王秀衛(wèi)

(海南大學(xué)法學(xué)院，海南 ?？?570228)

導(dǎo)論

隨著人類對海洋的探索不斷向縱深發(fā)展，日益豐富的海洋活動(dòng)給海洋環(huán)境帶來了巨大負(fù)擔(dān)，對于國家管轄范圍以外海域的生態(tài)環(huán)境和生物多樣性而言，其威脅不容小覷?！渡锒鄻有怨s》明確界定了生物多樣性的概念，雖未針對海洋生物多樣性保護(hù)作出具體規(guī)定和指示，但其重申了《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)對締約國承擔(dān)海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)的要求，是海洋生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律文件之一。[1]P17而有關(guān)國家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用，目前聯(lián)合國大會(huì)已先后召開了五次政府間會(huì)議，就該問題進(jìn)行談判和協(xié)商，并形成了《BBNJ協(xié)定案文草案》及其修改稿。①[2]P103海洋保護(hù)區(qū)(Marine Protected Areas，MPAs)作為保護(hù)海洋生態(tài)和生物多樣性的有效措施，是《BBNJ協(xié)定案文草案》及其修改稿的重要組成部分。沿海國在外大陸架上的權(quán)利與引入包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的“劃區(qū)管理工具”(area-based management tools，ABMT)之間存在的沖突，以及沖突背后各國的權(quán)利主張應(yīng)如何協(xié)調(diào)的問題，是BBNJ國際立法進(jìn)程面臨的一大阻礙。

一、建立國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的理論基礎(chǔ)

(一)建立國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的必要性

國際海洋法上“管轄”的概念是以十七世紀(jì)出現(xiàn)的海洋自由概念為基礎(chǔ)的，即基于海洋自由原則，主權(quán)國家對海洋的權(quán)利僅及于自其岸線起三海里范圍內(nèi)的海域。②而后隨著各國海洋權(quán)益主張不斷向海延伸，出于平衡沿海國國家主權(quán)與其他國家自由利用海洋之間利益沖突的需要，《公約》確立了以海域?yàn)榛A(chǔ)的權(quán)利義務(wù)體系，將海洋劃分為領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、公海等，并分別就不同海域、區(qū)域確定了各國尤其是沿海國與其他國家之間就特定海域享有的權(quán)利，以及須承擔(dān)的義務(wù)。[3]P1-3

就管轄而言，領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架都是沿海國享有特定專屬權(quán)利的海域、區(qū)域，這些海域、區(qū)域范圍內(nèi)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全相關(guān)事項(xiàng)也是處在沿海國管轄之下的重要內(nèi)容，③而除此之外還存在的海域、區(qū)域則不由任一國家負(fù)獨(dú)立管理責(zé)任，此類區(qū)域統(tǒng)稱為國家管轄范圍以外區(qū)域(marine areas beyond national jurisdiction, ABNJ)，具體包括公海水域及其上空以及各國大陸架外部界線以外的深海海底區(qū)域。也正因?yàn)槿绱耍瑖夜茌牱秶酝鈪^(qū)域并不屬于任何單一國家的保護(hù)范圍，卻遭受了人類在公?；蜓睾^(qū)域進(jìn)行的航運(yùn)、漁業(yè)、深?？碧降然顒?dòng)，甚至是陸上活動(dòng)帶來的海洋污染、海洋資源過度開發(fā)等生態(tài)環(huán)境損害。以“公海自由”為根本原則的國家管轄范圍以外區(qū)域的法律地位，決定了其具有較強(qiáng)的公共物品屬性。即便在以《公約》為框架的國際海洋法下，所有國家需要共同承擔(dān)保護(hù)海洋環(huán)境的法律責(zé)任，在面對具體的公域海洋環(huán)境治理問題時(shí)，也難免出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)以及海洋生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展與開發(fā)利用海洋資源之間的利益分化問題。所以，無論是從制度規(guī)范還是各國投入意愿上來看，國家管轄范圍以外區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境治理實(shí)效顯著低于各國管轄范圍內(nèi)海域生態(tài)環(huán)境保障。長期以來，以公海為主的國家管轄范圍以外區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題突出，現(xiàn)有治理體系在應(yīng)對該領(lǐng)域海洋生態(tài)環(huán)境治理困境方面明顯乏力，而傳統(tǒng)海洋大國，或者說當(dāng)前國際海洋秩序的守成大國，對變革全球海洋治理體系的興趣并不大，相關(guān)國際合作推進(jìn)緩慢。[4][5]

從當(dāng)前各國管轄范圍內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)的應(yīng)用情況及其實(shí)際效果來看，海洋保護(hù)區(qū)在生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)發(fā)展方面大有可為，有必要將其拓展適用于國家管轄范圍以外區(qū)域，④包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的“劃區(qū)管理工具”也與“海洋遺傳資源”、“環(huán)境影響評價(jià)”以及“能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓”共同構(gòu)成BBNJ談判的主要議題。⑤根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟的界定，海洋保護(hù)區(qū)是指出于長期環(huán)境保護(hù)目的而劃定的海洋區(qū)域。⑥當(dāng)然，當(dāng)前國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)制度仍未最終確立，但基于《BBNJ協(xié)定案文草案》及其修改稿相關(guān)內(nèi)容可以窺見，國家管轄范圍以外海域海洋保護(hù)區(qū)制度已初具雛形。從對ABMT及MPA的定義來看，草案修改稿與草案對MPA的界定沒有區(qū)別，即都將MPA定義為出于“養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用”目的而劃定和管理的特殊海區(qū)，但對于ABMT與MPA關(guān)系的認(rèn)定，在定義部分雖有所區(qū)別，但在具體規(guī)范部分并無二致。⑦由此可以看出，出于特定養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用目的而劃定的需要加以特殊保護(hù)的海區(qū)并不限于海洋保護(hù)區(qū)，而海洋保護(hù)區(qū)既是特定的海區(qū)，同時(shí)也代表了在該海區(qū)適用的特定管理工具。海洋保護(hù)區(qū)作為劃區(qū)管理工具，可以在海洋生態(tài)脆弱的特殊海域采用綜合治理和封閉管理的手段，對人類開發(fā)利用海洋的活動(dòng)進(jìn)行限制，所以對區(qū)域海洋生態(tài)和生物多樣性的養(yǎng)護(hù)具有不可替代的價(jià)值。反之，如若不對生物多樣性已經(jīng)遭到破壞的海域采取及時(shí)的養(yǎng)護(hù)措施，那么即便短期內(nèi)不會(huì)導(dǎo)致海洋生態(tài)的嚴(yán)重惡化，長此以往則可能帶來嚴(yán)重的海洋生物多樣性危機(jī)。因此，從人類長期的生態(tài)利益角度看，國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的建立體現(xiàn)了海洋命運(yùn)共同體理念和防患于未然的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，及時(shí)采取措施對海洋生物多樣性進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，防止其遭受嚴(yán)重破壞，這對全人類、對環(huán)境利益的代際公平都是具有重要性和必要性的方案。

(二)建立國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的法律依據(jù)

正如前文所述，國家管轄范圍以外區(qū)域非屬任何國家管轄范圍，《公約》雖明確了此類區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)屬于所有國家共同的責(zé)任，但《公約》制定之時(shí)，生物多樣性與氣候變化以及二者之間的相互影響尚未上升為國際關(guān)注，因此，對于國家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)發(fā)展以及海洋保護(hù)區(qū)都未作規(guī)定。同理，其后的《生物多樣性公約》有關(guān)規(guī)定并未針對海洋保護(hù)區(qū)，也并不涉及國家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性保護(hù)問題。⑧[6]P13兩大公約無法為建立和管理國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)提供直接的制度供給。具言之，《公約》并未明確保護(hù)國家管轄范圍外區(qū)域生物多樣性相關(guān)機(jī)制，對于國家管轄范圍以外區(qū)域，《公約》僅確立了船旗國管轄為主，結(jié)合普遍管轄權(quán)的公海管轄制度。雖然以《公約》為基礎(chǔ)的《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》以及《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》都在一定程度上涉及生物多樣性養(yǎng)護(hù)，但僅著眼于解決部分問題，未能為保護(hù)和維持海洋生物多樣性提供整體規(guī)制。⑨而根據(jù)《生物多樣性公約》第4條有關(guān)適用范圍的規(guī)定，其主要針對締約國管轄范圍內(nèi)生物多樣性的養(yǎng)護(hù)問題，對于締約國管轄范圍外海域則僅限于“在其管轄或控制下”的活動(dòng)，這與《公約》規(guī)定的公海船旗國管轄原則如出一轍。所以，《生物多樣性公約》本身無法適用于國家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性養(yǎng)護(hù)問題。

就國家管轄范圍以外區(qū)域的規(guī)制而言，現(xiàn)有的治理框架是由針對該領(lǐng)域中特定具體問題的規(guī)范拼湊而成的，對于保障海洋生態(tài)環(huán)境的作用相對有限。隨著生物多樣性退化問題以及氣候變化帶來的負(fù)面影響日益加劇，包括公海在內(nèi)的國家管轄范圍外海域生態(tài)環(huán)境治理已成為全球共同關(guān)注的重大議題。關(guān)于建立國家管轄范圍外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)是否具有合法依據(jù)的問題，可以肯定的是，目前國際社會(huì)尚未制定能夠支撐海洋保護(hù)區(qū)的建立與管理的國家管轄范圍以外區(qū)域相關(guān)的法律框架。但這并不意味著建立和管理國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)將無據(jù)可依。首先，《生物多樣性公約》第5條規(guī)定對締約國之間就國家管轄范圍以外地區(qū)的生物多樣性問題進(jìn)行國際合作提出了要求，即“為保護(hù)和持續(xù)利用生物多樣性，締約國應(yīng)盡可能并酌情直接與其他締約國，或酌情通過有關(guān)國際組織，在國家管轄范圍以外地區(qū)就共同關(guān)心的其他事項(xiàng)進(jìn)行合作”。⑩其次，關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)，2002年《可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議實(shí)施計(jì)劃》(以下簡稱《實(shí)施計(jì)劃》)第32條明確提出要“維持重要、脆弱的海洋和沿海地區(qū)的生產(chǎn)力及生物多樣性，包括國家管轄范圍之內(nèi)和之外的地區(qū)”，“實(shí)施根據(jù)《關(guān)于<生物多樣性公約>所明確的海洋和沿海生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用的雅加達(dá)授權(quán)》制定的工作方案”，“制定和促進(jìn)多種辦法和工具的應(yīng)用……建立海洋保護(hù)區(qū)”。根據(jù)這些我們可以認(rèn)為，《實(shí)施計(jì)劃》為設(shè)立國家管轄范圍之外地區(qū)海洋保護(hù)區(qū)奠定了基礎(chǔ)。[6]P14再次，從現(xiàn)行國際法的角度來看，《公約》中的有關(guān)規(guī)定亦可作為建立國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的間接依據(jù)。在《公約》秩序下，各締約國負(fù)有保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)，[1]P21其中，《公約》第145條規(guī)定了締約國對“區(qū)域”海洋環(huán)境的保護(hù)和對自然資源的養(yǎng)護(hù)義務(wù)。此外，《公約》第194條規(guī)定的，“各國應(yīng)確保在其管轄或控制范圍內(nèi)的事件或活動(dòng)所造成的污染不致擴(kuò)大到其按照本公約行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之外”，以及第206條規(guī)定的環(huán)境影響評價(jià)制度等，均體現(xiàn)了《公約》對締約國提出的保護(hù)國家管轄范圍外海洋環(huán)境的要求。

當(dāng)然，對國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的建立與管理問題制定明確的統(tǒng)一規(guī)范，彌補(bǔ)兩公約在該領(lǐng)域的規(guī)制缺陷還是有必要的。《公約》作為海洋法律秩序的基礎(chǔ)地位以及其對國家管轄范圍以外海洋環(huán)境保護(hù)的宏觀規(guī)定，決定了新的國際文書不應(yīng)脫離《公約》秩序，可以以《公約》和《生物多樣性公約》對國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用有關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，對該問題制定統(tǒng)一規(guī)范，[6]P14這也正是BBNJ談判所努力的方向。目前《BBNJ協(xié)定案文草案》已經(jīng)對“劃區(qū)管理工具”的具體管理擬定了相關(guān)規(guī)范。公海秩序的確立關(guān)乎國際社會(huì)的共同利益，公海治理不僅涉及公海海域所承載的海洋利益，還可延伸至由此衍生出的其他利益。[2]P103各方以《公約》為基礎(chǔ)，借助“BBNJ協(xié)定”就公海環(huán)境治理達(dá)成共識(shí)可以說是符合各方共同利益需要的選擇。雖然目前國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的建立尚不具備直接法律依據(jù)，但“BBNJ協(xié)定”通過后，必將以《公約》執(zhí)行協(xié)定的身份為國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的建立提供更直接的合法性依據(jù)。

二、國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)與沿海國外大陸架權(quán)利的沖突

根據(jù)《公約》第六部分有關(guān)規(guī)定，沿海國對其包括外大陸架在內(nèi)的整個(gè)大陸架享有主權(quán)權(quán)利，但考慮到《公約》對海洋水體和海底區(qū)域采用了兩種不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，而以此為基礎(chǔ)，自沿海國領(lǐng)?；€兩百海里以外的水體屬于公海，對應(yīng)的海底區(qū)域則既可能屬于“國際海底區(qū)域”，也可能屬于沿海國外大陸架。這也就導(dǎo)致特定區(qū)域水體屬于國家管轄范圍以外而其對應(yīng)的海底區(qū)域?qū)儆趪夜茌牱秶詢?nèi)的特殊情況。建設(shè)國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)也就不可避免地會(huì)與沿海國外大陸架主權(quán)權(quán)利互相掣肘。

(一)沿海國依法對外大陸架享有主權(quán)權(quán)利

根據(jù)《公約》第76條的規(guī)定，沿海國的大陸架可簡單地理解為該國陸地領(lǐng)土的自然延伸，且自其領(lǐng)海基線起算，大陸架寬度應(yīng)處于二百海里至三百五十海里這一區(qū)間內(nèi)，對于陸地領(lǐng)土的自然延伸不足二百海里的以二百海里計(jì)，而對于大陸邊外緣距領(lǐng)海基線超過三百五十海里的以三百五十海里為限。所謂“外大陸架”這一概念通常指的就是沿海國大陸架超出二百海里的部分。[7]P368根據(jù)《公約》第76條第8款的規(guī)定，沿海國對二百海里以外大陸架的主張，需要滿足一定的條件，即將其外大陸架界限相關(guān)情報(bào)提交大陸架界限委員會(huì)，并根據(jù)委員會(huì)就此提出的建議劃定其外大陸架界限。

關(guān)于沿海國在外大陸架享有的權(quán)利，首先需要明確的是，《公約》第77條在規(guī)定“沿海國對大陸架的權(quán)利”時(shí)，明確了沿海國出于勘探大陸架以及開發(fā)大陸架自然資源的目的，就大陸架享有主權(quán)權(quán)利，從該條第1款的表述上來看，《公約》并未對二百海里范圍內(nèi)的大陸架與外大陸架作區(qū)分，這也就是說沿海國對大陸架享有的權(quán)利具有同一性。所以，出于對大陸架，尤其是外大陸架所承載的海洋利益的追求，各國紛紛提出相應(yīng)主張的情況可以想見。但由于《公約》本身對大陸架制度的規(guī)定，尤其是在大陸架劃界方面存在規(guī)定不夠詳盡的問題，各國基于此劃定的大陸架不僅不斷“侵吞”國際海底區(qū)域的范圍，還導(dǎo)致了普遍存在的相鄰國家間大陸架界限的認(rèn)定分歧。[8]P112誠然，沿海國對大陸架主權(quán)權(quán)利的行使須以其明確大陸架界限為基礎(chǔ)，但是存在劃界爭議的事實(shí)并不影響沿海國在以《公約》為框架的國際海洋法下對外大陸架享有權(quán)利。根據(jù)《公約》第77條規(guī)定，沿海國享有“勘探大陸架和開發(fā)其自然資源”的專屬的主權(quán)權(quán)利，[9]P291沿海國就此享有主權(quán)權(quán)利即意味著任何人非經(jīng)沿海國明示同意，均不得從事此類勘探、開發(fā)活動(dòng)。由此，沿海國在其外大陸架區(qū)域享有與二百海里內(nèi)大陸架相同的權(quán)利和義務(wù)，亦即，沿海國對其外大陸架享有勘探、開發(fā)自然資源的主權(quán)權(quán)利具有國際法依據(jù)。但是，這也并不意味著沿海國對二百海里以內(nèi)大陸架與外大陸架在權(quán)利內(nèi)容方面是完全相同的。[7]P369根據(jù)《公約》第82條規(guī)定，沿海國開發(fā)其二百海里以外的大陸架上非生物資源的，應(yīng)自其特定礦址生產(chǎn)第六年開始向管理局繳納一定比率的費(fèi)用或?qū)嵨铩Υ丝梢岳斫鉃?，沿海國對其外大陸架享有主?quán)權(quán)利，但考慮到外大陸架的特殊性，國際法對其開發(fā)外大陸架上非生物資源施加了“繳費(fèi)”義務(wù)。

(二)外大陸架權(quán)利存在不確定性

依照《公約》所確立的大陸架制度，沿海國在外大陸架上的權(quán)利與在二百海里內(nèi)大陸架上的權(quán)利并無本質(zhì)不同，而外大陸架上蘊(yùn)含豐富的自然資源，包括豐富的油氣資源和深水區(qū)域蘊(yùn)藏的豐富礦產(chǎn)資源，所以，出于對資源利益的追逐，各沿海國都在《公約》框架下不斷探索其外大陸架權(quán)利，并基于于己有利的解釋，提出外大陸架劃界主張，盡可能擴(kuò)張自身的外大陸架范圍，以在更廣泛的范圍內(nèi)行使開發(fā)外大陸架自然資源的“主權(quán)權(quán)利”。由此，愈來愈多的國際海域?yàn)檠睾獯箨懠苤鲝埶采w。沿海國欲主張其對外大陸架的權(quán)利，需要以其外大陸架的邊界能夠有效確立為基礎(chǔ)，而實(shí)際情況是，二百海里以外海底地理環(huán)境復(fù)雜，加之相鄰國家間主張存在重疊和沖突，國際上關(guān)于沿海國外大陸架劃界的爭議始終未能平息，沿海國外大陸架劃界糾紛廣泛存在，導(dǎo)致許多沿海國外大陸架的界限仍處于不確定狀態(tài)。[8]P112

雖然，借助于大陸架制度和“區(qū)域”制度，《公約》確立了海洋的水體與海洋底土分治的管理模式，同時(shí)將海洋劃分為“國家管轄范圍以外”區(qū)域和“國家管轄范圍內(nèi)”區(qū)域。在沿海國大陸架外緣擴(kuò)展到二百海里外的情況下，該國大陸架上覆水體以自領(lǐng)?；€起二百海里為界，超出部分水域?qū)儆诠?。對于該區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的海洋底土和上覆水體“兩分”的結(jié)果，即在二百海里外的海洋中，海洋底土(也即外大陸架)處于國家管轄范圍內(nèi)而其上覆水體處于國家管轄范圍外的問題，應(yīng)當(dāng)可以對應(yīng)適用公海制度與外大陸架制度以明確各方于該區(qū)域的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但事實(shí)上，《公約》大陸架制度本身存在的不足并無法有效規(guī)避和解決外大陸架劃界的爭議，并由此導(dǎo)致保護(hù)海洋生態(tài)和生物多樣性與開發(fā)利用海洋資源之間價(jià)值沖突的協(xié)調(diào)困難。對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，海洋是一個(gè)不可分割的整體，因此，對水體和海底分而治之的模式本身就蘊(yùn)含著諸多權(quán)利沖突的隱患。此外，《公約》作為一個(gè)一攬子協(xié)議，出于減小其通過阻力、取得廣泛認(rèn)可的考慮，難免需要各方在一定程度上作出取舍和妥協(xié)，這也就決定了《公約》確立的諸多制度自帶模糊性和局限性的特征，大陸架制度也不例外。[10]P26大陸架界限的確定規(guī)則方面存在的不完善和模糊之處，給各國留下了可以加以利用的解釋空間，為沿海國之間出現(xiàn)外大陸架劃界爭端埋下了伏筆，也間接地加大了在存在爭議的敏感地區(qū)建立海洋保護(hù)區(qū)的難度。

(三)外大陸架權(quán)利與建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)之間的張力

國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)與沿海國外大陸架主權(quán)權(quán)利的沖突主要體現(xiàn)在其相互影響方面。首先，國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立會(huì)在一定程度上對沿海國外大陸架主權(quán)權(quán)利帶來挑戰(zhàn)。具體而言，海洋保護(hù)區(qū)具有一定的封閉性，出于保護(hù)區(qū)域內(nèi)海洋生物多樣性、養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用區(qū)域海洋資源的需要，海洋保護(hù)區(qū)一經(jīng)設(shè)立，其相應(yīng)的管理措施會(huì)對沿海國及其他國家在該海域的相關(guān)活動(dòng)加以限制，對相關(guān)國家在該海域享有的捕魚或資源勘探開發(fā)權(quán)利產(chǎn)生影響，即有可能涉及影響沿海國行使其外大陸架合法權(quán)益的問題。外大陸架上蘊(yùn)含的豐富的自然資源，包括豐富的油氣資源和深水區(qū)域蘊(yùn)藏的豐富礦產(chǎn)資源，對于在海洋開發(fā)利用方面具有重大利益的海洋國家而言，海洋保護(hù)區(qū)的建立會(huì)影響到其在現(xiàn)有海洋秩序中享有的“既得”利益。其次，若特定海洋保護(hù)區(qū)與沿海國外大陸架上覆水域發(fā)生重疊，那么沿海國可對其外大陸架主張主權(quán)權(quán)利，并基于此反對在其外大陸架上覆水體建立海洋保護(hù)區(qū)。[11]P47雖然《公約》第78條規(guī)定明確了“沿海國對大陸架的權(quán)利不影響上覆水域或水域上空的法律地位”，也意味著即便沿海國對其外大陸架享有主權(quán)權(quán)利，其上覆水域作為公海的法律地位不受影響，相應(yīng)地，基于公海自由與公海生態(tài)環(huán)境保障的需要，在公海設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)也不應(yīng)因此受到影響。但實(shí)際上，如果特定海洋保護(hù)區(qū)涉及沿海國外大陸架上覆水域，那么在未對沿海國外大陸架權(quán)利和國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的管理措施加以協(xié)調(diào)的情況下，沿海國對其外大陸架權(quán)利的行使則會(huì)導(dǎo)致建立海洋保護(hù)區(qū)以保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的實(shí)效大打折扣。相應(yīng)地，海洋保護(hù)區(qū)的建立和管理也會(huì)反作用于沿海國對其外大陸架權(quán)利的自由行使。海洋是具有整體性的存在，海洋的底土和上覆水體本就是自然連成一體的，沿海國如果要開發(fā)利用其外大陸架的自然資源，則必然會(huì)涉及其上覆水域，甚至涉及海洋保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的水體。人類在特定水體內(nèi)的活動(dòng)，如船舶航行、機(jī)械設(shè)備的作業(yè)等活動(dòng)很可能會(huì)對海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，從而有悖于海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立初衷。更進(jìn)一步說，海洋水域和底土既然是一個(gè)整體，那么任何部分的狀態(tài)波動(dòng)都難免對海洋生態(tài)造成影響，所以，沿海國在外大陸架上進(jìn)行的自然資源開發(fā)利用活動(dòng)，及其對海洋底土造成的影響，也會(huì)影響海洋保護(hù)區(qū)所覆蓋的水域生態(tài)。

因此，有關(guān)在國家管轄范圍以外區(qū)域設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的合法性缺陷成為其發(fā)展進(jìn)程中的一大阻礙。除前述的現(xiàn)有實(shí)踐缺乏明確的法律依據(jù)這一點(diǎn)外，現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)所依賴的區(qū)域性國際組織，其權(quán)限問題也是部分國家提出質(zhì)疑的主要方面，例如俄羅斯和烏克蘭等國對南極海洋保護(hù)區(qū)合法性的質(zhì)疑。[12]P56上述質(zhì)疑體現(xiàn)在國際法上是對國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)建立的合法性的質(zhì)疑，實(shí)則體現(xiàn)了各國在海洋開發(fā)利用領(lǐng)域的利益沖突問題，缺乏合法權(quán)限的主體設(shè)置海洋保護(hù)區(qū)、限制沿海國對其外大陸架主權(quán)權(quán)利行使的，可能涉及不當(dāng)侵害他國合法權(quán)益的問題，甚至可能打破《公約》框架下的利益平衡。不僅如此，也有學(xué)者也擔(dān)心海洋保護(hù)區(qū)淪為相關(guān)國家不合理擴(kuò)張其海洋管轄權(quán)的工具，打著保護(hù)海洋生態(tài)的旗號(hào)，卻以海洋利益爭奪為其最終目標(biāo)，以期利用建立海洋保護(hù)區(qū)這一低成本、高認(rèn)同的方式擴(kuò)展海外管轄權(quán)。[13]P87鑒于海洋生態(tài)環(huán)境保障的迫切需要，建立海洋保護(hù)區(qū)以切實(shí)有效地保護(hù)海洋生物多樣性應(yīng)當(dāng)盡快加以落實(shí)。如何在擱置相關(guān)外大陸架劃界爭議的情況下，充分發(fā)揮海洋保護(hù)區(qū)在海洋環(huán)境治理領(lǐng)域的優(yōu)勢，是當(dāng)前有待各國共同解決的現(xiàn)實(shí)問題。[11]P47

三、海洋命運(yùn)共同體理念的內(nèi)涵解讀

如上文所述，國家管轄范圍外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)與沿海國外大陸架權(quán)利的沖突既是利益沖突也是價(jià)值觀念的沖突。在構(gòu)建新的國際法規(guī)則以解決該沖突時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)出其對各方利益的融合和協(xié)調(diào)。但要對利益和價(jià)值沖突加以協(xié)調(diào)，其困難程度是可想而知的，所以國際公約在具體制度規(guī)定上通常采用含糊其辭或盡量采取折中的方式進(jìn)行處理。但這對于應(yīng)對緊迫的海洋環(huán)境危機(jī)而言則可能流于形式而實(shí)際效用低下。隨著全球海洋治理觀念不斷迭新，在理念上進(jìn)行轉(zhuǎn)變從而帶動(dòng)規(guī)則構(gòu)建可以作為當(dāng)下重點(diǎn)考慮的方向。就此，有學(xué)者基于人類命運(yùn)共同體理念，提出“國際德治”與“國際法治”融合互動(dòng)的思路。[14]P58-66對海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)是人類所共同面臨的問題，針對國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的相關(guān)爭議在其緊迫性和優(yōu)先性方面應(yīng)讓位于生物多樣性養(yǎng)護(hù)，無論主張建立國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的相關(guān)主體其出發(fā)點(diǎn)是純粹的海洋環(huán)境保護(hù)，還是意在擴(kuò)張海洋管轄權(quán)，海洋環(huán)境和海洋生物多樣性所遭受的破壞以及各方采取有效手段對其加以治理的迫切需求是不可否認(rèn)的。而且，主張?jiān)趪夜茌牱秶饨⒑Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)并非要在全球范圍內(nèi)廣泛建立海洋保護(hù)區(qū)，但在確有保護(hù)必要的海域采取相應(yīng)措施對于全球海洋環(huán)境治理而言還是意義重大的。

自黨的十七大首次提出“建設(shè)生態(tài)文明”以來，我國生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)歷了認(rèn)識(shí)不斷深化、內(nèi)涵不斷發(fā)展、范圍不斷擴(kuò)充的實(shí)踐過程。[15]P972019年，習(xí)近平總書記提出“海洋命運(yùn)共同體”這一重要理念，該理念從人類共同利益的角度出發(fā)，倡導(dǎo)各國摒棄零和思維，基于命運(yùn)共同體這一立場，共同維護(hù)海洋的和平安寧與良好秩序。海洋命運(yùn)共同體是人類命運(yùn)共同體理念的重要組成部分，在國際立法談判的過程中闡釋和發(fā)揮海洋命運(yùn)共同體理念的價(jià)值指引功能，是在海洋法領(lǐng)域落實(shí)人類命運(yùn)共同體理念、發(fā)揮海洋命運(yùn)共同體理念在國際海洋治理領(lǐng)域的先進(jìn)性的應(yīng)有之舉。[16]P79對于海洋命運(yùn)共同體理念的內(nèi)涵和外延，有觀點(diǎn)指出，海洋命運(yùn)共同體是各成員基于特定共識(shí)和共同的海洋利益考量而產(chǎn)生的認(rèn)同感和歸屬感，通過在海洋領(lǐng)域開展共同合作而形成的聯(lián)合體，[17]P183[18]P6在具體問題領(lǐng)域可涵蓋海洋安全共同體、海洋利益共同體、海洋生態(tài)共同體和海洋和平與和諧共同體四方面內(nèi)容。[19]P138從哲學(xué)的角度上來看，海洋命運(yùn)共同體理念以“共商共建共享”為原則，倡導(dǎo)各成員“共護(hù)海洋和平、共謀海洋安全、共促海洋繁榮、共建海洋環(huán)境與共興海洋文化”。[20]P23本文認(rèn)為，海洋命運(yùn)共同體理念將國際社會(huì)看作休戚與共、合作共贏的共同體，“共同”是這一理念的核心內(nèi)涵，在國家管轄范圍外海洋生物多樣性保護(hù)的問題上，各國既是利益共同體也是責(zé)任共同體。

(一)利益共同體理念的推動(dòng)作用

國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)與沿海國外大陸架權(quán)利的沖突問題本質(zhì)上是基于利益分歧的立場差異問題，BBNJ談判至今也尚未就克服南北雙方在海洋資源分配問題上的利益分歧取得變革性進(jìn)展。而海洋命運(yùn)共同體理念摒棄了傳統(tǒng)零和思維下的對立競爭觀念，強(qiáng)調(diào)的是共同利益。以海洋命運(yùn)共同體理念為基礎(chǔ)，沿海國和其他國家同屬一個(gè)利益共同體，這種共同利益的紐帶能夠?yàn)閰f(xié)調(diào)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)和沿海國外大陸架權(quán)利起到良好的推動(dòng)作用，即對于任一國家而言，維護(hù)共同利益與維護(hù)自身利益不再是割裂的狀態(tài)，二者同等重要，合作和協(xié)調(diào)應(yīng)成為各方共同追求的目標(biāo)。

對沿海國來說，在保護(hù)自身權(quán)益的同時(shí)，應(yīng)認(rèn)識(shí)到各國對良好的生態(tài)環(huán)境享有共同的環(huán)境利益。沿海國享有《公約》規(guī)定的勘探、開發(fā)大陸架資源的主權(quán)權(quán)利，在各國對海洋資源開發(fā)日益重視的背景下，外大陸架主權(quán)權(quán)利無疑是沿海國海洋權(quán)益的重要組成部分，尤其是對于國土面積小、陸地資源匱乏的國家以及深海開發(fā)技術(shù)較為落后的國家而言，留存外大陸架資源開發(fā)的空間具有重要意義。但從環(huán)境利益的角度看，海洋的連通性決定了各國在海洋問題上面臨著相同的困境，相反，良好的海洋環(huán)境，例如適宜的氣候、豐富的生物資源等，則會(huì)同時(shí)增進(jìn)世界各國的海洋福祉。所以，在海洋生態(tài)環(huán)境利益方面，無論是沿海國還是內(nèi)陸國，是發(fā)達(dá)國家亦或是發(fā)展中國家，都共同享有良好海洋環(huán)境帶來的環(huán)境利益，而海洋環(huán)境利益與世界各國人民的生活環(huán)境息息相關(guān)。沿海國應(yīng)意識(shí)到海洋環(huán)境和生物多樣性保護(hù)是符合世界各國的共同利益的，作為海洋利益共同體的成員，在維護(hù)其自身利益的同時(shí)也應(yīng)顧及到其他國家的利益和人類命運(yùn)共同體共同的環(huán)境利益。環(huán)境利益作為一種長期的利益，既是世界各國應(yīng)共同享有的，也是代際之間應(yīng)公平分配的。在確有必要及時(shí)采取保護(hù)措施的海域，沿海國應(yīng)找到自身的經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益、國家利益與人類共同體利益的平衡點(diǎn)，與國際社會(huì)共同推進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)。事實(shí)上，國家管轄范圍以外區(qū)域公共產(chǎn)品的供給離不開國家之間的合作，在特定情況下，全球海洋治理需要主權(quán)國家基于人類共同利益就其國家主權(quán)作出適當(dāng)?shù)木植孔尪伞4]以我國為例，雖然我國在海洋開發(fā)和利用技術(shù)方面與發(fā)達(dá)國家尚有一定的差距，但我國作為沿海國，不僅在沿海國外大陸架權(quán)利和深海開發(fā)利用的問題上，有保障自身利益的需求，在海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)方面，也存有必須加以考量的長期利益。海洋命運(yùn)共同體理念是我國為全球海洋治理貢獻(xiàn)的智慧，在處理國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)與沿海國外大陸架權(quán)利的協(xié)調(diào)問題時(shí)，我國應(yīng)結(jié)合自身的立場，在海洋命運(yùn)共同體的視角下提出相應(yīng)的解決方案。

對主張建立國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的國家來說，尊重沿海國的合法權(quán)利也是符合共同利益的。誠然，各國在追求共同利益的同時(shí)仍保有不同的個(gè)體利益，利益共同體是求同存異，找尋到各國合作的連接點(diǎn)，而非消滅國家利益。建立國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)，其影響范圍是廣泛的，對各國均可能產(chǎn)生影響，尤其是對該海域周邊的沿海國。只有創(chuàng)設(shè)允許沿海國廣泛參與的程序，顧及到沿海國主張其自身利益和合法權(quán)利的需要，才能為各方利益協(xié)調(diào)提供平臺(tái)和機(jī)會(huì)，同時(shí)保證各方有效履行相應(yīng)的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)利益均衡與利益共享，否則很可能因利益沖突而導(dǎo)致沿海國堅(jiān)持其對外大陸架的主權(quán)權(quán)利，不接受海洋保護(hù)區(qū)或拒絕參加相關(guān)國際公約的僵持局面，不利于海洋生態(tài)環(huán)境治理工作的及時(shí)有效推進(jìn)。從這一角度出發(fā)，積極倡導(dǎo)建立國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的國家，應(yīng)當(dāng)給予沿海國對外大陸架享有的權(quán)利以應(yīng)有的尊重，因其與沿海國處在具有共同利益的命運(yùn)共同體之內(nèi)，在建立協(xié)調(diào)機(jī)制時(shí)找尋共同利益和國家利益的平衡于其而言亦屬有利之舉。

(二)責(zé)任共同體理念的約束作用

海洋命運(yùn)共同體不僅是利益上的共同體，更是責(zé)任上的共同體。[18]P8海洋的整體性和連通性決定了海洋生物多樣性的保護(hù)與世界各國都息息相關(guān)，涉及到全人類的利益福祉，全球海洋環(huán)境治理是世界各國所面臨的共同課題，也是《公約》要求所有主體共同承擔(dān)的責(zé)任。需要所有參與者摒棄零和博弈的思維，更廣泛地開展深度國際合作。

在外大陸架與公海共同組成的海洋區(qū)域，沿海國不僅擁有對外大陸架的主權(quán)權(quán)利，同樣也肩負(fù)著保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)。[1]P21《公約》第194條明確規(guī)定各國有義務(wù)采取“防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的措施”以“在最大可能范圍內(nèi)盡量減少”海洋污染。同時(shí)，該條第2款還規(guī)定，采取必要措施以確保處于本國管轄或控制之下的海洋活動(dòng)不致對其他國家及其環(huán)境造成污染損害，是所有國家，包括沿海國在內(nèi)的共同義務(wù)，這也就是說，沿海國在其管轄范圍內(nèi)海域開展海洋活動(dòng)的，對其他國家負(fù)有防止其所開展的活動(dòng)對管轄范圍外海域環(huán)境帶來不利影響的義務(wù)。而對于非《公約》締約國而言，即便《公約》規(guī)定的義務(wù)對其并不適用，此類國家也需要受制于國際習(xí)慣法所確立的保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)。海洋保護(hù)區(qū)作為保護(hù)海洋生物多樣性的有效工具，沿海國也應(yīng)與其他國家共同承擔(dān)保護(hù)海洋生態(tài)的責(zé)任，并從這一點(diǎn)出發(fā)，對設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，或更進(jìn)一步說是對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，作出適當(dāng)?shù)淖尣健?/p>

總之，海洋命運(yùn)共同體理念包含著海洋利益和責(zé)任相統(tǒng)一的思想，即摒棄涉及本國海洋利益時(shí)強(qiáng)勢推行有利于本國利益的海洋規(guī)則，一味從于本國有利的角度解釋相關(guān)規(guī)則，而在應(yīng)對全球性海洋問題和承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任時(shí)則企圖置身事外的做法；倡導(dǎo)各國作為命運(yùn)共同體的成員而非完全“孤立”的個(gè)體，攜手應(yīng)對共同面臨的海洋問題和海上威脅與挑戰(zhàn)。這也是對當(dāng)前海洋法律制度中利己主義和個(gè)人主義的有力回應(yīng)。[21]P143在國家管轄范圍外生物多樣性保護(hù)的問題上，各國既是具有共同利益的利益共同體，也是應(yīng)共同承擔(dān)保護(hù)海洋生態(tài)責(zé)任的責(zé)任共同體。

四、基于海洋命運(yùn)共同體理念的沖突解決

如上文所述，在海洋生物多樣性保護(hù)的問題上，享有外大陸架主權(quán)權(quán)利的沿海國與其他國家既是利益共同體也是責(zé)任共同體。因此，在協(xié)調(diào)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)與沿海國外大陸架權(quán)利時(shí)，既應(yīng)在各國的國家利益與人類共同利益之間尋求平衡與統(tǒng)一，尋找各方利益的“最大公約數(shù)”，從而化解分歧、消弭爭端，[22]P51同時(shí)也要求各國承擔(dān)起其以《公約》或國際習(xí)慣法為基礎(chǔ)的保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的責(zé)任與義務(wù)，以適當(dāng)?shù)姆绞竭_(dá)成建立海洋保護(hù)區(qū)的共同需要。

共商共建共享原則是人類命運(yùn)共同體理念所蘊(yùn)含的重要原則，這一原則作為我國提出的“一帶一路”倡議的合作指導(dǎo)原則，貫穿于“一帶一路”建設(shè)的發(fā)展與實(shí)踐。[23]P16八年多來，“一帶一路”沿線國家間合作范圍不斷拓展，合作程度不斷深化，其具體實(shí)踐已經(jīng)涵蓋了國際法的多種調(diào)整對象，在以共建“一帶一路”為基礎(chǔ)提供的國際公共產(chǎn)品以及以此為平臺(tái)開展的國際合作方面都取得了長足進(jìn)展，從某種意義上講，共商共建共享原則作為國際法基本原則的時(shí)代發(fā)展成果，以其作為指導(dǎo)原則廣泛適用于國際法各領(lǐng)域有其合理性與可行性。[24]P88海洋命運(yùn)共同體理念與人類命運(yùn)共同體理念一脈相承，是人類命運(yùn)共同體理念在海洋領(lǐng)域的具體運(yùn)用，[25]P69[26]P18共商共建共享原則作為人類命運(yùn)共同體理念的重要原則甚至是現(xiàn)代國際法的重要思想，也是海洋命運(yùn)共同體理念的重要組成部分，可為國際海洋治理領(lǐng)域的具體事務(wù)提供指導(dǎo)。共商共建共享原則，從字面上理解應(yīng)至少包含“共商”、“共建”、“共享”三方面涵義。其中，“共商”即共同商議之意，強(qiáng)調(diào)基于國家主權(quán)平等這一前提，各參與方應(yīng)基于共同協(xié)商以就國際合作達(dá)成共識(shí)；“共建”即共同參與建設(shè)，側(cè)重于各方都應(yīng)在具體事務(wù)中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)；“共享”即共同享有相應(yīng)的建設(shè)成果，利益共享，要求在具體落實(shí)過程中應(yīng)當(dāng)妥善注意各方不同的利益訴求，在盡可能滿足各方利益訴求的基礎(chǔ)上開展具體活動(dòng)，以確保利益均衡，達(dá)致共贏的目標(biāo)。從共商共建共享原則這三方面涵義來看，該原則的具體要求也與海洋命運(yùn)共同體理念所蘊(yùn)含的利益共同體和責(zé)任共同體的內(nèi)容不謀而合。因此，作為全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的重要方面，各方在協(xié)調(diào)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)與沿海國外大陸架權(quán)利這一問題上，應(yīng)當(dāng)秉持共商共建共享原則，以其作為將海洋命運(yùn)共同體理念的內(nèi)涵具體化、制度化的紐帶。具體而言，可包括以下兩個(gè)方面。

(一)建立與沿海國協(xié)商一致的協(xié)調(diào)機(jī)制

公正合理的海洋治理體系必須是各國共商、共議并能創(chuàng)造共贏結(jié)果的體系。[4]從國際公法的層面上來講，構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體需要所有國際法主體基于“共商”以訂立相關(guān)合作協(xié)議，包括雙邊或多邊條約或協(xié)定，或進(jìn)一步批準(zhǔn)、加入相關(guān)國際公約以確立公平穩(wěn)定的國際海洋秩序。[27]P76基于這一點(diǎn)，設(shè)立國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)與沿海國外大陸架權(quán)利的協(xié)調(diào)機(jī)制，需要首先建立起相關(guān)各方參與海洋保護(hù)區(qū)各方面決策過程、協(xié)商決定相關(guān)問題的平臺(tái)和渠道，在程序方面確?，F(xiàn)有秩序的“守成方”，尤其是沿海國的有效參與，使其擁有合理地、平等地提出其利益訴求的機(jī)會(huì)，從而經(jīng)由協(xié)商實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境保障所承載的共同體利益與沿海國國家利益達(dá)致某種平衡，此即“共商”在這一環(huán)節(jié)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。當(dāng)然，與此同時(shí)也有必要適當(dāng)注意，避免給予沿海國區(qū)別于他國的特殊權(quán)利，在程序建立的過程中也要體現(xiàn)沿海國作為共同體的一員，其對保護(hù)海洋生物多樣性肩負(fù)著與其他主體相同的義務(wù)和責(zé)任，這也是“共建”的具體要求?；诤Ｑ竺\(yùn)共同體理念，沿海國與其他國家基于“共商”、“共建”促進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)制度落實(shí)的同時(shí)，也與其他國家一同實(shí)現(xiàn)利益的“共享”?！肮采獭?、“共建”、“共享”作為共商共建共享原則的三個(gè)有機(jī)組成部分，相互之間存在著緊密的邏輯聯(lián)系，各國于具體事務(wù)中“共商”、“共建”的意愿在很大程度上有賴于其對“共享”有著合理的預(yù)期；而“共享”能夠?qū)崿F(xiàn)也離不開前期基于“共商”、“共建”的各方合作。所以，在海洋保護(hù)區(qū)的決策機(jī)制中，有必要給予各方，尤其是沿海國，以有效參與的權(quán)利，一方面這是為沿海國“共享”利益奠定客觀基礎(chǔ)的實(shí)際需要，另一方面也是將沿海國與其他國家視作利益共同體的必然要求，否則即極有可能失去各方合作的基礎(chǔ)和前提。2020年3月“BBNJ協(xié)定草案修改稿”第18條即規(guī)定，就建立海洋保護(hù)區(qū)提案進(jìn)行協(xié)商和評估應(yīng)包容各方、透明并對所有相關(guān)利益攸關(guān)方開放，秘書處應(yīng)推動(dòng)就提案開展協(xié)商，并請沿海國提交關(guān)于提案對國家管轄范圍以內(nèi)區(qū)域的可能影響的意見。這一規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了“BBNJ協(xié)定”對沿海國相應(yīng)知情權(quán)和提出意見的權(quán)利的尊重，這也是《公約》適當(dāng)顧及原則的一種體現(xiàn)，在具體決策時(shí)，也應(yīng)保證沿海國參與決策的權(quán)利得到保障。

相應(yīng)地，具體決策的表決方式也當(dāng)以協(xié)商一致為佳。與傳統(tǒng)的表決方式相比，協(xié)商一致的優(yōu)勢在于其不采用投票的方式進(jìn)行表決，強(qiáng)調(diào)成員國之間要進(jìn)行廣泛協(xié)商，使得各方得以在這一過程中充分、全面地表明己方態(tài)度與訴求。與投票相比，協(xié)商方式充分尊重所有參與者的觀點(diǎn)與方案，其強(qiáng)制性被大大減弱，決議的可接受程度相對來說也會(huì)更高。當(dāng)然，協(xié)商一致并非易事，在達(dá)致“一致”之前協(xié)商各方通常需要通過深入、廣泛的討論才能就特定方案達(dá)成共識(shí)，從效率上來看，協(xié)商一致的表決機(jī)制就要劣于傳統(tǒng)的投票表決機(jī)制。如何抉擇實(shí)際上就落于在利益均衡與決策效率之間的取舍問題，協(xié)商一致雖然效率較低，但由此得出的決策通常不致于出現(xiàn)各主體間一方利益極大而另一方利益極小的情況，而是各方利益相對均衡，以利益均衡為基礎(chǔ)而推進(jìn)的國際合作阻力相對較小，更易形成各方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的格局。[28]P153鑒于不同海域都有其自身特點(diǎn)，因此在就建立海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行協(xié)商的過程中，可以結(jié)合特定海域的實(shí)際情況，根據(jù)該海域內(nèi)生物多樣性受破壞的嚴(yán)重程度決定沿海國需要在多大程度上讓渡其就外大陸架享有的主權(quán)權(quán)利。在生態(tài)環(huán)境狀況不樂觀、亟須采取及時(shí)有效措施以保護(hù)其生物多樣性的區(qū)域，可以采取較為嚴(yán)格的管理措施，對沿海國開采外大陸架資源的活動(dòng)加以限制，以免造成該區(qū)域水域污染或其他可能加劇生物多樣性破壞的后果；而在其生物多樣性尚未遭到嚴(yán)重破壞而沿海國行使外大陸架權(quán)利不會(huì)嚴(yán)重影響海洋保護(hù)區(qū)保障效果時(shí)，則不應(yīng)過分限制沿海國外大陸架權(quán)利的行使，以在最大范圍內(nèi)保障沿海國的合法權(quán)益，爭取沿海國同意并積極參與設(shè)立其外大陸架上覆海域范圍內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)。根據(jù)不同海域生態(tài)環(huán)境狀況決定是否必須設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，以及在設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的情況下，根據(jù)其緊迫性決定需要在多大程度上限制沿海國的合法權(quán)利，這一處理方式相對靈活，既能兼顧沿海國外大陸架主權(quán)權(quán)利和保護(hù)海洋生物多樣性，也可以體現(xiàn)海洋保護(hù)區(qū)本身有效養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用生物多樣性的目標(biāo)。

(二)采用合理的海洋保護(hù)區(qū)管理模式

1.采用“兼容模式”管理海洋保護(hù)區(qū)

法律上的主體需要是可承擔(dān)義務(wù)、享受權(quán)利的個(gè)體，并在該法律體系下能夠與其他個(gè)體締結(jié)契約關(guān)系和發(fā)生其他法律關(guān)系。[29]P247威斯特伐利亞體制下，主權(quán)國家仍然手握世界上最充足的資源和最強(qiáng)大的行為能力，所以，主權(quán)國家應(yīng)在全球海洋治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，這也是由海洋問題牽涉國家主權(quán)、國家安全等高端政治領(lǐng)域所決定的，由主權(quán)國家構(gòu)建并參與其中的治理機(jī)制，其權(quán)威才能夠有所保證。同時(shí)，海洋生態(tài)環(huán)境污染、海洋多樣性養(yǎng)護(hù)等問題又屬于低端政治問題，相較于國家安全利益等，較難吸引主權(quán)國家的參與熱情，所以，全球海洋治理又有必要借助非國家行為體的力量。[4]在當(dāng)前的國際法律框架下，主權(quán)國家是最重要的主體，但其并不具有唯一性，在特定情況下，其他的非國家個(gè)體，包括個(gè)人、跨國公司、國際組織等，也可成為國際法主體，獨(dú)立地享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。[30]P57[31]P91此外，根據(jù)聯(lián)合國國際法委員會(huì)擬定的《1996年維也納條約法公約》及《1986年的關(guān)于國家及國際組織之間與國際組織彼此之間簽訂之條約的維也納公約》的規(guī)定，條約的主體為國家，但其并不限于由國家締結(jié)，只要是國際法的主體，具體包括國家、國際組織以及“其他國際法主體”，皆可參與締結(jié)。考慮到國際公域非屬任何國家單獨(dú)管理之下的范疇，非國家主體的作用對于國家管轄范圍外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)制度的建立有其特殊意義。

關(guān)于國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的管理模式，長期以來存在著“區(qū)域模式”與“全球模式”之爭。顧名思義，“全球模式”即著眼于全球，強(qiáng)調(diào)借助于國際層面的權(quán)利中心，以國際公約等全球性的法律文件為依據(jù)，統(tǒng)管設(shè)立以及管理國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的相關(guān)事宜。不難理解，“全球模式”的優(yōu)勢在于其統(tǒng)一性，這一統(tǒng)一性不僅體現(xiàn)在權(quán)力的集中統(tǒng)一，也體現(xiàn)在相關(guān)規(guī)范適用標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化。由全球性的有權(quán)主體統(tǒng)一決策能夠有效避免各方意見分歧而帶來的互相拉扯以及決策難、效率低的問題。但是客觀上來看，成立新的全球性管理主體以在權(quán)力機(jī)制上替代現(xiàn)有的區(qū)域性海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利，可能會(huì)構(gòu)成對現(xiàn)有機(jī)制的突破和挑戰(zhàn)，而無論是《生物多樣性公約》、聯(lián)合國大會(huì)第69/292號(hào)決議還是《BBNJ協(xié)定案文草案》都確立了生物多樣性養(yǎng)護(hù)相關(guān)規(guī)定“不得違背現(xiàn)行國際法規(guī)則”這一共識(shí)。不僅如此，由全球性權(quán)力主體對現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)以及將來設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，相較于區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)而言，還要求該主體在統(tǒng)一相關(guān)規(guī)則適用標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)兼顧不同區(qū)域存在的特殊性問題，所以有可能因未能處理好二者關(guān)系而導(dǎo)致個(gè)別國家的權(quán)利遭到不當(dāng)?shù)那趾?，進(jìn)而削弱國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)際效果。與之相對地，“區(qū)域模式”則主張通過區(qū)域賦權(quán)的方式，以期在最大程度上與現(xiàn)有的制度框架相協(xié)調(diào)，在借助賦權(quán)解決現(xiàn)有區(qū)域組織設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的權(quán)限缺陷的同時(shí)，有針對性地解決區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)問題。可以說，“區(qū)域模式”的優(yōu)勢與劣勢都源于區(qū)域性，區(qū)域性使得海洋保護(hù)區(qū)管理模式更加靈活，針對性更強(qiáng)，當(dāng)然也不可避免地存在覆蓋面較小，難以推動(dòng)大范圍合作的問題。從長遠(yuǎn)的角度上來看，“區(qū)域模式”的這一缺陷有可能導(dǎo)致國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)水平難以提高，不利于國家管轄范圍以外海洋環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

基于以上對“全球模式”與“區(qū)域模式”的分析，若存在一種模式能夠?qū)崿F(xiàn)取長補(bǔ)短的效果，自將成為海洋保護(hù)區(qū)管理模式的最佳選擇。結(jié)合當(dāng)前的相關(guān)實(shí)踐，可以考慮采“兼容模式”對國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理。所謂“兼容模式”即在建立全球性管理機(jī)制的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)區(qū)域機(jī)構(gòu)在具體實(shí)施方面的主導(dǎo)作用，同時(shí)受全球性管理主體的監(jiān)督與管理，由相關(guān)主體對區(qū)域機(jī)構(gòu)管理工作的具體實(shí)施效果進(jìn)行評估，在得到綜合管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可的基礎(chǔ)上對具體方案加以落實(shí)，適用相應(yīng)的管理措施。其具體操作可參考《執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》的立法模式，一方面，借助于全球?qū)用娴南嚓P(guān)立法明確設(shè)立國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)以及具有普適性的一般法律原則；另一方面，允許和鼓勵(lì)區(qū)域?qū)用娴幕顒?dòng)與安排，具體而言即允許相關(guān)主體，包括沿海國和利益相關(guān)國家以國際立法為基礎(chǔ)，在區(qū)域?qū)用孢_(dá)成合作安排，從而實(shí)現(xiàn)特殊區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)這一目的。[32]P29簡而言之，“兼容模式”相當(dāng)于雙層管理機(jī)制，其中區(qū)域性海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)制優(yōu)勢的發(fā)揮將依賴于全球性管理機(jī)制的確立，而全球性管理機(jī)制的具體落實(shí)也需要區(qū)域化路徑的支持和配合。[33]P84

全球治理并不排斥區(qū)域治理，考慮到全球海洋問題是兼具利益多樣性和復(fù)雜性以及治理主體的多元性和差異性等特點(diǎn)的綜合性問題，[34]P90借助不同層面相互合作、相互協(xié)同的管理機(jī)制，能夠在全球統(tǒng)一框架下充分尊重區(qū)域特性，也可以借助全球?qū)用娴膮f(xié)調(diào)機(jī)制，在充分尊重各沿海國所享有的外大陸架主權(quán)權(quán)利的情況下，有效彌補(bǔ)現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)的合法性缺陷，同時(shí)為將來在必要情況下建設(shè)國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)肅清障礙。相較而言，“兼容模式”的合理性即在于其既能夠通過全球性管理機(jī)制推動(dòng)國際合作與跨部門合作、填補(bǔ)區(qū)域性管理機(jī)制的職能空白，[35]P142實(shí)現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)對現(xiàn)有的海洋保護(hù)區(qū)所涉海域以及將來可能需要設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的海域的全覆蓋，又比一步到位的“全球模式”更容易得到各國的認(rèn)可與接受，其具體落實(shí)也更具可操作性。不僅如此，采用“兼容模式”便于全球性管理主體與區(qū)域性管理主體以及其他所有利益相關(guān)方針對特定海洋保護(hù)區(qū)的具體管理措施進(jìn)行協(xié)商，有助于實(shí)現(xiàn)海洋保護(hù)區(qū)適用規(guī)范的統(tǒng)一性與區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)特殊性之間的協(xié)調(diào)，也能夠確保利益相關(guān)方，尤其是其外大陸架主權(quán)權(quán)利容易因此受到影響的沿海國在此過程中參與“共商”、“共建”，確保設(shè)立和管理國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的科學(xué)性和規(guī)范性。

2.適當(dāng)采用“軟法”措施管理海洋保護(hù)區(qū)

國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)立法與實(shí)踐須以包括《公約》在內(nèi)的國際海洋法為基礎(chǔ)，同時(shí)，在海洋保護(hù)區(qū)的管理措施方面，也可適當(dāng)采用不具有法律拘束力但有一定法律效果的“軟法”。[36]P154相較于具有較強(qiáng)法律拘束力的“硬法”而言，“軟法”也有其優(yōu)勢。從整體上講，采用“軟法”的管理措施，可以使海洋保護(hù)區(qū)的管理具有更高的靈活性和區(qū)分度，避免由于相關(guān)規(guī)范的強(qiáng)制性而引致沿海國和其他利益相關(guān)國的抵牾與反對。其優(yōu)勢體現(xiàn)在以下方面：首先，如上文所述，在不同的區(qū)域建立海洋保護(hù)區(qū)的必要性程度不同，其適用的管理措施及其約束力也不應(yīng)一概而論。在生物多樣性破壞嚴(yán)重的區(qū)域建立海洋保護(hù)區(qū)時(shí)，即應(yīng)采取相對具有強(qiáng)制性的管理措施，以保證設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)際效果，但在其他區(qū)域則可以采取約束力較弱的建議、指導(dǎo)等“軟法”措施，因此類措施的拘束力較弱，實(shí)現(xiàn)海洋保護(hù)區(qū)管理措施與沿海國行使大陸架權(quán)利之間的相互協(xié)調(diào)的可能性也能夠相應(yīng)提高；其次，采用“軟法”手段管理海洋保護(hù)區(qū)時(shí)，可以更好地與目前已有的國際公約和國際組織采取的海洋環(huán)境保護(hù)措施進(jìn)行協(xié)調(diào)，現(xiàn)有的例如國際海事組織、區(qū)域漁業(yè)組織等已經(jīng)采取的管理措施，也都在一定程度上給沿海國施加了環(huán)境保護(hù)義務(wù)，在非必要情況下或者說其緊迫性并未達(dá)到一定程度的情況下在特定海洋保護(hù)區(qū)適用強(qiáng)制性管理措施則很可能涉及到會(huì)不合理地加重沿海國的負(fù)擔(dān)，與沿海國基于現(xiàn)有秩序所負(fù)有的義務(wù)相沖突。因此，適當(dāng)采用“軟法”措施對國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)加以管理更有利于與沿海國外大陸架權(quán)利的協(xié)調(diào)，尤其是在海洋保護(hù)區(qū)涉及沿海國外大陸架上覆水域時(shí)，更利于與沿海國協(xié)商一致建立起有效保護(hù)海洋生物多樣性的國家管轄范圍外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)。

結(jié)論

設(shè)立國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)與沿海國外大陸架權(quán)利的沖突源于《公約》外大陸架制度本身的具體規(guī)定，也產(chǎn)生于海洋生物多樣性保護(hù)與海洋開發(fā)與利用之間的價(jià)值沖突。究其沖突的根本原因，則是在現(xiàn)有海洋秩序之下，各國就不同問題因立場不同而導(dǎo)致的利益沖突。而基于目前碎片化的國際海洋法律體系難以從根本上解決這一問題。所以，在協(xié)調(diào)國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的建立與沿海國外大陸架權(quán)利沖突時(shí)，應(yīng)跳出目前的國際海洋法律體系，嘗試從更高的層面上以更根本的方式加以解決，這實(shí)際上也是符合國際海洋法律變革的需要的。海洋命運(yùn)共同體理念倡導(dǎo)增進(jìn)世界各國人民海洋福祉，維護(hù)人類共同的海洋利益，倡導(dǎo)利益共享、責(zé)任共擔(dān)的開發(fā)理念，倡導(dǎo)海洋利益與責(zé)任共存的海洋觀，倡導(dǎo)整體海洋觀，以此為指導(dǎo)思想對于國際海洋治理的諸多方面都大有裨益。對國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的建立和管理采用兼容的管理模式，適當(dāng)采取“軟法”措施，是符合海洋命運(yùn)共同體理念，從海洋保護(hù)區(qū)本身的制度建立層面解決國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的建立與沿海國外大陸架權(quán)利沖突的有效方式。

注釋：

① “Draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction：note/ by the President”, UN Doc A/CONF.232/2019/6, 17 May, 2019，https://digitallibrary.un.org/record/3811328?ln=en; “Revised draft text of an agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction: note/ by the President”, UN Doc A/CONF.232/2020/3, 18 November 2019, https://digitallibrary.un.org/record/3847798?ln=en.

② “High Time for the High Seas-High Seas biodiversity treaty is urgently needed for the sake of present and future generations”, IUCN, https://digital.iucn.org/marine/high-time-for-high-seas/#section-kOSeQpWDHl, 2022-10-27.(注：相關(guān)譯文見綠會(huì)海洋工作組《走向BBNJ-IGC-5: IUCN發(fā)布重磅文章——聚焦公海生物多樣性條約(3)》：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1740671811963129489&wfr=spider&for=pc.)

③ 參見《聯(lián)合國海洋法公約》第21條、第56條、第192條、第194條等規(guī)定。

④ 相關(guān)國家管轄范圍內(nèi)實(shí)踐如世界上最大的禁漁區(qū)，美國帕帕哈瑙莫夸基亞國家海洋保護(hù)區(qū)(Papahānaumokuākea Marine National Monument)。

⑤ “劃區(qū)管理工具”被列為《BBNJ協(xié)定案文草案》的第III部分，與《BBNJ協(xié)定案文草案》修改稿的第II部分。

⑥ “Marine Protected areas and climate change”，IUCN，2017，https://www.iucn.org/resources/issues-brief/marine-protected-areas-and-climate-change. 2022-9-27.

⑦ 《BBNJ協(xié)定案文草案》第一條第2款規(guī)定：“‘劃區(qū)管理工具’指為某一劃定地理界限、但并非海洋保護(hù)區(qū)的地區(qū)采用的工具，通過這一工具對一個(gè)或多個(gè)部門或活動(dòng)進(jìn)行管理，以達(dá)到特定養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用目標(biāo)，[并提供比周圍地區(qū)更高程度的保護(hù)]; ‘海洋保護(hù)區(qū)’指一個(gè)劃定地理界限、為達(dá)到特定[長期生物多樣性]養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用目標(biāo)而指定和管理的[并提供比周圍地區(qū)更高程度保護(hù)的]海區(qū)?！倍薷母灞Ａ袅瞬莅笇Α昂Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)”的定義，將“劃區(qū)管理工具”定義為“某一劃定地理界限的區(qū)域采用的工具，包括海洋保護(hù)區(qū)，通過這一工具對一個(gè)或多個(gè)部門或活動(dòng)進(jìn)行管理，以達(dá)到特定養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用目標(biāo)，[并提供比周圍地區(qū)更高程度的保護(hù)]。”但從具體規(guī)范部分來看，二者都被置于同一部分統(tǒng)一規(guī)定。

⑧ See Article 4 of Convention on Biological Diversity: ‘Subject to the rights of other States, and except as otherwise expressly provided in this Convention, the provisions of this Convention apply, in relation to each Contracting Party: (a) In the case of components of biological diversity, in and as within the limits of its national jurisdiction; and (b) In the case of processes and activities, regardless of where their effects occur, carried out under its jurisdiction or control, within the area of its national jurisdiction or beyond the limits of national jurisdiction.’

⑨ Supra n 2.

⑩ See Article 5 of Convention on Biological Diversity: ‘Each contracting party shall, as far as possible and as appropriate, cooperate with other contracting parties, directly or, where appropriate, through competent international organizations, in respect of areas beyond national jurisdiction and on other matters of mutual interest, for the conservation and sustainable use of biological diversity.’