□ 宋國濤

［中共河南省委黨校（河南行政學(xué)院），河南 鄭州 451000］

以2013年《中華人民共和國公司法》修正確立認(rèn)繳資本制和2014年國務(wù)院推行的注冊(cè)資本制度改革為主要內(nèi)容的商事制度改革①2014年2月7日，國務(wù)院印發(fā)《注冊(cè)資本登記制度改革方案》（國發(fā)［2014］7號(hào)），進(jìn)一步推動(dòng)了以工商登記、注冊(cè)資本登記等為主要內(nèi)容的商事制度改革。，取得了提高市場(chǎng)準(zhǔn)入便利化程度、降低制度性交易成本、優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場(chǎng)活力與公眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情、促進(jìn)就業(yè)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力等良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。僅就市場(chǎng)主體數(shù)量增加而言，“2017年全國市場(chǎng)主體總量突破9200萬戶，比2013年年底6000萬戶增長了50%。自2014年3月商事制度改革全面啟動(dòng)以來，全國累計(jì)新登記市場(chǎng)主體超過5300萬戶?！保?］到2021年8月，“我國登記在冊(cè)的市場(chǎng)主體由2012年的5500萬戶增長到目前的1.45億戶，增長了將近1.6倍，市場(chǎng)主體的活躍度持續(xù)穩(wěn)定在70%左右?！保?］與此同時(shí)，一些受利益驅(qū)使的不法分子利用商事登記等法律制度的漏洞以冒用他人身份信息等欺騙方式取得市場(chǎng)主體登記的現(xiàn)象泛濫，［3］為此，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局先后發(fā)布了《市場(chǎng)監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于依法做好遏制冒用他人身份證信息辦理公司登記違法行為有關(guān)工作的通知》（市監(jiān)注［2019］9號(hào)）和《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于撤銷冒用他人身份信息取得公司登記的指導(dǎo)意見》（國市監(jiān)信［2019］128號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），成都市、昆明市、天津市和四川省市場(chǎng)監(jiān)督管理部門也先后發(fā)布了撤銷冒名登記的具體規(guī)則①參見《成都市工商行政管理局關(guān)于撤銷冒用他人身份證騙取企業(yè)設(shè)立登記程序有關(guān)事項(xiàng)的通知》（成工商發(fā) ［2017］32號(hào)）、《昆明市工商局關(guān)于撤銷冒用他人身份信息騙取公司登記的若干規(guī)定（暫行）》（昆府規(guī)登準(zhǔn)［2017］24號(hào)）、天津市市場(chǎng)監(jiān)管委印發(fā)的《天津市撤銷冒用他人身份信息取得公司登記工作操作規(guī)程》（津市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)［2019］7號(hào)）以及四川省市場(chǎng)監(jiān)督管理局印發(fā)的《四川省市場(chǎng)監(jiān)督管理局撤銷冒用他人身份信息取得公司登記暫行辦法》。，但對(duì)于登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記行為的性質(zhì)及其法律適用問題仍缺乏明確規(guī)定。實(shí)踐中，撤銷冒名登記的范圍、條件、程序、監(jiān)督及責(zé)任等均缺乏規(guī)則指引，致使其法律適用存在諸多爭(zhēng)議。在法律監(jiān)督體系日益健全和行政執(zhí)法責(zé)任制度“從嚴(yán)”的環(huán)境下，因?qū)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和法律責(zé)任的顧慮，各地較少進(jìn)行系統(tǒng)性的制度建構(gòu)或普遍的行政實(shí)踐，而更傾向于由被冒用人通過訴訟的方式進(jìn)行解決。［4］《中華人民共和國市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《登記條例》）與配套規(guī)章《中華人民共和國市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）的出臺(tái)為解決這一問題提供了新的制度保障，不但對(duì)登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記作出了明確規(guī)定，從而使統(tǒng)一和明確法律適用成為可能，但該規(guī)定也存在一定的不足。因此，進(jìn)一步厘清登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記的法律性質(zhì)并對(duì)其法律適用的問題進(jìn)行專門分析，有益于指引實(shí)踐和完善相應(yīng)的制度體系。

一、登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記行為的法律性質(zhì)厘定

登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記行為是指為解決因違法行為人冒用他人身份以欺騙方式取得工商登記帶來的一系列法律風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)問題，降低冒名登記給商事登記秩序、市場(chǎng)交易風(fēng)險(xiǎn)乃至國家稅收等產(chǎn)生的危害，由作出市場(chǎng)主體登記的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門根據(jù)被冒用身份者等利害關(guān)系人的申請(qǐng)、自身職權(quán)、上級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)部門等提供的線索，依法通過行政程序撤銷虛假工商行政登記的行為。

（一）法律規(guī)范體系中撤銷冒名登記行為的性質(zhì)

《中華人民共和國行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）第二條規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！吨腥A人民共和國公司法》（2018年修正，以下簡(jiǎn)稱《公司法》）第六條、第四十條，《中華人民共和國公司登記管理?xiàng)l例》（2016年修訂，以下簡(jiǎn)稱《公司登記條例》，現(xiàn)已廢止）第二條、第三條以及《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》（2019年修訂，現(xiàn)已失效）第三條等法律、行政法規(guī)規(guī)定了有限責(zé)任公司、股份有限公司等不同類型市場(chǎng)主體的設(shè)立、變更、注銷均應(yīng)依法向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)并經(jīng)核準(zhǔn)登記后方能從事經(jīng)營活動(dòng)的營業(yè)許可制度。實(shí)踐中，在河南省、江蘇省市場(chǎng)監(jiān)督管理局等各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門公布的權(quán)責(zé)清單中，均將企業(yè)核準(zhǔn)登記、變更、注銷登記列為其法定行政許可職權(quán)的內(nèi)容之一。因此，根據(jù)現(xiàn)行的立法授權(quán)，由各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門行使的包含市場(chǎng)主體設(shè)立、變更、注銷等內(nèi)容的登記職權(quán)在性質(zhì)上屬于行政許可①對(duì)此，有學(xué)者從理論層面提出了不動(dòng)產(chǎn)登記行為性質(zhì)屬于行政事實(shí)行為的觀點(diǎn)。參見章劍生：《行政不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)及其效力》，《行政法學(xué)研究》2019年第5期。從改革的角度看，近年來一些地方立法與改革文件如《中國（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)商事主體登記確認(rèn)制改革實(shí)施方案》《上海市浦東新區(qū)市場(chǎng)主體登記確認(rèn)制若干規(guī)定》《中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)市場(chǎng)主體確認(rèn)登記試行辦法》等也均提出推行市場(chǎng)主體確認(rèn)登記的制度改革。，其行使該類職權(quán)的依據(jù)包括《行政許可法》《登記條例》以及其他與市場(chǎng)主體類型相對(duì)應(yīng)的單行法律法規(guī)。

在《行政許可法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)行政許可實(shí)施權(quán)的內(nèi)容中，不僅有作出許可、不予許可、許可延續(xù)與變更以及許可撤回等權(quán)利，還包含許可監(jiān)督權(quán)。行政許可的監(jiān)督權(quán)有許可機(jī)關(guān)上下級(jí)的層級(jí)監(jiān)督以及自我監(jiān)督等模式，撤銷行政許可是其中的重要內(nèi)容。根據(jù)《行政許可法》第六十九條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)撤銷許可分為可以撤銷和應(yīng)當(dāng)撤銷兩類?？梢猿蜂N許可主要適用于因行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、超越法定職權(quán)、違反法定程序等作出準(zhǔn)予行政許可決定的情形，此種情況下被許可人因許可機(jī)關(guān)的違法行為遭受合法權(quán)益損害的，有權(quán)依法要求賠償，即屬于因行政機(jī)關(guān)存在過錯(cuò)或違法而導(dǎo)致的撤銷許可情形。應(yīng)當(dāng)撤銷許可是指被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，這在理論上屬于行政自我糾正性質(zhì)的撤銷，即行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律明確授權(quán)，根據(jù)行政行為作出后客觀條件的變化而對(duì)原行政行為進(jìn)行的撤銷，無論是適用的情形還是依據(jù)都具有法定性，該種撤銷是基于客觀事實(shí)的變化而非行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為而產(chǎn)生，因此屬于行政機(jī)關(guān)無過錯(cuò)和無責(zé)任的撤銷，行政機(jī)關(guān)據(jù)此撤銷已經(jīng)取得的行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受法律保護(hù)。因此，行政自我糾錯(cuò)的許可撤銷行為，是行政機(jī)關(guān)依據(jù)有錯(cuò)必糾和實(shí)事求是的原則對(duì)既往作出行政行為進(jìn)行的糾正，是依法律規(guī)定實(shí)施的糾錯(cuò)行政行為，是對(duì)客觀法律秩序的一種恢復(fù)和維護(hù)，而并非對(duì)行政相對(duì)人作出的以懲戒為目的的行政處罰。［5］但因《公司法》第一百九十八條和《公司登記條例》第六十四條均在其法律責(zé)任部分規(guī)定針對(duì)提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實(shí)取得公司登記的違法情形，由公司登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正處以五萬元以上五十萬元以下的罰款，情節(jié)嚴(yán)重的撤銷公司登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照，無論是從條文的法律責(zé)任屬性角度，還是從條文對(duì)法律責(zé)任的表述邏輯看，其中“撤銷公司登記”的規(guī)定似乎更應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政處罰，因此引起實(shí)踐中關(guān)于其性質(zhì)屬于行政處罰還是行政許可自我糾錯(cuò)的認(rèn)識(shí)爭(zhēng)議。2012年3月7日，最高人民法院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于審理公司登記行政案件若干問題的座談會(huì)紀(jì)要》（法辦［2012］62號(hào)）雖然對(duì)此類案件的審判作出了實(shí)體規(guī)則指引，但未明確登記機(jī)關(guān)撤銷虛假登記行為的性質(zhì)。直到2017年2月23日，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于公司法第一百九十八條“撤銷公司登記”法律性質(zhì)問題的答復(fù)意見》（法工委復(fù)［2017］2號(hào)）作出回應(yīng)，明確了行政機(jī)關(guān)撤銷被許可人以欺騙等不正當(dāng)手段取得的行政許可是對(duì)違法行為的糾正，不屬于行政處罰。

可見，在我國法律規(guī)范體系中，登記機(jī)關(guān)依法對(duì)冒用他人身份提交虛假材料取得的工商登記通過行政程序予以撤銷的行為，在性質(zhì)上屬于依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)根據(jù)后續(xù)查明的行政許可實(shí)施條件的欠缺而作出對(duì)已生效行政許可的自我糾錯(cuò)行為，是登記機(jī)關(guān)對(duì)有錯(cuò)必糾、實(shí)事求是原則的貫徹和運(yùn)用，不屬于以懲戒違法對(duì)象為目的的行政處罰，但也不排斥行政機(jī)關(guān)依法對(duì)該種違法行為實(shí)施行政處罰，二者性質(zhì)不同但并行不悖。

（二）司法裁判視野下撤銷冒名登記行為的性質(zhì)

因?qū)嵺`中對(duì)登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在爭(zhēng)論，所以當(dāng)事人不服登記機(jī)關(guān)不予撤銷決定的救濟(jì)途徑也存在差異。一方面，登記機(jī)關(guān)可以根據(jù)申請(qǐng)或依職權(quán)通過自我糾錯(cuò)的行政程序予以救濟(jì)；另一方面，被冒用身份的主體可以提起行政訴訟通過司法審查程序由人民法院作出撤銷冒名登記判決。在司法救濟(jì)途徑中，處理的方式也有差別，有的人民法院審查后直接撤銷冒名登記，有的人民法院則以冒用身份證件行為涉嫌違法犯罪為由將線索移送公安機(jī)關(guān)處理①參見［河南省鄭州市金水區(qū)人民法院（2020）豫0105行初26號(hào)行政裁定書］和［河南省鄭州市中級(jí)人民法院（2020）豫01行終209號(hào)行政裁定書］。此外，在通過司法尋求救濟(jì)的途徑中，還存在被冒名的公民提起侵犯姓名權(quán)的民事訴訟方式，但該類訴訟中不涉及對(duì)登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記行為性質(zhì)的司法認(rèn)定，故本文不作討論。。其中，在人民法院對(duì)冒名登記行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的行政訴訟案件中，總體上未將登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記行為作為行政處罰對(duì)待，而是看作登記機(jī)關(guān)根據(jù)查明的新事實(shí)作出的自我糾錯(cuò)行為。如在喬某訴吉林市市場(chǎng)監(jiān)督管理局、一審第三人吉林市鴻昌祥經(jīng)貿(mào)有限公司工商行政登記糾紛再審案中，吉林省高級(jí)人民法院在作出的（2020）吉行申263號(hào)行政裁定書中分析道，“根據(jù)上述規(guī)定及國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的《指導(dǎo)意見》，如冒名登記基本事實(shí)清楚，應(yīng)依法撤銷登記決定，但如果存在被冒用人對(duì)該次登記知情或曾予追認(rèn)的情況，登記決定則不應(yīng)予以撤銷。即如被冒用人反映存在冒名登記的情況時(shí)，登記機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查”。同樣，在張某杰訴天津市寧河區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局工商登記糾紛案（天津市第三中級(jí)人民法院［2019］津03行終95號(hào)行政裁定書）和范某霞訴信陽市市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政登記糾紛案（河南省信陽市平橋區(qū)人民法院［2019］豫1503行初146號(hào)行政判決書）中，人民法院均認(rèn)定市場(chǎng)主體登記機(jī)關(guān)依據(jù)虛假的申請(qǐng)材料作出的工商登記許可行為應(yīng)當(dāng)通過行政撤銷的方式予以解決?？梢姡瑹o論是在法律規(guī)范層面，還是在行政執(zhí)法及司法裁判中，登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記行為都屬于行政機(jī)關(guān)依法對(duì)作出行政許可的一種自我糾正行為，而非行政處罰。

二、登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記行為適用法律的現(xiàn)狀與問題

（一）登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記行為適用法律的現(xiàn)狀

基于實(shí)踐中對(duì)登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記行為性質(zhì)的不同認(rèn)識(shí)，各地登記機(jī)關(guān)在作出撤銷冒名登記決定時(shí)適用的法律依據(jù)總體上呈現(xiàn)出不統(tǒng)一、不明確的特征。有的撤銷冒名登記決定適用的法律依據(jù)為《行政許可法》第六十九條第二款和《公司法》第一百九十八條的規(guī)定，如四川省成都市金牛區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局作出的成金市監(jiān)撤字（2019）021號(hào)等撤銷登記決定書；［6］而有的撤銷登記決定適用的法律依據(jù)僅為《公司法》第一百九十八條，如天津市河北區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局作出的津市監(jiān)北光撤銷（2019）1號(hào)撤銷公司登記決定書和浙江省樂清市市場(chǎng)監(jiān)督管理局作出的撤銷公司登記決定書，［7］還有的登記機(jī)關(guān)則依據(jù)《公司登記條例》第六十四條的規(guī)定作出撤銷公司登記決定，如杭州市蕭山區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局蕭市監(jiān)城撤字（2019）第3號(hào)撤銷公司登記決定公告。［8］此外，四川省市場(chǎng)監(jiān)督管理局在2020年發(fā)布的《四川省市場(chǎng)監(jiān)督管理局撤銷冒用他人身份信息取得公司登記暫行辦法》中，相關(guān)執(zhí)法文書明確規(guī)定市場(chǎng)監(jiān)督管理部門作出撤銷登記（備案）決定書的依據(jù)是《行政許可法》第六十九條第二款或《公司登記條例》第六十四條?？梢?，各級(jí)、各地市場(chǎng)主體登記機(jī)關(guān)在作出撤銷冒名工商登記行為時(shí)適用法律不統(tǒng)一，既影響了執(zhí)法的規(guī)范性，也不利于樹立行政執(zhí)法的權(quán)威。

在司法裁判的法律適用方面，各級(jí)、各地人民法院在作出撤銷冒名工商登記行為時(shí)依據(jù)的法律規(guī)范也不盡一致，且因人民法院對(duì)行政訴訟案件的審理側(cè)重于引用《中華人民共和國行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，而對(duì)《公司法》等相關(guān)實(shí)體法律規(guī)范的引用不夠明確。如在海南升輝實(shí)業(yè)有限公司訴海南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局及第三人海南壯興實(shí)業(yè)有限公司、海南星輝生物科技有限公司撤銷股東變更登記案中，?？谑兄屑?jí)人民法院根據(jù)《公司登記條例》第六十四條的規(guī)定認(rèn)定涉案股東變更登記依法應(yīng)當(dāng)撤銷①參見［海口市中級(jí)人民法院作出的（2017）瓊01行初1017號(hào)一審行政判決書］。，鑒于行政行為實(shí)際已不具備可撤銷的內(nèi)容，最終作出確認(rèn)違法判決。吉林省高級(jí)人民法院作出的行政裁定書也明確表示，撤銷冒名工商登記的依據(jù)為《公司法》第一百九十八條和《公司登記條例》第六十四條②參見［吉林省高級(jí)人民法院作出的（2020）吉行申263號(hào)行政裁定書］。。而在新疆鴻遠(yuǎn)投資有限公司訴原國家工商行政管理總局行政復(fù)議一案中，最高人民法院在作出的行政裁定書中僅引用《公司登記條例》第二十七條第一款和《公司法》第五十一條的規(guī)定，而未明確撤銷涉案工商登記的具體法律依據(jù)①參見［最高人民法院作出的（2016）最高法行申2956號(hào)行政裁定書］。。同樣，在高某芬與鄭州市工商行政管理局撤銷工商登記一案中，鄭州市中原區(qū)人民法院在判決書的理由說明中僅引用了被訴登記行為涉及的《公司登記條例》第二條第二款和第二十六條第一款內(nèi)容，所作的撤銷登記判決并未引用明確的法律依據(jù)②參見［鄭州市中原區(qū)人民法院作出的（2017）豫0102行初299號(hào)行政判決書］。。

（二）登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記行為存在的法律適用問題

⒈撤銷冒名登記適用法律不統(tǒng)一、不明確。根據(jù)上文的分析，無論是人民法院還是行政機(jī)關(guān)，在作出撤銷冒名登記行政行為的司法裁判或者行政決定時(shí)普遍存在適用法律不統(tǒng)一和不明確的現(xiàn)象，這也是當(dāng)前面臨的首要難題。

⒉撤銷冒名登記相關(guān)法律與裁量基準(zhǔn)規(guī)定不對(duì)應(yīng)、不協(xié)調(diào)。根據(jù)《公司法》第一百九十八條和《公司登記條例》第六十四條的規(guī)定，針對(duì)提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實(shí)取得登記的公司，只有“情節(jié)嚴(yán)重”的情形才能給予“撤銷公司登記”的處理。各地制定的關(guān)于上述法律規(guī)范的裁量基準(zhǔn)就“情節(jié)嚴(yán)重”的情形均進(jìn)行了明確列舉，如《河南省市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)（2020版）》（豫市監(jiān)［2020］77號(hào)）列舉了三種情形屬于“情節(jié)嚴(yán)重”，即提交虛假材料或采取欺詐手段隱瞞重要事實(shí)取得需工商登記前置審批的公司登記的和具有輕微、一般、嚴(yán)重違法情形之一且造成嚴(yán)重危害后果的以及具有其他嚴(yán)重情節(jié)的?！侗本┦惺袌?chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)定（試行）》（京市監(jiān)發(fā)［2021］65號(hào)）將“嚴(yán)重侵害他人利益的，或造成嚴(yán)重后果的”的情形界定為“情節(jié)嚴(yán)重”。而在具體適用法律時(shí)，市場(chǎng)主體登記機(jī)關(guān)和人民法院在作出撤銷冒名登記的決定或判決時(shí)往往直接依據(jù)《公司法》或《公司登記條例》的規(guī)定，未審查違法對(duì)象是否存在“情節(jié)嚴(yán)重”的違法情形，也沒有嚴(yán)格遵循相應(yīng)裁量基準(zhǔn)的規(guī)定，即存在撤銷冒名登記的法律法規(guī)與裁量基準(zhǔn)內(nèi)容不對(duì)應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題，造成了行政執(zhí)法中的法律適用的混亂。

⒊撤銷冒名登記的實(shí)體要件、程序規(guī)則、法律責(zé)任以及監(jiān)督制度等缺失或模糊。登記機(jī)關(guān)在實(shí)施撤銷冒名登記行為的過程中，不僅存在作出撤銷決定直接依據(jù)的模糊和不統(tǒng)一，還存在冒名登記的實(shí)體要件不明確、調(diào)查內(nèi)容不確定、程序規(guī)則、監(jiān)督機(jī)制以及錯(cuò)誤撤銷冒名登記的法律責(zé)任缺失等規(guī)則供給不足的問題。

三、統(tǒng)一市場(chǎng)主體登記制度背景下撤銷冒名登記制度的完善

《登記條例》與《實(shí)施細(xì)則》的頒行，統(tǒng)一了各類市場(chǎng)主體的登記程序和登記標(biāo)準(zhǔn)，為保障和維護(hù)公平統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境提供了有力的法治保障，［9］積極回應(yīng)了近年來比較突出的冒名取得市場(chǎng)主體登記問題，構(gòu)建了較為系統(tǒng)的登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記行為的制度體系，解決了以往登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記行為定性模糊和制度供給不足等一系列問題，但仍具有進(jìn)一步健全和細(xì)化相關(guān)配套制度的空間。

（一）明確登記機(jī)關(guān)受理撤銷冒名登記的條件或標(biāo)準(zhǔn)?！兜怯洍l例》第四十條第一款、第二款與《實(shí)施細(xì)則》第五十條、第五十一條規(guī)定了受虛假市場(chǎng)主體登記影響的自然人、法人和其他組織有向登記機(jī)關(guān)提出撤銷市場(chǎng)主體登記申請(qǐng)的權(quán)利和登記機(jī)關(guān)受理的義務(wù)，但并未明確收到該類申請(qǐng)的登記機(jī)關(guān)決定是否受理的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即申請(qǐng)人的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)具備何種實(shí)體條件仍缺乏具體的規(guī)則指引。因此，未來需要在立法層面吸收《四川省市場(chǎng)監(jiān)督管理局撤銷冒用他人身份信息取得公司登記暫行辦法》等規(guī)范性文件的有益嘗試和制度經(jīng)驗(yàn)，對(duì)登記機(jī)關(guān)受理、不予受理撤銷冒名登記申請(qǐng)的條件、標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)提交的材料等進(jìn)行明確。

（二）明確登記機(jī)關(guān)撤銷冒名登記的正當(dāng)程序。程序缺位問題是執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)冒名登記實(shí)施行政處罰而非行政處理的主要考量因素。［10］在行政法學(xué)理論中，行政行為的不可變更力是行政行為效力的重要內(nèi)容之一，是指已成立的行政行為所具有的限制行政主體隨意依職權(quán)對(duì)其予以改變的作用力，是行政行為的實(shí)質(zhì)確定力。［11］在司法實(shí)踐中，最高人民法院所作的（2018）最高法行再7號(hào)行政判決書也明確表示，“從嚴(yán)格依法行政的角度而言，所有具有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正。但是從行政效率和效益的角度考慮，基于保護(hù)行政相對(duì)人的信賴?yán)婧蜏p少行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的考量，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取足夠?qū)徤鞯膽B(tài)度，只有在該行政行為的瑕疵足以影響到實(shí)質(zhì)處理結(jié)果時(shí)，才采用撤銷的方式進(jìn)行糾錯(cuò)?！币虼耍瑹o論是基于行政行為不可變更力的規(guī)律，還是從行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)行為可能對(duì)利害關(guān)系人造成的權(quán)益侵害以及行政管理秩序安定性的考量，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我糾錯(cuò)都應(yīng)當(dāng)受到信賴保護(hù)、正當(dāng)程序等原則的限制。［12］就登記機(jī)關(guān)對(duì)已生效冒名登記行為的糾正而言，撤銷冒名登記行為應(yīng)當(dāng)履行嚴(yán)格、公正、公開的程序，即遵循正當(dāng)?shù)姆沙绦??！兜怯洍l例》與《實(shí)施細(xì)則》雖然規(guī)定了登記機(jī)關(guān)對(duì)冒名登記申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)查的職責(zé)，但同時(shí)也應(yīng)對(duì)撤銷登記中涉及利害關(guān)系人的陳述、申辯、聽證等重要程序性權(quán)利加以明確和細(xì)化。

（三）明確撤銷冒名登記中相關(guān)單位的協(xié)助義務(wù)。登記機(jī)關(guān)對(duì)冒名登記申請(qǐng)案件進(jìn)行調(diào)查時(shí)，需對(duì)是否構(gòu)成冒名登記等基本事實(shí)進(jìn)行核實(shí)和查明，如被冒用身份的個(gè)人是否實(shí)際參與了冒名取得登記市場(chǎng)主體的經(jīng)營活動(dòng)或者對(duì)其身份被冒用情況是否知情等事實(shí)的證明，有賴于稅務(wù)、人力資源與社會(huì)保障、公安、金融等部門履行職責(zé)中掌握的證據(jù)材料，因此登記機(jī)關(guān)的調(diào)查工作通常情況下需要上述部門的協(xié)助和配合，從而對(duì)是否構(gòu)成冒名登記等事實(shí)作出準(zhǔn)確和充分的認(rèn)定。對(duì)此，《天津市撤銷冒用他人身份信息取得公司登記工作操作規(guī)程》第十一條和《四川省市場(chǎng)監(jiān)督管理局撤銷冒用他人身份信息取得公司登記暫行辦法》第九條均明確規(guī)定登記機(jī)關(guān)在調(diào)查中應(yīng)當(dāng)征詢公安、稅務(wù)、金融、人力資源社會(huì)保障等相關(guān)部門意見，未來也應(yīng)當(dāng)在全國統(tǒng)一的立法中確立該規(guī)則，以執(zhí)法協(xié)助促進(jìn)冒名登記案件的高效處理。

（四）明確撤銷冒名登記與冒用身份證件違法行為之查處的銜接規(guī)則。因?qū)嵺`中冒名取得工商登記最為常見的表現(xiàn)是個(gè)人或組織以撿拾、偷盜、購買等途徑取得的身份證件用于申請(qǐng)取得市場(chǎng)主體登記，因此該類案件中通常既涉及市場(chǎng)主體通過提交虛假材料取得工商登記的違法行為，又存在冒用他人身份證件的治安違法行為。根據(jù)《中華人民共和國居民身份證法》（以下簡(jiǎn)稱《居民身份證法》）第十七條的規(guī)定①《居民身份證法》（2011年修正）第十七條規(guī)定：“有下列行為之一的，由公安機(jī)關(guān)處二百元以上一千元以下罰款，或者處十日以下拘留，有違法所得的，沒收違法所得：（一）冒用他人居民身份證或者使用騙領(lǐng)的居民身份證的；（二）購買、出售、使用偽造、變?cè)斓木用裆矸葑C的。偽造、變?cè)斓木用裆矸葑C和騙領(lǐng)的居民身份證，由公安機(jī)關(guān)予以收繳?！?，對(duì)后者的查處屬于公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，因此登記機(jī)關(guān)受理撤銷冒名登記申請(qǐng)后，必然面臨著對(duì)冒用身份證件的行為如何處置的問題，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將案件線索移送公安機(jī)關(guān)先行查處并對(duì)冒名登記案件中止調(diào)查，還是直接調(diào)查而不必由公安機(jī)關(guān)先行調(diào)查，以及兩部門之間對(duì)違法線索處理的銜接程序等規(guī)則均需要在未來的立法中予以明確。

（五）明確登記機(jī)關(guān)行使冒名登記撤銷權(quán)的期限規(guī)則。如前所述，行政行為的實(shí)質(zhì)確定力意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)已生效行政行為的糾正也應(yīng)受到相應(yīng)的限制，而期限制度是對(duì)行政自我糾錯(cuò)權(quán)的行使進(jìn)行約束的重要途徑。如我國的民事訴訟時(shí)效、行政復(fù)議申請(qǐng)期限、行政訴訟起訴期限以及刑事責(zé)任追訴期限等均屬于通過設(shè)定一定期限來規(guī)范相應(yīng)權(quán)利或權(quán)力的行使，從而實(shí)現(xiàn)公民權(quán)益保障與行政效率、法的安定性等公共利益維護(hù)之間的平衡。［13］登記機(jī)關(guān)根據(jù)受虛假市場(chǎng)主體登記影響的個(gè)人或組織的申請(qǐng)，啟動(dòng)對(duì)已生效工商登記行為的撤銷程序，不僅涉及受虛假市場(chǎng)主體登記影響的個(gè)人或組織以及受糾錯(cuò)行為不利影響的利害關(guān)系人的權(quán)益保護(hù)，還關(guān)系到行政管理秩序的穩(wěn)定、連續(xù)等公共利益問題，因此對(duì)冒名登記撤銷權(quán)設(shè)定適當(dāng)?shù)男惺蛊谙?，有助于破解私益保護(hù)與公益保護(hù)的平衡難題。

（六）確立登記機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任豁免規(guī)則。登記機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)生效的冒名登記進(jìn)行自我糾錯(cuò)實(shí)質(zhì)上行使的是“二次判斷權(quán)”，這必然涉及對(duì)首次判斷權(quán)存在的錯(cuò)誤進(jìn)行認(rèn)定和糾正，也關(guān)系到認(rèn)定行使首次判斷權(quán)的主體及執(zhí)法人員履行職責(zé)中是否存在違法過錯(cuò)及其法律責(zé)任問題。對(duì)此，《登記條例》第五十條和第五十一條僅規(guī)定了登記機(jī)關(guān)及其工作人員未依法履行職責(zé)或者履行職責(zé)不當(dāng)?shù)?，?duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政乃至于刑事責(zé)任。但在實(shí)踐中，因?qū)Τ蜂N冒名登記行為性質(zhì)的模糊認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致部分登記機(jī)關(guān)及其工作人員因畏懼于法律責(zé)任的承擔(dān)而不愿受理和啟動(dòng)撤銷冒名登記程序。而事實(shí)上，將撤銷冒名登記行為定性為行政自我糾正就意味著通常情況下登記機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)既往登記行為的作出并無過錯(cuò)，無需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，除非調(diào)查的事實(shí)表明登記機(jī)關(guān)及其工作人員存在違法行為。對(duì)此，在因冒名登記產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議中，最高人民法院作出的（2019）最高法行申1337號(hào)行政裁定書明確表達(dá)了“作為公司登記機(jī)關(guān)，對(duì)于雙方簽字、蓋章真實(shí)的協(xié)議依法予以認(rèn)可，已經(jīng)盡到了合理謹(jǐn)慎的注意義務(wù)，不應(yīng)再過度增加登記機(jī)關(guān)的審查注意義務(wù)”的觀點(diǎn)，浙江省高級(jí)人民法院在（2020）浙行申525號(hào)行政裁定書中也認(rèn)為，“工商行政機(jī)關(guān)的工作人員作為普通的理性人，應(yīng)當(dāng)履行的審查義務(wù)是不需要特定的專業(yè)技能，工作人員不可能具有判斷是否系其本人簽字的技能。本案中也并未出現(xiàn)需要對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)一步實(shí)質(zhì)審查的法定情形，故答辯人作出涉案行政行為，已經(jīng)盡到了審慎審查的義務(wù)，在核準(zhǔn)變更登記行為中并無過錯(cuò)?！币虼?，從鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)依法自我糾錯(cuò)的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)在未來的立法中明確登記機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)撤銷冒名登記行為的責(zé)任豁免以及責(zé)任承擔(dān)情形的規(guī)則。

（七）健全撤銷冒名登記的后續(xù)信用治理機(jī)制。國家治理現(xiàn)代化要求在法治軌道上充分發(fā)揮信用治理獨(dú)特的規(guī)范、教化與輻射等作用，就信用在創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制、提高監(jiān)管能力和水平方面的作用而言，有學(xué)者認(rèn)為：“以信用為核心的新型監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建，不僅為營造誠信社會(huì)環(huán)境發(fā)揮了重要作用，對(duì)于破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展中小微企業(yè)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村融資難等新問題，也可能會(huì)提供可靠解決方案?！保?4］在冒名登記現(xiàn)象中，不但存在個(gè)人冒用他人身份證件的違法行為，而且有中介組織等單位在受委托辦理登記過程中提交虛假材料的不誠信問題，涉及的主體復(fù)雜、責(zé)任多元，因此更需要發(fā)揮信用機(jī)制這樣一種具有綜合性治理優(yōu)勢(shì)的功能。［15］就冒名登記現(xiàn)象的治理而言，《公司法》僅規(guī)定了提交虛假材料騙取工商登記行為的法律責(zé)任，《登記條例》第四十條第三款和《實(shí)施細(xì)則》第七十一條第三款在細(xì)化冒名登記法律責(zé)任的同時(shí)，增加了虛假市場(chǎng)主體登記的直接責(zé)任人3年內(nèi)不得再次申請(qǐng)市場(chǎng)主體登記的信用懲戒措施，《實(shí)施細(xì)則》還進(jìn)一步規(guī)定了登記機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行歸集和根據(jù)市場(chǎng)主體的信用風(fēng)險(xiǎn)狀況實(shí)施分級(jí)分類監(jiān)管以及對(duì)違法接受委托代為辦理或協(xié)助進(jìn)行虛假登記行為的法律責(zé)任。上述制度雖然體現(xiàn)了對(duì)冒名登記問題的信用治理理念，也構(gòu)建了多方面的信用治理制度，但要實(shí)現(xiàn)從源頭上對(duì)冒名登記這種不誠信行為的綜合和精準(zhǔn)治理目標(biāo)，還須進(jìn)一步健全對(duì)冒名登記相關(guān)違法失信信息的推送共享以及對(duì)相關(guān)違法失信對(duì)象的聯(lián)合懲戒等信用制度。