趙 怡

(作者單位：華中科技大學(xué))

一、高校零星維修工程及其管理的含義

按照工程造價金額大小，高校建設(shè)工程可以劃分為新建、改建、擴建等基本建設(shè)工程，以及專項維修工程和零星維修工程三種類型。本文所指的零星維修工程一般是指單項造價低于一定起點金額的小型建設(shè)工程，施工內(nèi)容主要包括對房屋及建筑物、構(gòu)筑物、基礎(chǔ)設(shè)施實施裝飾裝修、園林綠化、安防技防、道路管網(wǎng)改造等。通常情況下，高校按照成本效益原則，出于對辦學(xué)規(guī)模的大小、學(xué)校資金體量、審計資源、建設(shè)工程項目數(shù)量和管理深度方面的綜合考慮，設(shè)置維修工程結(jié)算送審的起點金額，工程造價低于起點金額的統(tǒng)稱為零星維修工程項目。

一般而言，辦學(xué)規(guī)模和資金體量越大的高校，零星維修項目金額起點越高。經(jīng)了解，教育部直屬高校的工程審計結(jié)算起點金額較低的為1萬元，較高的達(dá)30萬元。目前，隨著高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展，出于提高內(nèi)部審計工作效率的考慮，有的高校審計部門還將進(jìn)一步提高工程審計結(jié)算起點金額。

高校零星維修工程管理是指高校建設(shè)工程管理職能部門依據(jù)“維修需求、工程立項、確定施工單位、簽訂施工合同、工程施工、工程竣工、工程驗收、工程款結(jié)算”的流程，對零星維修工程實施全過程的管理活動。

二、高校零星維修工程管理存在的主要問題

1.學(xué)校和職能部門對零星維修工程管理不夠重視。目前，各高校對基本建設(shè)項目和金額較大的專項維修工程普遍比較重視，從工程的總體規(guī)劃、前期立項、項目實施、竣工驗收、結(jié)算審計、資金管理到最后的監(jiān)督評價與廉政建設(shè)，制定了一套較為完整的管理制度和內(nèi)部控制規(guī)定，明確了人員崗位、職責(zé)權(quán)限和審批流程。相比之下，零星維修工程項目由于單項投資估算金額較小、建設(shè)單位和工程地點分散，且維修內(nèi)容存在計劃性不強的特點，學(xué)校和職能部門客觀上對零星維修工程管理的重視程度不夠，存在制度缺失、管理薄弱現(xiàn)象。

2.自籌經(jīng)費的零星維修工程項目未納入歸口管理。目前，高校維修工程的資金來源主要分為三類，一是申請中央高校改善基本辦學(xué)條件專項經(jīng)費，主要用于校舍維修改造、基礎(chǔ)設(shè)施改造、基本建設(shè)項目的輔助設(shè)施和配套工程；二是每年在校級財力中安排維修預(yù)算，用以開展對公共教室、大型公共實驗室、大型科研平臺、圖書館、學(xué)生宿舍、食堂等建筑物，以及道路、給排水、供電、供熱、燃?xì)夤芫W(wǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施、校園美化綠化的維修改造；三是各使用管理單位自籌經(jīng)費，主要是院系利用沉淀的自有資金（包括辦學(xué)經(jīng)費、發(fā)展基金、橫向科研經(jīng)費、捐贈款）對其辦公室、實驗室進(jìn)行日常維修。前兩項由于涉及學(xué)校公共辦學(xué)條件的保障，單項工程金額較大，主要由學(xué)?；ɑ蚩倓?wù)后勤部門負(fù)責(zé)，其管理職能明確。但自籌經(jīng)費維修工程項目的管理過程中，還可能涉及實驗室管理處、房產(chǎn)管理處、消防辦公室等多個部門，往往管理范疇劃分不清，甚至成為歸口管理的真空地帶。

3.零星維修工程項目的建設(shè)單位管理不夠規(guī)范。院系是高校的辦學(xué)主體，主要致力于教學(xué)、科研和社會服務(wù)。術(shù)業(yè)有專攻，受到專業(yè)性限制，院系在行政運行層面對于零星維修工程項目的管理既不專業(yè)，也不規(guī)范。零星維修經(jīng)費來源多樣化，隨著科研“放管服”相關(guān)政策的出臺與落實，國家給予科研人員更大的經(jīng)費自主權(quán)，科研經(jīng)費的使用由科研項目負(fù)責(zé)人審批即可。在這種情況下，學(xué)院對于使用科研經(jīng)費尤其是橫向科研經(jīng)費實施的零星維修工程，不好把握其管理程度。這雙重因素的疊加，使得院系層面的零星維修工程項目管理比較混亂，沒有按照一定的程序進(jìn)行審批和管理。

4.零星維修工程項目存在化整為零拆分的現(xiàn)象。從全校整體角度來看，某一會計年度所發(fā)生的零星維修費積少成多，投入資金總量十分可觀。部分零星維修項目為達(dá)到規(guī)避工程結(jié)算審計可能審減造價的目的，主觀上將某一家施工單位負(fù)責(zé)完成的工程項目拆分為完成施工時間相近、施工內(nèi)容類同的多個維修項目，使得每項工程投資均低于學(xué)校結(jié)算審計金額起點。拆分項目人為地增加了工程造價，虛報了工程款，造成學(xué)校資金的浪費。

5.院系零星維修工程項目的采購程序不夠規(guī)范。院系的零星維修工程缺乏計劃性，哪兒壞了修哪里，或者有經(jīng)費就修，沒有經(jīng)費就不修，或者為簡單方便，選擇以往聯(lián)系過較為熟悉的建安公司或施工人員，因而對施工方的遴選未嚴(yán)格履行采購與招標(biāo)程序。另外，由于缺乏專業(yè)性，各地區(qū)或不同施工時間受市場信息的調(diào)整差異，施工內(nèi)容的結(jié)算無法逐條逐項標(biāo)準(zhǔn)化，造成院系對施工方的報價缺乏甄別能力，最終工程款的確定缺乏競爭性，易造成工程造價的不真實。

6.零星維修工程項目的施工合同簽訂不夠規(guī)范。按高校授權(quán)簽訂經(jīng)濟合同的相關(guān)規(guī)定，單項工程造價達(dá)到一定金額的經(jīng)濟事項應(yīng)簽訂合同。從零星維修項目的施工合同實務(wù)情況來看，合同的簽訂不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)，存在甲方蓋章未經(jīng)授權(quán)、合同簽訂人簽字或合同簽訂日期等關(guān)鍵要素不齊全、合同簽訂日期晚于工程施工日期、合同中關(guān)于雙方權(quán)利義務(wù)及質(zhì)保金與保修等條款不合理等問題。

7.零星維修工程項目的工程款結(jié)算審核把關(guān)不嚴(yán)。建設(shè)資金的支付主要依據(jù)合同約定的工程款支付條款，以及學(xué)校資金審批程序等有關(guān)規(guī)定辦理。維修項目施工合同中應(yīng)包含有專門的工程價款結(jié)算條款，一般將合同暫定價或固定總價作為基數(shù)，考慮工程項目的實施情況后，整體作為進(jìn)度付款依據(jù)，施工過程中進(jìn)度款支付不超過合同價的一定比例。由于信息的不對稱性或?qū)徍税殃P(guān)不嚴(yán)，財務(wù)部門辦理零星維修工程款支付時，按照一般性經(jīng)濟業(yè)務(wù)支出的基本報賬要素要求，僅審核是否有經(jīng)費來源、是否經(jīng)過經(jīng)費負(fù)責(zé)人審批、是否具備合法發(fā)票與合同，即可辦理報銷手續(xù)。這種做法未結(jié)合工程管理的特點而提供相關(guān)證明性資料，如工程項目立項審批依據(jù)、采購記錄、竣工驗收單、竣工圖、工程結(jié)算書等，易造成款項支付的不合理性，即不具備付款條件而結(jié)算支付了款項。另外，若工程項目被抽審進(jìn)行造價的復(fù)核，還存在最終認(rèn)定工程款低于合同價的情形，則存在應(yīng)追回多支付工程款的風(fēng)險。

8.零星維修工程項目未納入審計全覆蓋的范疇。高校的內(nèi)部審計部門由于任務(wù)重、人手緊張等原因，按照重要性原則將審計重點放在基本建設(shè)項目和專項維修項目上，以保障學(xué)校大型建設(shè)項目的審計監(jiān)督。經(jīng)調(diào)查了解，高校對于零星維修工程項目審計的普遍做法是采取抽樣審計，以及納入二級單位黨政主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計范疇的方式。當(dāng)審計任務(wù)飽滿甚至超負(fù)荷運行而疲于應(yīng)對時，零星維修工程不會被納入工程審計工作重點，全覆蓋的審計要求就不能落到實處。

三、加強高校零星維修工程項目管理的審計對策

2018年黨中央成立中央審計委員會，明確要構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。要加強對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力。各高校執(zhí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，高校的內(nèi)部審計部門應(yīng)在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞學(xué)校發(fā)展的中心工作，堅持問題導(dǎo)向和系統(tǒng)觀念，發(fā)揮內(nèi)部審計“防未病、治已病、祛病根”的作用，督促學(xué)校完善內(nèi)部控制，以高質(zhì)量的審計推動學(xué)校的高質(zhì)量發(fā)展。

1.進(jìn)一步健全高校內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)體制，理順審計工作機制。為增強高校零星維修工程項目管理中的審計監(jiān)督職能，應(yīng)堅持學(xué)校黨委對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)工作需要成立審計委員會，研究制訂內(nèi)部審計重大政策和發(fā)展戰(zhàn)略，審議決策內(nèi)部審計重大事項等。

零星維修工程是高校建設(shè)工程不可或缺的組成部分，對其全過程管理涉及學(xué)校多個職能部門，包括基建、總務(wù)后勤、采購與招標(biāo)、內(nèi)部審計、財務(wù)等部門，維修工程的使用單位更是覆蓋到各學(xué)院、機關(guān)部處、直附屬單位等全校范圍。內(nèi)審部門對維修工程審計管理要接地氣，經(jīng)常下基層、下工地，通過現(xiàn)場踏勘，掌握第一手情況，及時發(fā)現(xiàn)制度性、規(guī)律性重大問題及內(nèi)部控制缺陷，向?qū)W校審計委員會報告，以研究和解決問題，確保審計全覆蓋的目標(biāo)落實到位。內(nèi)部審計人員緊盯建設(shè)工程領(lǐng)域，經(jīng)常性地開展審計監(jiān)督，能進(jìn)一步發(fā)揮內(nèi)部審計在加強學(xué)校資金管理、保障資產(chǎn)安全、完善內(nèi)部控制、防控經(jīng)濟風(fēng)險、促進(jìn)廉政建設(shè)、推進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面的積極作用。

2.完善零星維修工程項目統(tǒng)一歸口管理制度。高校應(yīng)針對零星維修工程項目，及時調(diào)整和更新包括工程項目立項、分散采購流程、合同簽訂程序等在內(nèi)的相關(guān)管理規(guī)章制度，并指定建設(shè)工程相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)零星維修工程項目的管理，指導(dǎo)和協(xié)助院系實施維修工程。同時，財務(wù)部門應(yīng)強化“過緊日子”的意識，建立厲行節(jié)約、反對浪費的長效機制；建設(shè)單位制訂關(guān)于維修項目的五年規(guī)劃、三年計劃，建立好維修項目庫，有計劃地開展對教學(xué)、科研、辦公場所的維修，提高資金使用效率。只有各歸口管理部門心往一處想，勁往一處使，擰成“一股繩”，下好“一盤棋”，才能整體提升學(xué)校建設(shè)工程的管理水平，促進(jìn)學(xué)校辦學(xué)水平的高質(zhì)量發(fā)展。

3.規(guī)范采購遴選零星維修工程項目的施工方及項目合同簽訂。高校采購與招標(biāo)部門應(yīng)規(guī)范以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，確定具體采購歸口管理部門職責(zé)；根據(jù)國家規(guī)定及時調(diào)整集中采購和分散采購限額。學(xué)校還應(yīng)明確各類合同的相關(guān)歸口管理部門，授權(quán)二級單位確定經(jīng)濟合同具體范圍。對于零星維修建設(shè)工程項目，參考國家住建部施工合同模板主要內(nèi)容，及時發(fā)布學(xué)校統(tǒng)一的施工合同模板，具體包括工程范圍、工程款支付、雙方權(quán)利義務(wù)、結(jié)算原則等內(nèi)容，杜絕各二級單位根據(jù)各自理解，簽訂責(zé)任條款不合理或不合規(guī)合同的現(xiàn)象，以保護學(xué)校正當(dāng)權(quán)益。同時要對學(xué)校簽訂的各類合同實行歸口管理，建立統(tǒng)一的合同管理系統(tǒng)臺賬，以規(guī)范合同的簽訂與執(zhí)行。

4.加大工程項目管理違規(guī)案例的曝光力度。高校要結(jié)合各類巡視、外部審計等檢查，以及學(xué)校內(nèi)部審計、巡視巡察發(fā)現(xiàn)的零星維修工程項目管理中存在的問題，尤其是針對維修工程管理違規(guī)案例，加大曝光力度，在一定的范圍內(nèi)以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行信息公示和警示教育，將資質(zhì)不合規(guī)及工程質(zhì)量不過關(guān)的施工方列入建設(shè)工程“黑名單”。內(nèi)審部門加強與學(xué)校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)、巡視巡察辦公室、組織部門的溝通協(xié)作，構(gòu)建科學(xué)的聯(lián)動協(xié)作機制，將“三重一大”決策制度實施、維修工程相關(guān)管理職責(zé)的履行情況納入經(jīng)濟責(zé)任審計和巡視巡察范疇，努力做到“一審多項”“一審多果”“一果多用”，提高審計效率，保證全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任得到落實。

5.強化內(nèi)部審計監(jiān)督，加強審計成果運用。高校的內(nèi)部審計部門對于結(jié)算金額低于審計起點的零星維修工程實行備案制，通過事中或事后組織抽查審計，定期組織對零星維修工程項目的審計檢查，或是在開展學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計時將零星維修工程項目的管理情況納入審計關(guān)注的重點。高校內(nèi)部審計要充分發(fā)揮“經(jīng)濟體檢”的職責(zé)，對于審計發(fā)現(xiàn)的零星維修工程項目管理存在的問題，向?qū)W校建設(shè)管理單位發(fā)出審計意見書，提出相應(yīng)整改建議，并督促各相關(guān)單位落實審計整改主體責(zé)任，扎實做好審計整改下半篇文章。

6.規(guī)范財務(wù)審核報銷流程，強化零星維修工程項目結(jié)算的財務(wù)管理。高校財務(wù)部門應(yīng)結(jié)合財務(wù)審核要求，針對校內(nèi)各單位零星維修工程項目管理特點以及各建設(shè)單位的性質(zhì)，研究制定報銷必備要素與審核流程，分別明確經(jīng)費支出審批程序，加強零星維修工程項目發(fā)票真實性、合法性的財務(wù)審核，完善工程竣工結(jié)算手續(xù)。尤其要加大對零星維修工程項目進(jìn)度款支付的審核力度，重點審核是否滿足合同約定的進(jìn)度款支付條件、付款時間、付款比例、竣工驗收手續(xù)和單位內(nèi)部審批手續(xù)等。