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（作者單位：中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院）

實(shí)施預(yù)算績效管理，是推動(dòng)和保障國家重大方針政策落地見效的利器，是提升國家治理體系和治理能力的有效手段之一。預(yù)算績效管理的不斷改革對于改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高財(cái)政資金使用效率和管理水平起到了促進(jìn)作用。隨著我國科研事業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)科研單位已初步形成了全過程全覆蓋的預(yù)算績效管理格局，并逐漸走向常態(tài)化。但是，由于農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目類型多，實(shí)施周期長，且成果形式多樣，成果鑒定通常需要經(jīng)過很長時(shí)期的培養(yǎng)觀察，科研產(chǎn)出難以量化并作出客觀評價(jià)，需要探索更加有效的實(shí)施預(yù)算績效管理工作的路徑，以提高科研項(xiàng)目的管理效益。

一、我國預(yù)算績效管理改革的歷程

2015年開始實(shí)施的新預(yù)算法對預(yù)算績效管理提出明確要求，將“講求績效”作為各級預(yù)算的基本原則，對績效目標(biāo)和績效評價(jià)作出明確規(guī)定。2016年我國預(yù)算績效取得突破進(jìn)展，首次實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)和預(yù)算同上報(bào)、同審核、同批復(fù)，同時(shí)開展績效執(zhí)行監(jiān)控和年度績效自評。從2016年開始財(cái)政部每年選擇貫徹落實(shí)國家重大方針政策和決策部署的項(xiàng)目，由預(yù)算評審中心和財(cái)政部各地監(jiān)管局組織第三方機(jī)構(gòu)和行業(yè)專家開展重點(diǎn)績效評價(jià)，并首次實(shí)現(xiàn)績效信息公開。

黨的十九大明確提出要“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，……建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”?？冃Ч芾硪采w所有財(cái)政資金，貫穿預(yù)算編制和執(zhí)行的全過程，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。在此背景下，2018年中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），創(chuàng)新預(yù)算管理方式，突出績效導(dǎo)向，硬化責(zé)任約束，建立全方位、全過程、全覆蓋實(shí)施預(yù)算績效管理模式，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障。2020年財(cái)政部修訂印發(fā)了《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》，將《意見》關(guān)于績效評價(jià)的相關(guān)要求具體化，并對財(cái)政部9年間印發(fā)的關(guān)于項(xiàng)目支出績效評價(jià)方面的通知進(jìn)行整合優(yōu)化，將單位自評、部門評價(jià)和財(cái)政評價(jià)作為績效評價(jià)的三種方式加以明確，并強(qiáng)調(diào)三者各有側(cè)重，相互銜接，形成有機(jī)的整體。2021年財(cái)政部印發(fā)《中央部門項(xiàng)目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》（以下簡稱《指引》），強(qiáng)化了預(yù)算編制的具體指導(dǎo)，明確了成本、質(zhì)量和效益指標(biāo)等要求，引入全成本預(yù)算績效管理理念。隨著相關(guān)法律和辦法制度密集出臺(tái)，項(xiàng)目單位自評和外部評價(jià)相結(jié)合的預(yù)算績效管理模式已逐漸形成，預(yù)算績效管理工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。

二、農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績效管理工作存在的問題

（一）預(yù)算績效管理理念不夠牢固

雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村部根據(jù)財(cái)政部的工作要求，組織部屬單位加快推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效全過程、全覆蓋管理。但部分單位管理層和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對績效評價(jià)工作認(rèn)知不夠，重視程度有待提高，仍然存在“重業(yè)務(wù)、輕管理”的思想，對“編制有目標(biāo)、細(xì)化有指標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)控、完成有評價(jià)、結(jié)果有應(yīng)用、低效要問責(zé)”的預(yù)算績效全過程管理機(jī)制理解不到位，預(yù)算績效管理的主觀能動(dòng)性不夠，使預(yù)算績效管理流于形式。

（二）績效設(shè)置無法真實(shí)反映項(xiàng)目實(shí)施效果

績效目標(biāo)應(yīng)該能清晰反映科研項(xiàng)目在預(yù)算年度內(nèi)所達(dá)到的預(yù)期產(chǎn)出及實(shí)施效果，圍繞目標(biāo)的達(dá)成而設(shè)定。但在實(shí)際工作中，由于預(yù)算編制時(shí)間緊、任務(wù)重，很多時(shí)候負(fù)責(zé)編制預(yù)算的人員是科研輔助人員，因此對項(xiàng)目的技術(shù)路線和實(shí)施成效理解不充分，造成績效目標(biāo)設(shè)置不合理、不全面，績效目標(biāo)與項(xiàng)目資金不匹配，無法體現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期實(shí)現(xiàn)的主要產(chǎn)出和效果。

合理設(shè)置績效指標(biāo)是績效管理的基礎(chǔ)，是績效目標(biāo)的細(xì)化，應(yīng)該與績效目標(biāo)有效銜接。部分科研人員在設(shè)置預(yù)算績效指標(biāo)時(shí)沒有全盤考慮項(xiàng)目需要達(dá)到的目標(biāo)和效果，沒有充分考慮到績效指標(biāo)的可操作性和可考核性，存在避重就輕，不能真實(shí)反映預(yù)算的產(chǎn)出、效益和社會(huì)影響等情況；部分科研人員在設(shè)置指標(biāo)時(shí)，傾向設(shè)定容易達(dá)標(biāo)或容易實(shí)現(xiàn)的成果指標(biāo)，如“論文數(shù)量”“專利”等，沒有完全根據(jù)實(shí)際情況和科研規(guī)律分析設(shè)定，造成部分績效指標(biāo)設(shè)置不夠全面、不夠科學(xué)和不夠合理，與實(shí)施預(yù)期存在較大差異，導(dǎo)致無法完成既定年度目標(biāo)或無法考核評價(jià)。

（三）缺乏績效管理方面的人才

目前單位的預(yù)算績效管理工作大部分由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)組織開展，未設(shè)置單獨(dú)的績效管理部門或配備專業(yè)人員。由于財(cái)務(wù)人員缺乏農(nóng)業(yè)科研專業(yè)知識(shí)，對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的規(guī)律和特點(diǎn)了解不充分，在審核預(yù)算績效設(shè)置時(shí)，只能對績效目標(biāo)和指標(biāo)進(jìn)行形式和表述方面的粗略審核，對績效填報(bào)的科學(xué)性和合理性把控欠缺，導(dǎo)致績效指標(biāo)偏離目標(biāo)、績效無法體現(xiàn)主要產(chǎn)出和成果等情況，難以達(dá)到預(yù)算績效管理的效果。

（四）績效評價(jià)存在隨意性

由于前期績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置不合理，沒有建立常態(tài)化的跟蹤管理機(jī)制，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中沒有及時(shí)糾正偏差，導(dǎo)致年度考核時(shí)部分指標(biāo)無法完成。在年度績效自評階段打分存在隨意性，隨意調(diào)整指標(biāo)分值權(quán)重，刻意抬高或壓低分值，導(dǎo)致單位自評結(jié)果不真實(shí)、得分虛高、不準(zhǔn)確、評價(jià)方法不統(tǒng)一等情況，對自評結(jié)果產(chǎn)生較大的影響。由于前期績效指標(biāo)設(shè)置時(shí)沒有經(jīng)過充分論證，導(dǎo)致績效指標(biāo)值設(shè)置過高，在評價(jià)階段提供自評佐證材料時(shí)，為了湊夠指標(biāo)完成值，存在論文、申報(bào)專利等成果在項(xiàng)目之間交叉使用等情況。

（五）績效評價(jià)的結(jié)果運(yùn)用未充分體現(xiàn)

目前大部分項(xiàng)目的績效評價(jià)尚處于自評階段，由于評價(jià)階段需要耗費(fèi)人力和物力，因此部門評價(jià)和財(cái)政評價(jià)僅抽取部分重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)，績效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，對于績效評價(jià)的結(jié)果運(yùn)用與預(yù)算安排、無效要問責(zé)和低效要壓減等激勵(lì)約束機(jī)制掛鉤尚未充分體現(xiàn)，導(dǎo)致各層級對于績效評價(jià)工作重視程度不夠，對提高資金使用效益和財(cái)政資源配置的作用尚未充分發(fā)揮。

三、完善預(yù)算績效管理工作的建議

（一）牢固樹立預(yù)算績效管理理念

一是單位領(lǐng)導(dǎo)干部要提高站位，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高單位職工對預(yù)算績效管理意識(shí)和認(rèn)知，牢固樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的理念，應(yīng)在各環(huán)節(jié)體現(xiàn)績效管理意識(shí)，加強(qiáng)績效的過程監(jiān)控和結(jié)果應(yīng)用，強(qiáng)化過程監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并修正，確保績效管理的嚴(yán)肅性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性和可考核性。二是農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)該根據(jù)財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的有關(guān)規(guī)定和要求，結(jié)合本單位實(shí)際，探索一套符合本單位發(fā)展要求的績效管理方案，指導(dǎo)單位預(yù)算績效工作有序開展。三是明確績效管理責(zé)任約束，切實(shí)落實(shí)主體責(zé)任，部門及單位主要負(fù)責(zé)人對本部門、本單位預(yù)算績效負(fù)責(zé)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，重大項(xiàng)目責(zé)任人應(yīng)實(shí)行績效終身責(zé)任追究制。

（二）建立健全預(yù)算績效管理工作機(jī)制

一是建立事前績效評估準(zhǔn)入機(jī)制。事前績效評估作為全過程預(yù)算績效管理的起點(diǎn)，應(yīng)把好為財(cái)政支出管理“準(zhǔn)入關(guān)”。在項(xiàng)目入庫申報(bào)階段，對新增入庫項(xiàng)目和執(zhí)行期滿需要延續(xù)的項(xiàng)目全部納入事前績效評估范圍，按照分級管理方式組織開展事前評估，預(yù)算單位負(fù)責(zé)編制績效目標(biāo)和細(xì)化、量化績效指標(biāo)；項(xiàng)目評審部門著重從項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)效益、績效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性等方面進(jìn)行嚴(yán)格論證和審核；財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目評審部門意見，結(jié)合現(xiàn)有財(cái)力和預(yù)期績效進(jìn)行排序入庫，強(qiáng)化以事定費(fèi)，改變以往“拍腦袋決策”的固化預(yù)算分配模式，將預(yù)算資金優(yōu)先分配到立項(xiàng)依據(jù)充分、目標(biāo)合理、預(yù)期效益明顯和方案科學(xué)的項(xiàng)目，按照“績效先行”的原則，確保從源頭上減少不合理的財(cái)政資金投入，避免財(cái)政資源配置低效無效，切實(shí)把好預(yù)算分配“第一道關(guān)口”，切實(shí)把有效的財(cái)政資金用到刀刃上。

二是預(yù)算績效管理是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性工程，需要各層級全面配合實(shí)施。在實(shí)施過程中需要加強(qiáng)各歸口管理部門和科研人員的高度協(xié)同，形成齊抓共管、多方聯(lián)動(dòng)的格局。結(jié)合實(shí)際，建立和完善工作流程和實(shí)施細(xì)則，將績效考核指標(biāo)納入考核管理體系，使預(yù)算績效管理常態(tài)化，在確?？蒲泄ぷ黜樌瓿傻耐瑫r(shí)，不斷提高資金投入的使用效率。

三是引導(dǎo)科研人員從項(xiàng)目預(yù)期達(dá)成的效果出發(fā)，績效目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)置科學(xué)化、可衡量和可考核，覆蓋項(xiàng)目的主要實(shí)施內(nèi)容，績效目標(biāo)的設(shè)置必須與項(xiàng)目的目標(biāo)任務(wù)有效銜接，提高績效指標(biāo)的可評價(jià)性，提高項(xiàng)目產(chǎn)出和資金使用效益。

四是構(gòu)建預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)，將預(yù)算績效設(shè)定、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目支出評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用等有效銜接，形成“編制有目標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)控、完成有評價(jià)、結(jié)果有運(yùn)用”的閉環(huán)式預(yù)算績效管理模式。

五是指定科研歸口管理部門牽頭，聯(lián)合財(cái)務(wù)部門等加強(qiáng)協(xié)作，結(jié)合單位的履職需要、主責(zé)主業(yè)、年度目標(biāo)和同行業(yè)指標(biāo)，針對不同的科研項(xiàng)目類型和執(zhí)行特點(diǎn)，逐步構(gòu)建分項(xiàng)目的共性指標(biāo)和任務(wù)個(gè)性指標(biāo)、定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相銜接的預(yù)算績效管理指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)值庫，共同推進(jìn)預(yù)算績效管理體系的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)。

（三）全面提升績效管理人員素質(zhì)

加強(qiáng)各層級的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，開展預(yù)算績效管理培訓(xùn)活動(dòng)和調(diào)研交流，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部要熟悉、管理干部要掌握、其他干部要了解的目的，牢固樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的意識(shí)，形成“講績效、重績效、用績效”的良好氛圍，讓全體職工進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想觀念，確保將績效評價(jià)管理工作落實(shí)落細(xì)。設(shè)置專門的預(yù)算績效管理部門或?qū)Ｂ毴藛T，通過內(nèi)部選拔或招聘充實(shí)預(yù)算績效管理專業(yè)人員，對專職人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保本崗位人員同時(shí)具備農(nóng)業(yè)科研管理、預(yù)算管理和績效管理方面的知識(shí)，加強(qiáng)預(yù)算績效管理的力量。

（四）建立健全預(yù)算績效考評機(jī)制

一是強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算績效管理機(jī)制。隨著科研放管服改革的不斷推進(jìn)，國家賦予科研人員更大的科研管理自主權(quán)，同時(shí)需要建立完善的績效考評機(jī)制來提升管理效能。應(yīng)建立預(yù)算績效評價(jià)與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，可參考近3年單位的績效評價(jià)結(jié)果、重點(diǎn)項(xiàng)目第三方評價(jià)結(jié)果和復(fù)核驗(yàn)證情況，將績效評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排的重要考核依據(jù)，使績效評價(jià)結(jié)果得到有效應(yīng)用，取消、核減或整合無效低效、不能體現(xiàn)主責(zé)主業(yè)和實(shí)施成效的項(xiàng)目資金安排，長期沉淀的資金一律收回，將資金調(diào)劑到重點(diǎn)項(xiàng)目、應(yīng)急項(xiàng)目或績效評價(jià)結(jié)果好的項(xiàng)目中。通過考評結(jié)果的運(yùn)用反饋，及時(shí)反映預(yù)算績效管理中存在的問題，打破資金固化格局，推動(dòng)資源配置趨于合理，全面提升管理效率。

二是建立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)約束機(jī)制。將預(yù)算績效與項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和科研人員的短期、中期、聘期考核直接掛鉤，以此倒逼科研人員和項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)重視預(yù)算績效的全過程管理，增強(qiáng)績效優(yōu)先意識(shí)，將預(yù)算績效評價(jià)由年度評價(jià)向周期性評價(jià)轉(zhuǎn)變，通過拉長時(shí)間軸，消除年度評價(jià)效果不顯著等弊端，著眼長遠(yuǎn)，杜絕短視行為，進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。

三是強(qiáng)化預(yù)算績效監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。單位內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)通過信息化手段對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，及時(shí)對工作線路設(shè)計(jì)不合理、執(zhí)行有偏差的項(xiàng)目按下“暫停鍵”，督促及時(shí)整改落實(shí)，加強(qiáng)預(yù)算績效管理情況的過程監(jiān)督管理和跟蹤問效，解決項(xiàng)目“只能上，不能下”的問題，以查促改，增強(qiáng)績效管理的約束力。

四是建立通報(bào)和公開機(jī)制。建立對預(yù)算績效評價(jià)、評審結(jié)果定期通報(bào)機(jī)制，及時(shí)反饋項(xiàng)目的實(shí)施效果，確保正確而有效地做事。同時(shí)，擴(kuò)大預(yù)算績效的公開范圍，對預(yù)算績效目標(biāo)、績效評價(jià)結(jié)果和績效管理工作情況進(jìn)行公開，在公開透明的環(huán)境下，讓花錢和辦事有效銜接，將無形的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)驅(qū)動(dòng)力，進(jìn)一步提升預(yù)算績效評價(jià)質(zhì)量，強(qiáng)化項(xiàng)目績效目標(biāo)對預(yù)算執(zhí)行的引領(lǐng)約束，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績效管理價(jià)值最大化。