袁明輝 余玉萍

從10世紀法蒂瑪王朝建都伊始,尤其是19世紀以來,開羅的城市空間幾經(jīng)擴張,直至發(fā)展成當代中東和非洲最大的城市。19世紀末,開羅向尼羅河西岸擴張,此后又向西邊的吉薩區(qū)、北邊的舒卜拉·哈伊麥擴張,20世紀60年代初步形成了貫通開羅省、吉薩省和蓋勒尤比省的大開羅區(qū)(Greater Cairo Region)。大開羅區(qū)位于尼羅河三角洲南端,是目前世界第七大城市集聚群。根據(jù)2008年埃及政府的城市行政區(qū)劃,“大開羅區(qū)的范圍涵蓋開羅省的全部、吉薩省和蓋勒尤比省的9個農(nóng)村地區(qū)、吉薩和舒卜拉·哈伊麥兩個城市以及開羅周邊的8個新城鎮(zhèn)”(1)“Arab Republic of Egypt Urban Sector Note: Volume 2, Towards an Urban Sector Strategy,” World Bank, June 2008, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/19433, p. 27,上網(wǎng)時間:2022年5月11日。在該定義中,“開羅周邊的8個新城鎮(zhèn)”指十月六日城、謝赫·扎耶德、歐布拉、五月十五日城、舒魯克、齋月十日城、巴德爾和新開羅。,面積約3,000平方公里。

城市規(guī)劃是國家指導和調控城市化進程的基本手段。20世紀下半葉,由于過度城市化的弊病日益凸顯,埃及政府決定開辟城市外圍區(qū)域,發(fā)展并優(yōu)化開羅的城市結構,構建城市新的可持續(xù)開發(fā)模式,大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設因此成為幾十年來國家城市發(fā)展戰(zhàn)略的中心支柱。通過在現(xiàn)有城區(qū)之外建立新區(qū)域,可以實現(xiàn)三個目標:在社會層面,按照居民需求提供住房、就業(yè)機會和社會服務;在經(jīng)濟層面,創(chuàng)造新的經(jīng)濟基礎,鼓勵和吸引投資;在城市層面,合理規(guī)劃城市布局、平衡人口分布以及滿足國家戰(zhàn)略安全需要。(2)Reham M. Hafez, “New Cities between Sustainability and Real Estate Investment: A Case Study of New Cairo City,” Housing and Building National Research Center Journal, Vol.13, No.1, 2015, p. 90.

國內外學界對埃及的城市建設與發(fā)展不乏關注。學者們普遍認為,新城鎮(zhèn)建設是為了解決過度城市化所產(chǎn)生的人口和住房問題。畢健康指出,城市邊緣區(qū)是過度城市化的必然產(chǎn)物,埃及政府試圖通過國家大型工程,提高可居住面積。(3)畢健康:《當代埃及的城市邊緣區(qū)問題》,載《世界歷史》2002年第6期,第12頁。陳天社等人認為,建立新城鎮(zhèn)是埃及政府為解決就業(yè)、住房、發(fā)展不平衡等問題而實施的重要政策。(4)陳天社、武立志:《1981年以來埃及住房發(fā)展狀況、困境及其成因》,載《外國問題研究》2022年第1期,第111頁。劉昌鑫認為,埃及政府實施的新城鎮(zhèn)項目,是為了緩解大開羅區(qū)的巨大人口壓力,滿足中低收入家庭不斷增長的住房需求。(5)劉昌鑫:《新自由主義影響下的埃及城市變遷》,載《外國問題研究》2016年第3期,第60頁。關于開羅周邊新城鎮(zhèn)建設的戰(zhàn)略地位,多納·斯圖爾特(Dona J. Stewart)認為,開羅周邊新城鎮(zhèn)正在演變?yōu)榇箝_羅區(qū)的外圍節(jié)點,城市的去中心化趨勢將導致以前的沙漠地區(qū)并入大開羅區(qū)。(6)Dona J. Stewart, “New Egyptian Desert Cities,” in Harvey Lithwick and Yehuda Gradus, eds., Developing Frontier Cities:Global Perspectives-Regional Contexts, Beer Sheva: Springer-Science+Business Media, 2000, p. 301.車效梅等學者認為,位于大開羅區(qū)內的十月六日城、齋月十日城、歐布拉、巴德爾、舒魯克等新城鎮(zhèn),是埃及北部三角洲三條城市走廊的重要節(jié)點城市。(7)車效梅、李晶:《埃及北部三角洲城市走廊探析》,載《西亞非洲》2011年第8期,第139-140頁。關于新城鎮(zhèn)建設緣何未能實現(xiàn)預期目標,戴維·西姆斯(David Sims)認為,開羅周圍的沙漠開發(fā)耗費了政府過多的財政資源,不斷增加的能源消耗和水資源成本與城市的可持續(xù)發(fā)展理念相去甚遠。(8)David Sims, Understanding Cairo:The Logic of a City Out of Control, Cairo: The American University in Cairo Press, 2010, p. 209.他還強調,政府治理能力低下、缺乏評估和反饋機制是新城鎮(zhèn)建設失敗的關鍵因素。(9)David Sims, Egypt’s Desert Dream: Development or Disaster?Cairo: The American University in Cairo Press, 2015, p. 217.易卜拉欣·里茲克·赫加齊(Ibrahim Rizk Hegazy)等人則認為,新城鎮(zhèn)的空間形態(tài)和土地分配政策不完全適應埃及的城市化進程。(10)Ibrahim Rizk Hegazy and Wael Seddik Moustafa, “Toward Revitalization of New Towns in Egypt Case Study: Sixth of October,” International Journal of Sustainable Built Environment, Vol.2, No.1, 2013, p. 13.關于新城鎮(zhèn)建設不力的政治因素,埃里克·丹尼斯(Eric Denis)認為,穆巴拉克政權將沙漠新城鎮(zhèn)的廉價土地劃撥于房地產(chǎn)開發(fā),借此拉攏有權勢的精英階層。(11)Eric Denis, “Cairo as Neoliberal Capital? From Walled City to Gated Community,” in Diane Singerman and Paul Amar, eds., Cairo Cosmopolitan: Politics,Culture and Urban Space in the New Globalized Middle East, Cairo: The American University in Cairo Press, 2006, p. 58.賈德森·多爾曼(W. Judson Dorman)指出,威權政治的權力分配削弱了埃及政府對首都的治理能力,各方力量對國有沙漠土地控制權的爭奪使開羅的擴張趨于無序化。(12)W. Judson Dorman, “Exclusion and Informality: The Praetorian Politics of Land Management in Cairo,” International Journal of Urban and Regional Research, Vol.37, No.5, 2013, p. 1586.亞當·阿姆維斯特(Adam Almqvist)認為,新城鎮(zhèn)幫助埃及政權完成了從國家社會主義到以國家為中心的資本主義經(jīng)濟的轉型,在相對孤立的城市飛地積累了高度的官僚能力,但隨著時間的推移,新城鎮(zhèn)成為威權統(tǒng)治的重要工具。(13)Adam Almqvist, “Rethinking Egypt’s ‘Failed’ Desert Cities: Autocracy, Urban Planning, and Class Politics in Sadat’s New Town Programme,”Mediterranean Politics, March 8, 2022, p. 3.關于塞西執(zhí)政以來軍隊在新城鎮(zhèn)建設中的角色,赫巴·哈利勒(Heba Khalil)等人認為,軍隊通過控制政府機構的采購和招標過程,逐步將新行政首都等大型工程轉移至有軍方背景的企業(yè)。(14)Heba Khalil and Brian Dill, “Negotiating Statist Neoliberalism: The Political Economy of Post-Revolution Egypt,” Review of African Political Economy, Vol.45, No.158, 2018, p. 585.王建指出,“埃及新首都、新城鎮(zhèn)建設等大規(guī)模工程都是在沙漠地區(qū)推進,控制沙漠地區(qū)的軍隊依靠重大建設項目,越來越成為埃及經(jīng)濟建設的中心”(15)王建:《軍隊在埃及政治和經(jīng)濟秩序重建中的作用》,載《阿拉伯世界研究》2016年第6期,第95頁。。

上述成果對理解大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設富有啟發(fā)意義,但仍有未及之處。第一,既有研究普遍認為沙漠新城鎮(zhèn)建設未能實現(xiàn)預期目標,并側重于強調裙帶資本主義所滋生的腐敗和土地投機破壞了沙漠發(fā)展的潛力,而較少統(tǒng)籌觀照這一國家城市發(fā)展戰(zhàn)略的積極成效。第二,現(xiàn)有成果多從政治層面入手,剖析威權主義在沙漠新城鎮(zhèn)治理方面的缺陷,未能充分關注新自由主義結構性調整下資本結構的重新配置對沙漠新城鎮(zhèn)的空間生產(chǎn)與再生產(chǎn)所帶來的影響。第三,此前學界并未結合新馬克思主義城市學理論,透視沙漠新城鎮(zhèn)建設所產(chǎn)生的居住差異、房地產(chǎn)投機等現(xiàn)象背后難以克服的深層原因。

鑒于以上因素,本文擬綜合各方數(shù)據(jù),挖掘大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設方案自實施以來所產(chǎn)生的積極成效,分析其產(chǎn)生弊端的必然性及其深層原因,并提出一些施策建議。

一、 大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設的歷程

大開羅區(qū)建設以開羅周邊沙漠為主要開發(fā)目標。在現(xiàn)代歷史上,開羅城向沙漠的擴張可追溯至20世紀初英國殖民時期赫利奧波利斯的建設,彼時,開羅東北郊沙漠由外國開發(fā)商占據(jù)并開發(fā)為高檔社區(qū)。1952年革命后,在納賽爾工業(yè)化思想的推動下,埃及城市建設有序展開。政府鼓勵在現(xiàn)有城市的沙漠土地上建造工業(yè)衛(wèi)星城,并著力發(fā)展開羅南部的赫爾旺、北部的舒卜拉·哈伊麥、西部的印巴巴和吉薩等區(qū)域。(16)Nezar Alsayyad, Cairo:Histories of a City, Cambridge: The Belknap Press of Harvard University Press, 2011, p. 246.1958年,政府在開羅城區(qū)和赫利奧波利斯之間破土興建納賽爾城,旨在促進開羅東北郊沙漠的開發(fā)。由此,納賽爾將開羅的城市發(fā)展軸延伸至沙漠地帶,奏響了向沙漠進軍的“序曲”,其相對成功的實踐經(jīng)驗為薩達特時期大規(guī)模的沙漠開發(fā)奠定了基礎。

(一) 薩達特時期“新城鎮(zhèn)建設計劃”的發(fā)起與實施

1969年納賽爾曾提出“大開羅區(qū)總體規(guī)劃”的建設構想。(17)Dona J. Stewart, “Cities in the Desert: The Egyptian New-Town Program,” Annals of the Association of American Geographers, Vol.86, No.3, 1996, p. 462.20世紀70年代,繼任者薩達特正是在該構想基礎上提出“新城鎮(zhèn)建設計劃”,作為國家城市建設的支柱政策。該計劃制定了兩大目標:建設自給自足的新城鎮(zhèn),以容納大開羅區(qū)的新移民;控制現(xiàn)有聚居區(qū),以結束城市對可耕地的侵占。(18)Michel Fouad Gorgy, “The Greater Cairo Region: Land Use Today and Tomorrow,” in The Aga Khan Award for Architecture, ed., The Expanding Metropolis:Coping with the Urban Growth of Cairo, Singapore: Concept Media/Aga Khan Award for Architecture, 1985, p. 178.其具體動因如下。

首先,該計劃有助于保護農(nóng)業(yè)用地。埃及境內約95%的地表為沙漠所覆蓋,有限的可耕地資源集中于尼羅河沿岸的狹長地帶。20世紀五六十年代,納賽爾大力推進國家工業(yè)化建設,促使大量農(nóng)村移民涌入開羅,加之城市原有人口快速增長,導致住房需求旺盛,大量棚戶區(qū)和非法住房因此在城市內部和邊緣地區(qū)蔓延。這些非正式社區(qū)大多建在城市正式社區(qū)附近的農(nóng)田或開羅郊區(qū)的沙漠中,使得尼羅河谷寶貴的農(nóng)業(yè)用地受到侵吞。1967～1973年,埃及政府忙于與以色列打“消耗戰(zhàn)爭”,無暇顧及農(nóng)業(yè)投資,糧食短缺問題日益突出。埃及政府被迫進口更多糧食滿足生活需要,并在小麥等食品進口價格上漲時實行補貼政策。埃及糧食進口額在1973年和1974年間翻了一番,食品補貼成本從1972年的1,100萬埃鎊升至1974年的3.29億埃鎊。(19)Kathy Funk and Jean-Jacques Dethier, “The Language of Food,” The Middle East Research and Information Project, March/April 1987, https://merip.org/1987/03/the-language-of-food/, 上網(wǎng)時間:2022年7月18日。因此,開發(fā)開羅周邊的沙漠地帶不僅是為了緩解城市化的壓力,更是為了保護尼羅河谷有限的可耕地資源。埃及政府希望通過新城鎮(zhèn)計劃,推動城市東部和西部沙漠出現(xiàn)新的經(jīng)濟中心,使開羅的城市化朝著東西向軸線的沙漠地帶擴張,以便遏制歷史上南北方向擴張導致的尼羅河沿岸農(nóng)業(yè)用地的流失。

其次,該計劃有利于實現(xiàn)人口再分配的目標。人口的高自然增長率是現(xiàn)代城市快速擴張的一個重要原因,這也是各國在城市化進程中開展新城鎮(zhèn)建設的普遍動因。20世紀60年代,開羅的城市擴張已從尼羅河兩岸延伸至吉薩和蓋勒尤比省。據(jù)統(tǒng)計,埃及人口從1800年的400萬增至1970年的3,600萬(20)Andre Raymond, Cairo:City of History, Cairo: The American University in Cairo Press, 2000, pp. 373-374.;埃及城市人口占全國總人口的比例從1907年的19%增至1975年的44%(21)“Country Development Strategy Statement: Egypt,” U.S Agency for International Development, 1986, https://pdf.usaid.gov/pdf_docs/pnaau940.pdf, 上網(wǎng)時間:2022年7月17日。。人口規(guī)模不斷攀升,城市無序擴張,帶來了住房危機。埃及政府意識到需要落實新城鎮(zhèn)計劃,疏散開羅中心城區(qū)人口。新城鎮(zhèn)建設計劃旨在增加開羅周邊沙漠地帶的人口密度,降低開羅和三角洲地區(qū)的人口壓力,同時為不斷增加的大批移居開羅的農(nóng)民提供新的居住場所,以形成多樞紐、多中心的大開羅區(qū)。

最后,該計劃符合國家安全考量。20世紀60年代,在與以色列之間持續(xù)不斷的武裝沖突中,埃及政府意識到,人口和經(jīng)濟利益集中在尼羅河流域對國家安全極其不利。(22)Anwar Sadat, “Tasks of the Stage: Or a Comprehensive Civilization Strategy,” in The October Working Papers, Cairo, 1974, pp. 77-78.1967年第三次中東戰(zhàn)爭后,埃及軍隊系統(tǒng)開始在沙漠中部署軍事設施,如修建防御工事、空軍基地。埃及因在1973年第四次中東戰(zhàn)爭中軍事機密遭到暴露,促使薩達特總統(tǒng)尋求建立“埃及新人口地圖”(23)Ibid., p. 77.,試圖在沙漠中建設多個外圍屏障,為城市中心提供緩沖地帶,進而形成一定的國家安全保護機制。1974年“十月勝利”紀念日之際,薩達特總統(tǒng)簽發(fā)了《十月文件》,為開發(fā)開羅的周邊沙漠做出政治承諾,明確啟動名為“門戶開放”的經(jīng)濟政策,制定在埃及全境建設沙漠新城鎮(zhèn)的國家計劃,試圖分流開羅、亞歷山大港和尼羅河谷地區(qū)不斷增長的人口。(24)Ibid., p. 78.1975～1979年,埃及城市社區(qū)管理局共主持規(guī)劃了18個新城鎮(zhèn),多以薩達特執(zhí)政以來的重大事件的日期命名。譬如,坐落于開羅—伊斯梅利亞沙漠公路地帶的齋月十日城、坐落于開羅南部赫爾旺附近以服務業(yè)為主的五月十五日城、坐落于開羅以西吉薩區(qū)附近的十月六日城等。1979年,埃及住房部正式出臺《新社區(qū)法》,設置了負責管理沙漠新城鎮(zhèn)建設的“新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局”(NUCA)。管理局將大開羅區(qū)新開發(fā)的區(qū)域劃分為三類:一是新城鎮(zhèn)。這類區(qū)域距離中心城市較遠,具備獨立經(jīng)濟基礎,主要建設在開羅的東西向軸線上,如齋月十日城,需要發(fā)展強大的就業(yè)基礎、住宅區(qū)和相應的配套服務。二是衛(wèi)星城。這類區(qū)域距離開羅40公里以內,如位于開羅東北部的歐布拉、西南部的十月六日城、南部的五月十五日城。三是新定居點。這類區(qū)域在開羅邊緣地帶,主要目的是分流非正式住宅區(qū)的人口。(25)Aga Khan Program for Islamic Architecture, “Cairo: 1800-2000, Planning of the Capital City for the Context of Egypt’s History and Development,” in The Aga Khan Award for Architecture, ed., The Expanding Metropolis:Coping with the Urban Growth of Cairo, Singapore: Concept Media/Aga Khan Award for Architecture, 1985, pp. 104-105.

(二) 穆巴拉克時期開羅周邊衛(wèi)星“新定居點”的開發(fā)

穆巴拉克繼任埃及總統(tǒng)后,在接受國際貨幣基金組織進行私有化經(jīng)濟改革的同時,延續(xù)了薩達特的新城鎮(zhèn)建設政策。這一時期的新城鎮(zhèn)建設,除了受實現(xiàn)人口再分配、保護可耕地的基本目標的驅動外,還為了滿足新自由主義結構性調整的新需求,鞏固威權統(tǒng)治。一方面,在新自由主義結構性調整下,政府不再著力于發(fā)展獨立工業(yè)城市,而是將重心轉向開羅周邊利潤產(chǎn)出豐厚的地段,將新城鎮(zhèn)作為吸引私營投資的重要手段。另一方面,模糊的沙漠土地分配政策和公私合作伙伴關系,使新城鎮(zhèn)成為政治權力和商業(yè)資本聯(lián)姻的試驗場,政府通過“以權力換忠誠”的利益交換模式,力圖進一步鞏固威權統(tǒng)治的根基。

1983年,穆巴拉克啟動開羅周邊衛(wèi)星“新定居點”即第二代共9個新定居點的開發(fā),成為該時期開羅城市建設總體規(guī)劃的基石。這些新定居點都位于開羅東部和西部的沙漠中,是進一步開發(fā)開羅東西向軸線這一戰(zhàn)略思維的體現(xiàn)。政府強調根據(jù)“同質化社區(qū)”的概念來組織同質化社區(qū),其目的是將大城市群有組織地分割成一系列城市次單元群,在保證大開羅區(qū)各區(qū)域市場獨特性的同時,通過集中化來加強生產(chǎn)力。譬如,一些區(qū)域被定位為中心行政區(qū)或第三產(chǎn)業(yè)服務區(qū),另一些區(qū)域被定位為輕工業(yè)區(qū)或重工業(yè)區(qū)。每個“同質化社區(qū)”計劃容納100萬～200萬居民,每個社區(qū)內至少必須雇傭80%的地方勞動力,從而減少與其他社區(qū)的通勤。(26)Gertel Jorg, “Space, Social Reproduction and Food Security in Cairo/Egypt,” Geo Journal, Vol.34, No.3, 1994, p. 280.在該思想指導下,三個東部新定居點被合并為新開羅,兩個西部新定居點被合并,成立為謝赫·扎耶德市。新開羅扼守開羅—蘇伊士沙漠公路交通要道,靠近開羅國際機場,是大開羅區(qū)向東開放的重要出口,因此在所有新城鎮(zhèn)中獲得了最大的投資份額。后來,政府又在公路旁開發(fā)了占地3,800公頃的大型城市發(fā)展項目,將新開羅的土地面積擴展了近四分之一。(27)Reham M. Hafez, “New Cities between Sustainability and Real Estate Investment: A Case Study of New Cairo City,” p. 91.

20世紀90年代,沙漠新城鎮(zhèn)建設的一些理念發(fā)生了根本性轉變,此前新城鎮(zhèn)開發(fā)的主要目的是建設國家補貼住房小區(qū),以滿足工薪階層的住房需要,而此后各種旅游和娛樂投資也被納入新城鎮(zhèn)建設的重要內容,城市規(guī)劃在一定程度上演變成一種為高端房地產(chǎn)開發(fā)服務的工具。時值埃及新自由主義經(jīng)濟環(huán)境下的結構性調整,私營部門和外國投資獲得了更加便捷的參與機會,大型私人房地產(chǎn)開發(fā)公司成為新城鎮(zhèn)建設的主要代理人,大片土地被準許以低于市場價出售給埃及新興的房地產(chǎn)開發(fā)商,“門禁”社區(qū)和高檔住宅樓開始出現(xiàn),開羅周邊沙漠的新城鎮(zhèn)逐漸成為資本新貴的首選地。譬如,新開羅的拉哈布占地615公頃,80%的居民來自中上階層,因毗鄰開羅—蘇伊士高速公路和開羅外環(huán)線而獲得區(qū)位優(yōu)勢。吉薩的哈達耶克占地654公頃,位于俯瞰金字塔的高地上,毗鄰開羅外環(huán)線,居民也主要來自中上階層。(28)Aboulfetouh Saad Shalaby and Mohiedeen Saad Shalaby, “Service Provision and Prosperity in Urban Communities in the Greater Cairo Region,” Urban Forum, Vol.29, No.2, 2018, p. 243.

21世紀以來,埃及政府繼續(xù)推進開羅的沙漠新城鎮(zhèn)建設進程。埃及實體空間規(guī)劃總組織(GOPP)曾出臺若干與薩達特的《十月文件》類似的文件,其中包括2007年起草的一份名為《開羅2050愿景》的城市發(fā)展規(guī)劃。該規(guī)劃由住房部主導,合作方包括聯(lián)合國人居署、世界銀行、德國國際合作協(xié)會、日本對外援助機構,旨在將居住在尼羅河谷非正式社區(qū)的數(shù)百萬人口遷移到沙漠新城鎮(zhèn),為開羅城區(qū)的更新?lián)Q代騰出充足的空間。(29)“Vision of Cairo 2050,” Egypt’s General Organization for Physical Planning, 2008, https://cairofrombelow.files.wordpress.com/2011/08/cairo-2050-vision-v-2009-gopp-12-mb.pdf, 上網(wǎng)時間:2022年7月4日。

(三) 穆爾西時期關于大開羅區(qū)新城鎮(zhèn)建設的戰(zhàn)略設想

穆爾西執(zhí)政期間及其下臺后的一段時間內,囿于時局不穩(wěn),埃及的城市建設項目未取得實質性進展。但在2012年,埃及實體空間規(guī)劃總組織曾發(fā)布《大開羅城市發(fā)展戰(zhàn)略》,其中指出,在未來20年(2012～2032年)中,新城鎮(zhèn)將建造370萬套住房,其中94%必須分配給低收入家庭。(30)“Greater Cairo Urban Development Strategy,” Egypt’s General Organization for Physical Planning, 2012, p. 163. https://unhabitat.org/sites/default/files/documents/2019-05/greater_cairo_urban_development_strategy.pdf, 上網(wǎng)時間:2022年7月7日。2013年12月,該組織還批準通過了《2052國家城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》,強調將在大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)內部創(chuàng)造更多就業(yè)機會,鼓勵和吸引投資,修建新道路連接新舊住宅區(qū),以平衡空間、經(jīng)濟和社會之間的關系。(31)“The National Strategic Plan for Urban Development 2052,” Egypt’s General Organization for Physical Planning, 2014, p. 22, https://andp.unescwa.org/sites/default/files/2021-10/The%20Na￣tion￣al%20Urbnan%20Development%20Plan%202052-.pdf, 上網(wǎng)時間:2022年7月6日。

(四) 塞西執(zhí)政以來的開羅新行政首都建設工程

塞西就任埃及總統(tǒng)后,圍繞大開羅區(qū)的未來,提出了一個由國家主導的政治化城市發(fā)展的新構想,試圖在開羅以東45公里處的沙漠地帶建設一個智能、綠色、互聯(lián)的“新行政首都”(New Administrative Capital),以提高埃及這一文明古國的國際聲望,彰顯現(xiàn)代化政府的治理能力。2015年3月,在沙姆沙伊赫舉行的埃及經(jīng)濟發(fā)展會議上,塞西政府正式宣布建設開羅新行政首都。

塞西的新行政首都項目延續(xù)了埃及歷任總統(tǒng)新城鎮(zhèn)建設的基本路徑,使沙漠擴張的城市規(guī)劃理念得以賡續(xù),其動因主要體現(xiàn)在三個方面:首先,新行政首都可以緩解現(xiàn)有城區(qū)的人口負荷、交通擁堵、住房危機等長期積聚的城市問題,同時借助大型項目在吸引外國投資和創(chuàng)造就業(yè)機會方面的優(yōu)勢,為埃及創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點。其次,鑒于2011年開羅解放廣場“街頭政治”的教訓以及此后持續(xù)多年的社會動蕩,新行政首都相對偏遠的地理位置有利于塞西政府維護政治安全、管控公共空間。最后,作為2011年以來埃及城市建設的標志性成就,新行政首都是塞西個人政績、權力和人格魅力的集中表達,能夠為其政權提供必要的合法性支持。

規(guī)劃中的開羅新行政首都面積是現(xiàn)在開羅市區(qū)的兩倍,占地700平方公里,預計容納700萬人口(32)“New Administrative Capital,” State Information Service, March 15, 2017, https://sis.gov.eg/Story/108220/New-Administrative-Capital?lang=en-us, 上網(wǎng)時間:2022年7月10日。,毗鄰新開羅這一成熟社區(qū),與開羅市區(qū)、開羅國際機場和蘇伊士運河經(jīng)濟區(qū)的距離都不超過50公里,區(qū)位優(yōu)勢明顯。新行政首都通過四通八達的交通網(wǎng)絡,有望帶動整個尼羅河三角洲區(qū)域的協(xié)同發(fā)展,為埃及遠期規(guī)劃的其他新城提供樣板。

近年來,塞西政府利用國內巨大的人口紅利支撐,以及埃鎊貶值在吸引國際投資方面的便利,大力發(fā)展以新行政首都為代表的大型基建項目和房地產(chǎn)行業(yè),以期為埃及經(jīng)濟注入新動能。2018年,埃及房地產(chǎn)行業(yè)拉動GDP增長1%(33)“Egypt Economic Monitor: From Floating to Thriving,” World Bank, July 2019, p. 9, https://documents1.worldbank.org/curated/en/260061563202299626/pdf/Egypt-Economic-Monitor-From-Floating-to-Thriving-Taking-Egypts-Exports-to-New-Levels.pdf, 上網(wǎng)時間:2022年7月9日。;自2021年4月以來,建筑業(yè)表現(xiàn)出相對的韌性,為新冠疫情下埃及的經(jīng)濟增長提供了較大支持(34)“Egypt Economic Monitor: The Far-Reaching Impact of Government Digitalization,” World Bank, December 2021, https://documents1.worldbank.org/curated/en/754121644245654929/pdf/Egypt-Economic-Monitor-December-2021-The-Far-Reaching-Impact-of-Government-Digitalization.pdf, p. 1, 上網(wǎng)時間:2022年7月10日。。根據(jù)牛津商業(yè)集團(OBG)的統(tǒng)計,2022年4月埃及共有價值約5,190億美元的建設項目正在施工,是非洲最大的項目市場,也是中東和北非地區(qū)第三大項目市場。(35)“Egypt New Cities &Mega-Projects Focus Report,” Oxford Business Group, June 29, 2022, p. 19, https://oxfordbusinessgroup.com/news/focus-report-new-city-and-mega-project-are-dri￣v￣ing-gr￣ow￣th-egypt, 上網(wǎng)時間:2022年7月4日。目前,新行政首都與新開羅、十月六日城并列,成為埃及最受歡迎的住宅投資區(qū)域。2022年第一季度,十月六日城和新開羅的住房銷售價格同比分別上漲8%和6%。(36)Ibid., p. 18.

二、 大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設的成效

20世紀70年代以來,開羅周邊開啟的沙漠新城鎮(zhèn)建設是現(xiàn)代埃及歷史上前所未有的“盛舉”,其規(guī)劃和愿景呼應了被稱作“多中心的大都市區(qū)域”(MCMR)的人類定居空間新形式,“這是自工業(yè)時代開始以來,人們組織他們生活和工作安排的第一種真正的新方式?！?37)[美]馬克·戈特迪納、雷·哈奇森:《新城市社會學》,黃怡譯,上海:上海譯文出版社2018年版,第4頁。作為埃及當代城市化進程的一個重要支柱,大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)為埃及公共住房建設和工業(yè)化建設開拓了重要的發(fā)展空間,它在面向開羅城市去中心化目標的同時,有助于實現(xiàn)大開羅區(qū)空間布局的大規(guī)模動態(tài)擴展,進而帶動整個尼羅河三角洲大都市帶的形成。大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設所產(chǎn)生的實際效益包括以下方面:

(一) 推動了埃及國家保障性公共住房項目的發(fā)展

埃及共和國成立后,為了滿足不斷增長的人口需求,歷屆政府都致力于在開羅周邊地區(qū)興建新住房。納賽爾統(tǒng)治時期,為了實現(xiàn)社會公平,將大規(guī)模的公房建設項目作為國家向窮人進行再分配制度的一項內容。多數(shù)公房項目或以工業(yè)區(qū)為依托,或在農(nóng)業(yè)用地和城郊空地上單獨興建,如南部的赫爾旺工業(yè)區(qū)、北部的舒卜拉·哈伊麥、西部的印巴巴和吉薩。在這一階段,國家頒布了一系列控制租金的法律,以減低或凍結租金,這些法律促使了私營部門從租賃市場撤出。

20世紀70年代以后,國家、地方政府和住房部繼續(xù)主持建設公房項目框架下的低收入人群住房,包括城市內部的老房改造和新城鎮(zhèn)里的新房建造。開羅周邊開發(fā)的新城鎮(zhèn)很快成為公共住房的一個主要來源,新城鎮(zhèn)建設項目也開始主導埃及的城市發(fā)展和預算分配,至今仍然是公房存量中最大的組成部分。據(jù)統(tǒng)計,1982～2005年間,新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局共建造了23.7萬套公共住房,其中80.1%位于開羅周邊的新城鎮(zhèn)。在高補貼的“穆巴拉克青年住房計劃”(1996～2005)下建造的6.84萬套公共住房中,約83.3%建造在開羅周邊的新城鎮(zhèn)。(38)“Arab Republic of Egypt Urban Sector Note: Volume 2, Towards an Urban Sector Strategy,” pp. 57-58.這些公房項目多位于遠離市中心、地價低廉的沙漠地帶,與內城區(qū)老房改造相比,其可操作性更強。在早先的政策指導下,這些公房主要以成本價建造并出售給低收入和中等收入買家,有時也通過補貼租賃的方式轉讓。(39)Ziad Koussa, “The Politics of Public Land Dispossession in Egypt: 1975-2011 and Beyond,” Journal of Modern African Studies, Vol.58, No.2, 2020, p. 242.在新公房法出臺后,國家將住房所有權以一個象征性的價格轉讓給居民,不再征收低廉的租金,但也不再承擔此后房屋維護所需的費用,從而節(jié)省了財政開支。在項目實施過程中,有時會采取公私合營的方式,為了吸引私營開發(fā)商參與投資和建設,提高項目的進度和質量,住房部和投資部聯(lián)合出臺新方案。作為回報,國家保障開發(fā)商以低價獲得土地權,后者則承諾按照國家住房計劃的圖紙蓋房子。

2014年,塞西總統(tǒng)重啟了穆爾西時代停滯的國家保障性住房項目,承諾為低收入家庭提供100萬套新住房,這些新住房分布在十月六日城、五月十五日城、巴德爾和歐布拉,大部分由軍事承包商建造。(40)“A Million Units for Whom? Six Facts about the Social Housing Project,” Built Environment Observatory, May 28, 2018, http://marsadomran.info/en/facts_budgets/2018/05/1543/, 上網(wǎng)時間:2022年7月6日。2019～2020年間,新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局共建造住房68,258套,其中國家保障性住房45,002套,占其住房總量的65.9%。(41)“Arab Republic of Egypt — Bulletin of Housing in Egypt 2019/2020,” Egypt’s CentralAgency for Public Mobilization and Statistics, December 29, 2021, https://censusinfo.capmas.gov.eg/Metadata-en-v4.2/index.php/catalog/532, 上網(wǎng)時間:2022年7月5日。2014～2022年間,大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建造的公房數(shù)量分別為:巴德爾59,016套,五月十五日城24,792套,舒魯克4,416套,新開羅2,064套,歐布拉1,864套。(42)《新城鎮(zhèn)公共住房項目》(阿拉伯文),埃及住房部,2022年,https://img.mhuc.gov.eg/images/2552a014-cbe4-47a6-ba5d-fd18bff65a25.pdf, 上網(wǎng)時間:2022年12月18日。

(二) 促進了埃及的工業(yè)化發(fā)展和私營部門的回流投資

雖然埃及政府將重新安置人口作為建設新城鎮(zhèn)的一個主要動因,但在早期的新城鎮(zhèn)項目中更側重于工業(yè)化建設,“隨著中東和平進程所取得的進展,埃及的沙漠邊界已從概念上被視為發(fā)生戰(zhàn)爭時保護開羅和三角洲地區(qū)的屏障,轉變?yōu)樵诮?jīng)濟活動方面具有較大優(yōu)勢的地點”(43)Dona J. Stewart, “New Egyptian Desert Cities,” p. 310.。沙漠新城的經(jīng)濟場所功能也得到了進一步釋放。薩達特啟動的“門戶開放”政策旨在向外國投資開放埃及經(jīng)濟,同時允許國內私營部門在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮積極作用。但是,此前納賽爾實施的國有化政策已使私人資本逐漸被國有資本所取代,“1966～1967年,公共部門在經(jīng)濟中占主導地位,創(chuàng)造了制造業(yè)近90%的附加值,私營部門幾乎被排除在大型工業(yè)活動之外”(44)Samer Soliman, State and Industrial Capitalism in Egypt, Cairo: The American University in Cairo Press, 1998, p. 11.。因此,推動私營部門回流投資既非一件易事,也可能產(chǎn)生潛在的政治風險。薩達特決定利用新開發(fā)的沙漠城市重新整合商業(yè)階層,這一舉措主要出于兩方面的考量:一方面,新城鎮(zhèn)的地域范圍有限,擁有獨立的行政、法律和監(jiān)管框架,政府可以適當調整補貼和稅收政策,以鼓勵停滯不前的私營部門對經(jīng)濟的回流投資;另一方面,新產(chǎn)業(yè)政策在諸如如何控制重新煥發(fā)活力的創(chuàng)業(yè)者資產(chǎn)階級、管理重新參與經(jīng)濟活動的私營部門等方面面臨考驗,而邊遠的沙漠新城鎮(zhèn)能夠為政府提供一個相對安全的試驗區(qū),以減少和規(guī)避對全國經(jīng)濟面可能產(chǎn)生的負面溢出效應。(45)Adam Almqvist, “Rethinking Egypt’s ‘Failed’ Desert Cities: Autocracy, Urban Planning, and Class Politics in Sadat’s New Town Programme,” p. 7.

為了鼓勵沙漠新城鎮(zhèn)工業(yè)化的發(fā)展,薩達特政府制定了一系列吸引制造業(yè)的激勵措施?！?979年第59號法》規(guī)定對所有利潤、所得稅和外幣信貸利率實行10年免稅期。(46)Samer Soliman, The Autumn of Dictatorship:Fiscal Crisis and Political Change in Egypt under Mubarak, Stanford: Stanford University Press, 2011, p. 123.在政府的激勵措施下,齋月十日城作為埃及首個以工業(yè)區(qū)為主的新城鎮(zhèn),憑借其毗鄰蘇伊士和伊斯梅利亞的獨特區(qū)位優(yōu)勢,迅速吸引了大批制造業(yè)企業(yè)。此后,埃及相當一部分制造業(yè)產(chǎn)能陸續(xù)落地新城鎮(zhèn)。截至1993年,十月六日城運營的工廠數(shù)量達286家,齋月十日城有531家。(47)Dona J. Stewart, “Cities in the Desert: The Egyptian New-Town Program,” p. 468.

沙漠新城鎮(zhèn)對埃及工業(yè)所有權的重組做出了重大貢獻,公共部門對工業(yè)領域的投資比重從1970年的30%以上降至1980年的20%左右,1995年僅為4%;相反,私營部門在工業(yè)領域的投資比重從1981年的15.9%增至1995年的45.9%。(48)Samer Soliman, State and Industrial Capitalism in Egypt, p. 19.如今,整個大開羅區(qū)容納了三分之一的埃及民族工業(yè)企業(yè),主要工業(yè)有鋼鐵、水泥、化肥、設備、糧食加工、制磚、電力等,為該區(qū)域提供了許多工業(yè)就業(yè)機會。據(jù)統(tǒng)計,截至2013年,埃及境內新城鎮(zhèn)共擁有7,630家工廠,創(chuàng)造了53.3萬個就業(yè)機會。(49)“Arab Republic of Egypt National Report,” UN-Habitat, 2016, p. 19, https://habitat3.org/wp-content/uploads/Egypt-Final-in-English.compressed-1.pdf, 上網(wǎng)時間:2022年7月24日。對于政府而言,將工廠企業(yè)遷至新城鎮(zhèn)進行集中化發(fā)展,不僅能夠提高管理效率,還有助于改善城區(qū)空氣污染和交通擁堵問題。對于工廠企業(yè)而言,由市區(qū)遷往郊區(qū)衛(wèi)星城則可帶來更多的經(jīng)濟利益,包括利用其更便宜的場地和更廉價的勞動力,從而有效地降低產(chǎn)品成本。

(三) 帶動了埃及北部三角洲城市走廊的區(qū)域一體化建設

尼羅河北部三角洲是埃及城市分布最密集的地區(qū)。2007年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,“該區(qū)域人口5,500萬,占埃及總人口的76%,是埃及幾乎所有工業(yè)活動的所在地?！?50)“The State of 2008 African Cities: A Framework for Addressing Urban Challenges in Africa,” UN-Habitat, 2008, p. 65, https://unhabitat.org/sites/default/files/download-manager-fil￣es/The%20State%20of%20the%20African%20Cities%20Report%202008.pdf, 上網(wǎng)時間:2022年6月3日。為了實現(xiàn)北部三角洲地區(qū)的協(xié)同發(fā)展,形成一體化的區(qū)域城市網(wǎng)絡,埃及政府提出了以開羅為出發(fā)地,以周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)為節(jié)點向外輻射,建設“城市發(fā)展走廊”的設想,旨在進一步分散過度集中的人口,為工業(yè)區(qū)、貿易中心和其他開發(fā)項目開辟更廣闊的發(fā)展空間。坐落于開羅—亞歷山大城市走廊上的十月六日城,開羅—伊斯梅利亞—塞得港城市走廊上的齋月十日城、舒魯克和歐布拉,開羅—蘇伊士城市走廊上的新開羅和巴德爾等沙漠新城鎮(zhèn)因而成為最重要的節(jié)點。它們參與到城市走廊的布局和建設中,發(fā)揮著不可或缺的溝通和鏈接作用?！半S著埃及城市化的速度加快,城市空間向大型化方向發(fā)展的趨勢更加明顯,以開羅為中心的三條城市走廊初具規(guī)模?！?51)車效梅、李晶:《埃及北部三角洲城市走廊探析》,第136頁。

便捷的交通和政府的扶持是位于城市走廊內的沙漠新城鎮(zhèn)實現(xiàn)自我發(fā)展的必要條件,在此基礎上,它們借助城市走廊的輻射作用吸引投資,進而促進周邊地區(qū)的經(jīng)濟增長。每個新城鎮(zhèn)的發(fā)展定位不盡相同。譬如,《2052國家城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》提出,十月六日城將通過先進技術和電子產(chǎn)業(yè)的本地化,建設成為集居住、娛樂和商業(yè)于一體的智慧城市,并著力發(fā)展衛(wèi)生保健領域,建立醫(yī)療城;新開羅則將在科學、教育、商業(yè)、金融、衛(wèi)生和展覽領域,發(fā)揮作為知識和跨學科社區(qū)的作用。(52)“The National Strategic Plan for Urban Development 2052,” p. 28.各個新城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)結構和土地利用模式上也有明顯差異,以便政府通過資源整合和統(tǒng)籌配置實現(xiàn)區(qū)域內的優(yōu)勢互補,促進生產(chǎn)要素的跨區(qū)域合理流動,進而推動北部三角洲城市走廊的產(chǎn)業(yè)升級和區(qū)域工業(yè)一體化建設。

新城鎮(zhèn)和城市走廊的建設相輔相成。如前所述,新城鎮(zhèn)里常分布有大小不一的工業(yè)區(qū),產(chǎn)業(yè)集聚現(xiàn)象較為顯著。而隨著城市走廊和環(huán)形公路的建成,新城鎮(zhèn)里還衍生出了高科技產(chǎn)業(yè)園。譬如,開羅—亞歷山大沙漠公路沿線受到了國內外投資者的青睞,商業(yè)中心在此競相落地,2008年底,沿線的十月六日城開設了首個被稱為“智慧村”的高科技產(chǎn)業(yè)園,成為120多家國際公司的辦公所在地。(53)“The State of 2008 African Cities: A Framework for Addressing Urban Challenges in Africa,” p. 42.此外,新城鎮(zhèn)內大型基礎設施建設成果豐碩。2022年7月,齋月十日城電氣化輕軌項目建成通車,項目一期日均載客量50萬至70萬,該項目是連接開羅市區(qū)與新行政首都、齋月十日城與東部沿線衛(wèi)星城的重要紐帶,將對大開羅區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和北部三角洲城市走廊的區(qū)域一體化發(fā)揮重要作用。(54)《一條巨型發(fā)展動脈:電氣化輕軌為大開羅區(qū)的發(fā)展復興提速》(阿拉伯文),載《金字塔報》2022年7月3日,http://gate.ahram.org.eg/News/3591468.aspx, 上網(wǎng)時間:2022年7月9日。

(四) 發(fā)揮了額外的政治功用

薩達特統(tǒng)治時期,其經(jīng)濟自由化政策的執(zhí)行是與壓制獨立工會主義緊密相連的。隨著經(jīng)濟政策的右翼化,勞工運動中左翼分子的反對情緒高漲,因此政府對防止有組織的工人運動破壞經(jīng)濟自由化進程極為關注。1976年,薩達特制定了禁止獨立工會的《第35號工會法》,進一步加強對工會的壟斷。在這一過程中,沙漠新城鎮(zhèn)成為政府抑制工人運動的一個重要手段。此前,以公共部門為基礎的罷工常常利用工廠和社區(qū)網(wǎng)絡來維護納賽爾時代取得的利益,而新城鎮(zhèn)的工人們一開始就不可能擁有這樣的網(wǎng)絡,新城鎮(zhèn)內部社會密度的缺乏對運動產(chǎn)生了積極的抑制作用,罷工屈指可數(shù),且都以失敗告終。(55)Adam Almqvist, “Rethinking Egypt’s ‘Failed’ Desert Cities: Autocracy, Urban Planning, and Class Politics in Sadat’s New Town Programme,” p. 10.因此,沙漠新城鎮(zhèn)幫助政府阻止了工人激進運動的出現(xiàn)。

同理,塞西政府在開羅以東沙漠建設新行政首都也有政治安全方面的考慮。“新行政首都試圖將政治和經(jīng)濟的權力中心從麻煩不斷的開羅遷移出去……該政權正在將自己與開羅及其狹窄的街道隔離開來。”(56)Maged Mandour, “The Sinister Side of Sisi’s Urban Development,” Carnegie Endowment for International Peace, May 10, 2021, https://carnegieendowment.org/sada/84504, 上網(wǎng)時間:2022年5月18日。政府計劃在新行政首都建設六個核心智能基礎設施,其中一個名為“安全城市”,包括用閉路電視攝像機和控制傳感器覆蓋城市的所有部分,集成到城市控制中心,實時跟蹤行人和車輛,預防交通擁堵或犯罪活動等情況。鑒于此,有觀點認為,開羅新行政首都巨大的規(guī)模、現(xiàn)代化的設施加上遠離開羅市中心的地理位置,有助于扼制未來有組織的抗議活動。(57)Maged Mandour, “The Sinister Side of Sisi’s Urban Development,” Carnegie Endowment for International Peace, May 10, 2021, https://carnegieendowment.org/sada/84504, 上網(wǎng)時間:2022年5月18日。

此外,塞西通過新行政首都等大型項目獲得了軍方的支持,降低了潛在的政治風險。“經(jīng)濟軍事化”是軍人出身的塞西執(zhí)政以來經(jīng)濟改革的一大特色,旨在通過滿足軍隊的經(jīng)濟利益以獲得支持,以便穩(wěn)固新興政權(58)黃超、劉欣路:《新冠疫情沖擊下埃及經(jīng)濟改革探析》,載《阿拉伯世界研究》2022年第3期,第71頁。,大型基礎設施項目則是軍方介入埃及經(jīng)濟的主要途徑。軍方接管了數(shù)千個基礎設施項目,新行政首都正是其中的旗艦項目,由此強化了埃及軍隊在政治和經(jīng)濟事務中的傳統(tǒng)核心地位。2016年2月,塞西頒布總統(tǒng)令,授權武裝部隊土地項目管理局(APLPA)監(jiān)督在軍方控制區(qū)域進行的兩個大型工程項目,即新行政首都建設項目和謝赫·扎耶德新城鎮(zhèn)建設項目,并賦予其組建合資企業(yè)的權力。(59)Laila Sawaf, “The Armed Forces and Egypt’s Land,” April 27, 2016, https://marsad-egypt.info/en/2016/04/27/armed-forces-egypts-land/, 上網(wǎng)時間:2022年7月9日。同年4月,為推進新行政首都項目的開發(fā)建設,埃及軍方和新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局合資成立了行政首都城市發(fā)展公司(ACUD)。(60)“Administrative Capital For Urban Development,” Egyptian Commercial Service, April 21, 2016, http://www.ecrg.de/images/Download_pdf/Brochure.pdf, 上網(wǎng)時間:2022年12月4日。軍隊憑借自身特權和政治影響力控制生產(chǎn)要素,在項目的采購、規(guī)劃和執(zhí)行方面處于絕對壟斷地位,抑制了相關私營大企業(yè)在穆巴拉克時期所擁有的經(jīng)濟增長活力。

三、 大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設的主要問題

大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設計劃旨在解決開羅過度城市化所引發(fā)的種種問題,在該計劃框架下,一大批衛(wèi)星城相繼在開羅周邊的沙漠地帶建成,產(chǎn)生了一些積極成效,實現(xiàn)了項目規(guī)劃所預期的部分目標。但是,由于這些衛(wèi)星城與開羅主城區(qū)之間存在一定的地理距離,加之私營部門投資的涌入所導致的房價高企等原因,沙漠新城鎮(zhèn)建設計劃不僅未能實現(xiàn)大開羅區(qū)人口的合理再分布,有效阻止周邊農(nóng)業(yè)用地流失,還造成了嚴重的住房資源浪費,加劇了原本就存在的社會階層隔離和貧富分化現(xiàn)象。此外,在國家政策和權力精英的共謀下,沙漠土地開發(fā)和房地產(chǎn)建設已蛻變?yōu)橐粋€資本競相角逐的投機場域,成為滋養(yǎng)社會腐敗和經(jīng)濟泡沫的“溫床”。

(一) 公房項目未能有效疏散開羅中心區(qū)人口

沙漠新城鎮(zhèn)建設的首要目標是滿足低收入家庭的住房需求,分流擠占城市資源的非正式社區(qū)人口。然而,低收入人群并未按照政府規(guī)劃,如期搬遷到周邊沙漠新城鎮(zhèn)的公共住房區(qū)。其中一個原因是,多數(shù)新城鎮(zhèn)距離開羅主城區(qū)幾十公里開外,且彼此較為分散,而公房項目又通常被分配到其中位置最差的地段,對于居住者而言需要負擔額外的交通費用。另一個原因是,政府在許多時候出于追逐利潤的目的有意打造精英社區(qū),在這些區(qū)域禁止零售商店、作坊、街亭等微觀經(jīng)濟活動,給低收入家庭就地謀生帶來許多不便。于是,窮人依然選擇固守于城市邊緣地帶,非正式住宅的高出租率與新建公共住宅的低入住率形成了鮮明對比。

出于上述因素,大開羅區(qū)雖已建成大量沙漠新城鎮(zhèn),但建設結果并未給低收入階層提供負擔得起的住房,從而無法有效地吸納開羅中心區(qū)人口,各城鎮(zhèn)現(xiàn)有人口數(shù)量與預期目標相去甚遠。根據(jù)埃及新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局的統(tǒng)計,截至2020年,主要新城鎮(zhèn)實際容納人口數(shù)與預期目標之間的差距仍然很大:1995年規(guī)劃的新開羅預期人口目標為600萬,實際人口僅為250萬;1979年規(guī)劃的十月六日城預期人口目標為550萬,實際人口僅為180萬;1977年規(guī)劃的齋月十日城預期人口目標為210萬,實際人口僅為85萬;1978年規(guī)劃的五月十五日城預期人口目標為90萬,實際人口僅為33.5萬。(61)《新城鎮(zhèn)概覽》(阿拉伯文),埃及新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局, 2020年9月30日,http://www.newcities.gov.eg/know_cities/default.aspx, 上網(wǎng)時間:2022年7月5日。

(二) 規(guī)劃模式未能有效阻止周邊農(nóng)業(yè)用地流失

(三) 新城鎮(zhèn)內部高端住宅過剩,造成嚴重浪費,并加劇了階層隔離

20世紀90年代初,在新自由主義經(jīng)濟思想指導下,國家不再將公共住房項目作為新城鎮(zhèn)的優(yōu)先考慮,而是將其未來全盤交給了私營部門。后者轉而在新城鎮(zhèn)為精英階層興修設施豪華的“門禁”社區(qū),對街道、公園、廣場等公共場所實施封閉管理,將城市服務私有化,以體現(xiàn)經(jīng)濟的“新自由化”。別墅和豪宅群因此得以興盛,開發(fā)商稱之為“城市社會的復興”。一項對大開羅區(qū)周圍5個新城鎮(zhèn)的調查顯示,截至2011年,466個高端“門禁”社區(qū)已經(jīng)建成或正在建設,主要受益者是富裕的私人承包商和開發(fā)商。(65)Ziad Koussa, “The Politics of Public Land Dispossession in Egypt: 1975-2011 and Beyond,” p. 247.

在新城鎮(zhèn)內部趨之若鶩地修建豪宅造成的后果是嚴重的資源浪費。20世紀90年代,埃及的空置住房合計價值達400億埃鎊,與當時的外債持平。(66)Eric Denis, “Urban Planning and Growth in Cairo,” Middle East Report, Winter 1997, p. 8.根據(jù)2017年埃及中央公共動員與統(tǒng)計局(CAPMAS)數(shù)據(jù),大開羅區(qū)內的8個新城鎮(zhèn)共有148.7萬套住房單元,僅有58.7萬套有人居住,平均住房空置率高達61.2%。其中,巴德爾的住房空置率高達82%,舒魯克高達71.5%,齋月十日城高達62%,即便在開發(fā)相當成功的新開羅也高達60%。(67)《2017年度人口、住房和企業(yè)普查》(阿拉伯文),埃及中央動員與統(tǒng)計局,2021年12月28日,https://censusinfo.capmas.gov.eg/Metadata-ar-v4.2/index.php/catalog/1723, 上網(wǎng)時間:2022年7月8日。

與新城鎮(zhèn)新建住房空置率高、人氣不足形成鮮明反差的是,非正式住宅在離市中心更近的郊區(qū)蓬勃發(fā)展,居民包括公務員、工人、醫(yī)生、小業(yè)主、藝術家、未就業(yè)的大學畢業(yè)生等不同職業(yè)者,似乎更有煙火氣,但也埋下許多安全隱患。該現(xiàn)象若從新馬克思主義城市學的角度來考察,無疑具有深刻的社會性。新馬克思主義理論家亨利·列斐伏爾(Henry Lefebvre)指出,空間既是被生產(chǎn)出來的結果,同時也是社會關系的再生產(chǎn)者。另一位理論家戴維·哈維(David Harvey)據(jù)此認為,“居住條件差異實際上是階級不平等的表現(xiàn),也是階級差異的重要‘文化源泉’,通過居住差異能夠發(fā)現(xiàn)城市空間結構與社會階級結構的關系?！?68)高鑒國:《新馬克思主義城市理論》,北京:商務印書館2006年版,第196頁。資本的逐利性塑造了帶有明顯等級化的城市景觀,無形中加劇了埃及的貧富分化和社會矛盾,富人們生活在設施優(yōu)越、保衛(wèi)良好的“門禁”社區(qū)中,而低收入階層聚集在居住條件十分不完善的邊緣地帶,城市因此在等級化的對立格局中不斷地被分裂,社區(qū)生態(tài)的兩極分化變得更加嚴重。

(四) 新城鎮(zhèn)建設項目在實施過程中助長了沙漠土地和房地產(chǎn)投機現(xiàn)象

穆巴拉克總統(tǒng)上臺后,私營企業(yè)為利潤所驅,將新城鎮(zhèn)投資從工業(yè)制造業(yè)轉向了房地產(chǎn)業(yè),一種隱形的土地投機政治由此衍生。在這種政治模式下,雖然國家在名義上對沙漠土地擁有絕對控制權,但諸如新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局、住房和農(nóng)業(yè)合作社等公共部門、軍方、警察部門和私人企業(yè)的資本都可以參與競拍土地的開發(fā)權。1984年,市政方進行了一次開羅周邊沙漠土地的確認工作,以便對低收入群體的住宅發(fā)展項目進行可行性論證,卻發(fā)現(xiàn)許多地皮被不止一個實體認領,邊界完全混亂,關于沙漠土地所有權的文件幾乎不存在。在爭奪沙漠地帶的開發(fā)權時,軍隊和警察部門通常勝過其他競爭者。(69)David Sims, Understanding Cairo:The Logic of a City Out of Control, p. 82.

20世紀80年代后期,埃及經(jīng)濟開始走向新自由主義。1991年,埃及同國際貨幣基金組織和世界銀行達成協(xié)議,加速了這一進程。一攬子經(jīng)濟改革和結構性調整方案包括貨幣貶值、減少公共開支,促進私有化等。該方案關于城市發(fā)展規(guī)劃最重要的調整是削弱國家的作用。譬如,鑒于出售土地資源是私有化計劃的一部分,政府在規(guī)劃整個工業(yè)城市時不再界定其詳細用途,而是直接將大片土地賣給私營企業(yè),讓它們自行規(guī)劃。于是,所有的沙漠土地開始被不加限制地出售給私人開發(fā)商,在開發(fā)時還能得到政府的高額補貼,由此掀起了一股沙漠土地的開發(fā)熱潮。許多有經(jīng)濟實力的個體出于投機心態(tài),也紛紛在開羅沙漠地區(qū)購買土地和住宅。為迎合該市場需求,沙漠新城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)開發(fā)迅速轉向了為小眾精英階層建設高質量住宅。

國家將沙漠土地分售給主要的建筑承包商后,并不介入住房生產(chǎn)。為了保證公共住房建設,新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局制定了一套復雜而模糊的土地分配程序,其中一個程序是土地換股權。這是一種公私合作伙伴關系的形式,即允許私人開發(fā)商獲得土地,再將一定比例的土地返還給政府,用于建設公共住房。譬如,塔拉特·穆斯塔法集團在2009年以極低的價格從新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局手中購買了一大塊有吸引力的土地。作為交換,該集團將其中7%的土地指定為低收入群體的住房,并承諾開發(fā)配套的基礎設施。(70)Adam Almqvist, “Rethinking Egypt’s ‘Failed’ Desert Cities: Autocracy, Urban Planning, and Class Politics in Sadat’s New Town Programme,” p. 16.上述措施使得大實業(yè)家和資本家能夠以極低的成本價獲得土地開發(fā)權,他們通常是在埃及私營部門擁有長期權力基礎的家庭或是房地產(chǎn)行業(yè)巨頭,沙漠新城鎮(zhèn)的投資模式由此漸漸發(fā)展成一種裙帶資本主義形式,培養(yǎng)了一批依靠政府投資項目獲利的官商資本家階層。正如列斐伏爾所指出:“城市在資本的瓜分下被既得利益集團所占據(jù),在一定程度上分裂成了郊區(qū)、邊緣地區(qū)和衛(wèi)星城市群,它同時也變成了權力的中心和巨額利益的中心”(71)[法]亨利·列斐伏爾:《空間與政治》,李春譯,上海:上海人民出版社2015年版,第105頁。。

列斐伏爾曾將資本從工業(yè)生產(chǎn)與流動生產(chǎn)領域向房地產(chǎn)領域的轉移指稱為資本的“第二次循環(huán)”,并指出,當“房地產(chǎn)投機變成資本形成的主要來源”,即“成為實現(xiàn)剩余價值的主要來源”時,“第二次循環(huán)取代了第一次循環(huán),變成根本性的東西……這是一種不健康的狀況”。(72)[法]亨利·列斐伏爾:《都市革命》,劉懷玉等譯,北京:首都師范大學出版社2018年版,第182頁。而在傳統(tǒng)政治模式與新自由主義經(jīng)濟聯(lián)合模式運行下的埃及,資本則更加“如魚得水”,土地與房地產(chǎn)開發(fā)作為獲利最豐厚的投資渠道不僅產(chǎn)出了暴利,還滋生了嚴重的腐敗。穆巴拉克之子賈馬勒就是新自由主義經(jīng)濟政策和沙漠工程的一位狂熱支持者,他曾在內閣改組后推出經(jīng)濟重組計劃,意圖加速沙漠地區(qū)的發(fā)展。(73)Clement Moore Henry, and Robert Springborg, Globalization and the Politics of Development in the Middle East, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, p. 191.《2007年第350號法》頒布后,埃及政府取消了對外國企業(yè)和個人在埃及購買房產(chǎn)的所有限制。由于該法的實施,開羅周圍新城鎮(zhèn)的土地價格一夜之間飆升了116%,2003至2013年間年均上漲了148%。新城鎮(zhèn)社區(qū)管理局宣稱,2015/2016財年僅靠土地銷售就能獲得500億埃鎊的收益(約合59億美元)。(74)Yahia Shawkat, “Property Market Deregulation and Informal Tenure in Egypt: A Diabolical Threat to Millions,” Architecture, Media, Politics, Society, Vol.9, No.1, 2016, pp. 4-5.就這樣,一個巨型的且危害力極大的投機性房地產(chǎn)泡沫就此形成。

四、 結語

作為埃及主要制造業(yè)、服務業(yè)以及多數(shù)埃及人的工作機會所在地,大開羅區(qū)憑借其獨特的區(qū)位優(yōu)勢成為國家城市戰(zhàn)略的試驗區(qū),見證了埃及幾十年來的城市化進程,其發(fā)展經(jīng)驗和教訓也對人口增速較快的發(fā)展中國家的城市規(guī)劃具有一定的啟示意義。

為了保護有限的可耕地資源、吸收和重新分配城市人口,20世紀70年代埃及政府正式著手實施沙漠新城鎮(zhèn)建設計劃,以廣袤的沙漠為主要改造對象,旨在將城市擴張引向周邊沙漠地帶,使開羅從一個單一中心城市變成多中心的、分散性的城市集聚群,大開羅區(qū)的面積也由此得以不斷地擴展?？陀^地說,經(jīng)過幾十年的發(fā)展實踐,沙漠新城鎮(zhèn)建設在推進國家保障性住房項目、輔助工業(yè)化發(fā)展、鼓勵私營投資、助力尼羅河三角洲大都市帶的形成等方面取得了一些積極成效,并在阻止工人激進主義、維護政權穩(wěn)定等方面發(fā)揮了額外的政治功用。但是,建設過程中也產(chǎn)生了許多弊端,在傳統(tǒng)政治模式與新自由主義經(jīng)濟體制的聯(lián)姻下,各方資本為追求利潤的最大化而竭盡所能,導致住房的“供給與需求在質量和數(shù)量之間的平衡被嚴重打破”(75)劉昌鑫:《新自由主義影響下的埃及城市變遷》,第65頁。、城市社會的階層隔離、土地和房地產(chǎn)投機之風盛行不止等一系列問題,使得新城鎮(zhèn)建設總體效果與原先的設想大相徑庭。

毋庸置疑,城市規(guī)劃是各國城市化進程中一種積極的干預因素,國家介入土地的開發(fā)和利用規(guī)劃,有利于統(tǒng)籌發(fā)展,合理布局,保障和實現(xiàn)社會整體利益。但是,持有馬克思主義觀點的學者認為,在資本主義社會,“土地利用的性質與形式更多地受到占據(jù)統(tǒng)治地位的社會集團的特殊利益的影響”(76)高鑒國:《新馬克思主義城市理論》,第73頁。。19世紀恩格斯從巴黎歐斯曼規(guī)劃談到倫敦、曼徹斯特、利物浦、柏林、維也納等城市的擴展時曾指出,“……在這種情形下,建造昂貴住房為建筑業(yè)提供了更有利得多的投機場所,而建造工人住房只是一種例外”(77)[德]恩格斯《論住宅問題》,載中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯:《馬克思恩格斯選集》第3卷,北京:人民出版社2012年版,第193頁。。這其實也是一百多年后大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設產(chǎn)生弊端的一個深層原因,它使得建設的真正受益者并非平民百姓。新城鎮(zhèn)建設基本上是與埃及政府的經(jīng)濟自由化和私有化改革同步展開的,資本結構“國退民進”的進程也是包括公房制度在內的社會保障體系逐步被瓦解的過程,由于資源和利益杠桿在多數(shù)情況下向權錢階層傾斜,城市空間在重新生產(chǎn)的過程中走向失衡,社會矛盾因此變得更加尖銳,民生問題持續(xù)疊加,最終演變成2011年“一·二五革命”的一個催化劑。

對于埃及政府而言,為實現(xiàn)新城鎮(zhèn)建設的預期目標,需統(tǒng)籌各方資源配置,充分利用現(xiàn)有住房存量,精準匹配國家保障性住房供給與低收入人群需求,實現(xiàn)從供給側向需求側的轉型,并通過改善基礎設施增強新城鎮(zhèn)對開羅中心區(qū)人口的拉力;或可設立透明的監(jiān)督機制,進行定期評估和反饋,避免產(chǎn)出效率低下及對國家財政資源過度消耗的項目,打擊官商資本家階層對沙漠土地開發(fā)的絕對壟斷?？傊?如何克服資本的誘惑,將中下階層的核心關切納入整體城市規(guī)劃,減輕市場化導向對社會體制的破壞和消極影響,避免空間生產(chǎn)失衡所導致的城市危機,是大開羅區(qū)沙漠新城鎮(zhèn)建設中的一個重要課題。