姜 淵

(寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江 寧波 315211)

大氣污染是當(dāng)前我國面臨的一項(xiàng)重大環(huán)境問題。相較于其他環(huán)境問題，大氣污染中的外部性問題是最為嚴(yán)峻的，表現(xiàn)為區(qū)域之間常常因?yàn)槲廴疚锏牧鲃?dòng)性和擴(kuò)散性而出現(xiàn)污染轉(zhuǎn)嫁與治理“搭便車”的現(xiàn)象。因此，大氣環(huán)境治理通常涉及不同的區(qū)域多個(gè)主體，如何解決不同主體之間的協(xié)調(diào)與合作，就成為凸顯于大氣環(huán)境治理中的核心問題。

2016年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法》)第五章規(guī)定“國家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作”，這一規(guī)定標(biāo)志著聯(lián)防聯(lián)控制度在大氣環(huán)境法治中的正式確立。聯(lián)防聯(lián)控的初衷在于，以制度的手段協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌各區(qū)域內(nèi)不同治理主體(主要是地方政府)的治理工作，從而盡可能地減少污染轉(zhuǎn)嫁與治理“搭便車”現(xiàn)象，進(jìn)而匯聚與整合各主體的治理努力，確保各主體在大氣環(huán)境治理上的“權(quán)責(zé)相符”，最終以整體性的宏觀視角解決大氣環(huán)境問題。

時(shí)至今日，聯(lián)防聯(lián)控不僅成為了大氣環(huán)境治理中的基本制度之一，更被逐步推廣至水環(huán)境治理、生態(tài)退化防治等多個(gè)環(huán)境治理領(lǐng)域。對于聯(lián)防職控這一制度，學(xué)界既給予了極高的期許，認(rèn)為其是解決大氣污染問題的“唯一出路”，[1]p4-10同時(shí)又表達(dá)了些許的謹(jǐn)慎的擔(dān)憂，認(rèn)為其存在可實(shí)施性不強(qiáng)等多項(xiàng)問題。[2]P42-46而這些期許與擔(dān)憂逐步轉(zhuǎn)化為喜憂參半的客觀事實(shí)：聯(lián)防聯(lián)控取得了顯著且優(yōu)于既往的大氣污染防治成效，卻也暴露出了自身相當(dāng)程度的不足。[3]P110-117為此，學(xué)界尤其是環(huán)境法學(xué)界一直持續(xù)且熱切地為聯(lián)防聯(lián)控制度的發(fā)展與完善建言獻(xiàn)策。

現(xiàn)有研究已然揭示了聯(lián)防聯(lián)控的制度核心——大氣環(huán)境治理合作，并且將推動(dòng)合作的兩大維度確定為合作規(guī)范與合作激勵(lì)。但是，何者能在源頭上實(shí)現(xiàn)合作在兩大維度下的推動(dòng)？即尋找到聯(lián)防聯(lián)控中推動(dòng)大氣環(huán)境治理合作的動(dòng)力之源，學(xué)界對此尚缺乏進(jìn)一步的深入探討。事實(shí)上，合作規(guī)范與合作激勵(lì)這兩大維度僅是對推動(dòng)合作的路徑研究，而合作動(dòng)源是對合作推動(dòng)的本源研究。明確合作動(dòng)源，既是聯(lián)防聯(lián)控整體研究的基點(diǎn)，也是發(fā)展與革新聯(lián)防聯(lián)控制度的起點(diǎn)。因此，本研究通過考察京津冀地區(qū)為代表的聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐，挖掘出在合作規(guī)范與合作激勵(lì)兩大維度下推動(dòng)合作的動(dòng)力之源——環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，進(jìn)而圍繞環(huán)境質(zhì)量責(zé)任提出發(fā)展與革新聯(lián)防聯(lián)控制度的建議。

一、 聯(lián)防聯(lián)控中大氣環(huán)境治理合作的推動(dòng)

(一)聯(lián)防聯(lián)控中大氣環(huán)境治理的合作

早在2010年，就有學(xué)者提出“聯(lián)防聯(lián)控是解決大氣污染問題的重要途徑”。[4]P8-11隨后，以聯(lián)防聯(lián)控為主題的學(xué)術(shù)研究層出不窮。對相關(guān)學(xué)術(shù)史進(jìn)行追源反溯，十年間的研究以2015年為清晰分界點(diǎn)，2015年之后的研究數(shù)量呈井噴式增長，遠(yuǎn)甚于2015年之前。根據(jù)中國知網(wǎng)(CNKI)數(shù)據(jù)庫中的研究檢索，2015年之前以大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控為主題的學(xué)術(shù)研究約為100份左右，有9名研究生選擇其作為畢業(yè)論文研究主題；2015年之后以大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控為主題的學(xué)術(shù)研究約為200多份，有41名研究生選擇其作為畢業(yè)論文研究主題。究其根由，是2015年修訂的《大氣污染防治法》正式在法律層面將“聯(lián)防聯(lián)控”制度化，將多年的期盼與建議轉(zhuǎn)變?yōu)榱爽F(xiàn)實(shí)，極大地鼓舞了學(xué)界的研究熱情。

在2015年之前，相關(guān)研究的對象稱謂可能并不是“聯(lián)防聯(lián)控”一詞，而代以“聯(lián)合治理”、“聯(lián)合防控”、“協(xié)同治理”等，[5]p11-15也可能將“聯(lián)防聯(lián)控”與“機(jī)制”、“模式”、“工作”“方法”等詞相結(jié)合。直到2015年之后，《大氣污染防治法》明確了“聯(lián)防聯(lián)控”這一稱謂，亦為相關(guān)研究提供了一個(gè)精準(zhǔn)的客觀載體——通過六條共計(jì)十一款條款構(gòu)建出的“聯(lián)防聯(lián)控”制度。盡管在稱謂上，相關(guān)研究經(jīng)歷了一個(gè)模糊向確定的轉(zhuǎn)變，但在研究實(shí)指上，聯(lián)防聯(lián)控一直有著一個(gè)共識性的制度核心——地方政府在大氣環(huán)境治理上的合作(府際合作)。[6]p5-10

無論是在大氣環(huán)境治理領(lǐng)域，還是在其他領(lǐng)域，府際合作的成敗往往取決于地方政府之間合作的深入與順暢，[7]18-27而對其產(chǎn)生直接影響的有兩大因素，一是合作的規(guī)范，包括合作程序、溝通機(jī)制等規(guī)范在法律與制度層面的精細(xì)化、科學(xué)化與系統(tǒng)化；[8]60-66二是合作的激勵(lì)，包括博弈中利益與成本的計(jì)算與考量。[9]p59-65自誕生之時(shí)起，府際合作就被視為一種打破傳統(tǒng)中央集權(quán)的革新，其主要基礎(chǔ)是地方政府自主權(quán)的行使。[10]p30-42可即使給予合作的法律與政策空間，各地方政府往往也不愿自發(fā)地合作，或是不敢嘗試合作，亦或是不知如何合作。[11]p55-62而合作激勵(lì)是從正面增加地方政府自主合作的動(dòng)力，合作規(guī)范是從負(fù)面增加地方政府對合作的了解與信任，減少其對合作風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。當(dāng)合作激勵(lì)與合作規(guī)范都足夠完善時(shí)，就能正(激勵(lì))負(fù)(規(guī)范)結(jié)合、雙重賦能，最終實(shí)現(xiàn)府際合作的產(chǎn)生與深化。

(二)推動(dòng)大氣環(huán)境治理合作的雙重維度

秉承府際合作的思路，現(xiàn)有的有關(guān)聯(lián)防聯(lián)控研究從合作規(guī)范與合作激勵(lì)的雙重維度，闡發(fā)出兩類推動(dòng)大氣環(huán)境治理合作的反思與探討。

一類反思是針對是聯(lián)防聯(lián)控制度在現(xiàn)有規(guī)范上的不足。許多學(xué)者認(rèn)為，盡管《大氣污染防治法》為聯(lián)防聯(lián)控制度設(shè)立了專章，但每條條款都只是對制度的某一方面作一般性的框架規(guī)定，缺乏可操作性。[12]p42-46例如，《大氣污染防治法》第八十六條第二款規(guī)定“地方人民政府定期召開聯(lián)席會議，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施的要求，開展大氣污染聯(lián)合防治，落實(shí)大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任?！钡艘?guī)定中的“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的要求缺乏詳細(xì)的設(shè)置，導(dǎo)致聯(lián)防聯(lián)控在實(shí)踐中存在“標(biāo)準(zhǔn)限值差異大、治理力度不統(tǒng)一、特別排放限值作用沒有充分發(fā)揮、標(biāo)準(zhǔn)交叉執(zhí)行造成體系混亂等問題”；[13]p59-62至于“統(tǒng)一監(jiān)測”的要求只是在第九十一條中規(guī)定“組織建立國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、大氣污染源監(jiān)測等相關(guān)信息共享機(jī)制”，缺乏細(xì)致具體可操作的規(guī)定，結(jié)果是“盡管各區(qū)域內(nèi)確實(shí)建立起了聯(lián)合監(jiān)測機(jī)制，但監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不健全、監(jiān)測項(xiàng)目覆蓋不全面、監(jiān)測新技術(shù)應(yīng)用不足、質(zhì)控體系不完善”；[14]p57-63有關(guān)“統(tǒng)一執(zhí)法”的要求只是在第九十二條中規(guī)定“可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法”，此規(guī)定既籠統(tǒng)又過于柔性，從而導(dǎo)致“過往大氣污染防治中所存在的執(zhí)法力量分散、地方保護(hù)及執(zhí)法俘獲等問題依然無法解決”；[15]p79-82此外，《大氣污染防治法》并未規(guī)定聯(lián)席會議召開的頻率、期限與程序，更未規(guī)定聯(lián)席會議應(yīng)當(dāng)如何規(guī)定大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任，以及如何將責(zé)任落實(shí)到地方政府之上；并且，相關(guān)法律法規(guī)文件如《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》、《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》與《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等，或既便是已經(jīng)規(guī)定了聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)，也并未為上述的規(guī)定缺失提供足夠明確與系統(tǒng)的支撐性規(guī)定。[16]p32-40

另一類探討是針對聯(lián)防聯(lián)控如何更好地實(shí)現(xiàn)合作激勵(lì)?！洞髿馕廴痉乐畏ā芬蟾鞯胤秸诙喾矫孢M(jìn)行治理合作，但客觀情況是全國各地的社會條件、經(jīng)濟(jì)水平與環(huán)境質(zhì)量千差萬別，大氣污染防治能力更是參差不齊。如果不能平衡各地方政府紛繁復(fù)雜甚至矛盾沖突的利益訴求，則即使強(qiáng)令各地方政府進(jìn)行治理合作，也無法改變實(shí)質(zhì)上的各自為政，進(jìn)而導(dǎo)致聯(lián)防聯(lián)控制度陷入“貌合神離”的泥潭。[17]p67-74同理，由于各地方政府客觀情況與防治能力的差別，單純地強(qiáng)調(diào)治理合作上的一致，極易使各地方政府出工不出力，進(jìn)而導(dǎo)致聯(lián)防聯(lián)控陷入“搭便車”的困境。[18]p47-51面對上述治理合作上的困難，《大氣污染防治法》既沒有在聯(lián)防聯(lián)控制度中做針對性的安排，也沒有將環(huán)境法律中已有的合作激勵(lì)機(jī)制(如生態(tài)補(bǔ)償?shù)?有效對接到聯(lián)防聯(lián)控制度之上。并且，《大氣污染防治法》也沒有對治理合作中的合作任務(wù)、合作流程、合作方式做明確規(guī)定，甚至沒有大致的指導(dǎo)性原則與框架性方向。為了解決《大氣污染防治法》上述的缺失，有學(xué)者建議將生態(tài)補(bǔ)償制度引入聯(lián)防聯(lián)控之中，讓做出大氣污染防控努力更多的城市獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，讓享受大氣環(huán)境福利較多的城市支付經(jīng)濟(jì)成本，進(jìn)而激勵(lì)各地方政府在聯(lián)防聯(lián)控的合作意愿；[19]p99-106也有學(xué)者認(rèn)為，聯(lián)防聯(lián)控制度不僅需要與生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行對接，亦需要關(guān)注利益涉及方的市場交易與協(xié)議簽訂。[20]p109-118此外，聯(lián)防聯(lián)控制度還應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與歷史賦予各地方政府共同但有區(qū)別的合作任務(wù)。[21]p34-37

縱覽聯(lián)防聯(lián)控的相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界從更好地實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境治理合作這一結(jié)果的良好實(shí)現(xiàn)出發(fā)，倒推出合作規(guī)范與合作激勵(lì)這兩大維度，從而為推動(dòng)大氣環(huán)境治理合作提供了理論路徑。但在路徑之外，學(xué)界仍應(yīng)以合作推動(dòng)為目的進(jìn)行進(jìn)一步的倒推研究，從而發(fā)掘出推動(dòng)大氣環(huán)境治理合作的動(dòng)力之源，并最終完成源頭→路徑→結(jié)果的完整研究閉環(huán)。

二、縱向壓力推動(dòng)大氣環(huán)境治理合作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

(一)聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)踐歷程與典型案例

聯(lián)防聯(lián)控制度在大氣污染防治領(lǐng)域的雛形，可以追溯到2002年國務(wù)院發(fā)布的《“兩控區(qū)”酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計(jì)劃》，該計(jì)劃將175個(gè)地級市、直轄區(qū)組成了“兩控區(qū)”，聯(lián)合進(jìn)行酸雨和二氧化硫的污染監(jiān)測與防控。2010年，原環(huán)保部等9部門發(fā)布了《推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見》，首次提出了“聯(lián)防聯(lián)控”這一概念。隨后在2011年頒布的《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》、2012年頒布的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》(以下簡稱《“十二五”規(guī)劃》)、2013年頒布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(大氣十條)、2015頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》等文件中，都將聯(lián)防聯(lián)控作為大氣污染防控的一項(xiàng)重要手段。加之2016年在《大氣污染防治法》中正式確立聯(lián)防聯(lián)控制度后多年的制度實(shí)踐，可以說聯(lián)防聯(lián)控已然在我國積累了相當(dāng)豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

已然實(shí)踐聯(lián)防聯(lián)控制度的區(qū)域有山東、山西、寧夏、新疆、黑龍江等省的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)，以及京津冀、長三角與珠三角三大經(jīng)濟(jì)圈的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控區(qū)等。對眾多聯(lián)防聯(lián)控區(qū)的成立與啟動(dòng)進(jìn)行時(shí)間維度的比較，可以發(fā)現(xiàn)各區(qū)域啟動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控具有明顯的時(shí)間間隔。京津冀地區(qū)的啟動(dòng)時(shí)間最早，于2013年9月建立起京津冀、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制；珠三角地區(qū)的啟動(dòng)時(shí)間其次，于2014年7月建成第三個(gè)區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)示范區(qū)；然后是四川、山東二地,分別于2014年11月、2015年11月在省內(nèi)啟動(dòng)了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控；在2015年《大氣污染防治法》修訂后，又有山西、黑龍江等多省陸續(xù)啟動(dòng)了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控；而在2018年9月，汾渭平原地區(qū)才建立起大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度。

在法律實(shí)施上，最早啟動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控的京津冀地區(qū)較之其他地區(qū)有著最為豐富的法律設(shè)置與制度建構(gòu)。2013年，國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(大氣十條)明確提出，要在京津冀地區(qū)建構(gòu)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度，并且由國務(wù)院相關(guān)部門與省級地方政府來協(xié)調(diào)落實(shí)這一制度。同年，由原環(huán)保部牽頭、六部門聯(lián)合印發(fā)的《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》提出，將2013年作為京津冀地區(qū)完成聯(lián)防聯(lián)控制度建立的截止時(shí)間。2015年，京津冀協(xié)作小組發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點(diǎn)工作》，不僅將北京、天津、保定、廊坊、唐山、滄州等6個(gè)城市劃為聯(lián)防聯(lián)控制度的實(shí)施核心區(qū)(“2+4”)，且將煤炭的開采與利用、相關(guān)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)能的過剩、揮發(fā)性有機(jī)物的治理、交通工具的排放性污染、船舶與港口的污染、秸稈燃燒的污染等六個(gè)方面作為聯(lián)防聯(lián)控的重點(diǎn)對象。2017年，原環(huán)保部與多個(gè)部門、地方政府聯(lián)合發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，將原初的“2+4”擴(kuò)展為“2+26”。同年，發(fā)改委等十部門聯(lián)合發(fā)布了《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017—2021年)》,明確了上述“2+26”城市的冬季清潔供暖率需要在2019年達(dá)到90%，并在2021年達(dá)到100%。2018年，國務(wù)院發(fā)布了《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，明確設(shè)定了京津冀地區(qū)在2020年的大氣污染防治計(jì)劃與目標(biāo)。2022年，北京、天津與河北三地政府聯(lián)合簽訂了《“十四五”時(shí)期京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治合作框架協(xié)議》，并且聯(lián)合發(fā)布了《京津冀生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治2022年工作要點(diǎn)》，進(jìn)一步地將京津冀地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控的法律設(shè)置與制度建構(gòu)推進(jìn)至了新的高度。

在大氣污染防治成效上，最早啟動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控的京津冀地區(qū)較其他地區(qū)有著明顯的優(yōu)勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年京津冀地區(qū)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)為156天，同比2013年上升5.3%，但比全國城市的平均水平(2014年監(jiān)測城市為74個(gè))少85天，重度以上的污染天數(shù)占比全年17%，同比2013年降低了3.7%，但比全國城市的平均水平高出11.4%，全國空氣質(zhì)量最差的10個(gè)城市中京津冀地區(qū)占8個(gè)；2015年京津冀地區(qū)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)占比全年52.4%，比2014年上升9.6%；2016年京津冀地區(qū)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)占比全年56.8%，重度以上的污染天數(shù)占比全年9.2%，但仍然比全國城市的平均水平高出11.4%；2017年京津冀地區(qū)完成了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的預(yù)期目標(biāo)，并將重污染天數(shù)降低到28天；2018年京津冀地區(qū)城市空氣優(yōu)良天數(shù)比例為50.5%，北京與天津不再是全國空氣質(zhì)量最差的20個(gè)城市；2019年京津冀地區(qū)城市空氣優(yōu)良天數(shù)比例為53.2%，北京市成為京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量最佳的城市之一，河北省空氣質(zhì)量達(dá)到6年來最好水平。誠然，大氣污染防治的成效不能一概歸因功于聯(lián)防聯(lián)控，但不可否認(rèn)的是，聯(lián)防聯(lián)控的良好實(shí)踐為此提供了極為重要的支持。并且，無論是學(xué)界還是實(shí)務(wù)界，都將京津冀地區(qū)視為聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐的示范典型。[22]97-103因此，基于實(shí)踐時(shí)間與實(shí)踐成效的考量，本研究選取京津冀地區(qū)作為聯(lián)防聯(lián)控良好實(shí)踐的典型案例。

(二)縱向壓力在雙重維度下推動(dòng)了大氣環(huán)境治理合作

京津冀地區(qū)并非在聯(lián)防聯(lián)控制度建立之初就天然地具備良好的府際合作，而是通過合作規(guī)范與合作治理兩個(gè)維度上，不斷地推動(dòng)各地方政府的合作治理，最終才實(shí)現(xiàn)了較好的合作結(jié)果。因此，欲通過京津冀地區(qū)這一典型案例探尋聯(lián)防聯(lián)控中大氣環(huán)境治理的合作動(dòng)源，應(yīng)當(dāng)著眼于其在合作規(guī)范與合作治理方面如何“從無到有”的整個(gè)發(fā)展歷程。

在合作規(guī)范上，京津冀地區(qū)起初并未被配套以良好且具體的合作規(guī)范，表現(xiàn)為上位法為京津冀地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控提供的依然是籠統(tǒng)而模糊的規(guī)范設(shè)置。以“四個(gè)統(tǒng)一”中的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為例，除了《大氣污染防治法》第八十八條第二款對機(jī)動(dòng)車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定以及第九十三條第二款對預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定以外，并未有具體的法律法規(guī)來為京津冀地區(qū)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)提供詳盡的規(guī)范。盡管原環(huán)保部《關(guān)于執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》為包括京津冀在內(nèi)的重點(diǎn)控制區(qū)規(guī)定了24項(xiàng)大氣污染物的特別限值，但限值與國家標(biāo)準(zhǔn)一樣，僅僅是地方標(biāo)準(zhǔn)的底線，而非地方標(biāo)準(zhǔn)的絕對值，也不能為地方標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一提供保證。[23]p59-62而在嘗試統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之前，京津冀三地都執(zhí)行國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，北京最嚴(yán)而河北最為寬松。[24]

但伴隨著艱苦的努力與不懈的堅(jiān)持，京津冀地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控最終在合作規(guī)范上卻卓有建樹。同樣以“四個(gè)統(tǒng)一”為例，在統(tǒng)一監(jiān)測上，早在2014年2月23日，環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合中國氣象局就開展了京津冀及周邊地區(qū)重污染天氣監(jiān)測預(yù)警預(yù)報(bào)應(yīng)急演練；在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)上，自2016年2月5日起，京津冀地級及以上城市試行統(tǒng)一重污染天氣預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)；在統(tǒng)一規(guī)劃上，2014年4月起，京津冀及周邊地區(qū)正式開始編制“區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃”，2015年底，發(fā)改委發(fā)布了《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》；在統(tǒng)一的防治措施上，2016年2月2日，原環(huán)保部與中國氣象局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一京津冀城市重污染天氣預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化重污染天氣應(yīng)對工作的函》。

在合作激勵(lì)上，京津冀地區(qū)一直面臨著嚴(yán)峻的利益協(xié)調(diào)與責(zé)任分配問題。北京、天津、河北三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差別巨大，聯(lián)防聯(lián)控制度對大氣環(huán)境質(zhì)量的統(tǒng)一要求，意味著不同程度的大氣污染防治努力以及差距巨大的社會經(jīng)濟(jì)成本付出。以《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》為例，其要求“2017年,京津冀三地細(xì)顆粒物濃度在2012年基礎(chǔ)上下降25%，京津冀三地需要淘汰掉每小時(shí)35蒸噸以下的鍋爐等”。鍋爐的主要來源之一是鋼鐵企業(yè)，但當(dāng)時(shí)的北京并沒有鋼鐵企業(yè)，天津僅有17家鋼鐵企業(yè)，而河北則有400多家鋼鐵企業(yè)。在2016年的全國雙代會上，時(shí)任河北省省長的張慶偉表示：“河北省已經(jīng)在大氣污染防治上投入了240億，并承擔(dān)了大量的失業(yè)工人的安置與再就業(yè)”。同年，河北、天津和北京的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比分別為2.4∶3.15∶4.2。[25]p137-139也就是說，在京津冀地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐中，河北省需要在基礎(chǔ)條件最差的情況下付出最大的治理成本。很難想象，在如此這般的局面下，河北等省會能夠自覺自愿地參與京津冀地區(qū)的治理合作。

但即便如此，京津冀地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控最終在合作激勵(lì)上卻成績斐然：在宣傳合作方面，2014年4月10日京津冀三地宣傳部門精心策劃組織重大主題聯(lián)合采訪活動(dòng)；在信息合作方面，2015年下半年京津冀及周邊地區(qū)完成區(qū)域大氣污染防治信息共享平臺建設(shè)；在應(yīng)急合作方面，2014年11月3日《APEC空氣質(zhì)量保障方案》全面啟動(dòng)，標(biāo)志著京津冀三地首次實(shí)現(xiàn)大氣治理應(yīng)急聯(lián)動(dòng)；在治理合作方面，2015年3月9日京津冀等六省區(qū)機(jī)動(dòng)車排放控制工作協(xié)調(diào)小組正式成立，標(biāo)志著首次實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治；在立法合作方面，2015年下半年在河北制定大氣污染防治條例過程中京津冀三地首次開展了立法協(xié)同；在執(zhí)法合作方面，2015年12月6日京津冀三地環(huán)保部門首次啟動(dòng)了環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

為何京津冀地區(qū)能在合作規(guī)范與合作治理取得如此成績？是什么推動(dòng)了京津冀地區(qū)在二者之上的“從無到有”？為了回答這一問題，需要抓住其發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期——2014年前后。在2014年前后，京津冀地區(qū)突然地掀起了合作規(guī)范與合作激勵(lì)的發(fā)展高潮。例如，2013年9月30日，中國氣象局和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)重污染天氣監(jiān)測預(yù)警方案》，首次提出要“統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”；2014年3月25日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《嚴(yán)格環(huán)境影響評價(jià)準(zhǔn)入的通知》，首次提出要“環(huán)評會商”；2014年6月9日，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2014年重點(diǎn)工作》,首次提出要“信息共享、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)”。2014年下半年，以京津冀地區(qū)為中心，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東、河南等地聯(lián)合開展了史無前例的治理合作，一度將京津冀地區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量保持在一級(優(yōu))空氣標(biāo)準(zhǔn)之上。[26]p63-75眾所周知，2014年下半年京津冀地區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量的顯著提升，緣于中央為了迎接2014年11月在北京舉行的APEC聯(lián)合峰會，以政治任務(wù)方式對地方政府實(shí)施了環(huán)境治理的強(qiáng)壓推動(dòng)。那么，在2014年前后這一關(guān)鍵時(shí)期上的合作規(guī)范與合作激勵(lì)高潮，是否也來源于APEC聯(lián)合峰會中央給予地方政府的縱向壓力呢？

三、在縱向壓力背后尋找合作動(dòng)源的理論探索

(一)縱向壓力動(dòng)能之爭與環(huán)境質(zhì)量責(zé)任發(fā)現(xiàn)

對于縱向壓力能否推動(dòng)大氣環(huán)境治理合作，學(xué)者們持有截然不同的兩種觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，來自于中央的縱向壓力可以有效地推動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控中的治理合作。[27]p47-67這一觀點(diǎn)不僅來源于對APEC聯(lián)合峰會時(shí)期聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐的事實(shí)觀察，也來源于奧運(yùn)會與抗戰(zhàn)七十周年閱兵等典型時(shí)期的聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐總結(jié)：強(qiáng)大的縱向壓力催生了力度、效率與規(guī)?？涨暗摹皟扇Α?、“兩階段”等聯(lián)防共治，并產(chǎn)生了“奧運(yùn)藍(lán)”、“APEC藍(lán)”、“閱兵藍(lán)”等結(jié)果。[28]p63-75但也有學(xué)者對此予以反對，他們認(rèn)為聯(lián)防聯(lián)控制度是突破被動(dòng)治理的一大創(chuàng)新，推動(dòng)治理合作的關(guān)鍵應(yīng)該在于政府間的橫向整合，而非來自中央的縱向壓力。[29]P114-119并且，由于縱向壓力與橫向整合的方向性沖突，在聯(lián)防聯(lián)控中應(yīng)該減少中央政府的縱向權(quán)力介入，從而激發(fā)地方政府基于合作的內(nèi)在需求和沖動(dòng)。[30]P55-62持此觀點(diǎn)的學(xué)者同樣也具有典型案例的事實(shí)支撐，例如河北省從2003年起多次實(shí)施的“整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)”，盡管此行動(dòng)從啟動(dòng)到運(yùn)行都被施以強(qiáng)大的縱向壓力，但最終仍然被評價(jià)為“強(qiáng)度高，但合作性弱，主動(dòng)性差”。[31]p59-70

在縱向壓力能否推動(dòng)合作這一點(diǎn)上產(chǎn)生如上對立觀點(diǎn)，是因兩方學(xué)者只關(guān)注到縱向壓力這一表象，卻缺乏對縱向壓力背后地方政府不同責(zé)任的理解。

大部分運(yùn)動(dòng)式治理時(shí)期，地方政府承擔(dān)的是環(huán)境法律賦予地方政府的傳統(tǒng)責(zé)任：唯行為論下的“懲罰個(gè)體不法環(huán)境行為的責(zé)任”(簡稱“懲罰不法責(zé)任”)。包括2015年修訂前的《大氣污染防治法》(2000)在內(nèi)的大氣環(huán)保法律都是以個(gè)體行為標(biāo)準(zhǔn)為主要內(nèi)容，實(shí)質(zhì)是賦予了地方政府以監(jiān)管、懲罰個(gè)體不法環(huán)境行為的法律責(zé)任。[32]p93-101盡管《大氣污染防治法(2000)》第三條第二款規(guī)定“地方各級人民政府對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，但縱觀法律全文，從第二章開始，規(guī)定的都是個(gè)體的環(huán)境行為義務(wù)，以及地方政府監(jiān)督、管理等責(zé)任，僅有第十七條提及了地方政府責(zé)任與環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)聯(lián)。而在第六章法律責(zé)任中，主要規(guī)定的是個(gè)體違法后的追責(zé)，以及行政人員疏于監(jiān)管與玩忽職守后的追責(zé)，完全不涉及環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)后的追責(zé)。也就是說，地方政府承擔(dān)的主要是懲罰不法責(zé)任。在大部分運(yùn)動(dòng)式治理時(shí)，中央施加給地方政府的縱向壓力強(qiáng)調(diào)“依法嚴(yán)治”，即強(qiáng)調(diào)其履行懲罰不法責(zé)任。例如在2012年“整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)”時(shí)環(huán)保部發(fā)布的《2012年整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)工作方案》，明確工作重點(diǎn)是“檢查違法排污企業(yè),查處環(huán)境違法問題,排查整治重金屬污染和重點(diǎn)行業(yè)、監(jiān)管污染減排重點(diǎn)行業(yè)”。

而在APEC峰會時(shí)期，縱向壓力的主要內(nèi)容是唯結(jié)果論下的“環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)”。[33]p140-149由于特殊時(shí)期的特殊需要，中央下達(dá)給各地方政府的政治任務(wù)是在特定時(shí)間內(nèi)將大氣環(huán)境質(zhì)量提升至特定標(biāo)準(zhǔn)，考核的是大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的達(dá)成情況。盡管命令與考核中也包含大量(甚至是在數(shù)量上占絕對多)懲罰不法的內(nèi)容，但這些內(nèi)容都服務(wù)于大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)縱向壓力的主要內(nèi)容可以得知，各地方政府相應(yīng)承擔(dān)的主要責(zé)任是環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，同時(shí)承擔(dān)的附屬責(zé)任是懲罰不法責(zé)任，并以環(huán)境質(zhì)量責(zé)任而非懲罰不法責(zé)任的良好履行作為最終的考核標(biāo)準(zhǔn)。

盡管從責(zé)任目的上來說，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任與懲罰不法責(zé)任最終是統(tǒng)一的。環(huán)境質(zhì)量責(zé)任亦屬于環(huán)境法律責(zé)任中的一種，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任與懲罰不法責(zé)任都指向良好的環(huán)境治理這一責(zé)任目的。但在其他方面，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任與懲罰不法責(zé)任在本質(zhì)上卻存在著不同。從責(zé)任內(nèi)容上看，懲罰不法責(zé)任是一種有明確治理內(nèi)容(發(fā)現(xiàn)、監(jiān)管并懲罰不法行為)的具體性責(zé)任；而環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是一種預(yù)期達(dá)標(biāo)(不專注于治理過程)的目標(biāo)性責(zé)任。從責(zé)任屬性上來看，懲罰不法責(zé)任是一種消極性責(zé)任，它以禁止不法行為為思路，通過懲罰與威懾來確保規(guī)制對象的不作為；環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是一種積極責(zé)任，它以鼓勵(lì)達(dá)成預(yù)設(shè)目標(biāo)的行為為思路，通過科學(xué)的權(quán)力分配來激勵(lì)與督促地方政府的作為。從責(zé)任履行上來看，懲罰不法責(zé)任通過單一的途徑來進(jìn)行履行，即地方政府只需要對個(gè)體違法行為進(jìn)行一系列規(guī)制即可；而環(huán)境質(zhì)量責(zé)任通過復(fù)合的途徑來進(jìn)行履行，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，地方政府不僅需要規(guī)制性的治理活動(dòng)，亦需要激勵(lì)性與統(tǒng)籌性的治理活動(dòng)。

造成縱向壓力在推動(dòng)合作上產(chǎn)生不同效果的根源，是APEC峰會時(shí)期與大部分運(yùn)動(dòng)式治理時(shí)期地方政府承擔(dān)的不同責(zé)任。在2014年前后，是縱向壓力背后的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任掀起了彼時(shí)京津冀地區(qū)的合作規(guī)范與合作激勵(lì)高潮。

(二)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任從根源上推動(dòng)合作的機(jī)理闡釋

強(qiáng)調(diào)懲罰不法責(zé)任具有一定的合理性，因?yàn)榇髿猸h(huán)境質(zhì)量不是可以直接調(diào)控的對象，而是個(gè)體環(huán)境行為(主要是排污行為)作用于大氣生態(tài)環(huán)境后的結(jié)果，因此大氣環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)以懲罰不法為主要內(nèi)容。但懲罰不法的直接目標(biāo)并非是提升大氣環(huán)境質(zhì)量，而是“個(gè)體不實(shí)施環(huán)境違法行為”(簡稱“不犯”)，[34]p116-135考核地方政府是否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式有兩類，一是對違法行為的懲罰率；二是區(qū)域內(nèi)的違法率。前者的出發(fā)點(diǎn)是法律的威懾功能，當(dāng)潛在的違法者考慮其違法成本時(shí)，既會考慮懲罰程度，也會考察被懲罰的概率，二者合一作為其違法成本。在理論上，百分之百地違法懲罰率(違法必究)與高出違法收益的懲罰程度在理論上可以完美地實(shí)現(xiàn)“不犯”這一目標(biāo)。在實(shí)踐中，違法懲罰率越高，預(yù)示著地方政府對“不犯”這一目的的愈加接近，也就代表著地方政府懲罰不法責(zé)任的良好履行。后者則是直接對“不犯”的結(jié)果進(jìn)行考察，極低甚至為零的違法率直接體現(xiàn)了“不犯”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也就更能代表地方政府懲罰不法責(zé)任的良好履行。

然而，懲罰不法責(zé)任很難實(shí)現(xiàn)合作規(guī)范與合作治理的發(fā)展。一方面，懲罰不法責(zé)任無法產(chǎn)生合作激勵(lì)。因?yàn)閷土P不法責(zé)任的兩類考核方式都是對各地方政府規(guī)制個(gè)體行為的考核，是地方政府通過自身的行政與立法工作就可以掌控的。倘若地方政府采用合作治理，不僅需要額外支出多余的博弈與統(tǒng)籌成本，并且還會因?yàn)閷献鞣降男湃尾蛔愣a(chǎn)生對“搭便車”的擔(dān)憂，進(jìn)而也就排斥合作治理。例如，火力發(fā)電的廢氣排放是大氣污染的主要來源之一，地方政府可以自主根據(jù)兩類考核標(biāo)準(zhǔn)來選擇是對超標(biāo)電廠“一罰了之”，還是要最終確保所有電廠達(dá)標(biāo)排放。但地方政府不會選擇與其他地方政府進(jìn)行發(fā)電污染治理方面的合作，因?yàn)榻y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)制極有可能導(dǎo)致自己對治理“失控”，最終拖累了自身的電力供給，不僅需要付出更大的規(guī)制努力，還需要支付更多的對價(jià)來向外界購買電力。

另一方面，在懲罰不法責(zé)任之上很難建立“權(quán)責(zé)相符”的合作規(guī)范。因?yàn)閼土P不法是提升大氣環(huán)境質(zhì)量的必要條件，但它卻并不是其充分條件。換言之，地方政府既便良好地履行了懲罰不法責(zé)任，也未必能提升大氣環(huán)境質(zhì)量。當(dāng)采用第一類考核時(shí)，由于環(huán)境違法的高收益、低懲罰，所以“違法必究”未必能有效威懾個(gè)體的違法欲望。[35]p68-72當(dāng)采用第二類考核時(shí)，由于大氣環(huán)境質(zhì)量既取決于個(gè)體環(huán)境行為的“質(zhì)量”，也取決于個(gè)體的數(shù)量，所以“全員守法”也未必能夠提升大氣環(huán)境質(zhì)量。例如，《大氣污染防治法》規(guī)定機(jī)動(dòng)車必須確保尾氣排放達(dá)標(biāo)，且全國已經(jīng)基本做到了絕大多數(shù)機(jī)動(dòng)車按照標(biāo)準(zhǔn)排放尾氣，但即使排放標(biāo)準(zhǔn)從國三、國四直至當(dāng)下的國六，機(jī)動(dòng)車尾氣排放依然是全國大氣氮氧化物與顆粒物污染的主要貢獻(xiàn)源。[36]p10-13所以，根據(jù)懲罰不法責(zé)任，責(zé)任履行與環(huán)境治理之間難以形成有效的鏈接，也就很難建立起“權(quán)責(zé)相符”的合作規(guī)范。

不同于懲罰不法責(zé)任，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的形式表現(xiàn)為達(dá)成依環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而設(shè)置的目標(biāo)。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)承載著人類對自然環(huán)境的“主觀需要”與“客觀評價(jià)”，是人類根據(jù)環(huán)境本身的自然屬性,參照對生產(chǎn)活動(dòng)的不同需求,將抽象的環(huán)境需求以具體的指標(biāo)數(shù)值或分階進(jìn)行表述。履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的方式是按期達(dá)成預(yù)設(shè)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，即將環(huán)境質(zhì)量提升到預(yù)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。只要預(yù)設(shè)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是科學(xué)的，那么當(dāng)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任良好地履行時(shí)，也就意味著環(huán)境質(zhì)量必然提升了。

為了履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，地方政府就不得不啟動(dòng)治理合作。在傳統(tǒng)的法律與行政關(guān)系中，立法者與行政者對自身轄區(qū)內(nèi)的個(gè)體進(jìn)行規(guī)制，規(guī)制效果作用于社會環(huán)境之上，規(guī)制效果與規(guī)制努力呈現(xiàn)充分的因果關(guān)系與顯性聯(lián)系。但在大氣污染防治上，立法者與行政者對轄區(qū)內(nèi)個(gè)體進(jìn)行規(guī)制的努力，其效果最終體現(xiàn)于自然環(huán)境之上。受風(fēng)、氣流等自然因素的影響，大氣污染可能在遠(yuǎn)超轄區(qū)范圍的自然環(huán)境中傳播，大氣環(huán)境保護(hù)也可能作用于遠(yuǎn)超轄區(qū)范圍的自然環(huán)境，從而使規(guī)制效果與規(guī)制努力之間的因果關(guān)系大大減弱。例如，在北京市霧霾的主要污染源中，河北省的工業(yè)廢氣排放曾是第一貢獻(xiàn)者，大大超過了北京市自身的機(jī)動(dòng)車船尾氣排放。并且至今，石家莊、天津、唐山等多個(gè)城市依然對周邊省市產(chǎn)生大氣污染溢出效應(yīng)。[37]p63-77為了獲得責(zé)任履行的良好評價(jià)，即為了提升大氣環(huán)境質(zhì)量，各地方政府就無法各自為政，轉(zhuǎn)而需要尋求與其他地方政府的通力合作。

當(dāng)各地方政府存在迫切的合作需求時(shí)，就會自主地推動(dòng)合作規(guī)范的設(shè)立。例如，盡管《大氣污染防治法》并為對“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行詳細(xì)設(shè)置，京津冀地區(qū)卻因?yàn)楹献餍枨蠖e極尋求標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。2017年4月13日，北京市環(huán)境保護(hù)科研院進(jìn)行了整體調(diào)研，隨后由北京市帶頭發(fā)起協(xié)商，并由三地設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)部門協(xié)商制定出《建筑類涂料與膠粘劑揮發(fā)性有機(jī)化合物含量限值標(biāo)準(zhǔn)》，最后交由三地人大各自審批。此類由各地方政府自主發(fā)動(dòng)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)合作還有許多，比如《京津冀機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》等。再例如，為了周邊省市愿意與北京市開展治理合作的目的，北京市于2018年5月30日發(fā)布了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》，從而與周邊其他省市形成有效的利益補(bǔ)償聯(lián)動(dòng)。

并且，當(dāng)?shù)胤秸畬?shí)施聯(lián)防聯(lián)控的治理合作時(shí)，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任能有效地確保合作中的地方政府在自身法律責(zé)任上的“權(quán)責(zé)相符”。評價(jià)地方政府是否良好地實(shí)施了聯(lián)防聯(lián)控的標(biāo)準(zhǔn)，并非是地方政府是否執(zhí)行了相關(guān)法律規(guī)范要求地方政府實(shí)施的某些合作行為，而是在實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域內(nèi)，環(huán)境質(zhì)量是否如預(yù)期般地提升，且最終達(dá)到了預(yù)設(shè)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。倘若地方政府確實(shí)執(zhí)行了相關(guān)法律規(guī)范所要求的合作行為，卻并未在自身轄區(qū)內(nèi)達(dá)到預(yù)設(shè)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，則無法獲得良好履行法律責(zé)任的評價(jià)。在當(dāng)前我國遼闊的疆域情況與復(fù)雜的大氣環(huán)保要求下，各地方政府之間進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控是提升大氣環(huán)境質(zhì)量的必要條件。同時(shí)，不直接以聯(lián)防聯(lián)控中地方政府的治理合作行為來進(jìn)行法律責(zé)任的考評，還充分地將地方政府的治理權(quán)力、合作努力與主觀能動(dòng)性增長到最大。盡管法律規(guī)范規(guī)定了地方政府治理合作的行為準(zhǔn)則與方式，但這些準(zhǔn)則與方式更多地表現(xiàn)出原則性與導(dǎo)向性，而非是細(xì)致、確切并可以精準(zhǔn)操作的具體規(guī)定。這種略含模糊的原則性與導(dǎo)向性同樣源于當(dāng)前我國遼闊的疆域情況與復(fù)雜的大氣環(huán)保要求。在此情況下，法律規(guī)范無法為每個(gè)地區(qū)的地方政府設(shè)計(jì)出恰如其分的行為準(zhǔn)則與方式。當(dāng)環(huán)境法律以環(huán)境質(zhì)量的提升與環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的達(dá)成來考核地方政府的責(zé)任履行時(shí)，地方政府就會自主地探索與實(shí)施治理合作，而不會拘泥于某一種類型或某一方面的合作行為。在下限上，地方政府的治理合作以法律規(guī)范所設(shè)置的準(zhǔn)則與方式為底線；而在上限上，地方政府的治理合作以提升環(huán)境質(zhì)量與實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為最終目的，只要是可以達(dá)成目的的治理合作，地方政府都會展現(xiàn)出最大的熱情與創(chuàng)造力，并在合作實(shí)踐中予以不遺余力地執(zhí)行。因此在聯(lián)防聯(lián)控中，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是地方政府當(dāng)前最為“權(quán)責(zé)相符”的法律責(zé)任，具有相當(dāng)?shù)目茖W(xué)性與合理性。

最后，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任促生了各地方政府之間形成治理合作的良性循環(huán)，持續(xù)激勵(lì)已合作和未合作的地方政府的合作意愿。作為已參與治理合作的地方政府，尋求合作規(guī)模的擴(kuò)大可以有效地減少治理成本，降低不可控的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化治理成果的穩(wěn)定性。大氣污染防治不僅包括對個(gè)體的行為規(guī)制，還包括系統(tǒng)的大氣環(huán)境監(jiān)測等基礎(chǔ)性工作，大規(guī)模的合作帶來信息共享的擴(kuò)大，從而也就意味著多余付出的減少。同時(shí)，由于大氣環(huán)境生態(tài)中“蝴蝶效應(yīng)”的存在，合作的地方政府越多，影響轄區(qū)大氣質(zhì)量的未知因素也就越少，自然本轄區(qū)地方政府的治理勁頭也就越足。而對于未參與合作的地方政府而言，面對環(huán)境質(zhì)量責(zé)任時(shí)的最優(yōu)選擇就是加入周邊已有的合作群體，繼而分享其他地方政府已有的治理努力，包括信息、經(jīng)驗(yàn)甚至良好的大氣本身。當(dāng)然，加入合作同時(shí)也意味著承擔(dān)共同但有區(qū)別的防治責(zé)任，意味著犧牲部分利益接受統(tǒng)籌安排，以及努力提升自身轄區(qū)內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量，因而這里的“分享”與傳統(tǒng)的大氣環(huán)境治理中的“搭便車”有著本質(zhì)的區(qū)別。概言之，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任能夠在治理合作上形成“滾雪球”的效應(yīng)。對此最好的例證是，2012年《“十二五”規(guī)劃》中“京津冀地區(qū)”僅涉及北京、天津、河北三省市；到了“大氣十條”執(zhí)行時(shí)期，追加進(jìn)山東、山西、內(nèi)蒙三省區(qū)，規(guī)范范圍擴(kuò)展至“京津冀及周邊地區(qū)”；及至“大氣十條”后期，通過確認(rèn)京津冀大氣污染傳輸通道，劃分了更為精確的“2+26”城市范圍；到“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”時(shí)期，與京津冀大氣質(zhì)量高度相關(guān)的汾渭平原成為與京津冀地區(qū)相關(guān)聯(lián)的重點(diǎn)防治區(qū)域。[38]p17-27

四、開啟大氣環(huán)境治理合作動(dòng)源的機(jī)制建構(gòu)

(一)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制是開啟合作動(dòng)源的機(jī)制之鑰

如果環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是聯(lián)防聯(lián)控中大氣環(huán)境治理的合作動(dòng)源的話，那么聯(lián)防聯(lián)控制度的發(fā)展與革新就應(yīng)注重賦予地方政府以環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。事實(shí)上，中央已然注意到了環(huán)境質(zhì)量責(zé)任對于聯(lián)防聯(lián)控的重要意義，并在近些年的實(shí)踐中大力推行環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制。在《“十二五”規(guī)劃》中，《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、《“十二五”重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治各省市規(guī)劃指標(biāo)》、《“十二五”重點(diǎn)區(qū)域城市點(diǎn)位數(shù)量及空氣質(zhì)量目標(biāo)考核依據(jù)》都明確了包括京津冀地區(qū)在內(nèi)的各地方政府為責(zé)任主體，并要求其承擔(dān)起環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的責(zé)任。同時(shí)，《“十二五”規(guī)劃》在第六章“創(chuàng)新區(qū)域管理機(jī)制，提升聯(lián)防聯(lián)控管理能力”中規(guī)定了“推進(jìn)城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理”，要求“環(huán)境空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)城市人民政府應(yīng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，按照國務(wù)院或者環(huán)境保護(hù)部劃定的期限，分別在5年、10年、15年、20年內(nèi)限期達(dá)標(biāo)……”。在《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(大氣十條)中，規(guī)定了“京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右”等“奮斗目標(biāo)”和“具體指標(biāo)”。同時(shí)，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》還規(guī)定了“目標(biāo)責(zé)任書”制度：“國務(wù)院與各省(區(qū)、市)人民政府簽訂大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書”，用“責(zé)任書”將國務(wù)院相關(guān)部門發(fā)布的大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)分解給各地方政府。而在《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》)中，進(jìn)一步規(guī)定了到2020年的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是：“到2020年……地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率達(dá)到80%，重度及以上污染天數(shù)比率比2015年下降25%以上”。并且，中央強(qiáng)化了對地方政府未達(dá)標(biāo)的追責(zé)，具體措施主要包括：落實(shí)“一崗雙責(zé)”；明確“地方各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)是‘打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)’本行政區(qū)域第一責(zé)任人”；“建立完善‘網(wǎng)格長’制度，壓實(shí)各方責(zé)任”。由此可見，中央希望以環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制作為聯(lián)防聯(lián)控制度“標(biāo)配”的方式，來賦予各地方政府以環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。

(二)機(jī)制的科學(xué)化是開啟合作動(dòng)源的重要保障

但是，僅僅將環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制作為聯(lián)防聯(lián)控制度的“標(biāo)配”并不足夠，因?yàn)楫?dāng)前環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制與環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之間尚存在裂痕。通過《“十二五”規(guī)劃》的“推進(jìn)城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理”章節(jié)可見，“達(dá)標(biāo)”的標(biāo)準(zhǔn)與期限是環(huán)保部規(guī)定的，限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃是國務(wù)院、環(huán)保部與作為上級政府的省級政府批準(zhǔn)的。也就是說，在環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制中，地方政府的責(zé)任是完全按照上級的命令去達(dá)標(biāo)，責(zé)任實(shí)質(zhì)是一種服從上級的政治任務(wù)。[39]p5-17而對于地方政府未能按期達(dá)標(biāo)，《“十二五”規(guī)劃》規(guī)定“將對主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行懲罰”以及“對地方政府進(jìn)行通報(bào)批評”。即環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制是一種類似于不法懲罰責(zé)任的邏輯機(jī)制，完全按照“命令——追責(zé)”模式進(jìn)行構(gòu)建，它有兩大前提：一是目標(biāo)是完全由中央進(jìn)行命令，二是地方政府在失責(zé)后予以追責(zé)。如此邏輯建構(gòu)的環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制與環(huán)境質(zhì)量責(zé)任并不契合。

對于環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，當(dāng)前的環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制將其理解為以事后問責(zé)(地方政務(wù)未能按期達(dá)成環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)而接受懲罰)的方式來威懾地方政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。[40]p17-25實(shí)際上，問責(zé)思路錯(cuò)誤地理解地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第26條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！薄稇椃ā愤@一規(guī)定，不僅是大氣環(huán)境保護(hù)法律賦予地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的淵源，也使得中央有權(quán)要求地方政府為環(huán)境保護(hù)而努力，地方政府有權(quán)在自身轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行包括環(huán)境執(zhí)法在內(nèi)的環(huán)境治理。但無論是《憲法》還是環(huán)境保護(hù)法律，都未有地方政府在未履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任后的問責(zé)條款。《環(huán)境保護(hù)法》第27條關(guān)于縣級以上人民政府向本級人大報(bào)告工作的規(guī)定并非是人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會對地方政府問責(zé)的條款，而是對地方政府與人大權(quán)利機(jī)關(guān)一起討論、部署環(huán)境保護(hù)工作的制度安排。盡管因?yàn)榄h(huán)境執(zhí)法或是環(huán)境質(zhì)量提升上的不力，中央曾問責(zé)過多位行政首長，但這并非是對地方政府的“問責(zé)”，而依舊是對個(gè)體的問責(zé)。所以說，地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是“憲法責(zé)任”而非“違憲責(zé)任”，是“積極責(zé)任”而非“消極責(zé)任”。[41]p26-27“其責(zé)任內(nèi)容是要求地方政府積極地行使改善環(huán)境的權(quán)力，包括地方立法、環(huán)境執(zhí)法等，因此，地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是一項(xiàng)建設(shè)性的權(quán)力責(zé)任。如果按照問責(zé)思路強(qiáng)行設(shè)置對地方政府的“問責(zé)”，最終結(jié)果只能是將對行政首長的問責(zé)混淆于對地方政府的“問責(zé)”，進(jìn)而阻礙地方政府對環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的履行。

此外，純粹的中央命令無法制定出真正科學(xué)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，使得環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制無法賦予地方政府有效且合適的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)設(shè)置的意義與價(jià)值最終歸宿于聯(lián)防聯(lián)控制度的實(shí)踐，這就要求設(shè)置的目標(biāo)本身在宏觀統(tǒng)籌的同時(shí)必須體現(xiàn)地方性，即符合不同地方的客觀情況與環(huán)保要求，否則其有效性就會大打折扣。如果目標(biāo)設(shè)置的來源是純粹的中央命令，極可能導(dǎo)致設(shè)置目標(biāo)的同質(zhì)化與普適化，卻未能兼顧環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良與不同區(qū)域的成本支出，繼而與地方性需求產(chǎn)生了實(shí)然與應(yīng)然的矛盾。其結(jié)果就是地方政府不具有討價(jià)還價(jià)的余地，繼而可能被迫承擔(dān)起超出自身能力范圍的責(zé)任。難以實(shí)現(xiàn)的責(zé)任自然不利于聯(lián)防聯(lián)控的開展，從而形成環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制與環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之間的裂痕。

所以，環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制的科學(xué)化，是開啟環(huán)境質(zhì)量責(zé)任這一合作動(dòng)源的重要保障。以環(huán)境質(zhì)量責(zé)任革新聯(lián)防聯(lián)控制度，首先需要先實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制的科學(xué)化。地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是一種積極地建設(shè)責(zé)任，需要地方政府積極地參與環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制全程，從被動(dòng)地服從轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)地建設(shè)。同時(shí)，為了制定出科學(xué)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，不僅地方政府需要為達(dá)成環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)而負(fù)責(zé)，更需要中央與地方政府同時(shí)地、積極地參與環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的制定，以及環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的達(dá)成。

在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)置上，地方政府應(yīng)該享有環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的初設(shè)權(quán)(如草案提供權(quán)、審批抗辯權(quán)等)，而中央則應(yīng)該享有目標(biāo)的終設(shè)權(quán)(如審批權(quán)、發(fā)布權(quán)等)，從而確保在目標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)上中央與地方政府能夠同時(shí)“在場”。地方政府積極地參與目標(biāo)制定，不但需要增加地方政府提交目標(biāo)設(shè)置草案這一程序，而且需要激勵(lì)且督促地方政府啟動(dòng)目標(biāo)的初設(shè)，還需要確保地方政府擁有足夠的時(shí)間、空間與權(quán)限來完成目標(biāo)的初設(shè)；既需要允許中央把握目標(biāo)的最后確定，又需要將中央的權(quán)力限制于一個(gè)合理的范圍之內(nèi)。目標(biāo)設(shè)置程序是以環(huán)境質(zhì)量責(zé)任發(fā)展與完善聯(lián)防聯(lián)控的成敗關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行充分調(diào)研、聽取多方意見的基礎(chǔ)上盡量做到盡細(xì)、盡詳，且保持開放的姿態(tài)，以便于根據(jù)時(shí)過境遷而動(dòng)態(tài)調(diào)整。

在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的達(dá)標(biāo)上，地方政府應(yīng)該享有更為廣泛的在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行大氣環(huán)境治理以實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的權(quán)力，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)法律賦予了地方政府以一定的相關(guān)權(quán)力，如地方立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)等。但受制于法律對個(gè)體行為規(guī)則的精細(xì)規(guī)定以及責(zé)任履行考核方式等局限，地方政府缺乏能動(dòng)地以提升環(huán)境質(zhì)量為目的的行使相應(yīng)權(quán)力，因此需要在基本框架內(nèi)增加地方政府的“自治”權(quán)力空間，也需要相信地方政府會在履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任時(shí)保持足夠的“自制”。對中央而言，需要以環(huán)境質(zhì)量責(zé)任為核心把握聯(lián)防聯(lián)控的框架，以政策、命令的方式要求地方政府實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控，對各地方政府的大氣環(huán)境治理進(jìn)行綜合決策與宏觀規(guī)劃，設(shè)計(jì)出地方政府之間合作治理的網(wǎng)絡(luò)框架。同時(shí)，中央需要明確各環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)與各地方政府環(huán)境治理之間的對應(yīng)關(guān)系，考慮在同一環(huán)境空間下要求各地方政府承擔(dān)連帶責(zé)任，避免地方政府因?yàn)榉亲陨淼脑驅(qū)е颅h(huán)境質(zhì)量下降而受到追責(zé)，還要注重考評地方政府為轄區(qū)外環(huán)境質(zhì)量提升付出的治理努力。最后，中央需要輔助地方政府為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)而實(shí)施的“自治”，如以增設(shè)權(quán)力機(jī)構(gòu)、提供硬軟件等方式支持府際間的協(xié)調(diào)、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。對此，京津冀地區(qū)已經(jīng)提供了優(yōu)秀的先行經(jīng)驗(yàn)。2015年12月由國家發(fā)改委發(fā)布了《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，確定了聯(lián)防聯(lián)控制度的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，從而使三者共同為京津冀的大氣環(huán)境質(zhì)量提升而努力。2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組建立了跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)——京津冀大氣管理局，全面統(tǒng)籌北京市、天津市和河北省政府的治理合作，為《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》的實(shí)現(xiàn)提供了機(jī)制基礎(chǔ)等等。

綜上所述，環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制是開啟環(huán)境質(zhì)量責(zé)任這一動(dòng)源的關(guān)鍵之鑰，而環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制的科學(xué)化，又是開啟動(dòng)源的重要保障。因此，為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制的科學(xué)化，聯(lián)防聯(lián)控制度就需要在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)置上，做到中央與地方政府的同時(shí)“在場”，而在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)達(dá)標(biāo)上，實(shí)現(xiàn)中央把控下的地方政府“自治”與“自制”。

結(jié)語

將環(huán)境質(zhì)量責(zé)任確定為聯(lián)防聯(lián)控中大氣環(huán)境治理的合作動(dòng)源，既是對聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐的事實(shí)歸納，也符合大氣環(huán)境治理的機(jī)理邏輯。因此，這是一個(gè)實(shí)然與應(yīng)然結(jié)合統(tǒng)一的結(jié)論。但是，這一結(jié)論并不是說只有環(huán)境質(zhì)量責(zé)任可以推動(dòng)大氣環(huán)境治理合作，或是只需要環(huán)境質(zhì)量責(zé)任來推動(dòng)大氣環(huán)境治理合作。作為合作動(dòng)源，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任起到的是基礎(chǔ)與原發(fā)的動(dòng)能產(chǎn)生作用，所有圍繞合作規(guī)范與合作激勵(lì)兩大維度而產(chǎn)生的其他推力都應(yīng)當(dāng)圍繞與凝聚于環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之上，最終切實(shí)且正向地推動(dòng)大氣環(huán)境治理合作。這就意味著環(huán)境法律需要以環(huán)境質(zhì)量為核心，延循合作規(guī)范與合作激勵(lì)兩大維度，對聯(lián)防聯(lián)控制度進(jìn)行相應(yīng)的革新，從而將京津冀等地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)長效的制度設(shè)計(jì)。這種革新將聯(lián)防聯(lián)控、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)與政府責(zé)任做了有機(jī)結(jié)合，高度契合當(dāng)前我國莊嚴(yán)宣告的“碳達(dá)峰”與“碳中和”目標(biāo)，亦積極回應(yīng)了《環(huán)境保護(hù)法》與《大氣污染防治法》的共有原則：地方政府應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。本研究圍繞環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)機(jī)制進(jìn)行的科學(xué)化探討僅是以環(huán)境質(zhì)量責(zé)任革新聯(lián)防聯(lián)控制度的基礎(chǔ)性一步，深化并擴(kuò)展地研究如何以環(huán)境質(zhì)量責(zé)任統(tǒng)帥聯(lián)防聯(lián)控全局，應(yīng)是環(huán)境法學(xué)的應(yīng)有之責(zé)與未來之所向。