李曉航 史曉欣

中國科學院沈陽自動化研究所

一、事業(yè)單位內部控制改進的重要性

內部控制是事業(yè)單位加強執(zhí)行力的核心，是提高內部管理水平與管理效益，全面發(fā)揮社會服務職能的重要基礎與必要前提。絕大多數(shù)的事業(yè)單位，是由國家撥款設立單位，除了要接受社會、公眾等外部監(jiān)督力量外，還要從“精”、“細”、“嚴”入手，做好單位內部監(jiān)督管理。事業(yè)單位以提供公益服務為首要任務，完善內部控制管理體系可以提高資產完整性，統(tǒng)籌管理內部資源，實現(xiàn)財政資金使用效益最大化，促進公共服務良性發(fā)展。優(yōu)化內控管理機制，改進內控管理辦法，首先，可以有效加強事業(yè)單位管理標準的剛性，建立健全財務管理制度，實現(xiàn)基層權力監(jiān)督全覆蓋，讓各級財務在陽光下運行，科學控制各項成本費用支出，有效避免鋪張浪費、貪污腐敗等違紀行為，進一步提升事業(yè)單位的綜合管理水平以及財務風險防范能力。其次，可以優(yōu)化內部管理機制，提高事業(yè)單位的綜合管理水平。事業(yè)單位是社會公益活動開展的重要載體，多措并舉，改進內部控制制度，有利于管理流程化、制度化，刪減冗余程序，縮短審批流程，提高服務效率。同時，還可以進一步規(guī)范工作行為，堅持嚴肅、嚴謹作風，切實抓好各項工作的落地落實，防止財務投機、資金占用等問題。最后，事業(yè)單位的內部控制改進主要可以從兩部分入手，即會計內控與管理內控。優(yōu)化內部控制系統(tǒng)，可以有效規(guī)范資源信息獲取途徑，為財務數(shù)據的可靠性、完整性、及時性、真確性提供制度保障。與此同時，改進內部控制機制，有助于提高決策評估與預測的科學性，細化、分解工作目標，清晰崗位界限與權責，強化“百姓至上”、“為人民服務”的責任擔當。

二、事業(yè)單位內部控制存在的問題

(一)內部控制意識不全面

事業(yè)單位的資金來源大多由國家財政直接撥款，其經營目標與企業(yè)存在本質性差異。事業(yè)單位不以營利為主要目的，沒有經濟壓力。這一特殊屬性，使事業(yè)單位從上到下都缺乏“居安思危”的風險意識，傾向“墨守成規(guī)”，對于新鮮事物本能地存在抵觸情緒，對于內部控制亦是如此。這就導致了事業(yè)單位的內部控制管理意識薄弱，各部門、各組織對風險管理不夠重視。事業(yè)單位管理層是內部發(fā)展的中流砥柱，領導者認為內控僅僅是一種監(jiān)督手段，那內控體系形同虛設在所難免?；鶎尤藛T循規(guī)蹈矩，按照經驗辦事，財務部門內控意識不全面，業(yè)務部門超預算、不預算支出成為慣例，內控工作難上加難。例如，由于預算編制不合理，內控意識薄弱，內控制度不完善，資金分配隨意性大，甚至出現(xiàn)“誰先申請，誰先用”的混亂局面，導致有些部門的項目資金閑置，而有些部門的資金嚴重緊缺，無法正常開展業(yè)務。內控意識不強，內控認知不全面，造成事業(yè)單位的內控活動實施條件不完善，內控實施效果差強人意。

(二)內控信息化建設不足

隨著信息科技的飛速發(fā)展，“互聯(lián)網+”走進各行各業(yè)，許多事業(yè)單位的信息管理系統(tǒng)基本完善，建立了內部控制信息平臺。然而，由于我國事業(yè)單位的內控信息化建設時間不長，相關模塊開發(fā)、系統(tǒng)升級等還處于摸索階段，尤其是在資產管理、合同管理以及項目管理等方面還存在許多缺陷，亟需完善。同時，內控信息管理平臺的用戶體驗感有待加強，操作系統(tǒng)的便捷性仍需加強，用戶對減少人工勞動量，解放生產力上的效果不甚滿意。比如說，內控系統(tǒng)與政府會計核算的契合性不高，各個模塊無法全面實現(xiàn)互通互聯(lián)，信息傳遞不及時、不對稱，影響事業(yè)單位內部控制的管理效率。此外，軟件升級也是一個大問題。大數(shù)據時代，信息技術更新迭代，而事業(yè)單位內控信息化建設資金需要層層審批，且需要與上下級業(yè)務對接。信息技術更新不及時，制約事業(yè)單位內部控制效率與效益的提升。

(三)內部控制機制不完善

第一，事業(yè)單位應結合自身的組織架構以及業(yè)務范圍，建立健全內部管理機制，為內部控制策略的組織開展營造良好環(huán)境。然而，由于事業(yè)單位體制的特殊性，有很多事業(yè)單位疏于內部控制管理，即使建立了內控體系，也存在各種各樣的問題，比如，權責不清、崗位設置矛盾、內控審計人員專業(yè)素質低等。內部控制的建立與完善，離不開財務人員的支持，如果財務人員并不具備過硬的業(yè)務能力，不僅影響財務與業(yè)務的融合與拓展，還會嚴重影響內控進程與結果。另外，有些事業(yè)單位存在一人多崗、身兼數(shù)職或者一崗多職、權責不清等問題，影響工作積極性，導致工作倦怠、拖沓，一旦出現(xiàn)問題，關聯(lián)人員互相推諉，無法追責，嚴重影響事業(yè)單位內部控制的執(zhí)行效率與效能。部分事業(yè)單位出現(xiàn)“口號重于實際”、“管下不管上”、“形式執(zhí)行、實際放行”等現(xiàn)象，內控體系流于形式，對運營管理的約束與監(jiān)督職能成為空談。第二，內部控制貫穿于事業(yè)單位運營的全過程，對各項業(yè)務以及資金運動均有著直接影響。從整體而言，事業(yè)單位的內部控制體系初見成效，但執(zhí)行力度有待加強，內部控制措施欠缺實效性，存在與實際脫節(jié)、不便于操作等問題。此外，宣傳工作不到位，有些人員認為內控只是審計人員的工作，與自身關系不大，這種錯誤認知導致內控執(zhí)行的主觀能動性不高，相關制度與措施難以順利落地落實，內控方案執(zhí)行不嚴格，影響內控效果及其職能作用。內控要堅持“人人參與”、“人人有責”的理念，而如何參與、如何執(zhí)行則需在摸索中前進，實踐中改進，反思中提升。

(四)內部控制監(jiān)督不到位

監(jiān)督是制度運行的根本保障，事業(yè)單位的內部控制監(jiān)督體系是其提高內控執(zhí)行力、發(fā)現(xiàn)內控問題、加強內控建設、改進內控機制、規(guī)范內控流程的重要途徑。監(jiān)督不到位，就會出現(xiàn)這樣或者那樣的披露，引發(fā)內部控制與管理的問題。因此，內部控制監(jiān)督舉足輕重，對事業(yè)單位的健康、可持續(xù)發(fā)展有著重要的促進意義。

監(jiān)督可以分為內部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩種。一方面。事業(yè)單位的內部監(jiān)督主要是指事業(yè)單位自身設立的內控監(jiān)督結構，如內部審計部門、紀檢監(jiān)察部門等。由于很多事業(yè)單位的管理者并沒有意識到內部控制監(jiān)督的必要性，將內控與內控監(jiān)督混為一談，沒有設置單獨的監(jiān)督機構，導致內審有失偏頗，無法真實反映單位存在的實際問題。與此同時，絕大多數(shù)事業(yè)單位的內部審計、紀檢監(jiān)察與業(yè)務執(zhí)行及其管理部門屬于同一行政級別，甚至有一部分事業(yè)單位存在“一人多崗、一崗多職”的情況，由同一結構負責單位內部的審計、紀檢、檢查等工作，勞動力少、工作量大，對內控執(zhí)行的監(jiān)督力量十分有限，難免會出現(xiàn)監(jiān)督不到位的情況。究其原因，主要有以下幾點：第一，內控監(jiān)督制度不健全，監(jiān)督工作無法可依、無章可循；第二，監(jiān)督條件差，管理者對內控監(jiān)督不重視，影響內控監(jiān)督與內控制度的執(zhí)行效果；第三，監(jiān)督人員缺乏責任心，事業(yè)單位的審批流程冗余，需要各級領導層層審批。權力不下放，導致監(jiān)督權責不清，監(jiān)督人員存在懈怠心理；第四，監(jiān)督信息化水平滯后，通常是在問題出現(xiàn)后，才進行監(jiān)督與追責。事后監(jiān)督，對于已經造成的損失于事無補。另一方面，事業(yè)單位的外部監(jiān)督的重心聚焦于財政資金的使用與監(jiān)管，導致內部監(jiān)督以內控制制度建設為核心，對內控制度執(zhí)行的有效性、內控制度的規(guī)范性不夠重視，內控改進與完善流于形式。此外，內控監(jiān)督內容模糊、監(jiān)督制度可行性不強等，也在一定程度上影響了內控監(jiān)督效果。

(五)內部控制執(zhí)行不規(guī)范

第一，事業(yè)單位各部門各司其職，部門間缺乏有效溝通，業(yè)、財對接不暢，導致業(yè)務部門對預算編制與管理持消極工作態(tài)度，無預算或超預算安排支出的現(xiàn)象屢見不鮮，預算管理“治標不治本”，預算控制流于形式。雖然，將預算執(zhí)行情況與績效考核掛鉤可以起到一定積極作用，但由于部分事業(yè)單位的績效管理機制不健全，與內部控制和預算管理的相關制度有待補充、完善。預算執(zhí)行不到位，績效考核不嚴格導致事業(yè)單位的內部控制效果不佳，內控制度浮于表面、疲于應付。第二，事業(yè)單位的內部控制管理要以業(yè)務范圍為依據，內控的最終目標是要融于實際業(yè)務活動中來。由于各類型事業(yè)單位的業(yè)務與職能不盡相同，故而在業(yè)務層面無法遵循統(tǒng)一的標準，內控制度的建立與完善需要事業(yè)單位自身摸索、實踐。部分事業(yè)單位為獲取國家資源，虛報、謊報資金需求，或者隨意挪用專項資金，導致國有資產閑置、財政資金浪費，增加財務投機風險。第三，事業(yè)單位的資產管理、采購控制以及費用收支的內控流程不規(guī)范。比如，固定資產使用不合理、采購驗收不嚴格、資金分配不科學，導致項目管理不規(guī)范，供應商背景調查不充分，費用報銷超標等，內部控制質量低下，內控審計、監(jiān)督、控制等職能無法發(fā)揮。

三、事業(yè)單位內部控制改進的對策

(一)提升內部控制意識

事業(yè)單位的內部控制想要達到理想的目標，需要從上到下、齊心協(xié)力、配合協(xié)作。不論是管理層還是基層人員都要有全面的內控意識，只有“人人參與”、“人人盡責”，才能切實保證事業(yè)單位內部控制管理的執(zhí)行效益。因此，應加大宣傳力度，大力開展相關法律、制度、政策以及技能的普及，拓展工作人員的內控知識面，以調動全員實施內控方案的積極性，為內部控制管理體系的建立健全奠定良好的群眾基礎。與此同時，要重視內控團隊建設。一方面，要完善人才聘用、選拔與晉升制度，將專業(yè)能力與職業(yè)素養(yǎng)納入財務崗位的用人標準之中。健全績效考核指標，建立激勵長效機制，為事業(yè)單位選對人、用好人、留住人營造良好的制度環(huán)境；另一方面，要重視在職培訓。事業(yè)單位應結合自身業(yè)務特點，定期組織講座、培訓等活動，提高財務人員、內審人員的內控專業(yè)素質。

(二)加強內部控制信息化建設

計算機技術與互聯(lián)網科技的快速發(fā)展，使事業(yè)單位的內部控制體系機遇與挑戰(zhàn)并存?？萍紕?chuàng)新，改變了傳統(tǒng)的管理理念與管理模式，事業(yè)單位也開始利用互聯(lián)網思維解決內部控制矛盾，加強信息化建設，完善內部控制管理系統(tǒng)，打破了傳統(tǒng)面對面集體決策的時間與空間限制，為內部控制決策的落實落實營造良好環(huán)境。其次，要善于利用信息共享平臺，提高內部控制管理的實效性，這對系統(tǒng)開發(fā)企業(yè)提出了更高的要求。內控系統(tǒng)要不斷開發(fā)、升級，要結合事業(yè)單位的職能、業(yè)務特征，有針對性地優(yōu)化模塊功能，以提高用戶滿意度。同時，要加強各部門間的互聯(lián)互通建設，提高各系統(tǒng)間的信息對稱性，使政府會計核算與事業(yè)單位的內部控制信息系統(tǒng)實現(xiàn)“無縫對接”，構建同步、實時的內控信息平臺。此外，要注重財務與業(yè)務部門的有機融合，加強財務部門與單位其他部門的粘性，提高信息傳遞的真實性、及時性、可靠性，統(tǒng)籌配置內部資源，提高資源整合效益，進而提升內部控制質量。

(三)健全內部控制機制

首先，更新領導層的內控管理理念。要在熟知內控管理制度的基礎上，掌握內控管理方法，以提高內部控制機制的規(guī)范性、科學性、實效性。內部控制制度的實施要先梳理好管控環(huán)節(jié)的順序，確保所有環(huán)節(jié)得以有效銜接、順利開展，以提高實際運行效率。其次，要提高崗位設置合理性，完善不相容職位分離制度，促進金決策、執(zhí)行與審計工作相互牽制，形成權責明確、規(guī)范治理的政治環(huán)境，為事業(yè)單位內部控制管理制度的落地落實奠定堅實基礎、最后，要注重提高內控制度的可操作性。事業(yè)單位的內控制度編制部門要加強與業(yè)務、財務等部門的溝通，要全面了解事業(yè)單位對于內控的實際需求，有效避免因制度缺陷引起的不必要的摩擦。同時，還要積極分析、善于總結內控制度在實施過程中存在的問題，并將其及時上報、反饋給有關部門，以優(yōu)化、調整內控方案，保證執(zhí)行效果。在此基礎之上，還要對崗位、權限、人員等因素進行綜合考量，細化、分解內控目標，完善內控制度，針對無法解決的問題，可以高薪聘請專業(yè)人員答疑解惑、協(xié)調處理。

(四)強化內部控制監(jiān)督

內部控制是監(jiān)督、管理事業(yè)單位各項資金運動的有效途徑，雖然內部控制本身就是一種監(jiān)督形式，但并不能將內控與內控監(jiān)督混為一談。監(jiān)督是內控制度有效執(zhí)行的重要保障，也是評估事業(yè)單位整體管理水平的重要指標。事業(yè)單位的內控監(jiān)督體系就是要對內控機制建設、實施、管理、改進等情況進行檢查與糾正。事業(yè)單位要和各個監(jiān)管部門建立良好溝通關系，打通信息共享渠道，建立閉環(huán)監(jiān)管體系。條件允許的事業(yè)單位，可以外聘審計事務所等專業(yè)團隊對其內控制度建設與內控方案實施等環(huán)節(jié)進行科學指導與監(jiān)督，以便及時發(fā)現(xiàn)問題，及時解決，進一步改進內部控制機制，為內控效益的提升奠定良好的生態(tài)環(huán)境。此外，內部審計部門也是事業(yè)單位內部控制監(jiān)督的重要載體，事業(yè)單位要注重審計機構的權威性、獨立性，要做好權責分離，加強審計人員的專業(yè)培訓，整體提升內控監(jiān)管能力。內審部門要定期組織內控活動審核，對內控制度的可操作性、合理性、規(guī)范性等進行綜合評估，系統(tǒng)評價，查缺補漏，改進不足。

(五)規(guī)范內部控制流程

事業(yè)單位的內部控制與管理最終要在業(yè)務活動中實現(xiàn)，因此，從業(yè)務層面出發(fā)，規(guī)范內部控制流程是確保事業(yè)單位內部控制工作順利開展的重要基礎與必要前提。流程不清晰、不完善，內控崗位的工作人員就會“手足無措”，容易犯錯誤。因此，事業(yè)單位要做好內控流程控制，以防患于未然。以預算管理為例，事業(yè)單位在預算編制階段，首先要明確預算目標，要對部門申報數(shù)據進行合理化審查，以保證預算制度的可操作性。在預算執(zhí)行階段，業(yè)務部門要與財務部門加強溝通，嚴格執(zhí)行財務預算的安排與部署，必須做出調整或優(yōu)化的，要經過開會研討或者線上審批同意后，方可執(zhí)行。同時，還要規(guī)范預算管理與績效評價流程，評估、監(jiān)察預算執(zhí)行情況與任務完成情況，分析執(zhí)行與目標的差距，并提出針對性措施，改進預算內控制度。此外，事業(yè)單位要規(guī)范資金管理流程，將項目費用、采購、報銷、合同等申請納入內控控制范疇，對于超預算、無預算的收支業(yè)務一律不許撥款，提高資金收支流程的規(guī)范性，健全業(yè)務流程控制機制，為事業(yè)單位內部控制制度的建設與實施奠定良好基礎。

四、結語

綜上所述，事業(yè)單位是由國家財務撥款設立的社會公共服務機構，完善事業(yè)單位內部控制機制，提高內部控制質量，這既是提高社會服務職能的內在需求，也是強化事業(yè)單位監(jiān)管職能的重要手段。為強化“百姓至上”、“為人民服務”的責任，確保公共服務事業(yè)健康、有序運行，事業(yè)單位應提升內部控制意識，切實加強內部控制信息化建設，健全內部控制體系，加大內部控制監(jiān)督力度，規(guī)范內部控制流程，刪減冗余程序，提高服務效率。有效加強事業(yè)單位管理標準的剛性，建立健全財務管理制度，實現(xiàn)基層權力監(jiān)督全覆蓋，讓各項經濟活動均在陽光下運行。