蘇楚婷

近十年來,埃及、埃塞俄比亞和蘇丹圍繞復(fù)興大壩的博弈愈演愈烈,這場尼羅河水資源爭奪勢必引起地區(qū)霸權(quán)轉(zhuǎn)移,影響中東和非洲的地緣戰(zhàn)略格局,也將深刻改變爭端各國內(nèi)外政策走向。在新冠疫情的沖擊下,尼羅河沿岸各國經(jīng)濟(jì)和糧食安全面臨挑戰(zhàn),水資源分配問題更加嚴(yán)峻。俄烏沖突再度加劇了全球的糧食危機(jī),嚴(yán)重影響埃及和蘇丹從俄羅斯進(jìn)口糧食,使得尼羅河下游國家對維護(hù)水份額的愿望日趨強(qiáng)烈。如果埃塞俄比亞堅持單方面對大壩進(jìn)行蓄水和運營,將觸發(fā)爭端三國的緊張局勢,避免水資源沖突升級成為流域各國的當(dāng)務(wù)之急。

尼羅河水資源爭端始于20世紀(jì)初,英國、法國、意大利等西方殖民國家為維護(hù)各自在尼羅河流域的利益,簽訂了諸多協(xié)議,而埃及在殖民條約的保護(hù)下享有尼羅河流域壓倒性的水資源霸權(quán)。自沿河上游國家獨立以來,各國極力挑戰(zhàn)殖民時代的尼羅河水資源分配協(xié)議,要求重新公平分配尼羅河水資源。復(fù)興大壩爭端則是尼羅河水資源爭端的集中體現(xiàn)。2011年,埃塞俄比亞正式宣布動工修建復(fù)興大壩,引發(fā)埃及、埃塞俄比亞與蘇丹三國間的矛盾與爭端。復(fù)興大壩位于蘇丹與埃塞俄比亞邊境的青尼羅河上,距離蘇丹邊境約15公里,占地1,561平方千米,蓄水容量達(dá)790億立方米,裝機(jī)容量達(dá)6,000兆瓦,建成后將成為非洲第一大水電站和世界第十一大水電站。(1)Yohannes Yihdego, Alamgir Khalil and Hilmi S. Salem, “Nile River’s Basin Dispute: Perspectives of the Grand Ethiopian Renaissance Dam (GERD),” Global Journals Inc.(USA),Vol. 17, Issue 2, 2017, p. 4.2022年2月22日,埃塞俄比亞總理阿比(Abiy Ahmed Ali)宣布復(fù)興大壩正式發(fā)電(2)《復(fù)興大壩:埃塞俄比亞正式宣布復(fù)興大壩投產(chǎn),埃及認(rèn)為此舉違反2015年〈原則宣言〉》(阿拉伯文),BBC新聞網(wǎng),2022年2月20日,https://www.bbc.com/arabic/middleeast-60450314,上網(wǎng)時間:2022年3月26日。,埃塞俄比亞的單方面行動再次遭到埃及與蘇丹的譴責(zé)。

學(xué)界關(guān)于復(fù)興大壩爭端的研究按爭端機(jī)制可分為三類:一是雙邊博弈。瓦爾堡(G. R. Warburg)論述了英國在尼羅河流域的殖民統(tǒng)治,剖析了1956年前蘇丹和英屬埃及關(guān)系的變化過程。(3)G. R. Warburg, Egypt and the Sudan:Studies in History and Politics, London: Routledge, 1985.艾哈邁德·艾布·宰德(Ahmed Mohammad Abu Zaid)通過分析埃及與埃塞俄比亞關(guān)于尼羅河水資源爭端的歷史事實,從埃塞俄比亞視角討論了兩國的水資源政治,為爭議雙方提出可行性建議。(4)[埃及]艾哈邁德·艾布·宰德:《埃塞俄比亞視角下的尼羅河水資源爭端》(阿拉伯文),載《阿拉伯政治》2014年第7期,第14-24頁。薩勒曼(Salman M. A. Salman)根據(jù)復(fù)興大壩談判進(jìn)程,深入分析了埃及和蘇丹關(guān)于尼羅河水資源爭端的歷史以及當(dāng)下的法律矛盾,對尼羅河流域國家未來關(guān)系的發(fā)展進(jìn)行了思考。(5)Salman M. A. Salman, “The GERD and the Revival of the Egyptian-Sudanese Dispute over the Nile Waters,” in Zeray Yihdego et al., eds., Ethiopian Yearbook of International Law 2017, Cham: Springer, 2018.二是三邊博弈。伊德戈(Yohannes Yihdego)等探討了復(fù)興大壩對爭端三國的積極和消極影響,通過計算復(fù)興大壩在尼羅河峰值流量中的發(fā)電總量以及尼羅河水系用戶的用水情況,提出“羅蘭—奧斯特羅姆框架”(Rowland-Ostrom Framework)的共同池資源管理方法可能是解決跨境水資源沖突的可行方案之一。(6)Yohannes Yihdego, Alamgir Khalil and Hilmi S. Salem, “Nile River’s Basin Dispute: Perspectives of the Grand Ethiopian Renaissance Dam (GERD),” pp. 1-9.張璡通過分析埃及、埃塞俄比亞和蘇丹之間的權(quán)力關(guān)系和水資源分配之間的聯(lián)系,認(rèn)為尼羅河流域國家間的權(quán)力關(guān)系塑造了尼羅河水資源開發(fā)和分配格局。(7)張璡:《尼羅河流域的水政治:歷史與現(xiàn)實》,載《阿拉伯世界研究》2019年第2期,第62-75頁。三是多邊博弈。巴爾迪斯(Ahmad Al-Bardisi)通過全面分析尼羅河水資源分配的流域內(nèi)外相關(guān)史實,揭露了美國與以色列幕后操作的陰謀,警示尼羅河處于危險中。(8)[埃及]艾哈邁德·巴爾迪斯:《尼羅河流域的陰謀:埃塞俄爾比亞如何思考復(fù)興大壩?》(阿拉伯文),開羅:共和國圖書出版社2014年版,第32-51頁。貝海里(Zaki El Behairy)通過深入考察歷史上尼羅河流域內(nèi)外國家為爭奪尼羅河水資源簽訂的協(xié)議、流域各國對不同協(xié)議的立場以及復(fù)興大壩危機(jī)進(jìn)程,分析了以色列對尼羅河流域的滲透和影響,為埃及解決復(fù)興大壩危機(jī)提出了建議。(9)[埃及]扎基·埃爾·貝哈爾:《埃及與尼羅河水資源問題:復(fù)興大壩危機(jī)》(阿拉伯文),開羅:埃及圖書總局2016年版,第82-95頁。

當(dāng)前,國內(nèi)外學(xué)界對復(fù)興大壩爭端的研究均是從國際層面論述埃及、埃塞俄比亞和蘇丹三個爭端國之間的雙邊、三邊或多邊博弈現(xiàn)象,缺乏以雙層博弈理論的視角分析復(fù)興大壩危機(jī)。本文以雙層博弈理論為分析框架,深入分析埃及、埃塞俄比亞和蘇丹在國際層面的三邊博弈以及在國內(nèi)層面的內(nèi)部博弈,對預(yù)判復(fù)興大壩爭端的解決機(jī)制、尼羅河流域國家關(guān)系發(fā)展乃至中東非洲國家的戰(zhàn)略發(fā)展等,具有一定的現(xiàn)實意義。

一、 雙層博弈理論的基本內(nèi)涵

雙層博弈理論(Two-Level Games)由美國學(xué)者羅伯特·普特南(Robert D. Putnam)提出。該理論認(rèn)為,國際政治與國內(nèi)政治相互關(guān)聯(lián),國際層面因素和國內(nèi)政治因素都會影響國際談判結(jié)果。(10)Robert D. Putnam, “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games,” in Peter B. Evans, Harold Karan Jacobson and Robert D. Putnam, eds., Double Edged Diplomacy:International Bargaining and Domestic Politics, Berkeley: University of California Press, 1993, p. 434.在國際談判過程中,國際層面因素指各國談判代表進(jìn)行交涉所達(dá)成的暫時性協(xié)議;國內(nèi)層面因素指各國國內(nèi)政黨或利益團(tuán)體對于是否同意國際層面達(dá)成的協(xié)議持有不同意見。

綜合而言,在國際層面,各國在參與國際談判之前會制定本國的談判策略,確定談判底線與原則,爭取本國最大利益,這被稱為“國際限制”;而在國內(nèi)層面,各國在國際談判中達(dá)成的暫定協(xié)議必須交付國內(nèi)政黨、選民與利益團(tuán)體批準(zhǔn),基于各國決策者力求政權(quán)穩(wěn)固以及受到各種民間團(tuán)體支持的預(yù)期心理,國內(nèi)不同政黨、利益團(tuán)體或民間組織均有可能在共同利益上進(jìn)行聯(lián)合,集體向執(zhí)政者施壓,令其采納國內(nèi)民眾的意見,這被稱為“國內(nèi)限制”。

雙層博弈理論的核心概念是“獲勝集合”,即在國際層面達(dá)成的、得到國內(nèi)層面大多數(shù)選民支持的協(xié)議范圍。獲勝集合的大小取決于三大因素:國內(nèi)層面各方的權(quán)力分配、偏好和可能的聯(lián)盟,國內(nèi)的政治制度,以及談判者在國際層面采用的策略。國際談判成功的前提是雙方獲勝集合存在交集。獲勝集合概念包含兩個關(guān)鍵推論:第一個推論是其它條件相同情況下,較大的獲勝集合使得國際談判達(dá)成協(xié)議的可能性更大;第二個推論是各談判方國內(nèi)層面獲勝集合的相對大小會影響國際談判中所得的共同收益分配。

復(fù)興大壩談判已持續(xù)十余年,爭端三國進(jìn)行的直接談判可分為六個階段:在第一輪談判(2011～2013年)中,爭端三國成立三方技術(shù)委員會并確定其職責(zé)。國際專家委員會提交報告,指出大壩的安全問題以及開展大壩對環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)方面產(chǎn)生影響的研究必要性。(11)[埃及]伊斯蘭·穆尼爾、[埃及]穆罕默德·馬斯利希、[埃及]阿卜杜勒·拉赫曼·穆罕默德:《2011～2020年蘇丹對復(fù)興大壩危機(jī)的外部政策》(阿拉伯文),載《政治視野》2021年第69期,第28頁。第二輪談判(2014～2015年)期間,埃及與埃塞俄比亞于2014年發(fā)表聯(lián)合聲明《馬拉博宣言》,埃及政府考慮到埃塞俄比亞的發(fā)展需求和埃塞俄比亞人民的愿望,承諾與其進(jìn)行建設(shè)性對話,以及兩國承諾在三方委員會的框架內(nèi)真誠地開展工作;(12)《埃及與復(fù)興大壩》(阿拉伯文),埃及咨詢總機(jī)構(gòu),https://www.sis.gov.eg/section/11281/14597?lang=ar,上網(wǎng)時間:2021年11月20日。2015年三方談判取得重要進(jìn)展,共同簽署《原則宣言》。(13)《埃及、埃塞爾比亞與蘇丹于2015年3月23日在喀土穆簽署〈原則宣言〉》(阿拉伯文),轉(zhuǎn)引自[埃及]扎基·巴赫里:《復(fù)興大壩危機(jī):埃及與尼羅河水資源問題》,開羅:埃及圖書總局2016年版,第551頁。第三輪談判(2016～2019年)開始后,埃塞俄比亞將談判內(nèi)容限制在大壩的蓄水和運營規(guī)則上,沒有保障埃及和蘇丹的水權(quán),導(dǎo)致本輪談判失敗。(14)[埃及]哈姆迪·阿卜杜勒·拉赫曼·哈桑:《復(fù)興大壩危機(jī):挑戰(zhàn)水霸權(quán)及蘇丹和埃及的困境》(阿拉伯文),載《中東研究》2020年第93期,第45頁。第四輪談判(2019年11月～2020年2月)以美國與世界銀行介入為主要標(biāo)志,盡管當(dāng)時埃塞俄比亞已同意埃及簽署的最終協(xié)議草案,但仍決定退出談判,拒絕美國施壓。(15)《復(fù)興大壩:關(guān)于確定談判方式協(xié)議的失敗》(阿拉伯文),阿拉比亞新聞網(wǎng),2021年3月12日,http://alturl.com/benzz,上網(wǎng)時間: 2021年11月8日。第五輪談判(2020年6月～2020年12月)開始前,聯(lián)合國安理會將復(fù)興大壩事件移交非盟,爭端三國在非盟的主持下進(jìn)行談判,埃塞俄比亞同意部分解決方案,但仍不接受任何具有法律約束力的協(xié)議。第六輪談判(2021年4月～2021年10月)以由非盟主席國剛果民主共和國領(lǐng)導(dǎo)的國際四方委員會成立為重要標(biāo)志,該委員會在爭端三國之間進(jìn)行調(diào)解以解決有爭議的技術(shù)和法律問題,埃塞俄比亞拒絕了由埃及提交并得到蘇丹支持的關(guān)于恢復(fù)談判的所有靈活提議。(16)同上。隨后,由于蘇丹與埃塞俄比亞國內(nèi)陷入動蕩,復(fù)興大壩談判被擱置。

就復(fù)興大壩爭端而論,埃及、埃塞俄比亞與蘇丹是主要行為體,而影響復(fù)興大壩爭端獲勝集合的重要因素是爭端國在國際層面采用的策略,即爭端國之間的三邊博弈,以及國內(nèi)層面各方的權(quán)力分配、偏好和可能的聯(lián)盟,即爭端國的內(nèi)部博弈。三個爭端國家為維護(hù)各自在尼羅河水資源爭奪中的利益,在國際層面展開了六輪直接談判,三國的分歧點主要為是否達(dá)成法律約束性協(xié)議以及是否繼承尼羅河歷史協(xié)議,各國的利益訴求難以調(diào)和,各自態(tài)度比較強(qiáng)硬,均為爭取本國利益最大化互不妥協(xié),導(dǎo)致談判多次陷入僵局。從談判策略來看,埃及堅決捍衛(wèi)歷史水權(quán),不容水份額有任何減少;埃塞俄比亞采用轉(zhuǎn)圈式的談判方法,多次拒絕埃及和蘇丹的提議,在達(dá)成協(xié)議上并無誠意,僅是為復(fù)興大壩的落成爭取時間;而蘇丹在觀察支持哪一方使其獲利更多。除此之外,爭端國在每輪談判中得出的暫時性決議必須交付國內(nèi)政黨、選民與利益團(tuán)體等認(rèn)同批準(zhǔn)。由于各爭端國國內(nèi)政黨或利益團(tuán)體情況各異,復(fù)興大壩問題在各爭端國國內(nèi)層面呈現(xiàn)出不同的博弈局面,在埃及國內(nèi)表現(xiàn)為執(zhí)政黨與反對黨間的分歧,在埃塞俄比亞國內(nèi)表現(xiàn)為族裔角力獲取復(fù)興大壩的調(diào)解權(quán),在蘇丹國內(nèi)表現(xiàn)為雙頭政府的對立立場。在復(fù)興大壩爭端中,爭端國在國際層面和國內(nèi)層面兩個棋盤中的博弈相互影響,且國際層面博弈的影響程度大于國內(nèi)層面的博弈。因此,用雙層博弈理論可以更加深入地分析復(fù)興大壩爭端國在國內(nèi)外層面的博弈格局,為探索爭端的解決路徑提供新視角。

二、 復(fù)興大壩爭端的雙層博弈格局

歷史上,尼羅河流域系統(tǒng)的國家實力呈現(xiàn)下游強(qiáng)、上游弱的特點。伴隨世界經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)、區(qū)域與國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,各國綜合國力此消彼長,傳統(tǒng)國家力量對比格局逐漸被打破。在復(fù)興大壩危機(jī)中,埃及、埃塞俄比亞和蘇丹之間的博弈日益呈現(xiàn)出動態(tài)化、異質(zhì)化、非線性態(tài)勢。爭端三國在尼羅河水資源危機(jī)中除在國際層面相互博弈外,還各自面臨國內(nèi)政黨或利益團(tuán)體間的博弈局面。

(一) 國際層面: 爭端國的三邊博弈

復(fù)興大壩爭端日益尖銳的根本原因是埃及憑借殖民歷史時期英國賦予的水資源分配特權(quán)對尼羅河水資源進(jìn)行壟斷;而埃塞俄比亞與人口不斷增長、對農(nóng)業(yè)需求不斷增加的上游國家一道,將這些協(xié)議視為殖民遺跡,并牽頭向埃及的實際水權(quán)發(fā)起挑戰(zhàn),要求秉承平等共享原則重新分配尼羅河水資源,意在通過對作為該地區(qū)命脈的尼羅河水域的控制,重新調(diào)整東北非的政治格局,復(fù)興大壩由此成為埃塞俄比亞撬動地區(qū)權(quán)力平衡的砝碼。在尼羅河水資源爭奪中,上游國家堅持“資源開發(fā)的絕對權(quán)利”,下游國家堅持“不損害規(guī)則”,由此產(chǎn)生的利益分歧使得埃及、埃塞俄比亞和蘇丹的三邊博弈趨于白熱化。

1. 埃及: 極力維護(hù)歷史上的尼羅河霸主地位

埃及作為非洲和中東大國,無論是政治實力、經(jīng)濟(jì)實力還是軍事實力,都是尼羅河流域最強(qiáng)大的國家,主導(dǎo)著尼羅河流域的政治格局,在阿拉伯世界長期擁有絕對的話語權(quán)和極大的影響力。埃及90%的農(nóng)業(yè)和生活用水都依靠尼羅河水,一旦拱手交出控制權(quán),埃及國家安全將受到嚴(yán)重威脅。復(fù)興大壩建成后,埃及的尼羅河水份額可能會減少110億～190億立方米,導(dǎo)致200萬埃及人失去經(jīng)濟(jì)來源,(17)“Death on the Nile,” Al Jazeera,May 30, 2013, http://www.aljazeera.com/pro￣gram￣mes/insidestory/2013/05/201353081623734349.html,上網(wǎng)時間:2021年11月24日。大壩還將使埃及的電力供應(yīng)減少25%～40%。(18)“Ethiopian Renaissance Dam Talks Enter Second Day,” Arab Today, July 3, 2015, http://www.arabtoday.net/180/ethiopian,上網(wǎng)時間:2021年11月28日。隨著埃及人口的持續(xù)增長,預(yù)計至2025年,該國人均可用水量降至500立方米/年,這意味著屆時埃及陷入水資源“絕對稀缺”(19)Magdy Hefny and Salah El-Din Amer, “Egypt and the Nile Basin,” Aquatic Sciences, Vol. 67,No. 1, 2004, p. 43.的狀態(tài)。

為維護(hù)本國水安全,埃及歷屆政府均以訴諸戰(zhàn)爭的言論來表達(dá)對維護(hù)埃及水份額既有權(quán)力優(yōu)勢及分配現(xiàn)狀的決心。1978年,時任埃及總統(tǒng)薩達(dá)特(Mohamed Anwar al-Sadat)說:“我們的生活百分之百依賴尼羅河,任何時候如果有人想剝奪我們的生命之水,我們將毫不猶豫地發(fā)動戰(zhàn)爭。”(20)Christopher L. Kukk and David A. Deese, “At the Water’s Edge: Regional Conflict and Cooperation over Fresh Water,”UCLA Journal of International Law and Foreign Affairs, Vol. 1, No. 1,1996, pp. 21-64.2006年,時任埃及總統(tǒng)穆巴拉克(Muhammed Hosni Mubarak)強(qiáng)調(diào):“任何減少埃及水份額的項目都會引發(fā)危機(jī)”,并以軍事干預(yù)威脅埃塞俄比亞。(21)《埃及各屆總統(tǒng)對復(fù)興大壩危機(jī)的態(tài)度》(阿拉伯文),RT新聞網(wǎng),2019年11月5日,http://alturl.com/5y9gr,上網(wǎng)時間:2022年12月21日。2012年,埃及聯(lián)合委員會召開三次會議,提到時任總統(tǒng)穆罕默德·穆爾西(Mohamed Morsi)針對復(fù)興大壩危機(jī)給出了軍事行動的暗示,指出穆爾西曾表示,埃及不希望與埃塞俄比亞發(fā)生沖突,但是所有選擇均是開放的。(22)同上?，F(xiàn)任埃及總統(tǒng)阿卜杜勒·法塔赫·塞西(Abdel Fattah al-Sisi)表示,埃及的歷史水份額是一條紅線,一旦被觸碰,或許引發(fā)不可想象的地區(qū)動蕩。埃及前外長布特羅斯·加利表示,“我們區(qū)域的下一場戰(zhàn)爭將是尼羅河水域,而不是政治”(23)Seyfi Kilic, “Water Security Concept and Its Perception in the Egypt,”International Journal of Art and Commerce, Vol. 3 No. 8, 2014, p. 8.。2014年,埃及通過新憲法,規(guī)定維護(hù)其對尼羅河的歷史權(quán)利。(24)International Crisis Group, “Bridging the Gap in the Nile Waters Dispute,” Africa Report, No. 271, March 20, 2019, p. 13.

為在談判中贏得主動和獲取國際支持,埃及在尼羅河流域及國際上發(fā)起外交攻勢,意在對埃塞俄比亞施加壓力以達(dá)成具有約束力的協(xié)議。塞西總統(tǒng)在聯(lián)合國大會上向布隆迪和剛果(金)提供了外交支持,拒絕針對埃塞俄比亞和蘇丹兩國領(lǐng)導(dǎo)人試圖進(jìn)行憲法外權(quán)力攫取制裁的呼吁。(25)“Egypt Reiterates Support to Burundi in Various Fields,” Egypt Today, November 15, 2018; “Sisi Stresses Egypt’s Support for Political Agreement, Security in DRC,” Egyptian State Information Service, April 23, 2017.塞西與烏干達(dá)總統(tǒng)約韋里·穆塞韋尼(Yoweri Museveni)建立了密切關(guān)系,與肯尼亞總統(tǒng)烏胡魯·肯雅塔(Uhuru Kenyatta)進(jìn)行互訪,并與南蘇丹展開密切聯(lián)系。(26)International Crisis Group, “Bridging the Gap in the Nile Waters Dispute,” p. 17.埃及軍方尋求國際支持來反對復(fù)興大壩,該舉動旨在說服國際社會大壩將直接威脅埃及的水安全,大壩的建設(shè)將進(jìn)一步破壞地區(qū)穩(wěn)定,并指出繼續(xù)與埃塞俄比亞談判是浪費時間。(27)“Egypt Plans Dam-Busting Diplomatic Offensive Against Ethiopia,” UPI, February 27, 2014,http://www.upi.com/Egypt-plansdam-busting-diplomatic-offensiveagainstEthiopia/13631393533111/,上網(wǎng)時間:2020年2月4日。此外,埃及政治領(lǐng)導(dǎo)人與前總統(tǒng)穆爾西會面時提出破壞大壩的各種方法,包括支持反政府軍。(28)“Ethiopia: Egypt Attack Proposals ‘Day Dreaming’,” Yalibnan,June 5, 2013, http://yalibnan.com/2013/06/05/ethiopiaegypt-attack-proposals-day-dreaming/,上網(wǎng)時間:2020年1月24日。埃及曾請求蘇丹允許其在蘇丹靠近埃塞俄比亞的地區(qū)修建空軍基地,以便在復(fù)興大壩談判失敗時空襲復(fù)興大壩。2021年5月,埃及與埃塞俄比亞鄰國吉布提、蘇丹、烏干達(dá)、布隆迪簽署軍事合作協(xié)議,與蘇丹先后開展代號為“尼羅河之鷹1”“尼羅河之鷹2”“尼羅河守護(hù)者”的聯(lián)合軍演(29)[埃及]艾哈邁德·舒沙:《復(fù)興大壩:埃及為什么與埃塞俄比亞的鄰國增強(qiáng)軍事關(guān)系?》(阿拉伯文),BBC新聞網(wǎng),2021年5月30日, http://www.bbc.com/arabic/middleeast-57288515,上網(wǎng)時間:2021年12月23日。,意在向埃塞俄比亞傳遞埃及在任何階段都有可能使用武力來捍衛(wèi)尼羅河水的信息。一直以來,埃及和蘇丹一再游說非洲開發(fā)銀行、世界銀行和歐洲投資銀行,拒絕為尼羅河流域國家開發(fā)水利項目提供急需財政資源。(30)Jack Kalpakian, “Ethiopia and the Blue Nile: Development Plans and Their Implications Downstream,” Air &Space Power Journal — Africa and Francophonie,Vol. 6, No. 2, 2015, pp. 40-56.

2. 埃塞俄比亞: 探尋國家復(fù)興之路及爭奪地區(qū)話語權(quán)

長期以來,埃塞俄比亞對埃及的尼羅河水域霸權(quán)提出質(zhì)疑,并向埃及政府聲明它已經(jīng)“準(zhǔn)備好與友好的鄰國分享上帝恩賜的巨大財富”,表明埃塞俄比亞的目的是開發(fā)其擁有的資源,以適應(yīng)迅速增長的人口和快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)。(31)Yacob Arsano, “Progress and Prospects of Cooperation in the Nile Basin,” Chatham House, October 5, 2012, p. 31.21世紀(jì)以來,埃塞俄比亞在以色列、沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋和俄羅斯等域內(nèi)外大國的支持下悄然崛起為非洲的一股重要力量,力求撼動埃及的尼羅河霸主地位。埃塞俄比亞在境內(nèi)建設(shè)復(fù)興大壩既是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需,也是爭奪地區(qū)話語權(quán)的體現(xiàn)。

第一,快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和急劇增長的人口急需能源供應(yīng)。埃塞俄比亞2011年國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)319.5億美金,2021年達(dá)1,112.7億美金,(32)“Ethiopia GDP,” World Bank, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=ET, 上網(wǎng)時間:2022年12月21日。十年內(nèi)穩(wěn)步攀升,增長了約2.48倍。埃塞俄比亞人口總數(shù)從2011年的約9,000萬持續(xù)增長至2021年的1.18億。(33)“Ethiopia Population,” Word Bank, https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TO￣TL?end=2021&locations=ET&start=1960&view=chart,上網(wǎng)時間:2022年12月21日。世界銀行報告指出,埃塞俄比亞是非洲增長最快、世界增長第二快的經(jīng)濟(jì)體,其經(jīng)濟(jì)騰飛被視作全球經(jīng)濟(jì)增長新一極的出現(xiàn)。埃塞俄比亞正在全力復(fù)制亞洲式工業(yè)化道路經(jīng)驗,最有希望成為下一個全球制造業(yè)中心之一。但埃塞俄比亞境內(nèi)能源匱乏,全國電力覆蓋率只有38%,而尼羅河中大約85%的水量源自埃塞俄比亞,埃塞俄比亞政府決定建造一座大型水壩來滿足人民對電力和灌溉的需求(34)Yohannes Yihdego, Alamgir Khalil and Hilmi S. Salem, “Nile River’s Basin Dispute: Perspectives of the Grand Ethiopian Renaissance Dam (GERD),” p. 8.,以緩解生存和發(fā)展壓力。大壩的落成將使埃塞俄比亞到2025年成為中等收入國家,并實現(xiàn)零碳排放的目標(biāo)。(35)Ibid., p. 16.復(fù)興大壩項目是梅萊斯總理對國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型計劃的一部分,旨在創(chuàng)造更多的外國投資機(jī)會,將發(fā)電量從2,000兆瓦提高到10,000兆瓦,培育更具活力的制造業(yè),顯著擴(kuò)大公路和鐵路的基礎(chǔ)設(shè)施。(36)Harry Verhoeven, “Black Gold for Blue Gold? Sudan’s Oil, Ethiopia’s Water and Regional Integration,” Chatham House, June 2011.大壩建成后,向區(qū)域鄰國出售多余電力可成為埃塞俄比亞硬通貨的來源,大壩還為境內(nèi)近1.1億民眾脫貧提供機(jī)遇。

第二,爭奪地區(qū)話語權(quán)是埃塞俄比亞對外戰(zhàn)略的重要目標(biāo)。復(fù)興大壩工程的實質(zhì)是政治性的,代表了埃塞俄比亞的國家和民族榮耀以及區(qū)域強(qiáng)權(quán)雄心,旨在鞏固國家統(tǒng)一、實現(xiàn)國家復(fù)興,力爭區(qū)域的話語權(quán)和影響力。當(dāng)埃及因“一·二五革命”深陷政治動蕩、蘇丹忙于南蘇丹的獨立而無暇顧及其地區(qū)和國際利益時,埃塞俄比亞乘機(jī)啟動復(fù)興大壩的建設(shè)。大壩被命名為“復(fù)興大壩”,寄托著埃塞俄比亞政府與人民的熱切期望。埃塞俄比亞人民十分重視大壩項目,把它視為現(xiàn)代化、希望、發(fā)展和減少貧困的標(biāo)志。(37)Dalia Abdelhady et al., “The Nile and the Grand Ethiopian Renaissance Dam: Is there a Meeting Point between Nationalism and Hydro Solidarity?,” Journal of Contemporary Water Research &Education,Vol. 155, No. 1, 2015, pp. 73-82.埃塞俄比亞作為非洲較貧窮落后的國家,通過自籌費用來建造大壩,既顯示出力求借助青尼羅河豐富的水力資源實現(xiàn)民族復(fù)興的決心,也彰顯出復(fù)興大壩在埃塞俄比亞國家戰(zhàn)略布局中的重要意義。埃塞俄比亞前總理梅萊斯認(rèn)為,復(fù)興大壩實現(xiàn)了埃塞俄比亞長期以來的雄心壯志,能夠顛覆埃及尼羅河霸主的歷史地位。依據(jù)梅萊斯總理的技術(shù)顧問團(tuán)隊計算,通過控制河流的流量,亞的斯亞貝巴將獲得相當(dāng)大的地緣政治影響力。(38)International Crisis Group, “Bridging the Gap in the Nile Water Dispute,” p. 5.埃塞俄比亞總理阿比表示,“沒有任何力量能夠阻止埃塞俄比亞修建大壩”(39)《復(fù)興大壩:阿比表示沒有任何力量能阻止埃塞俄比亞修建大壩》(阿拉伯文),BBC新聞網(wǎng),2019年10月23日,https://www.bbc.com/arabic/middleeast-50148319, 上網(wǎng)時間:2022年4月1日。。大壩建造過程中,埃塞俄比亞與埃及和蘇丹紛爭不斷,埃塞俄比亞指控埃及和蘇丹支持復(fù)興大壩所在區(qū)域——貝尼申古爾的暴力活動。埃塞俄比亞網(wǎng)絡(luò)信息安全局曾宣稱挫敗過幾起源自埃及的旨在破壞埃塞俄比亞經(jīng)濟(jì)和政治的網(wǎng)絡(luò)攻擊,而埃及政府并未對此做出回應(yīng)。(40)[埃及]馬哈茂德·薩米:《復(fù)興大壩與提格雷攻勢……埃及對于埃塞俄比亞內(nèi)亂的立場》(阿拉伯文),半島網(wǎng),2021年11月4日,http://alturl.com/diiac,上網(wǎng)時間: 2021年11月24日。談判期間,埃塞俄比亞憑借其所處上游地區(qū)形成的相對權(quán)力優(yōu)勢,態(tài)度強(qiáng)硬,不愿就水資源分配的核心利益進(jìn)行妥協(xié),堅持非洲方法解決非洲問題,拒絕非盟之外的調(diào)解方——美國的介入,也拒絕由埃及和蘇丹關(guān)于組建國際四方委員會的提議,導(dǎo)致多輪談判破裂或無果而終。

3. 蘇丹: 追求利益最大化的務(wù)實者

復(fù)興大壩的建造雖然會影響青尼羅河的水流量,但蘇丹境內(nèi)還有其它替代水資源——白尼羅河、阿特巴拉河及其多條支流。因此,蘇丹無需過多考慮談判底線的問題,而是在考慮支持哪一方更利于實現(xiàn)本國利益最大化。蘇丹在不同時期對復(fù)興大壩問題所持立場經(jīng)歷了支持、曖昧和反對的不同變化。第一,復(fù)興大壩興建初期至巴希爾統(tǒng)治后期(2011年6月～2019年4月11日),蘇丹持支持立場。復(fù)興大壩動工后,蘇丹駐埃塞俄比亞大使宣布蘇丹對復(fù)興大壩的支持態(tài)度。(41)[蘇丹]盧維達(dá)·穆罕默德·阿卜杜·瓦哈卜:《復(fù)興大壩危機(jī)與蘇丹立場》(阿拉伯文),載《中東研究》2020年第2期,第435頁。2012年3月,蘇丹時任總統(tǒng)巴希爾聲明大力支持埃塞俄比亞修建復(fù)興大壩。(42)Tesfa-Alem Tekle, “Sudan’s Bashir Supports Ethiopia’s Nile Dam Project,” Sudan Tribune, March 8, 2012, https://www.sudantribune.com/spip.php?article41839, 上網(wǎng)時間:2021年12月4日。2013年底,巴希爾總統(tǒng)宣稱復(fù)興大壩將給蘇丹帶來極大利好,惠及埃及在內(nèi)的地區(qū)國家,否認(rèn)復(fù)興大壩損害周邊國家利益的說法。(43)[埃及]扎基·埃爾·貝哈爾:《埃及與尼羅河水資源問題:復(fù)興大壩危機(jī)》(阿拉伯文),開羅:埃及圖書總局2016年版,第567頁。蘇丹在此期間對復(fù)興大壩采取支持的立場主要受到幾大因素的驅(qū)動:大壩可以調(diào)節(jié)青尼羅河上游的水流量,有利于蘇丹農(nóng)田的灌溉,提高農(nóng)作物的產(chǎn)量,蘇丹希望以此促進(jìn)與海灣國家和土耳其對其進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資;大壩可以緩解蘇丹迫切的電力需求;支持大壩建設(shè)可增加與埃塞俄比亞的貿(mào)易往來。(44)“Sudan Foreign Minister Criticizes Egypt Over Ethiopian Dam Dispute,” Sudan Tribune, February 18, 2014, http://www.sudantribune.com/spip.php?articles50013, 上網(wǎng)時間:2022年1月20日。另外,蘇丹不太擔(dān)心水份額的減少,經(jīng)濟(jì)低迷以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的惡化,使其無法完全利用協(xié)議賦予的水份額,(45)Robert O. Collins,The Nile, New Haven: Yale University Press, 2002, pp. 213-214.根據(jù)1959年與埃及簽訂的協(xié)議,蘇丹僅使用了18.5億立方米份額中的12億立方米。(46)“Ethiopia Reportedly Asking Egypt to Be 50% Shareholder in the Renaissance Dam,” EthioFreedom, November 5, 2013, http://www.ethiofreedom.com/ethiopia-reportedly-asking-egypt-to-be-50-shareholder-in-therenaissance-dam/. 上網(wǎng)時間:2021年11月5日。第二,過渡政府成立后(2019年10月～2020年3月),蘇丹因內(nèi)政動蕩及過渡政府的內(nèi)部分歧,對復(fù)興大壩問題的立場搖擺不定,突出體現(xiàn)在蘇丹過渡政府時期各方勢力的對立博弈中。第三,埃塞俄比亞第一次單方面為復(fù)興大壩蓄水后(2020年7月15日至今),蘇丹譴責(zé)并抗議埃塞俄比亞的單方面行動,與埃及聯(lián)手反對埃塞俄比亞。埃塞俄比亞外交部在發(fā)言中指出,蘇丹當(dāng)局盡管多次強(qiáng)調(diào)復(fù)興大壩給它帶來諸多好處,但突然改變了立場。(47)《聲明:蘇丹突然告知埃塞俄比亞改變其對復(fù)興大壩的立場》(阿拉伯文),斯普特尼克新聞網(wǎng),2021年5月4日, http://alturl.com/xpeh5,上網(wǎng)時間: 2021年11月3日。蘇丹總理哈姆杜克強(qiáng)調(diào),在沒有就大壩的安全運營和信息交換達(dá)成國際法框架下協(xié)議的情況下,埃塞俄比亞為復(fù)興大壩進(jìn)行第二次蓄水,將對蘇丹造成災(zāi)難性影響,威脅生活在青尼羅河兩岸兩百多萬名蘇丹民眾的生命財產(chǎn)安全。(48)《蘇丹警告由于復(fù)興大壩第二次蓄水或許造成連累兩千萬人的災(zāi)難》(阿拉伯文),米斯拉維網(wǎng),2021年2月7日,https://www.masrawy.com/news/news_publicaffairs/details/2021/2/7/1966355, 上網(wǎng)時間:2021年11月6日。對蘇丹而言,目前處于過渡政府時期,首要任務(wù)是維護(hù)國家利益及國內(nèi)政治穩(wěn)定。因此,蘇丹處理復(fù)興大壩問題的最佳方法是在努力維護(hù)水資源權(quán)利的同時,向埃塞俄比亞施加更大壓力,以堅持達(dá)成協(xié)調(diào)機(jī)制,確保在埃塞俄比亞單方面蓄水的情況下,保護(hù)青尼羅河上的大壩不遭受任何破壞。另外,蘇丹與埃塞俄比亞對于法什卡邊界地區(qū)的沖突使兩國關(guān)系緊張,在很大程度上也影響了蘇丹此階段對復(fù)興大壩問題的立場。

由此可見,復(fù)興大壩爭端中的主要矛盾在埃及與埃塞俄比亞。復(fù)興大壩對埃塞俄比亞而言是國家復(fù)興、民族崛起的標(biāo)志,對埃及而言則是影響其國家和社會發(fā)展的重大威脅。受“阿拉伯之春”沖擊,埃及經(jīng)濟(jì)低迷和地區(qū)影響力減弱續(xù)了數(shù)年,而埃塞俄比亞在梅萊斯的統(tǒng)治下不斷崛起,尼羅河流域內(nèi)各力量對比的此消彼長為埃塞俄比亞爭取尼羅河水資源提供了契機(jī)。復(fù)興大壩還在埃塞俄比亞與埃及人民群眾中掀起了強(qiáng)烈的民族主義浪潮,兩國民眾在社交網(wǎng)絡(luò)上對該問題相互發(fā)動言語攻擊。而蘇丹在此爭端中并不與埃及和埃塞俄比亞存在較大分歧與摩擦,一直以觀察者的身份企圖謀求實現(xiàn)利益最大化。復(fù)興大壩扭轉(zhuǎn)了尼羅河水資源開發(fā)利用“下游國家說了算、上游國家靠邊站”的倒掛局面。大壩的建設(shè)也顯示出非洲傳統(tǒng)大國埃及地區(qū)影響力的下降,標(biāo)志著埃塞俄比亞在非洲話語權(quán)和影響力的上升。大壩的建成勢必會給尼羅河上游國家在未來爭取更多水份額時提供信心,改變上游國家一直以來對尼羅河水資源分配不公平敢怒不敢言的現(xiàn)狀,未來的非洲格局隨著尼羅河水權(quán)的改變或?qū)⒂瓉硇碌霓D(zhuǎn)折點。

(二) 國內(nèi)層面: 爭端三國的內(nèi)部博弈

復(fù)興大壩爭端三國中,政局相對穩(wěn)定的是埃及,而埃塞俄比亞和蘇丹的國內(nèi)動亂都給復(fù)興大壩危機(jī)平添變數(shù),在一定程度上影響了談判進(jìn)程。由于爭端各國的國內(nèi)政治制度、利益團(tuán)體和談判策略均不相同,三國國內(nèi)對復(fù)興大壩問題的博弈情況也各不相同。

1. 埃及: 執(zhí)政黨與反對黨之間的分歧

埃及的政治制度為總統(tǒng)制共和制,總統(tǒng)對國內(nèi)外大小事務(wù)具有絕對權(quán)威。自2014年塞西上臺以來,埃及重整埃及的尼羅河水外交。塞西對埃塞俄比亞總理阿比上任持謹(jǐn)慎態(tài)度,希望利用與亞的斯亞貝巴更密切的關(guān)系,確保就解決復(fù)興大壩爭端達(dá)成協(xié)議,明確維護(hù)下游的水流量。(49)International Crisis Group, “Bridging the Gap in the Nile Water Dispute,” p. 14.塞西希望達(dá)成協(xié)議,部分是出于對國內(nèi)政治的考量,他一直致力于鞏固自身權(quán)威,打算在他總統(tǒng)選舉支持率下降時嘗試取消埃及憲法對總統(tǒng)任期兩屆的限制,而尼羅河問題使他有機(jī)會動員和利用國內(nèi)民族主義情緒。(50)Ibid., pp. 14-15.埃及反對派對當(dāng)局處理復(fù)興大壩問題的方式并不滿意,從一開始就呼吁采取軍事行動來阻止大壩修建并迫使埃塞俄比亞就維護(hù)埃及的水權(quán)問題進(jìn)行談判。埃及自由與正義黨外交關(guān)系委員會主席穆罕默德·素旦(Mohammed Sudan)說:“塞西犯下的最嚴(yán)重錯誤是簽署了《原則宣言》,為埃塞俄比亞建造大壩的合法性敞開大門,他自簽署協(xié)議之日起便成為一個不合格的總統(tǒng),該協(xié)議并未提交議會審議且未獲得多數(shù)人民代表的同意,我們認(rèn)定其無效?！?51)[埃及]艾哈邁德·拉馬丹:《埃及反對派對復(fù)興大壩問題異常憤怒并確定行動方案》(阿拉伯文),半島網(wǎng),2020年7月27日,http://alturl.com/3n86m,上網(wǎng)時間:2022年4月7日。反對黨還認(rèn)為,塞西談?wù)搼?zhàn)爭成本是對“埃及歷史水份額是不可觸碰的紅線”這一宣言的明顯退讓。(52)[埃及]歐麥爾·賈邁勒:《退讓抑或戰(zhàn)爭威脅?對塞西關(guān)于復(fù)興大壩聲明的不同解析》(阿拉伯文),半島網(wǎng),2021年4月7日,http://alturl.com/nqprz,上網(wǎng)時間:2022年6月8日。埃及反對派呼吁政府撤回于2015年在《原則宣言》上的簽字,并呼吁政府就應(yīng)對復(fù)興大壩危機(jī)的措施進(jìn)行全民公投。(53)[埃及]艾哈邁德·拉馬丹:《埃及反對派對復(fù)興大壩問題異常憤怒并確定行動方案》(阿拉伯文)。埃及境外的反對黨成員呼吁埃及武裝部隊在保護(hù)尼羅河方面迅速發(fā)揮其憲法作用,不得有任何疏忽或拖延,清除尼羅河上的一切障礙,復(fù)興大壩是首要障礙。(54)《埃及反對黨呼吁埃及軍隊保護(hù)尼羅河》(阿拉伯文),世界電視臺新聞網(wǎng),2021年6月7日, http://alturl.com/qjwfz, 上網(wǎng)時間:2022年4月6日。此外,反對黨組建了“保護(hù)尼羅河人民陣線”,在得知聯(lián)合國安理會尤其是俄羅斯支持埃塞俄比亞立場后,組織代表團(tuán)訪問俄羅斯駐開羅大使館,闡明自身立場。(55)[埃及]哈立德·馬哈茂德:《埃及反對黨倡議立即停止復(fù)興大壩蓄水》(阿拉伯文),今日阿聯(lián)酋新聞網(wǎng),2021年6月28日,https://www.emaratalyoum.com/politics/reports-and-translation/2021-06-28-1.1507643,上網(wǎng)時間:2022年5月7日。由此可見,埃及反對黨在復(fù)興大壩問題上態(tài)度激烈,始終堅持以武力來處理復(fù)興大壩爭端,如果執(zhí)政黨未能統(tǒng)一國內(nèi)立場,反對黨有可能貿(mào)然行動,會再度加劇復(fù)興大壩危機(jī)的緊張局勢。

2. 埃塞俄比亞: 種族性政治沖突形勢嚴(yán)峻

埃塞俄比亞實行議會共和制,政黨眾多。2012年,梅萊斯總理的逝世引發(fā)一場權(quán)力斗爭,埃塞俄比亞進(jìn)入動蕩時期,政權(quán)不得不把重點放在自我保護(hù)上,影響了大壩的建設(shè)速度。伴隨這一政治動蕩而來的是大壩項目日益嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象,由軍方運營的大壩承包商——國有軍事集團(tuán)金屬與工程公司(Ethiopian Metal and Engineering Corporation)因貪污和管理不善成為爭議的焦點。(56)“Dozens of Top Security Officials Arrested,” All Africa,November 13, 2018, p. 21.阿比·艾哈邁德就任埃塞俄比亞總理后,國內(nèi)政治和種族沖突頻發(fā),示威活動增多。復(fù)興大壩問題在埃塞俄比亞境內(nèi)是一個棘手而復(fù)雜的問題,也是阿比政府的當(dāng)務(wù)之急,族裔沖突是埃塞俄比亞建造和運營大壩面臨的最大內(nèi)部威脅,尤其是阿姆哈拉族和提格雷族極力反對阿比。對埃塞俄比亞人而言,無論政治派別是什么種族,大壩都賦予了其權(quán)力,埃塞俄比亞境內(nèi)各政治實體都企圖把復(fù)興大壩作為手中的一張政治牌來實現(xiàn)各自目的。阿比總理上任后,批判提格雷人民陣線官員在前幾屆政府中對復(fù)興大壩管理不善。(57)International Crisis Group, “Bridging the Gap in the Nile Water Dispute,” p. 8.一位反對黨領(lǐng)導(dǎo)人指責(zé)阿比使復(fù)興大壩淪為外國勢力的犧牲品,一位被捕的有影響力的活動人士賈維爾·穆罕默德說:“如果阿比在7月份不啟動蓄水,他將遇到問題?！?58)《復(fù)興大壩揭示了塞西與阿比處境的弱勢》(阿拉伯文),2020年6月4日, https://rassd.com/485215.htm, 上網(wǎng)時間:2022年7月5日。2017年,埃塞俄比亞當(dāng)局挫敗了在厄立特里亞境外活動的埃塞俄比亞叛亂分子襲擊復(fù)興大壩站點的企圖。2018年,復(fù)興大壩首席工程師西梅格紐·貝克勒(Simegnew Bekele)因大壩施工延誤而被殺害,這是第二位遭殺害的復(fù)興大壩相關(guān)官員。(59)《埃塞俄比亞揭露復(fù)興大壩首席工程師被殺害之謎》(阿拉伯文),半島網(wǎng),2018年9月8日,http://alturl.com/qxovw,上網(wǎng)時間:2021年12月8日。阿比政府曾遭遇三次未遂政變,其中最嚴(yán)重的是一位軍隊參謀長和一位州長被殺害。由于阿比在外交上對復(fù)興大壩問題的寬容處理,他遭受了一次幾乎喪命的暗殺。2021年,在埃塞俄比亞內(nèi)戰(zhàn)背景下,“提格雷人民解放陣線”武裝分子潛入大壩工地,企圖使用小型和重型炸藥破壞大壩的修建,埃塞俄比亞軍隊宣布挫敗該破壞行動。(60)[埃塞俄比亞]哈什米·阿里·哈米德:《亞的斯亞貝巴指控提格雷人民陣線試圖破壞復(fù)興大壩》(阿拉伯文),獨立阿拉伯網(wǎng),2021年9月4日,http://alturl.com/855xr,上網(wǎng)時間:2022年4月1日。這些日益加劇的政治斗爭表明,埃塞俄比亞各方政治力量均想通過獲得復(fù)興大壩爭端的調(diào)解權(quán),繼而獲得尼羅河水資源的話語權(quán)與分配權(quán),從而在各方政治力量的角逐中獲得支配性的權(quán)威地位。

3. 蘇丹: 雙頭政府間的對立博弈

2019年4月,政治強(qiáng)人巴希爾被推翻后,蘇丹過渡政府進(jìn)入軍民共治階段。2021年10月,蘇丹再次發(fā)生軍事政變,軍方接管國家事務(wù)。蘇丹軍方與文職之間及其內(nèi)部的矛盾與日俱增,各種利益團(tuán)體犬牙交錯、分化嚴(yán)重,過渡政府的復(fù)雜結(jié)構(gòu)使得蘇丹外交決策呈現(xiàn)多元化,在復(fù)興大壩問題上的立場也因此相互對立。埃及通過蘇丹軍事委員會設(shè)計了與蘇丹的新關(guān)系,軍事委員會全力支持埃及,而哈姆杜克總理與其文職政府支持埃塞俄比亞,贏得了民間力量的支持。(61)[埃及]穆罕默德·阿拉比:《蘇丹政變失敗是否影響埃及立場?》(阿拉伯文),半島網(wǎng),2021年7月11日,http://alturl.com/ryrkp,上網(wǎng)時間:2022年5月6日。蘇丹軍方為獲取民眾對軍方行動的支持,組織群眾前往蘇丹與埃塞俄比亞邊境、安排流行歌手身穿軍裝在喀土穆上演支持軍方的表演、蘇丹空軍參與埃及的聯(lián)合訓(xùn)練演習(xí)等。(62)《復(fù)興大壩:為何蘇丹在復(fù)興大壩危機(jī)中對埃塞俄比亞更謹(jǐn)慎?》(阿拉伯文),BBC新聞網(wǎng),2021年4月21日,https://www.bbc.com/arabic/middleeast-56833732, 上網(wǎng)時間:2022年5月5日。蘇丹退役少將馬哈茂德·卡蘭達(dá)對英國廣播電視公司(BBC)表示:“很明顯,他們在向埃塞俄比亞揮舞棍棒。”(63)同上。蘇丹前政府外交部長瑪麗亞姆·馬赫迪(Mariam al-Sadiq al-Mahdi)指責(zé)埃及支持蘇丹的軍事政變,并表示:“蘇丹是埃及的戰(zhàn)略國家,我等著埃及領(lǐng)導(dǎo)人邀請?zhí)K丹政黨代表進(jìn)行對話,但是他們沒有這樣做,而是在美國發(fā)出譴責(zé)蘇丹政變的聲明之后,埃及才表示譴責(zé)蘇丹政變?！?64)《埃及與以色列支持蘇丹軍事政變》(阿拉伯文),ArientXXI新聞網(wǎng),2021年12月17日,https://orientxxi.info/magazine/article5249,上網(wǎng)時間:2022年12月17日。埃及表面上對蘇丹此次軍事政變持中立立場,實際上支持軍方發(fā)動政變,旨在以此換取蘇丹在復(fù)興大壩爭端中的立場?？偛课挥诳ν聊碌牟呗远床鞕C(jī)構(gòu)主任胡路德·哈伊爾(Khulud Khayr)表示:“長期以來,埃及軍隊向蘇丹軍隊下達(dá)命令,在復(fù)興大壩危機(jī)中,埃及比以往更需要喀土穆這個忠實的盟友來幫助它做出決定?！?65)同上。此外,蘇丹主權(quán)委員會主席及軍方最高領(lǐng)導(dǎo)人布爾漢(Abdel Fattah Abdelrahman al-Burhan)于發(fā)動軍事政變的前一天拜訪塞西總統(tǒng),蘇丹反軍事政變的民主派抗議者對此喊出了新口號:“布爾漢,布爾漢,請回到塞西身邊!”(66)同上。

在復(fù)興大壩問題上,蘇丹總理哈姆杜克支持埃塞俄比亞總理阿比關(guān)于大壩的聲明,認(rèn)為建造大壩的目的是發(fā)電,并非圍困下游國家。對此,布爾漢與快速支援部隊指揮官穆罕默德·達(dá)格洛做出回應(yīng),承諾支持埃及保護(hù)其水資源份額。(67)[埃及]穆罕默德·阿拉比:《蘇丹政變失敗是否影響埃及立場?》(阿拉伯文)。埃塞俄比亞在蘇丹過渡政府時期積極支持蘇丹革命,在拉近蘇丹軍方和自由與變革力量的意見中發(fā)揮了核心作用,使雙方簽署了協(xié)議,得以暫時平息混亂的局面。同時,埃塞俄比亞無論是在阿卜耶伊地區(qū)油田相關(guān)問題還是南北蘇丹邊境地區(qū)規(guī)劃分歧等南北蘇丹對話中,都扮演著重要角色,哈姆杜克總理與其文職政府及民間力量都站在埃塞俄比亞一邊。哈姆杜克不間斷訪問埃塞俄比亞,并通過對阿拉伯聯(lián)盟在復(fù)興大壩問題上支持埃及的決議持保留態(tài)度,以此表達(dá)對埃塞俄比亞的支持。由此可見,蘇丹雙頭政府間的權(quán)力博弈難以平衡,對復(fù)興大壩的立場也因軍方和文職的利益分歧而呈現(xiàn)出明顯的對立。

三、 關(guān)于尼羅河水資源爭端“去博弈化”的思考

尼羅河屬于跨境資源,流域各國均為發(fā)展中國家以及非盟成員國,存在諸多共同利益,應(yīng)著眼于共同開發(fā)利用尼羅河水資源。流域各國間為水而戰(zhàn)的后果是一損俱損,各國都將付出巨大代價,而流域各國國內(nèi)政黨或利益團(tuán)體之間的利益之爭,將使政府施政缺乏安定的環(huán)境,進(jìn)而影響國家發(fā)展,甚至造成國家分裂?？梢?影響復(fù)興大壩爭端的因素不僅包括爭端三國在國際層面的博弈,還有爭端國的內(nèi)部博弈。各國要在復(fù)興大壩談判中達(dá)成協(xié)議,就要避免尼羅河水資源沖突,無論是在國際層面還是國內(nèi)層面都要“去博弈化”。根據(jù)獲勝集合的兩個關(guān)鍵推論,可推導(dǎo)關(guān)于尼羅河爭端可能的解決機(jī)制。首先,各締約方的獲勝集合范圍越大,越有可能達(dá)成國家間的協(xié)議,即爭端各國在國際層面要以國際合作的方式來擴(kuò)大獲勝集合的重合范圍。其次,爭端各國在國內(nèi)層面的獲勝集合越小,就越能在國際談判中獲得更大的議價優(yōu)勢,即爭端各國在國內(nèi)層面要形成統(tǒng)一的立場。

(一) 國際層面: 摒棄零和博弈,堅持合作共贏

2010年,時任埃塞俄比亞總理梅萊斯接受埃及電視臺采訪時明確指出,尼羅河的利用與開發(fā)不是零和博弈,不意味著上游國家受益、下游國家受損害,解決尼羅河水資源爭端的唯一途徑是合作共贏。(68)Ethiopian TV, “PM Meles Zenawi Interview with Egyptian TV on Nile Sharing,” YouTube, July 19, 2010, http://www.youtube.com/watch?v=2zzXLFKU0HM, 上網(wǎng)時間:2022年2月25日。尼羅河流域各國要實現(xiàn)合作共贏,首先要在觀念上增進(jìn)互信,其次要以具有法律約束力的機(jī)制來監(jiān)督執(zhí)行,以區(qū)域合作項目為依托,同時采取開源節(jié)流措施以共同應(yīng)對尼羅河水流量減少的問題。

首先,以增進(jìn)各國互信為目標(biāo),突破談判瓶頸。埃及對阿比及其政府采取觀望態(tài)度,不確定新總理的持久力,也不完全相信他關(guān)于埃塞俄比亞將保護(hù)埃及在尼羅河利益的保證。(69)International Crisis Group, “Bridging the Gap in the Nile Waters Dispute,” p. 16.復(fù)興大壩談判持續(xù)陷入僵局的主要原因是爭端三國無法就大壩蓄水時間及避免下游水流量的減少達(dá)成共識,這使得各方相互猜疑。從2015年三方達(dá)成《原則宣言》來看,三國已具備合作基礎(chǔ),傳遞出相互妥協(xié)的信息。埃塞俄比亞應(yīng)響應(yīng)埃及方面的要求,遵循國際水法中“上游國家維護(hù)其開發(fā)資源的權(quán)利,同時避免對下游國家造成重大損害”的要求,根據(jù)各方的技術(shù)建議,擬定三方滿意的大壩蓄水時間表,重視下游國家對水流量減少的擔(dān)憂。埃及和埃塞俄比亞都可以嘗試解決兩個主要問題——大壩的運營及蓄水時間。雙方可就此達(dá)成協(xié)議,要求埃塞俄比亞在埃及的農(nóng)耕季節(jié)不能關(guān)閉大壩閥門來發(fā)電,以及說服埃塞俄比亞把大壩蓄水時間增加至5～7年。(70)“Ethiopia’s Renaissance Dam: What Options Are Left for Egypt?,” Horn Affairs, March12, 2016,http://hornaffairs.com/en/2016/03/12/ethiopias-renaissance-dam options-left-egypt/,上網(wǎng)時間:2021年12月6日。為進(jìn)一步建立信任,阿比總理可以邀請埃及和蘇丹總理聯(lián)合參觀大壩現(xiàn)場,揭開大壩項目的神秘面紗,并表明愿意尋求談判的解決方案。(71)International Crisis Group, “Bridging the Gap in the Nile Waters Dispute,” p. 28.域外國家也可以提供幫助,歐洲投資銀行可以發(fā)揮作用,以為大壩建設(shè)的最后階段提供資金支持作為對埃塞俄比亞妥協(xié)的激勵;美國、沙特和歐盟可以鼓勵埃塞俄比亞與埃及互相妥協(xié);聯(lián)合國可以提供技術(shù)支持。(72)Ibid.在大壩蓄水時間問題上取得突破,將極大緩解各方的緊張局勢,為全流域合作進(jìn)行實質(zhì)性談判鋪平道路。

其次,以具有法律約束力的機(jī)制為抓手,建立全流域條約框架和管理體制。流域國家應(yīng)通過實施一整套應(yīng)對政策和機(jī)制來解決跨境河流爭端問題,其中最重要的是建立合適的組織機(jī)構(gòu)和有效的溝通機(jī)制。

在區(qū)域管理層面,流域國家首先應(yīng)進(jìn)行磋商,建立一個合適的、正式的組織機(jī)構(gòu),由這個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對共享的水資源進(jìn)行明智而審縝的管理。(73)Jan Lundqvist, “Rules and Roles in Water Policy and Management Need for Clarification of Rights and Obligations,” Water International, Vol. 25, 2000, pp. 194-201.在過去十年間,尼羅河流域倡議組織(Nile Basin Initiative)和東尼羅河技術(shù)區(qū)域辦事處(Eastern Nile Technical Regional Office)幾乎未露面,也沒有任何實際可行的計劃。(74)Tesfaye Tafesse, “An Appraisal of Transboundary Water Dispute Resolution in The Nile Basin,” Addis Ababa University,December 30, 2013, p. 3.尼羅河流域倡議組織是面向11個沿岸國家的多邊論壇,該平臺的權(quán)威性因復(fù)興大壩爭端被削弱,埃及和蘇丹暫停對其的參與。(75)International Crisis Group, “Bridging the Gap in the Nile Water Dispute,” p. 33.但尼羅河流域倡議組織是達(dá)成更廣泛的尼羅河流域協(xié)議最有效的平臺,埃及可通過重返該組織來表明誠意,它的充分參與可以推動為全流域合作制定一個永久性體制框架的努力。(76)Ibid., p. 29.過去,埃及人認(rèn)為埃塞俄比亞是尼羅河流域倡議組織的主導(dǎo)者,因此該組織成員可以邀請埃及的親密盟友厄立特里亞作為正式成員加入,加之埃及與布隆迪、剛果民主共和國、南蘇丹和烏干達(dá)關(guān)系的改善,使埃及對其關(guān)切將在今后的會談中得到更有利的回應(yīng)而增加信心。埃及的重新加入可以使尼羅河流域倡議組織成為一個常設(shè)跨界水資源委員會,在尊重11個流域國家利益的基礎(chǔ)上依照條約規(guī)定行使權(quán)力和職責(zé),以此統(tǒng)籌整個尼羅河流域的水力開發(fā),促進(jìn)流域各國的潛在合作。此外,各國要繼續(xù)落實東尼羅河技術(shù)區(qū)域辦事處的工作,推行相關(guān)的跨國聯(lián)合項目,實現(xiàn)利益共享。

在區(qū)域?qū)υ拰用?各國對水資源開發(fā)和保護(hù)的價值觀、實用技術(shù)和政治目的等存在差異,實現(xiàn)尼羅河流域合作,必須通過不同渠道開展對話,加強(qiáng)流域各國間政治體制、資源開發(fā)政策等社會因素的協(xié)調(diào)。例如,流域各國可建立平等對話機(jī)制,共同探討尼羅河航線自由與安全、旱災(zāi)與洪水的防控、上下游水量和水質(zhì)的保障等相關(guān)議題,實現(xiàn)上下游聯(lián)合協(xié)調(diào)用水與管水問題。所有尼羅河流域國家應(yīng)制定水—能源—食物關(guān)系的綜合計劃,通過互補來實現(xiàn)流域資源的自給自足。(77)“Egypt: The Report Modifies Renaissance Dam’s Size, Dimensions,” Horn Affairs,June 2, 2013, https://hornaffairs.com/2013/06/02/egypt-the-report-modifies-renaissance-dams-size-dimen￣si￣ons/, 上網(wǎng)時間:2022年1月25日。流域國家對水資源的需求水平不一,大部分尼羅河流域國家自身并不需要水資源,而是需要電能來發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟(jì),它們實際需要的是上下游國家間的資金、經(jīng)驗和技術(shù)交流。

再次,以尼羅河區(qū)域合作項目為依托,實現(xiàn)互利共贏。原則上,爭端三方都將從加強(qiáng)尼羅河水資源的共享與合作中受益。埃塞俄比亞的水力發(fā)電需要外部消費者,因此需要與鄰國建立良好的關(guān)系,尤其是蘇丹這個潛在的最大出口市場;蘇丹將從大壩中獲取巨大利益,前提是能夠為農(nóng)業(yè)部門吸引投資;埃及這個最依賴尼羅河水的下游國家,急需上游國家的合作,作為回報,埃及可以為其較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)體提供市場準(zhǔn)入,加強(qiáng)與蘇丹和埃塞俄比亞的聯(lián)合投資。

尼羅河的復(fù)雜性決定了其很難可以作為一個整體系統(tǒng),但有潛力通過官方合作平臺實現(xiàn)國際化。(78)J. C. Veilleux, “Water Conflict Case Study — Ethiopia Grand Renaissance Dam: Turning from Conflict to Cooperation,”Reference Module in Earth Systems and Environmental Sciences, 2015, p. 5.尼羅河流域國家可在平臺和管理體制下開展區(qū)域合作項目,如建設(shè)區(qū)域電力聯(lián)網(wǎng)、修筑跨境道路、出臺航運優(yōu)惠政策、打造尼羅河旅游景點帶、開展加扎勒河流域的污水開發(fā)和水利項目、共建跨境大壩等。這些尼羅河區(qū)域合作項目符合各國的共同利益,有利于開展有效的流域管理合作,促進(jìn)流域國家的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展,提高居民的生活水平,改善環(huán)境狀況,也是避免各國矛盾沖突和實現(xiàn)互利共贏的最好途徑。尼羅河區(qū)域合作項目還可以通過開展突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)合行動,包括流域內(nèi)建立災(zāi)害預(yù)警報系統(tǒng)、各國間及時通報程序、定期或不定期通報水情等,可將突發(fā)性災(zāi)害的危害性降至最少。(79)董芳:《國際河流綜合協(xié)調(diào)開發(fā)與管理的新思考》,載《水利規(guī)劃與設(shè)計》2014年第3期,第11頁。目前,尼羅河流域國家已開展眾多不同的合作項目,如埃及與烏干達(dá)共同開展五大湖除雜草項目,埃及與剛果民主共和國共建洪水預(yù)測中心,埃及與南蘇丹共建尼羅河水質(zhì)分析實驗室等。(80)《從18個信息中了解埃及在尼羅河流域的合作項目》(阿拉伯文),第七天新聞網(wǎng),2020年12月29日,http://alturl.com/jkjdg,上網(wǎng)時間:2022年12月2日。

最后,以開源節(jié)流為措施,共同應(yīng)對尼羅河水流量減少的問題。近年來,尼羅河流域環(huán)境退化問題日益嚴(yán)重,探尋替補水源應(yīng)成為流域各國水資源戰(zhàn)略的重中之重。例如,流域國家可通過污水處理、水循環(huán)利用、使用新灌溉方法、海水淡化、探索地下水、進(jìn)口虛擬水等方式提供水資源補給,而不是完全依賴于國際河流系統(tǒng)。埃及正在與其它非洲國家協(xié)調(diào)連接維多利亞湖與地中海,把更多的水資源轉(zhuǎn)移到尼羅河。(81)Yohannes Yihdego, Alamgir Khalil and Hilmi S. Salem, “Nile River’s Basin Dispute: Perspectives of the Grand Ethiopian Renaissance Dam (GERD),” p. 10.埃及與剛果應(yīng)該推動連接剛果河與尼羅河的項目,這是埃及化解與埃塞俄比亞危機(jī)的最佳途徑。(82)“40% of Grand Ethiopian Renaissance Dam Completed: Ethiopian President,” Al-Ahram, October 3, 2014, http://english.ahram.org.eg/NewsContent/1/64/112299/Egypt/Politics-/-of-Gr￣and-Ethiopian-Renaissance-Dam-completed-Ethi.aspx, 上網(wǎng)時間:2021年3月10日。尼羅河上游有很多蒸發(fā)量極大的亞盆地和沼澤,如果開挖運河繞過這些地區(qū),則能減少大量的無效蒸發(fā)。(83)左強(qiáng):《埃及的水資源及水戰(zhàn)略》,載《世界農(nóng)業(yè)》1996年第11期,第44頁。2021年塞西總統(tǒng)宣布,埃及已制定至2037年的水資源管理和開發(fā)綜合戰(zhàn)略計劃,旨在提高水資源質(zhì)量、探索新水源、提高水資源利用效率以及通過出臺法律提高公民合理利用和保護(hù)水資源的意識,初始預(yù)算為500億美元。(84)《直至2037年的埃及水資源管理和開發(fā)綜合戰(zhàn)略計劃》(阿拉伯文),東方經(jīng)濟(jì)網(wǎng),2021年10月24日,https://www.asharqbusiness.com/article/27919,上網(wǎng)時間:2022年4月10日。

積極倡導(dǎo)全民節(jié)約用水也應(yīng)成為流域各國水資源管理的重要措施之一。各國可制定適宜的水價體系引導(dǎo)公民節(jié)約用水,提高水資源的利用效率;調(diào)整農(nóng)業(yè)政策,改種或少種耗水量高的農(nóng)作物。流域各國政府還應(yīng)多措并舉,控制人口快速增長,這有利于各國的長期發(fā)展。

(二) 國內(nèi)層面: 維持政局穩(wěn)定,統(tǒng)一各黨派意見

復(fù)興大壩爭端三國的政治動蕩不同程度地導(dǎo)致大壩危機(jī)復(fù)雜化。蘇丹巴希爾時代持續(xù)不斷的抗議浪潮和過渡政府期間的政變加速了政權(quán)更迭;埃塞俄比亞總理阿比雖然在公眾中備受歡迎,但國內(nèi)族裔斗爭頻仍,阿比正致力于鞏固其權(quán)力;埃及總統(tǒng)塞西此前將任期延長至2034年,實際上造成國內(nèi)主要選區(qū)的軍事機(jī)構(gòu)處于分裂狀態(tài)。這些內(nèi)部矛盾削減了三國領(lǐng)導(dǎo)人對復(fù)興大壩問題的精力投入,蘇丹政變逮捕哈姆杜克總理以及埃塞俄比亞的提格雷沖突使復(fù)興大壩談判中斷。由此可見,爭端各國政局穩(wěn)定是談判順利開展的基本條件。雖然東非國家政局穩(wěn)定是理想化的期待,其中摻雜諸多不確定因素,尤其是在百年未有之大變局中,面臨著許多困難與挑戰(zhàn)。

各國國內(nèi)不同黨派或利益團(tuán)體間的爭斗導(dǎo)致內(nèi)耗嚴(yán)重,理想狀態(tài)下,執(zhí)政黨應(yīng)統(tǒng)領(lǐng)各黨派和利益團(tuán)體形成最有利于國家利益的統(tǒng)一立場,從而在解決復(fù)興大壩問題的國際談判中為本國爭取最大化利益。

四、 結(jié)語

尼羅河水資源關(guān)乎多個國家的核心利益,復(fù)興大壩爭端涉及埃塞俄比亞、埃及和蘇丹三個國家之間以及各國內(nèi)部的博弈,博弈的過程與結(jié)果也決定著核心利益的分配與爭端的走向,更影響著各個國家政治力量的此消彼長與重組,成為各個利益相關(guān)國調(diào)整內(nèi)政外交政策的重要依據(jù)。

尼羅河是非洲11個國家共享的跨境資源,尼羅河流域國家應(yīng)深刻認(rèn)識到尼羅河水資源的開發(fā)利用不是零和博弈,也不能被單一國家、民族狹隘的立場所挾持,而是整個非洲和全人類的發(fā)展問題。各國應(yīng)秉承合作共贏理念來開發(fā)尼羅河水資源,構(gòu)建尼羅河流域命運共同體,使11個尼羅河流域國家的2.5億人口擺脫貧困和饑餓。與此同時,各國政局穩(wěn)定也是共同開發(fā)利用尼羅河水資源的影響因素之一。復(fù)興大壩爭端三國如果不聯(lián)合采取更具前瞻性的方法,各國都將付出高昂的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)代價。解決復(fù)興大壩危機(jī)的最佳方法是就大壩蓄水時間這一最緊迫事項達(dá)成協(xié)議,這既可減輕對下游國家的傷害,又能達(dá)成埃塞俄比亞盡快使復(fù)興大壩投產(chǎn)的愿望。三國如果能就大壩蓄水時間達(dá)成協(xié)議,將為尼羅河流域的其它八個國家就尼羅河水資源的分配和利用達(dá)成長期有效的協(xié)議奠定基礎(chǔ),避免流域國家在水資源問題上發(fā)生沖突,確保尼羅河流域水資源的可持續(xù)利用,維護(hù)區(qū)域河流水資源與生態(tài)安全,保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展與社會穩(wěn)定。