陳 杰 東光明

（作者單位：山東工程職業(yè)技術(shù)大學(xué)）

一、引言

地方高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化包括地方高校內(nèi)外部政治生態(tài)、文化生態(tài)、社會(huì)生態(tài)和黨的建設(shè)等不同層面的機(jī)制和法律法規(guī)的制度設(shè)計(jì)、制度安排和制度執(zhí)行，是一整套緊密相連、相互依存和協(xié)同的地方高校制度體系，包括地方高校服務(wù)社會(huì)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)國家戰(zhàn)略布局、立德樹人等各個(gè)方面。地方高校財(cái)會(huì)監(jiān)督需要科學(xué)的管理機(jī)制與高校管理制度的特性相結(jié)合，進(jìn)一步明確地方高校的權(quán)利與責(zé)任。

二、高校財(cái)會(huì)監(jiān)督研究綜述

（一）國外研究現(xiàn)狀

1.美國模式

美國各大院校財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制的特點(diǎn)是分散管理，根據(jù)不同項(xiàng)目特點(diǎn)從宏觀角度上政府與高校在財(cái)會(huì)管理的監(jiān)管上實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)。美國的財(cái)會(huì)監(jiān)督制度聚焦于項(xiàng)目合同，落實(shí)項(xiàng)目各階段的財(cái)會(huì)支出，將項(xiàng)目各階段需要的支出納入預(yù)算體系，預(yù)算經(jīng)各部門審核后作為合同資金的參照。因此美國高校財(cái)會(huì)監(jiān)督制度主要是基于項(xiàng)目合同研究。

2.日本模式

日本高校教育經(jīng)費(fèi)主要來源于國家的教育資金。除此之外，財(cái)團(tuán)、基金會(huì)等也為高校提供資金。鑒于國家教育資金為高校經(jīng)費(fèi)的主要來源，所以高校財(cái)會(huì)主要受政府相關(guān)部門監(jiān)管。日本高校財(cái)會(huì)制度監(jiān)管屬于內(nèi)控模式，監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要由評(píng)議會(huì)和教授會(huì)組成。因此日本高校無論國立還是私立，均設(shè)有評(píng)議會(huì)和教授會(huì)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查高校的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算與具體項(xiàng)目支出。日本不斷地對(duì)高校教育資金的監(jiān)督制度進(jìn)行修訂，目的是加強(qiáng)對(duì)國家教育資金的監(jiān)控，并保證資金合理使用。

3.德國模式

德國高校經(jīng)費(fèi)主要來源于聯(lián)邦政府和州政府，依照高校職工人數(shù)、科研成果等指標(biāo)，采取近似均勻的形式進(jìn)行劃撥。德國高校財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制基于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算制約體系。根據(jù)國家撥款數(shù)額，高校各部門編制資金預(yù)算，上報(bào)校務(wù)委員會(huì)審核預(yù)算的合理性。教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)校務(wù)委員會(huì)審核后，按照上報(bào)的規(guī)劃使用，禁止超出預(yù)算，如果超出預(yù)算會(huì)追究相關(guān)刑事責(zé)任。德國高校財(cái)務(wù)部門需要編制高校財(cái)務(wù)報(bào)表，并按時(shí)披露財(cái)會(huì)信息。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

財(cái)會(huì)監(jiān)督理論主要包括以下五個(gè)方面：主體與客體、內(nèi)涵與外延、手段與方式、法規(guī)制度、機(jī)制建設(shè)，財(cái)會(huì)監(jiān)督不是會(huì)計(jì)監(jiān)督和財(cái)務(wù)監(jiān)督的簡單加總，而是一整套協(xié)同系統(tǒng)。財(cái)會(huì)監(jiān)督理論尚處于探索階段。相關(guān)研究如下：

一是財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能定位。在黨和國家監(jiān)督體系中起基礎(chǔ)性作用的是財(cái)會(huì)監(jiān)督，我們需要從概念上不斷打通各學(xué)科之間的壁壘，從更高層面認(rèn)識(shí)財(cái)會(huì)監(jiān)督的作用；從定位上要把握財(cái)會(huì)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的基礎(chǔ)性作用，為其他監(jiān)督提供不可或缺的支撐；從本質(zhì)上理解財(cái)會(huì)監(jiān)督意在構(gòu)建一種確定性，從底層防范化解不確定性導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)金融等風(fēng)險(xiǎn)，是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)建確定性的制度安排。

二是財(cái)會(huì)監(jiān)督的概念。財(cái)會(huì)監(jiān)督的定義，既是《中國人民共和國預(yù)算法》規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算管理開展的監(jiān)督，也是《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》《中華人民共和國注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等賦予財(cái)政財(cái)務(wù)部門會(huì)計(jì)監(jiān)督的法定職責(zé)。因此，財(cái)會(huì)監(jiān)督是財(cái)政財(cái)務(wù)部門根據(jù)《預(yù)算法》《會(huì)計(jì)法》等授權(quán)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資金管理等行為的合規(guī)性和效益性開展的各種監(jiān)管活動(dòng)的統(tǒng)稱。

三是財(cái)會(huì)監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)。財(cái)會(huì)監(jiān)督實(shí)施主體主要包括：一是會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員履行的會(huì)計(jì)監(jiān)督及內(nèi)審監(jiān)督；二是以會(huì)計(jì)師事務(wù)所依法審計(jì)為主的社會(huì)監(jiān)督；三是以財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、人行、證券和銀保監(jiān)等部門為代表的政府監(jiān)督；四是紀(jì)檢、巡視對(duì)財(cái)會(huì)的監(jiān)督檢查。現(xiàn)代財(cái)會(huì)監(jiān)督制度的形成和完善過程就是要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。

總之，地方高校財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制研究仍停留在會(huì)計(jì)監(jiān)督和財(cái)務(wù)監(jiān)督的階段，未能夠從高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度進(jìn)行系統(tǒng)研究，研究存在不全面、不系統(tǒng)、不到位的現(xiàn)象。

三、地方高校財(cái)會(huì)監(jiān)督的現(xiàn)狀

地方高校通過完善自身內(nèi)部控制制度、強(qiáng)化績效監(jiān)督，積極引入信息技術(shù)手段等方式，進(jìn)一步增強(qiáng)了地方高校財(cái)務(wù)監(jiān)督的能力，但是我國地方高校財(cái)會(huì)監(jiān)督實(shí)踐中仍存在一些系統(tǒng)性問題。一是地方高校財(cái)會(huì)監(jiān)督缺乏頂層設(shè)計(jì)。在法律、法規(guī)相關(guān)的條款設(shè)置上，違法、違規(guī)成本低，存在執(zhí)法偏軟的問題；在處罰標(biāo)準(zhǔn)上，不明確、不具體，缺乏可執(zhí)行性，存在財(cái)會(huì)監(jiān)督執(zhí)法難的問題。二是財(cái)會(huì)監(jiān)督的理念落后。財(cái)會(huì)監(jiān)督中政府監(jiān)督往往是依托“誰使用、誰負(fù)責(zé)”的理念，財(cái)政監(jiān)督薄弱，自我監(jiān)督不夠，政府監(jiān)督方式單一且不規(guī)范，專項(xiàng)監(jiān)督和臨時(shí)監(jiān)督檢查多，日常監(jiān)督少的現(xiàn)象普遍存在。三是社會(huì)中介監(jiān)督是事后監(jiān)督，而不是全程監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督往往是政府采用購買社會(huì)服務(wù)的方式，通過社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)地方高校財(cái)會(huì)監(jiān)督進(jìn)行評(píng)估，這種模式往往是事后監(jiān)督，不能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)中介監(jiān)督的實(shí)時(shí)性，社會(huì)中介監(jiān)督局限在政府購買服務(wù)的范圍內(nèi)，限制了地方高校財(cái)會(huì)監(jiān)督。

四、“三位一體”的地方高校財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制研究

一是政府監(jiān)督層面的一體化。針對(duì)法律法規(guī)不完善的問題，由政府部門牽頭，通過高校和社會(huì)中介的參與，完善地方性法律法規(guī)，明確在政府監(jiān)督下，地方高校和社會(huì)中介的協(xié)同機(jī)制。以地方高校科研資金管理為例，以信息化科研平臺(tái)為依托，政府監(jiān)督直接嵌入高校財(cái)會(huì)監(jiān)督的過程，實(shí)行科研資金管理的閉環(huán)管理，即科研資金的撥付由財(cái)政部門直接通過信息化平臺(tái)進(jìn)行撥付，而不再通過地方高校的財(cái)會(huì)部門。高校財(cái)會(huì)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)審核科研階段性成果資金使用，中介機(jī)構(gòu)對(duì)高校監(jiān)督的審核資料進(jìn)行評(píng)估，政府監(jiān)督部門根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行科研資金的撥付并計(jì)入相關(guān)的科研誠信數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)之中，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的閉環(huán)管理。

二是社會(huì)財(cái)會(huì)監(jiān)督層面的一體化。明確社會(huì)財(cái)會(huì)監(jiān)督要參與到地方財(cái)政資金使用的全過程，不僅僅是對(duì)政府財(cái)會(huì)監(jiān)督和高校財(cái)會(huì)監(jiān)督的系統(tǒng)評(píng)價(jià)，而是在財(cái)政資金使用的“三重一大”環(huán)節(jié)上要進(jìn)行社會(huì)財(cái)會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)重大事項(xiàng)財(cái)會(huì)監(jiān)督的全覆蓋?！叭匾淮蟆笔侵钢卮笫马?xiàng)決策、重大人事安排、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用情況。比如在地方高校改、擴(kuò)建項(xiàng)目建設(shè)中，社會(huì)監(jiān)督要從項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算審核、支付與結(jié)款等環(huán)節(jié)進(jìn)行全程跟蹤。社會(huì)監(jiān)督的形式不僅僅局限于購買社會(huì)服務(wù)，而是要體現(xiàn)在地方高校財(cái)會(huì)監(jiān)督的組織構(gòu)架之中，如建立獨(dú)立的第三方專家評(píng)審會(huì)。財(cái)政部門根據(jù)評(píng)審結(jié)果與地方高校進(jìn)行協(xié)同辦公，明確職責(zé)。

三是高校內(nèi)部監(jiān)督層面的一體化。根據(jù)辦學(xué)主體的不同，地方高校分為地方公辦高校和民辦高校，對(duì)民辦高校進(jìn)一步劃分為營利性民辦高校和非營利性民辦高校。通過類型的進(jìn)一步劃分，構(gòu)建不同類型高校的財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制，并通過地方高校內(nèi)部監(jiān)督的一體化采用不同的財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制平臺(tái)。對(duì)地方公辦高校和民辦非營利高校，要探索建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的高校內(nèi)部監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，通過省教育廳和市教育局派駐公辦高校和民辦非營利高校內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同人員，進(jìn)一步加強(qiáng)高校內(nèi)部黨委負(fù)責(zé)制的監(jiān)督力量，明確黨委領(lǐng)導(dǎo)下的高校內(nèi)部監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)利與義務(wù)、人員編制等制度性建設(shè)。對(duì)于營利性民辦高校，要設(shè)置資本進(jìn)入高等教育的“紅綠燈”，防止資本在高校領(lǐng)域無序擴(kuò)張，進(jìn)一步規(guī)范營利性高校的辦學(xué)行為，進(jìn)一步明確營利性民辦高校的高校信息披露內(nèi)容，明確營利性民辦高校不得謀求國內(nèi)、國外的上市，通過稅務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行納稅監(jiān)督。

五、總結(jié)

通過對(duì)高校財(cái)會(huì)監(jiān)督中涉及的管理制度、預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)與負(fù)債、財(cái)務(wù)監(jiān)督等制度進(jìn)行全面檢視，并分析其存在的內(nèi)在問題，闡述并挖掘問題產(chǎn)生的深層原因，從高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度出發(fā)，結(jié)合財(cái)會(huì)監(jiān)督理論內(nèi)容，系統(tǒng)地論證構(gòu)建以高校單位內(nèi)部監(jiān)督為基礎(chǔ)、中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督（委托第三方社會(huì)評(píng)價(jià)）為保障、政府部門監(jiān)督為主導(dǎo)的“三位一體”地方高校財(cái)會(huì)監(jiān)督機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)地方高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供參考。