□ 史鳳林，張志遠(yuǎn)

（山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006）

引言

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上深刻指出：“我們回顧歷史，不是為了從成功中尋求慰藉，更不是為了躺在功勞簿上、為回避今天面臨的困難和問題尋找借口，而是為了總結(jié)歷史經(jīng)驗、把握歷史規(guī)律，增強開拓前進(jìn)的勇氣和力量?！被仡櫃C關(guān)事務(wù)行業(yè)改革發(fā)展的風(fēng)雨歷程，我國走出了一條有中國特色的機關(guān)事務(wù)管理改革創(chuàng)新發(fā)展之路。［1］在新的歷史方位下，我們有必要總結(jié)好機關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展歷程的改革經(jīng)驗與基本規(guī)律，這將對于“十四五”時期進(jìn)一步推動機關(guān)事務(wù)行業(yè)制度化、信息化與法治化具有重要意義。

目前來看，學(xué)界對于機關(guān)事務(wù)工作的歷史沿革進(jìn)行了深入研究，其研究歷史沿革的時間范圍集中于中華人民共和國成立70周年①通過“中國知網(wǎng)”進(jìn)行檢索，據(jù)不完全統(tǒng)計，研究歷史沿革的時間范圍集中于中華人民共和國成立70周年的文章有：丁煌、李雪松：《新中國70年機關(guān)事務(wù)治理的制度變遷：一項歷史制度主義的考察》，載《理論與改革》2020年第1期，第88-99頁；《機關(guān)事務(wù)法治建設(shè)70年》，載《中國機關(guān)后勤》2020年第10期，第4-6頁；黃新寶、李軍：《機關(guān)事務(wù)七十年：砥礪奮進(jìn)譜華章》，載《中國機關(guān)后》2019年第10期，第9-13頁。和改革開放40周年②通過“中國知網(wǎng)”進(jìn)行檢索，據(jù)不完全統(tǒng)計，研究歷史沿革的時間范圍集中于改革開放40周年的文章有：《中國特色機關(guān)事務(wù)管理改革發(fā)展40年》，載《秘書工作》2018年第8期，第45-47頁；季哲：《“紀(jì)念改革開放40周年推進(jìn)機關(guān)事務(wù)工作高質(zhì)量發(fā)展”學(xué)術(shù)研討會在京舉行》，載《中國行政管理》2019年第3期，第2頁；《機關(guān)事務(wù)管理改革創(chuàng)新發(fā)展40年不平凡之路》，載《中國機關(guān)后勤》2018第10期，第9-12頁；徐強：《改革開放40年機關(guān)事務(wù)法治建設(shè)回顧》載《中國機關(guān)后勤》2018年第12期，第12-15頁。，主要研究內(nèi)容包括：機關(guān)事務(wù)的含義、［2］建國以來機關(guān)事務(wù)工作的歷史沿革、［3］機關(guān)事務(wù)治理制度變遷、［4］機關(guān)事務(wù)管理體制變遷、［5］機關(guān)事務(wù)法治建設(shè)［6］等。可以看出，機關(guān)事務(wù)行業(yè)的理論建構(gòu)與實踐發(fā)展具有歷史之深、領(lǐng)域之廣與改革之久的重要特征。但應(yīng)當(dāng)注意的是，機關(guān)事務(wù)行業(yè)的理論建構(gòu)與實踐發(fā)展均應(yīng)當(dāng)以機關(guān)事務(wù)行業(yè)的功能定位為重要基石?；仡櫃C關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展的歷史，機關(guān)事務(wù)行業(yè)的功能定位在我國具有重要發(fā)展脈絡(luò)，主要源于黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視機關(guān)事務(wù)行業(yè)的發(fā)展與改革，并提出了一系列機關(guān)事務(wù)行業(yè)的根本宗旨、基本任務(wù)、性質(zhì)特征、發(fā)展目標(biāo)等重要論述。這些論述在一定程度上均反映出黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體對機關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展高度重視，也深刻蘊含了對機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位的豐富思想。因此，系統(tǒng)總結(jié)與科學(xué)闡釋黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體有關(guān)機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位的思想脈絡(luò)，不僅能夠為進(jìn)一步深化“十四五”時期機關(guān)事務(wù)行業(yè)改革發(fā)展提供思想指引，也有助于推動新時代繼續(xù)走好中國特色的機關(guān)事務(wù)管理改革創(chuàng)新發(fā)展之路，進(jìn)而為全面深化我國機關(guān)事務(wù)行業(yè)的改革與發(fā)展注入功能源泉。

一、黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對后勤工作功能的賦能探索

早在新民主主義革命時期，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體就高度重視并且親自指導(dǎo)機關(guān)后勤工作。盡管當(dāng)時“后勤工作”的概念并非如今嚴(yán)格意義上的“機關(guān)事務(wù)”③一方面，根據(jù)馬懷德教授認(rèn)為：“‘機關(guān)’通常與一項或多項國家權(quán)力聯(lián)系”（參見：馬懷德：《機關(guān)運行保障立法的意義、原則和任務(wù)》，載《中國法學(xué)》2020年第1期，第27—29頁），而新民主主義時期未形成國家權(quán)力；另一方面，“機關(guān)事務(wù)管理”的概念是在2012年國務(wù)院頒布《機關(guān)事務(wù)管理條例》后轉(zhuǎn)化為一個法定概念。因此，新民主主義時期的“后勤工作”不能被稱為機關(guān)事務(wù)行業(yè)，但可以被視為其重要組成內(nèi)容。同樣應(yīng)當(dāng)注意的是，機關(guān)事務(wù)行業(yè)概念并非由來已久，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人早期多以“后勤工作”概之，因此，“機關(guān)事務(wù)行業(yè)”亦稱“后勤工作”。，且更多的指向于“軍事后勤工作”①1999年，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局后勤干部培訓(xùn)教材編審委員會編印的《機關(guān)后勤工作概論》（張升智主編，群眾出版社出版）開篇闡述機關(guān)后勤工作產(chǎn)生發(fā)展的歷史時指出：“后勤一詞，通常用作軍事術(shù)語，是后方勤務(wù)的意思，指后方對前方的供給工作。我國古代的宮廷內(nèi)務(wù)、政權(quán)衙門的糧響保障及軍隊中的柴草、糧食、軍需、裝備供應(yīng)等，均屬于后勤工作的范圍。近代又稱庶務(wù)、總務(wù)、行政事務(wù)、機關(guān)事務(wù)等。為了與一般意義的行政工作、行政事務(wù)工作、機關(guān)工作、機關(guān)事務(wù)工作等相區(qū)別，我們?yōu)闄C關(guān)提供保障和服務(wù)工作的這一部分，借用軍事后勤的意思，稱作機關(guān)后勤工作”。因此說，機關(guān)事務(wù)工作涵蓋機關(guān)后勤工作。。此時期，黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于后勤工作作出一系列重要論述，奠定了我國機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位的重要基礎(chǔ)，為初步探索我國后勤工作積累了豐富的理論與實踐經(jīng)驗，實現(xiàn)了我國后勤工作功能賦能的首創(chuàng)建構(gòu)。簡言之，其功能主要可以概括為“滿足需求與保障供給”和“服務(wù)為民”。

（一）滿足需求與保障供給

革命作為新民主主義時期的主題，后勤保障工作對于革命戰(zhàn)爭全局勝利起著至關(guān)重要的作用。因此，緊抓和提高后勤保障工作質(zhì)量是革命時期主要任務(wù)。在特定歷史方位下，“滿足需求與保障供給”是新民主主義革命時期后勤工作的功能定位。毛澤東同志根據(jù)當(dāng)時革命根據(jù)地需求與供給的實際情況，提出了“一切保障工作都要服務(wù)于革命戰(zhàn)爭需要”的重要論斷，［7］此論斷在當(dāng)時被視為后勤工作的最高指示，這表明后勤工作的功能定位在革命戰(zhàn)爭中所發(fā)揮的重要性。例如，英勇的紅軍戰(zhàn)士最終能夠取得勝利，不僅有賴于其自身的浴血奮戰(zhàn)，后勤工作也發(fā)揮了重要作用。毛澤東同志在《武裝民眾與建設(shè)紅軍》一文中指出：“充實紅軍的給養(yǎng)與供給，組織聯(lián)絡(luò)前線與后方的軍事運輸，組織軍事的衛(wèi)生治療，同是對于革命戰(zhàn)爭有決定意義的事業(yè)?！保?］可以看出，毛澤東同志強調(diào)后勤工作必須圍繞“給養(yǎng)供給”“軍事運輸”“衛(wèi)生治療”三個方面來保障紅軍軍事建制建設(shè)與提升戰(zhàn)斗能力，旨在突出后勤工作發(fā)揮保障功能對于革命戰(zhàn)爭的決定意義。革命戰(zhàn)爭后期，后勤工作建設(shè)進(jìn)一步得到發(fā)展，中國人民解放軍適時召開的兩次后勤會議再次強化了后勤工作“滿足供養(yǎng)與保障供給”的功能定位。首先，在1940年12月于桐峪鎮(zhèn)召開的八路軍后勤工作會議上，彭德懷同志強調(diào)后勤工作建設(shè)的重要性，并結(jié)合當(dāng)時的戰(zhàn)爭形勢也深刻指出目前存在的后勤困難。其次，1948年12月22日在河北平山縣柏坡召開的中國人民解放軍后勤工作會議一定程度上是為發(fā)揮后勤工作的“滿足需求與保障供給功能”提供必要的制度保障②中央軍委在關(guān)于召開后勤工作會議的通知中，列了4條會議內(nèi)容：（一）研究統(tǒng)一供給制度與供給標(biāo)準(zhǔn)；（二）研究統(tǒng)一兵站制度與工作；（三）研究統(tǒng)一戰(zhàn)勤支前工作制度；（四）研究確定后勤組織機構(gòu)。。會議通過了《中國人民解放軍供給標(biāo)準(zhǔn)（草案）》，其中的三大標(biāo)題分別是經(jīng)費供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、糧秣供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)與被裝供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，這是基于對后勤工作的保障供給功能的考慮下做出具體制度安排。應(yīng)當(dāng)說，后勤工作的保障能力和保障標(biāo)準(zhǔn)在滿足需求與保障供給的功能定位的框架下得到了進(jìn)一步提升，充分說明后勤工作對于中國人民解放軍作戰(zhàn)的重要意義。正是在以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對后勤工作正確功能定位的指導(dǎo)思想下，中國人民解放軍的軍事、醫(yī)療、經(jīng)濟、運輸、生產(chǎn)等方面才能夠在革命根據(jù)地與軍事戰(zhàn)場上得以發(fā)展。

（二）服務(wù)為民

“人民軍隊”不僅作為革命戰(zhàn)爭時期軍隊建設(shè)的主要思想，也是中國人民解放軍后勤工作的思想基礎(chǔ)。后勤保障工作的順利運行離不開人民群眾支持，后勤工作也應(yīng)當(dāng)更好地服務(wù)人民。因此，黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體將中國人民解放軍后勤保障工作的功能定位于為“服務(wù)為民”，主要表現(xiàn)在兩個方面：

一方面，“全心全意為人民服務(wù)”作為我黨的根本宗旨，也是我黨機關(guān)后勤工作的根本宗旨。毛澤東同志曾指出機構(gòu)后勤工作要以人民群眾的利益為重，絕不能損害人民群眾利益，要求全軍積極發(fā)展生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)主動減輕人民負(fù)擔(dān)，并且關(guān)心群眾生活，顧及群眾困難，幫助群眾發(fā)展生產(chǎn)與改善生活。［9］在我黨領(lǐng)導(dǎo)集體的重要指示下，后勤工作積極發(fā)揮并踐行服務(wù)為民的保障功能。后勤工作歷來勤儉節(jié)約，積極開展軍民大生產(chǎn)，不僅不拿群眾一針一線，也為困難群眾送去了糧食等生活必要物資。

另一方面，機關(guān)后勤工作中涌現(xiàn)出一大批先進(jìn)戰(zhàn)士，其中有很多工作者犧牲在崗位上，這很大程度上彰顯了機關(guān)后勤工作戰(zhàn)士的勇于奉獻(xiàn)和畢生追求，也體現(xiàn)了后勤工作功能定位是服務(wù)為民。如張思德同志在執(zhí)行燒炭任務(wù)中為救隊友不幸犧牲，毛澤東同志在他的追悼會上講到：“張思德同志是為人民利益而死的，他的死是比泰山還要重的?！边@足以表明毛澤東同志對后勤工作的極大贊賞與高度重視；白求恩同志作為后勤戰(zhàn)線上的一名敬業(yè)醫(yī)生，最終將自己的生命奉獻(xiàn)在醫(yī)治傷員的征途中。對此，毛澤東同志要求全體黨員學(xué)習(xí)白求恩同志做“一個有益于人民的人”，鄧小平同志也講到“要甘當(dāng)無名英雄，勤勤懇懇，熱心為大家服務(wù)”。［10］

二、黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能的繼承發(fā)展

中華人民共和國成立以后，我國發(fā)展重心逐漸轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上，經(jīng)濟基礎(chǔ)和生產(chǎn)能力得到大幅度提升，后勤工作需要再次明確其功能定位，即做好非革命戰(zhàn)爭時期經(jīng)濟建設(shè)中的保障性后勤工作。鄧小平同志在中華人民共和國成立初期與改革開放社會主義建設(shè)時期對機關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展作了很多重要論述，形成了豐富的后勤工作經(jīng)驗，后被系統(tǒng)概括為“鄧小平后勤思想”，［11］中央文獻(xiàn)出版社為此專門出版了《鄧小平后勤思想學(xué)習(xí)綱要》。［12］為強調(diào)對后勤工作的高度重視，鄧小平同志專門指出：“我愿意當(dāng)大家的后勤部長，愿意同各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)同志一起，做好這一方面的工作?！保?3］

（一）保障與保證

中華人民共和國成立初期，后勤工作在社會生產(chǎn)實踐中發(fā)揮著重要的保障功能，科研活動、醫(yī)療技術(shù)、學(xué)校教學(xué)、企業(yè)生產(chǎn)、軍事建設(shè)等方面均離不開后勤保障。鄧小平同志運用馬克思主義歷史唯物史觀和辯證法的思想，科學(xué)闡釋了機關(guān)事務(wù)行業(yè)的保障與保證功能，一方面是保證社會產(chǎn)業(yè)、部門企業(yè)、科研機構(gòu)等進(jìn)行生產(chǎn)創(chuàng)造所需要的必要物質(zhì)條件，另一方面是保證職工群眾的基本生活需要等方面的必要條件。鄧小平同志強調(diào)：“要調(diào)動科學(xué)和教育工作者的積極性，光空講不行，還要給他們創(chuàng)造條件，切切實實地幫他們解決一些具體問題”。［14］在機關(guān)后勤對單位生產(chǎn)與群眾生活的雙重保障之下，職工群眾可以安心工作，單位可以運轉(zhuǎn)。

（二）管理與服務(wù)

伴隨經(jīng)濟生產(chǎn)的日趨恢復(fù)與增長，社會主義建設(shè)的物質(zhì)生活條件逐漸豐富，后勤工作逐步復(fù)雜化與精細(xì)化。鄧小平同志指出，后勤工作在逐步實現(xiàn)保障與保證的功能的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮管理與服務(wù)的基本功能。關(guān)于后勤工作管理功能，包括經(jīng)費管理、物資管理、設(shè)備管理等方面內(nèi)容。“搞后勤的要學(xué)會管家”，教學(xué)與科研工作者應(yīng)當(dāng)“把這方面管起來”。［15］上述論述旨在強調(diào)：一是后勤工作者要管理到位，做好保障工作的掌舵者；二是其他部門人員應(yīng)當(dāng)配合后勤管理，管理好自身使用的物資，并積極協(xié)助后勤工作順利實施；三是后勤工作應(yīng)當(dāng)通過進(jìn)一步探究科學(xué)管理的新方法來解決機關(guān)事務(wù)管理中的基本問題。

鄧小平同志認(rèn)為，后勤工作的服務(wù)功能在于創(chuàng)造條件。關(guān)于科研工作的后勤工作，鄧小平同志指出：“后勤工作很重要，它要為科研工作創(chuàng)造條件”；關(guān)于科學(xué)和教育工作，鄧小平同志指出：“后勤工作的任務(wù)，就是要為科研工作、教育工作服務(wù)，要為科研工作者和教育工作者創(chuàng)造條件”。［16］因此，確定后勤工作定位于管理與服務(wù)功能，一方面是實現(xiàn)對內(nèi)管理后勤資源，另一方面是對外實現(xiàn)更好服務(wù)單位建設(shè)與滿足群眾需求，從而更好提升機關(guān)物質(zhì)資源利用率，進(jìn)一步提高后勤工作的管理能力與服務(wù)水平。

三、黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能的突破創(chuàng)新

黨的十四大以來，后勤工作發(fā)展成為社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的重要組成部分。以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視轉(zhuǎn)型時期后勤工作發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)集體將后勤工作的功能定位于科學(xué)化管理與社會化服務(wù)。這不僅是對以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位的繼承，也為解決該時期機關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展矛盾提供了新指向，標(biāo)志著黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體對機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能的突破創(chuàng)新。

（一）科學(xué)化管理

歷年來，黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體就曾深刻認(rèn)識到機關(guān)事務(wù)行業(yè)是一門科學(xué)的行業(yè)，需要有能力、懂科學(xué)的人來做后勤工作。改革開放以后，伴隨全球科技生產(chǎn)力的進(jìn)一步提升與發(fā)展，黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出了后勤工作科學(xué)化管理的功能定位，即在傳統(tǒng)后勤工作單純管理的基礎(chǔ)上增添科學(xué)化管理的技術(shù)與手段，這就意味著我國的后勤工作從過去的只需要具備科學(xué)理論向科技化的實踐管理手段轉(zhuǎn)變。江澤民同志對此指出：“要加強科技創(chuàng)新，力爭跨越式發(fā)展，不斷加大后勤保障裝備發(fā)展力度，以提高我軍的整體作戰(zhàn)效能。要堅持不懈地加強管理，努力學(xué)習(xí)新的管理思想、管理知識，大膽運用新的管理技術(shù)和手段，以不斷提高軍事經(jīng)濟效益?！保?7］這段論述闡釋了科學(xué)化管理后勤工作的四個重要方面：一是后勤工作應(yīng)當(dāng)引進(jìn)科技化保障設(shè)備；二是后勤工作的管理方法與管理手段應(yīng)當(dāng)技術(shù)化與科學(xué)化；三是后勤工作人員需要學(xué)習(xí)掌握科學(xué)化管理思維；四是提升效益是后勤工作的基本目標(biāo)。李瑞環(huán)同志也強調(diào)要把機關(guān)事務(wù)工作“真正當(dāng)成一門科學(xué)去研究”，［18］這意味著當(dāng)時需要研究現(xiàn)代化手段以提高后勤工作的效率。而關(guān)于科學(xué)化管理的技術(shù)和方法，陳國范同志傾向于統(tǒng)一管理。［19］盡管科學(xué)化的管理方法與技術(shù)手段仍需長時間的探索與嘗試，但是確立后勤工作科學(xué)化管理的功能定位卻為后勤工作進(jìn)一步發(fā)展樹立了正確理念與改革方向。

（二）社會化服務(wù)

1992年，黨的十四大正式提出：“我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制”，本質(zhì)在于由市場經(jīng)濟決定資源有效配置。這一經(jīng)濟體制的提出不僅為我國經(jīng)濟改革發(fā)展指明了目標(biāo)，也為人民政府職能轉(zhuǎn)變、機關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展指引了方向。

市場經(jīng)濟體制下要求機關(guān)事務(wù)行業(yè)市場化與社會化。以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體敏銳察覺并對此及時提出了機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能新定位——服務(wù)社會化，即由市場來決定配置機關(guān)事務(wù)行業(yè)資源，并開始著手在全國范圍內(nèi)推進(jìn)機關(guān)事務(wù)行業(yè)社會化服務(wù)。

機關(guān)事務(wù)社會化服務(wù)是改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)時期的改革新方向。1983年6月，中央書記處第70次會議提出“服務(wù)工作社會化的問題要逐步解決”，我國機關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段。機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位于社會化服務(wù)有三個重要優(yōu)勢：一是降低服務(wù)成本；二是提升服務(wù)質(zhì)量；三是節(jié)省機關(guān)經(jīng)費。江澤民同志對于軍隊后勤的社會化服務(wù)改革作出了一系列重要指示：“生活保障必須社會化”，同時“要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，改進(jìn)物資籌措、供應(yīng)辦法”并要求建立“軍民兼容的后勤保障體系”，［20］意在由市場決定配置軍民機關(guān)事務(wù)行業(yè)資源，逐步實現(xiàn)機關(guān)事務(wù)資源配置市場化。常捷同志講到：“機關(guān)后勤工作服務(wù)職能部分改革的最終目標(biāo)是社會化?！保?1］蔣田杰同志指出，機關(guān)事務(wù)服務(wù)社會化改革“必須從當(dāng)前機關(guān)的實際情況出發(fā)”。［22］田玉安同志提出，機關(guān)事務(wù)服務(wù)社會化“是實現(xiàn)‘小機關(guān)、大服務(wù)’的重要途徑”。［23］因此，為了逐步適應(yīng)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的經(jīng)濟體制改革，機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位于社會化服務(wù)，實現(xiàn)了三個重要性轉(zhuǎn)變：一是性質(zhì)由國家供給型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)經(jīng)營型，二是經(jīng)費由財政撥款轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕曳e累，三是服務(wù)由封閉式被動服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放式主動服務(wù)。

應(yīng)當(dāng)說，黨的十四大以來機關(guān)事務(wù)行業(yè)社會化服務(wù)的改革取得了更大的突破，突破了傳統(tǒng)“供給型、福利型、封閉型”“一家獨辦”的舊模式，開創(chuàng)了“社會化、市場化、競爭化”“經(jīng)營服務(wù)”的新模式，滿足了市場經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的需要，為減少國家財政支出、國家經(jīng)濟快速發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

四、黨的十六大以后黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能拓展延續(xù)

黨的十六大以后，機關(guān)事務(wù)行業(yè)朝向市場化、社會化、產(chǎn)業(yè)化不斷持續(xù)深化。以胡錦濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視機關(guān)事務(wù)行業(yè)的深化改革，進(jìn)一步將機關(guān)事務(wù)行業(yè)的功能定位于兩個方面：一是管理、服務(wù)與保障現(xiàn)代化。在黨的十七大報告中，胡錦濤同志強調(diào)要“全面建設(shè)現(xiàn)代化后勤”。這就要求機關(guān)事務(wù)行業(yè)的管理、服務(wù)、保障的功能應(yīng)當(dāng)朝向現(xiàn)代化發(fā)展，全面構(gòu)建現(xiàn)代化機關(guān)事務(wù)行業(yè)體系。二是管理集中統(tǒng)一化。為了推動機關(guān)事務(wù)管理工作更好服務(wù)于機關(guān)正常運轉(zhuǎn)與機關(guān)行政活動，華建敏同志在當(dāng)時全國機關(guān)事務(wù)工作協(xié)會上的講話中指出：“從一些地方的經(jīng)驗看，實施統(tǒng)一管理有利于合理配置資源”，這句話不僅凝練出機關(guān)事務(wù)行業(yè)集中統(tǒng)一管理的積極意義，也指明了機關(guān)事務(wù)行業(yè)實行集中統(tǒng)一管理的功能定位。

五、黨的十八大以來黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體對機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能轉(zhuǎn)型重構(gòu)

黨的十八大以來，“努力建設(shè)強大的現(xiàn)代化后勤”是機關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展的整體目標(biāo)。2016年11月9日，習(xí)近平總書記在中央軍委后勤工作會議上強調(diào)，聚焦保障打贏，加快轉(zhuǎn)型重塑，發(fā)揚后勤光榮傳統(tǒng)和優(yōu)良作風(fēng)，努力建設(shè)強大的現(xiàn)代化后勤。［24］圍繞此目標(biāo)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對機關(guān)事務(wù)行業(yè)作出了重要論述并開始對其功能進(jìn)行轉(zhuǎn)型重構(gòu)?？梢愿爬偨Y(jié)為：機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位于運行保障、保障體系和保障能力現(xiàn)代化建設(shè)、法制化保障與標(biāo)準(zhǔn)化管理。

（一）運行保障

在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記指出：“中國特色社會主義進(jìn)入了新時代”。機關(guān)事務(wù)行業(yè)發(fā)展也步入新時代。為了更好保障機關(guān)的高效運行及其功能的有序發(fā)揮，就有必要重新建構(gòu)機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位，即運行保障。運行保障功能是相較于過去服務(wù)、保障、管理功能的重構(gòu)創(chuàng)新。關(guān)于機關(guān)運行保障的概念，學(xué)界早已開始積極探索。湛中樂教授認(rèn)為機關(guān)運行保障是指“公權(quán)力機關(guān)對維系自身運行的物質(zhì)要素的保障”，［25］馬懷德教授認(rèn)為機關(guān)運行保障“主要屬于作為行政‘物之手段’的公物利用問題”。［26］可以看出，機關(guān)運行保障是為機關(guān)順利運行“政務(wù)”提供的物質(zhì)保障。長期以來，關(guān)于機關(guān)后勤工作功能的描述，多使用“后勤保障”“事務(wù)管理”等詞語，均表現(xiàn)出機關(guān)事務(wù)行業(yè)的服務(wù)保障的功能。當(dāng)然，這在一定程度上也取決于自機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位于管理科學(xué)化與服務(wù)社會化以來，經(jīng)過長足的發(fā)展，機關(guān)事務(wù)行業(yè)中提供保障服務(wù)的比重提升。［27］但是在過去，實現(xiàn)機關(guān)后勤工作服務(wù)、保障與管理功能的事項主要集中于兩大類：單位正常運轉(zhuǎn)與職工基本生活保障，即提供兼具生活與政務(wù)的服務(wù)。［28］而時下物質(zhì)生活條件豐富發(fā)展，職工生活條件得以基本滿足，人民群眾更期待的是高效的政府機關(guān)運行。機關(guān)事務(wù)行業(yè)定位于運行保障更是契合了這一期待，不僅順應(yīng)了1993年頒布的《國務(wù)院各部門后勤機構(gòu)改革實施后意見》中提出的行政管理職能和服務(wù)職能相分離，也減輕了為職工提供生活性保障的壓力。2020年9月30日，山西省人大常委會通過了《山西省機關(guān)運行保障條例》，其中第三條明確指出機關(guān)運行保障的法律概念，即為機關(guān)運行提供后勤服務(wù)保障活動①《山西省機關(guān)運行保障條例》第三條規(guī)定“本條例所稱機關(guān)運行保障，是指對機關(guān)運行所需經(jīng)費、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源等進(jìn)行統(tǒng)籌、配置、管理、監(jiān)督等后勤服務(wù)保障活動。”?？梢哉f，運行保障是新時代以來對機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能的準(zhǔn)確概述，其功能的目的在于保障機關(guān)運行。

（二）保障體系和保障能力現(xiàn)代化建設(shè)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，說明黨對現(xiàn)代性國家發(fā)展的充分認(rèn)識以及應(yīng)對當(dāng)代國家治理的創(chuàng)新舉措。機關(guān)事務(wù)工作不僅是黨和國家治理工作的重要組成部分，同時，機關(guān)事務(wù)管理體制改革作為國家治理中深化改革的重要一環(huán)，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實意義。2022年11月22日至23日，全軍后勤工作會議在京召開，習(xí)近平總書記指出，要加快建設(shè)現(xiàn)代化軍事物流體系和軍隊現(xiàn)代資產(chǎn)管理體系，加快推動現(xiàn)代后勤高質(zhì)量發(fā)展。［29］因此，積極推動機關(guān)事務(wù)工作發(fā)揮運行保障功能是機關(guān)工作高效實施的基本前提和必然要求，將機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位于保障體系和保障能力現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義，旨在表明必須提升其保障效能。

機關(guān)事務(wù)行業(yè)是黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體領(lǐng)導(dǎo)人民在革命、建設(shè)、改革的偉大實踐中建設(shè)與完善的。其功能定位于“保障體系和保障能力現(xiàn)代化建設(shè)”是新時代深化機關(guān)事務(wù)行業(yè)改革的必然要求。

（三）法制化保障

自黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的戰(zhàn)略目標(biāo)后，機關(guān)事務(wù)行業(yè)開啟法治建設(shè)征程。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出了全面依法治國的重要論述，尤其是強調(diào)治理法治化的目標(biāo)，機關(guān)事務(wù)行業(yè)法治建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)階段。［30］應(yīng)當(dāng)說，這一時期的機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位于法制化保障。

關(guān)于新時代機關(guān)事務(wù)行業(yè)法制完善的重要成就包括：國務(wù)院于2012年頒布《機關(guān)事務(wù)管理條例》、2013年11月頒布《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》、2013年12月印發(fā)《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》，并且及時修訂《黨政機關(guān)公務(wù)用車管理辦法》與《黨政機關(guān)公務(wù)接待管理規(guī)定》等。但是，這些法律規(guī)范文件仍存在一定的局限性：一是立法效力層級低，二是適用范圍限縮，三是立法較為分散。這在一定程度上會影響機關(guān)運行保障效能的提升，必須加快對機關(guān)事務(wù)行業(yè)運行保障系統(tǒng)化、集中性、專門性立法。

當(dāng)下，機關(guān)運行保障立法已被十三屆全國人大常委會列入立法規(guī)劃，機關(guān)運行保障立法任務(wù)緊迫。站在深入貫徹習(xí)近平法治思想、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史交匯點，全面落實習(xí)近平法治思想于機關(guān)運行保障立法實踐的時代要求，運用法治理念和采取法治手段保障機關(guān)運行工作，逐步提升機關(guān)運行保障工作的法治化水平，確保機關(guān)運行保障工作在法治軌道上順利施行，需要積極推進(jìn)機關(guān)運行保障立法工作。2019年3月，國家機關(guān)事務(wù)管理局安排山西省開始機關(guān)運行保障工作的先行先試，在此基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步通過法律手段固定機關(guān)運行保障部門的權(quán)利和義務(wù)、職權(quán)行使方式以及試點的實踐成果，2020年5月27日，山西省省直屬機關(guān)事務(wù)管理局決定編撰《山西省機關(guān)運行保障條例》于2020年9月出臺。這是機關(guān)運行保障立法中第一部地方性法規(guī)，不僅彰顯了服務(wù)為本、提高效能、綠色節(jié)約、創(chuàng)新發(fā)展的立法理念，［31］也深刻展現(xiàn)了機關(guān)運行保障立法是貫徹習(xí)近平法治思想的生動實踐，具體體現(xiàn)在：黨的領(lǐng)導(dǎo)是機關(guān)運行保障立法的根本原則；以人民為中心是機關(guān)運行保障立法的核心價值；依憲治國、依憲執(zhí)政是機關(guān)運行保障立法的基本依據(jù)；科學(xué)立法是機關(guān)運行保障立法的現(xiàn)實要求；推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是機關(guān)運行保障立法的基本目標(biāo)。［32］為國家層面編撰出臺《機關(guān)運行保障法》積累了豐富經(jīng)驗，也提供了立法理念、立法體例、立法方法、立法制度、立法機制等方面的借鑒。

（四）標(biāo)準(zhǔn)化管理

新時期確立機關(guān)事務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理的功能定位是貫徹黨的十九屆五中全會精神、推動機關(guān)事務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與發(fā)展的生動實踐，同時，機關(guān)事務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化與其現(xiàn)代化密切相關(guān)，對于促進(jìn)機關(guān)事務(wù)工作高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。習(xí)近平總書記在中央軍委后勤工作會議講話中強調(diào)，應(yīng)當(dāng)完善科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)體系。［33］建構(gòu)機關(guān)事務(wù)工作科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)體系并發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化管理功能，是為有效化解機關(guān)事務(wù)工作中存在的標(biāo)準(zhǔn)化意識不強、缺乏部分標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)利益化、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題提出的功能指向。［34］

李克強總理指出：“要更好發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)作用，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用，促進(jìn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會全面進(jìn)步?！?018年1月，洛陽市機關(guān)事務(wù)管理局提出“加強機關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高機關(guān)服務(wù)質(zhì)量和效率”，強調(diào)推動標(biāo)準(zhǔn)化管理對于建設(shè)法治型機關(guān)、效能型機關(guān)與服務(wù)型機關(guān)的重要意義。2018年6月，國家機關(guān)事務(wù)管理局印發(fā)《關(guān)于加強推進(jìn)機關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的通知》，其中指出標(biāo)準(zhǔn)化“在機關(guān)運行保障中發(fā)揮著重要的規(guī)范、調(diào)節(jié)、約束、控制功能”。2020年10月，黨的十九屆五中全會提出了“推動高質(zhì)量發(fā)展”的主題。據(jù)此，為深化集中統(tǒng)一管理，全面推進(jìn)機關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作，2021年9月，國管局辦公室與市場監(jiān)管總局辦公廳也編制了《機關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十四五”規(guī)劃》，確立了四個主要目標(biāo)，包括建設(shè)與完善機關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系、實施效果、工作機制與工作基礎(chǔ)，形成了十四個機關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)，提出了四個主要任務(wù)與九個重點工程，并要求組織領(lǐng)導(dǎo)、政策保障、實施管理的實施保障。

黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體科學(xué)闡明了機關(guān)事務(wù)行業(yè)的功能定位，為機關(guān)事務(wù)行業(yè)的持續(xù)發(fā)展與深化改革指明了基本方位。梳理黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體有關(guān)機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位的思想脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)：機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能定位從純粹的“滿足需求、保障供給與服務(wù)人民”逐漸轉(zhuǎn)向“科學(xué)化與標(biāo)準(zhǔn)化的集中統(tǒng)一管理、社會化服務(wù)、法制化保障”。這些創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變，不僅標(biāo)志著機關(guān)事務(wù)行業(yè)取得的重大歷史突破及成就，為進(jìn)一步推進(jìn)“建設(shè)服務(wù)型政府、建設(shè)高效政府、打造節(jié)約型機關(guān)與推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”［35］奠定了堅實的機關(guān)事務(wù)行業(yè)功能基礎(chǔ)，也為確立正在編撰的機關(guān)運行保障法律的立法理念提供了功能依據(jù)。同時，機關(guān)事務(wù)行業(yè)取得的豐碩成果與飛速發(fā)展，集中彰顯了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。在黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體指示下，機關(guān)事務(wù)行業(yè)敢于探索、勇于奉獻(xiàn)，不斷為順利開展機關(guān)事務(wù)工作、保障單位正常運轉(zhuǎn)與職工幸福生活做出了重要貢獻(xiàn)。