為9 個(gè)，占比達(dá)56.25%，而到了2021 年，已降至7 個(gè)，占比降為43.75%；相反，較高水平及以上的城市數(shù)，2011 年僅有1 個(gè)，而2021 年則有3 個(gè)，進(jìn)步顯著。從地區(qū)空間分布看，第一，2011 年大多數(shù)城市屬較低水平類型，屬于中等及以上水平類型的城市如南京、蘇州、無錫、湖州等集聚在長(zhǎng)三角區(qū)域中部，并向“西北—東南”方向延伸。第二，2014 年中等及以上水平類型新增上海、杭州、臺(tái)州等城市，形成區(qū)域西北部和南部?jī)蓚€(gè)“塊狀”分布區(qū)。第三，2017 年中等及以上水平類型的城市分布由兩個(gè)“塊狀”向中間延伸，形成中部連片聚集特征，地區(qū)間差異呈縮小態(tài)勢(shì)。第四，2021 年出現(xiàn)了不同于以往的情況，一方面上海市政府治理能力躋身為高水平行列，與杭州、蘇州兩個(gè)較高水平類型城市形成類三角形結(jié)構(gòu)，并輻射帶動(dòng)南通、寧波等周邊城市政府治理能力的協(xié)同增長(zhǎng)；另一方面，中等治理水平的城市數(shù)量卻有所減少，中部“塊狀”結(jié)構(gòu)被打破，取代之碎片化分布格局。相反的是，泰州、嘉興等城市的政府治理能力下滑明顯，顯示了當(dāng)前長(zhǎng)三角地方政府治理水平的空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出某種不均衡性，兩級(jí)分化發(fā)展趨勢(shì)明顯：一部分是以上海、杭州等為代表的發(fā)達(dá)中心城市，憑借著強(qiáng)大的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化實(shí)力形成了區(qū)域發(fā)展高地優(yōu)勢(shì)，并吸引集聚了大量外來科技、信息與人才等治理資源，從而極大地提升了政府治理水平。例如在新冠疫情期間，這些地方政府就彰顯出卓越的抗疫思路、組織能力與治理績(jī)效[26]。而另一部分是區(qū)域內(nèi)的一些偏遠(yuǎn)次發(fā)達(dá)中小城市等，受自身發(fā)展乏力與區(qū)域虹吸效應(yīng)的雙重沖擊，當(dāng)?shù)卣粌H治理資源流失嚴(yán)重，且在治理理念與治理績(jī)效上的弱勢(shì)不斷加劇。例如在疫情期間當(dāng)?shù)卣挂咧卫肀┞冻隽朔N種短板，導(dǎo)致其治理能力不升反降。

表2 長(zhǎng)三角地方政府治理能力水平等級(jí)的城市地區(qū)數(shù)量變化

3.長(zhǎng)三角地方政府治理能力空間關(guān)聯(lián)特征

我們運(yùn)用4 個(gè)代表年份政府治理能力水平的綜合得分值，來考察長(zhǎng)三角城市間政府治理能力是否存在空間關(guān)聯(lián)特征，以人均GDP 為指標(biāo)構(gòu)建經(jīng)濟(jì)距離權(quán)重矩陣，并利用Stata 17 進(jìn)行全局自相關(guān)分析（見表3）。結(jié)果顯示，2014 年和2017 年的全局Moran’s I 估計(jì)值為正值，且通過顯著性檢驗(yàn)，表明2014 年和2017 年政府治理能力在空間分布上呈現(xiàn)出一定的正相關(guān)趨勢(shì)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距小的地區(qū)具有相似的政府治理能力水平。這是由于隨著長(zhǎng)三角地區(qū)的交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施條件的顯著改善，城市間的人流、物流、商流等經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)日益頻繁，從而形成了一定的發(fā)展溢出效應(yīng)，并促進(jìn)了地方政府間治理能力的空間集聚性提升。

表3 長(zhǎng)三角地方政府治理能力Moran’s I

但2011 年和2021 年的全局Moran’s I 卻未通過顯著性檢驗(yàn)，顯示了這兩個(gè)階段長(zhǎng)三角城市政府治理能力空間分布呈分散趨勢(shì)，區(qū)域間的關(guān)聯(lián)效應(yīng)不強(qiáng)。但其成因卻不盡相同：2011 年，長(zhǎng)三角各城市的政府治理能力建設(shè)尚處于起步階段，不僅未形成系統(tǒng)化的政府治理思路，且總體治理水平也不高，因而缺乏空間效應(yīng)；而2021 年后，隨著各城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程深化，區(qū)域內(nèi)資本、人才、科技等要素流動(dòng)與府際競(jìng)爭(zhēng)也不斷加劇，而在缺乏有效的縱橫府際整合與利益協(xié)調(diào)機(jī)制下，極易造成地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域協(xié)作治理的失范[27]，這導(dǎo)致地方政府治理能力的空間正相關(guān)性不斷弱化。

（二）長(zhǎng)三角地方政府治理能力的障礙因子診斷

1.地方政府治理能力體系的障礙度變化

為了進(jìn)一步探索制約長(zhǎng)三角地方政府治理能力發(fā)展的關(guān)鍵因素，我們運(yùn)用障礙度模型，對(duì)2011—2021 年影響長(zhǎng)三角地方政府治理能力體系的障礙程度進(jìn)行測(cè)算，結(jié)果見圖4。

圖4 2011—2021 年長(zhǎng)三角地方政府治理能力體系的障礙度變化趨勢(shì)

圖4 表明，2011—2021 年長(zhǎng)三角地方政府治理能力發(fā)展的障礙度均值依次為協(xié)同治理能力（46.09%）、資源治理能力（39.24%）、工具治理能力（14.67%）。從變化趨勢(shì)看，協(xié)同治理能力的障礙度從48.53%下降至2020 年的40.62%，后又升至45.58%；資源治理能力的障礙度波動(dòng)上升，在2019 年達(dá)到最高值45.75%；而工具治理能力的障礙度呈現(xiàn)緩慢下降趨勢(shì)，從16.54%降至14.42%。結(jié)果表明，協(xié)同治理能力和資源治理能力是目前制約長(zhǎng)三角地方政府治理能力發(fā)展的關(guān)鍵因素。其解釋是，一方面雖然近年來長(zhǎng)三角各地政府開始重視公共領(lǐng)域協(xié)同治理體系建設(shè)，但總體還不夠成熟。另一方面受制于現(xiàn)有的單一治理決策主體機(jī)制，政府在公共治理資源配置結(jié)構(gòu)與治理效能方面則有待提升。

2.地方政府治理能力的關(guān)鍵障礙因子與障礙度

分別將每年各維度能力指標(biāo)的障礙程度值進(jìn)行排序，將前五位指標(biāo)確定為影響長(zhǎng)三角地方政府治理能力的關(guān)鍵障礙因子。表4 結(jié)果顯示，協(xié)同治理能力維度的關(guān)鍵障礙因子包括政府間合作協(xié)議數(shù)（X3）和外商投資企業(yè)數(shù)（X6）；資源治理能力維度的關(guān)鍵障礙因子是財(cái)政支出能力（X10）、市長(zhǎng)受教育年限（X7）和財(cái)政收入能力（X9）；工具治理能力維度的主要障礙因子是新增地方性法規(guī)及文件數(shù)量（X15）。

表4 2011—2021 年長(zhǎng)三角地方政府治理能力的障礙因子及其障礙度

考察具體指標(biāo)發(fā)現(xiàn)，政府間合作協(xié)議數(shù)（X3）的障礙程度最高，平均比值為19.16%；財(cái)政支出能力（X10）次之，障礙度為9.02%；第三至第五位依次是市長(zhǎng)受教育年限（X7）、財(cái)政收入能力（X9）和外商投資企業(yè)數(shù)（X6）。在變化特征方面：第一，政府間合作協(xié)議數(shù)（X3）的障礙程度呈先降后升趨勢(shì)，但始終處于較高水平，這表明當(dāng)前政府間跨區(qū)域協(xié)同合作力度不足構(gòu)成了影響地方政府治理能力建設(shè)的重要誘因。第二，在政府財(cái)政能力方面，財(cái)政支出能力（X10）的障礙程度從2011 年的9.98%下降至2021年的8.25%，雖有所遞減，但總體仍居于前列。而財(cái)政收入能力（X9）的障礙度呈先升后降趨勢(shì)，這表明近年來地方財(cái)政收支狀況直接決定地方政府可支配治理資源的豐裕程度，進(jìn)而影響其治理能力發(fā)展水平。第三，市長(zhǎng)受教育年限（X7）的障礙程度總體較高，其中2019 年達(dá)到最大峰值（11.48%），這表明當(dāng)前長(zhǎng)三角城市的地方官員知識(shí)儲(chǔ)備和能力素質(zhì)參差不齊，未能適應(yīng)地方治理發(fā)展要求。第四，外商投資企業(yè)數(shù)（X6）的障礙度逐漸上升，是2020 年和2021 年的主要障礙因子，其原因是受新冠疫情影響，長(zhǎng)三角外資經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有所下滑，從而對(duì)地方政府治理發(fā)展也構(gòu)成了一定的負(fù)面沖擊。

四、結(jié)論與建議

本文從協(xié)同治理能力、資源治理能力和工具治理能力三個(gè)維度構(gòu)筑了地方政府治理能力及其測(cè)度體系，進(jìn)而運(yùn)用熵權(quán)TOPSIS、探索性空間數(shù)據(jù)分析、障礙度模型等方法對(duì)2011—2021 年長(zhǎng)三角16 個(gè)核心城市政府治理能力水平進(jìn)行時(shí)空測(cè)度及障礙因子分析，得出以下結(jié)論：第一，總體上長(zhǎng)三角地方政府治理能力仍處于較低水平。其中，資源治理能力的發(fā)展相對(duì)穩(wěn)定，構(gòu)成了推動(dòng)地方政府治理發(fā)展的主體力量，而工具治理能力呈緩慢上升與改善態(tài)勢(shì)，但協(xié)同治理能力不足依然是長(zhǎng)三角地方政府治理發(fā)展的突出短板。第二，長(zhǎng)三角地方政府治理能力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)某種正向關(guān)聯(lián)，且具有顯著的空間分異特征，隨著2011—2021 年間長(zhǎng)三角總體經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，地方政府治理能力的低水平區(qū)域逐步縮小，中等及以上水平范圍不斷擴(kuò)大，顯現(xiàn)出“局部連片”分布特征，但2021 年后，受長(zhǎng)三角一體化程度加深等因素的影響，城市間發(fā)展的過度競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)增加，由此誘發(fā)了區(qū)域內(nèi)地方政府治理能力的極化差距，這導(dǎo)致空間分布非相關(guān)性與空間正向溢出效應(yīng)減弱。第三，障礙因子診斷結(jié)果表明，政府間協(xié)同合作程度低、外資企業(yè)參與度不高、地方財(cái)政收支能力不足與地方官員能力素質(zhì)偏弱是制約當(dāng)前長(zhǎng)三角地方政府治理能力發(fā)展的關(guān)鍵障礙因子。

基于上述結(jié)論，本文提出如下建議：

第一，以有效的府際合作機(jī)制促進(jìn)長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展。長(zhǎng)三角各級(jí)政府要準(zhǔn)確領(lǐng)悟和嚴(yán)格貫徹長(zhǎng)三角區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略的精神與內(nèi)容，把推動(dòng)長(zhǎng)三角整體高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同富裕納入政績(jī)目標(biāo)范疇，強(qiáng)調(diào)以區(qū)域府際合作為重要發(fā)展策略引領(lǐng)。一方面，要發(fā)揮長(zhǎng)三角一體化發(fā)展辦公室和滬蘇浙省級(jí)主管部門的宏觀引領(lǐng)作用，建立面向轄區(qū)各地方政府參與區(qū)域一體化發(fā)展的統(tǒng)一行為規(guī)劃與協(xié)調(diào)機(jī)制，其中，特別要重視保障區(qū)域內(nèi)相對(duì)次發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展權(quán)利與地方政府治理能力的提升需求，鼓勵(lì)各地區(qū)基于自身稟賦資源和比較優(yōu)勢(shì)形成區(qū)域內(nèi)專業(yè)化分工，逐漸消除行政區(qū)劃壁壘，打造政府間集群協(xié)作，促進(jìn)政府間合作意愿和行為的達(dá)成，創(chuàng)新多層次的城市合作機(jī)制與發(fā)展模式，避免地方政府在招商引資、科技人才、發(fā)展規(guī)劃等方面同質(zhì)化博弈與無序競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，要建立政府間互動(dòng)交流與學(xué)習(xí)幫扶機(jī)制，發(fā)達(dá)中心城市要積極向次發(fā)達(dá)城市傳授在政府治理能力建設(shè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)次發(fā)達(dá)地區(qū)政府挖掘自身優(yōu)勢(shì)，探索建立行之有效的政府治理模式體系，以提升政府治理能力與效率。

第二，構(gòu)建“一核多元”協(xié)同治理發(fā)展模式。長(zhǎng)三角地方政府要重視構(gòu)建有效的治理共同體，引入市場(chǎng)、社會(huì)等治理主體參與區(qū)域治理體系建設(shè)，發(fā)揮各自潛能，提升政府協(xié)同治理能力。政府作為元治理主體，在促進(jìn)自身變革、充分釋放治理機(jī)能的同時(shí)，不僅要增強(qiáng)與區(qū)域內(nèi)其他政府合作的積極性與穩(wěn)定性，建立區(qū)域一體化協(xié)同合作體系，更要積極培育本地區(qū)的政企社合作機(jī)制，塑造良好的協(xié)作治理關(guān)系[28]，提供良好的制度基礎(chǔ)和法治保障，充分激發(fā)包括內(nèi)外資企業(yè)和社會(huì)組織等多元社會(huì)主體的創(chuàng)造力，使多方主體融合并進(jìn)，形成有序、高效的區(qū)域協(xié)作治理格局。

第三，提升地方政府財(cái)政治理水平。長(zhǎng)三角地方政府資源治理能力呈現(xiàn)出一定的不平衡性，而其中一部分城市政府的財(cái)政收支能力偏弱是主要掣肘。因此應(yīng)重視增強(qiáng)地方政府特別是次發(fā)達(dá)地區(qū)政府的財(cái)政治理能力：（1）要穩(wěn)步擴(kuò)大地方政府的財(cái)政收入規(guī)模，適度擴(kuò)張基層財(cái)政自主性，拓展地方稅源，完善縱向轉(zhuǎn)移支付分配制度，扶持地方政府財(cái)力增長(zhǎng)；（2）要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，地方政府要結(jié)合本地實(shí)際，建立科學(xué)合理的財(cái)政支出預(yù)算制度，調(diào)整或削減非重點(diǎn)非剛性項(xiàng)目支出，聚焦于有需求的關(guān)鍵領(lǐng)域，推動(dòng)財(cái)政資金使用提質(zhì)增效；（3）長(zhǎng)三角有關(guān)部門要合理確立省市縣層級(jí)政府間的財(cái)政分工關(guān)系與公共支出責(zé)任，建立行之有效的地方財(cái)權(quán)事權(quán)與地方財(cái)力相匹配機(jī)制并動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

第四，提高地方官員的能力素質(zhì)水平。人的行為取決于其知識(shí)、思維與認(rèn)知等內(nèi)在素質(zhì)。因此，面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜多元的區(qū)域發(fā)展與治理要求，須不斷提高地方官員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、思維體系與決策水平，這對(duì)促進(jìn)地方政府治理體系與治理能力的規(guī)范化、科學(xué)化以及現(xiàn)代化十分關(guān)鍵。一方面，要通過與高校、黨校等教育機(jī)構(gòu)合作，大力引進(jìn)各類高層次專業(yè)人才進(jìn)入政府公務(wù)員隊(duì)伍；開展面向在職公務(wù)人員的專門培訓(xùn)，提升學(xué)歷層次與綜合素養(yǎng)，使其掌握現(xiàn)代政府治理的前沿知識(shí)和運(yùn)用能力，彌補(bǔ)其知識(shí)弱項(xiàng)、能力短板以及認(rèn)知缺口。另一方面，要積極發(fā)揮政策實(shí)踐場(chǎng)景的示范學(xué)習(xí)效應(yīng)。長(zhǎng)三角地區(qū)要積極挖掘一些地方政府治理的成功典型案例，塑造優(yōu)秀的治理實(shí)踐場(chǎng)景，通過府際間深度交流、實(shí)地考察、現(xiàn)場(chǎng)示范等方式，增強(qiáng)地方官員的適應(yīng)性學(xué)習(xí)能力與經(jīng)驗(yàn)積累，用以改進(jìn)本地政府治理能力建設(shè)體系，提升區(qū)域治理發(fā)展水平。

第五，以技術(shù)與制度的雙輪驅(qū)動(dòng)賦能地方政府治理改革。當(dāng)前工具治理能力是地方政府治理能力發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ虼说胤秸谥卫磉^程中須重視制度與技術(shù)兩大工具的發(fā)展。一方面，要以數(shù)字技術(shù)賦能政府治理改革，大力推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)，為提升電子政務(wù)效率和改善公共服務(wù)供給流程提供技術(shù)支持。另一方面，要注重加強(qiáng)地方相關(guān)性規(guī)章制度建設(shè)，以制度賦能政府治理改革，健全地方政府治理能力發(fā)展的體制機(jī)制。總之，要充分發(fā)揮技術(shù)與制度的雙輪驅(qū)動(dòng)效應(yīng)，形成雙向合力，增強(qiáng)工具治理能力，進(jìn)而推動(dòng)長(zhǎng)三角地方政府治理效能持續(xù)攀升。