呂志興，湯東澍

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

如以前各朝代一樣，北宋中前期的法律嚴(yán)行禁止百姓不按審級(jí)起訴的“越訴”行為。但自北宋末年起至南宋末年，皇帝不斷頒布制、敕，特許百姓對(duì)州、縣等地方衙門(mén)官吏不履行法定職責(zé)，或?yàn)E用職權(quán)，侵犯百姓合法權(quán)益的行為“越訴”，即直接向該官吏所在衙門(mén)的上級(jí)司法機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)越級(jí)起訴。這些制、敕，宋朝人稱(chēng)作“一時(shí)越訴指揮”，〔1〕其數(shù)量多達(dá)一百余條，實(shí)際上形成了一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的、特殊的訴訟制度——“特許越訴法”。對(duì)這項(xiàng)特殊的訴訟法律，學(xué)界有不同的解讀，有人認(rèn)為是百姓民事訴訟權(quán)利的擴(kuò)大，有人認(rèn)為是人民權(quán)益損害的救濟(jì)途徑，有人認(rèn)為是我國(guó)古代的行政訴訟制度?！?〕其中，認(rèn)為“特許越訴法”系宋代的行政訴訟制度是一個(gè)全新的視角，從這一角度進(jìn)一步研究，對(duì)宋代法制及我國(guó)古代的行政訴訟制度等都將有新的認(rèn)識(shí)，鑒于此，本文擬對(duì)其作專(zhuān)門(mén)探討。

一、宋代“特許越訴法”的制定及效力

(一)宋代“特許越訴法”的制定

至少?gòu)奶瞥?，法律?guī)定訴訟應(yīng)自本管衙門(mén)提起，只有本管衙門(mén)不受理或者當(dāng)事人不服其判決，才可逐級(jí)向上級(jí)司法機(jī)關(guān)申訴。對(duì)不按管轄級(jí)別而直接到上級(jí)司法機(jī)關(guān)起訴的“越訴”行為，因其嚴(yán)重?cái)_亂司法秩序，法律嚴(yán)行禁止。如《唐律疏議》即規(guī)定：“諸越訴及受者，各笞四十”，并解釋曰：“凡諸辭訴，皆從下始。從下至上，令有明文，謂應(yīng)經(jīng)縣而越向州、府、省之類(lèi)。其越訴及官司受者，各笞四十。若有司不受，即訴者亦無(wú)罪?！薄?〕要求百姓向官府起訴時(shí)，必須根據(jù)唐《獄官令》的規(guī)定，“皆從下始，從下至上”，應(yīng)當(dāng)向縣衙起訴卻向縣的上級(jí)衙門(mén)州、府及尚書(shū)省越級(jí)起訴的，即構(gòu)成越訴，越訴人及受理越訴的官員都要被處以“笞四十”的處罰。

北宋初年制定的基本法典《宋刑統(tǒng)》全面繼受《唐律疏議》關(guān)于禁止越訴的內(nèi)容，并在律、疏之后附載后周廣順二年(952)十月二十五日敕節(jié)文：“起今后諸色詞訟，及訴災(zāi)沴，并須先經(jīng)本縣，次詣本州、本府，仍是逐處不與申理及斷遣不平，方得次第陳狀及詣臺(tái)、省，經(jīng)匭進(jìn)狀。其有驀越詞訟者，所由司不得與理，本犯人準(zhǔn)律文科罪?！薄?〕強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人必須按審級(jí)逐級(jí)起訴和申訴，禁止越訴，并且進(jìn)一步規(guī)定，即使上級(jí)司法機(jī)關(guān)不受理越訴案件，越訴人也須依律治罪。附敕的規(guī)定較律文嚴(yán)厲。此后，宋朝皇帝還不斷地頒布制、敕強(qiáng)調(diào)禁止越訴，且內(nèi)容越加嚴(yán)厲，如太祖乾德二年(964)正月下詔規(guī)定：“若從越訴，是紊舊章。自今應(yīng)有論訴人等，仰所在曉諭，不得驀越陳狀。違者，先科越訴之罪，卻送本屬州、縣，據(jù)所訴依理區(qū)分?！薄?〕太宗至道元年(995)五月下詔重申：“諸路禁民不得越訴?！薄?〕真宗大中祥符五年(1012)四月甚至規(guī)定百姓即使確有冤枉，也“不得詣闕越訴”。〔7〕禁止越訴成為宋代訴訟制度中一項(xiàng)重要原則，也是宋代關(guān)于越訴的主要規(guī)定。

但自北宋神宗起，政府對(duì)越訴的態(tài)度有所變化。熙寧六年(1073)六月，有些地方官府在推行保甲制度時(shí)，要求農(nóng)民于農(nóng)忙季節(jié)進(jìn)行軍事訓(xùn)練，開(kāi)封府界酸棗、陽(yáng)武等縣千余人因此赴主管部門(mén)司農(nóng)寺“訴免保甲教閱”，司農(nóng)寺則“榜諭無(wú)令越訴”。事情驚動(dòng)皇帝，神宗批示：“今正當(dāng)農(nóng)時(shí)，非次追集，于百姓實(shí)為不便。令提點(diǎn)司劾違法官吏以聞。自今仍毋得禁民越訴?！薄?〕神宗的批示要求不禁止百姓越訴，但尚無(wú)具體規(guī)定的法條。

徽宗時(shí)，因蔡京等奸臣當(dāng)?shù)?，政局混亂，官吏趁機(jī)魚(yú)肉、暴虐百姓，致農(nóng)民起義頻發(fā)。為扭轉(zhuǎn)危勢(shì)，皇帝相繼頒布制、敕，規(guī)定各級(jí)官吏若違反法律，瀆職怠政、害民取財(cái)或有其他侵犯百姓合法權(quán)益的行為，特許受害人越訴。如政和三年(1113)十二月徽宗降下御筆：“比聞官司輒紊常憲，置杖不如法，決罰多過(guò)數(shù)，傷肌膚，害欽恤之政，朕甚憫之。輒違前令者，許赴尚書(shū)省越訴，以違御筆論。”〔9〕宣和三年(1121)六月，經(jīng)臣僚奏準(zhǔn)，對(duì)“諸路州、軍公吏人，違條顧覓私身發(fā)放文字及勾追百姓”，及“擅置繩繅，以威力取乞錢(qián)物”的，“許民戶(hù)詣監(jiān)司越訴”。〔10〕宣和七年(1125)十一月南郊制又規(guī)定：地方官吏受納租稅時(shí)，“不等候人戶(hù)輸納”而“強(qiáng)牽耕牛典質(zhì)，或以代納為名拘留折欠更不給還，致妨廢耕種”的，“許人越訴”?！?1〕

南宋初年，因宋金戰(zhàn)爭(zhēng)中爭(zhēng)取民心的需要，皇帝又頒布大量制、敕，規(guī)定在更多的情況下，特許百姓越訴。如建炎三年(1129)六月右諫議大夫黎確提出：“人戶(hù)輸納夏稅、和買(mǎi)縑布等，近歲貪吏至與專(zhuān)庫(kù)分利，故凡民戶(hù)自赴官輸納者，往往多端沮抑，不堪滯留之苦，則委攬納之家而去，民有倍稱(chēng)之出，官受濫惡之物?！备咦谝虼讼略t：“物帛非紕疏濫惡，官吏過(guò)有沮抑退駁者，許人戶(hù)赴尚書(shū)省越訴?！薄?2〕至紹興二十七年(1157)，待御史周方崇在有關(guān)奏章中提到，以前特許越訴之法“敕令該載者止十?dāng)?shù)條”，而“比年以來(lái)，一時(shí)越訴指揮亡慮百件”?！?3〕“一時(shí)指揮”即皇帝針對(duì)某一問(wèn)題隨時(shí)頒布的制、敕?！?4〕到紹興后期，特許越訴的制、敕已經(jīng)達(dá)到百余條之多，這還僅是南宋初年的數(shù)量，宋代特許越訴的規(guī)定不止于此，高宗以后的各位皇帝都發(fā)布了特許百姓越訴的制、敕，如孝宗淳熙八年(1181)十一月臣僚奏準(zhǔn)：“連歲旱荒，細(xì)民流徙不絕，乞下所在州縣抄札流移人口，通行賑濟(jì)，所有第四第五等戶(hù)殘欠苗稅丁錢(qián)且與住催，其流移人戶(hù)拖欠官物，本縣分明除豁，不得令保正長(zhǎng)代納，如違，許人越訴?！薄?5〕

有些特許越訴的制、敕被收錄于宋朝一些重要的法律匯編，如寧宗時(shí)編制的《慶元條法事類(lèi)》中就有特許越訴的規(guī)定，如“諸奉手詔及寬恤事件違戾者，許人越訴”?！?6〕“諸人戶(hù)吉兇聚會(huì)、修造之類(lèi)，州縣及坊務(wù)輒抑勒令買(mǎi)酒及曲引者，徒一年，當(dāng)職官不覺(jué)察與同罪，許被抑人經(jīng)監(jiān)司越訴?！薄?7〕法律中關(guān)于特許越訴的規(guī)定達(dá)一百多條，其中既有原則性規(guī)定，又有具體的條文，由此可見(jiàn)，特許越訴已經(jīng)成為一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的法律制度——“特許越訴法”。

(二)宋代“特許越訴法”的效力及適用

宋代禁止越訴的規(guī)定，見(jiàn)于《宋刑統(tǒng)》中的律條、疏議和附敕，以及根據(jù)《宋刑統(tǒng)》的精神而頒布的制、敕。《宋刑統(tǒng)》于宋初頒行，雖有過(guò)多次修訂，但終宋之世，一直適用，故而禁止越訴的規(guī)定在整個(gè)宋代都是有效的；特許越訴的規(guī)定見(jiàn)于北宋末年及南宋皇帝頒布的制、敕?；实鄄粩囝C布特許越訴的制、敕，這一事實(shí)本身就說(shuō)明特許越訴的規(guī)定也一直有效。然而，禁止越訴和特許越訴兩種規(guī)定又是抵觸的，形成法律沖突，兩者應(yīng)如何適用？

關(guān)于法律沖突的解決，宋代法律有明確規(guī)定，其方法是根據(jù)“后法優(yōu)于前法,特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”的原則處理。

《宋刑統(tǒng)》卷30《斷獄律》“斷罪引律令格式”條后附載唐穆宗長(zhǎng)慶三年(823)十二月二十三日敕：“御史臺(tái)奏：伏緣后敕，合破前格。自今以后，兩司檢詳文法，一切取最向后敕為定。敕旨：宜依。”另附載后唐明宗長(zhǎng)興二年(931)八月十一日敕：“今后凡有刑獄，宜據(jù)所犯罪名，須具引律、令、格、式，逐色有無(wú)正文，然后檢詳后敕，須是名目條件同，即以后敕定罪，后敕內(nèi)無(wú)正條，即以格文定罪。格內(nèi)又無(wú)正條，即以律文定罪。律、格及后敕內(nèi)并無(wú)正條，即比附定刑，亦先自后敕為比?！甭杉础端涡探y(tǒng)》中的律文及疏議，格是制、敕經(jīng)整理提煉而形成的法條，后敕指律、格制定后頒布的制、敕。該兩條敕文，實(shí)際上是規(guī)定了律、格、制敕的關(guān)系及適用上的順序：后法優(yōu)于前法,特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定。具體而言，律、令、式是法典，是一般規(guī)定和前法；格是制、敕經(jīng)整理提煉而形成的法條，相對(duì)律、令、式而言是特別規(guī)定和后法，可以修改律、令、式；后敕是最新的立法，相對(duì)格而言，也是特別規(guī)定和后法，可以修改律、令、格、式。在法律適用上的順序依次為：制、敕，格，律。制、敕在適用上優(yōu)先于律文和格；就制、敕而言，后頒行的為后法和特別規(guī)定，優(yōu)先于先頒的適用。因“特許越訴法”都是北宋末年以后頒布的制、敕，相對(duì)于《宋刑統(tǒng)》中的律、格和附敕及北宋前期頒行的相關(guān)制、敕，為特別規(guī)定和后法，皆?xún)?yōu)先適用。

就禁止越訴和特許越訴的規(guī)定而言，若是一般的民事或刑事糾紛，適用《宋刑統(tǒng)》中的律、格、附敕及以后根據(jù)其精神頒布的相關(guān)制、敕，禁止越訴；若是北宋末期以后頒布的制、敕所規(guī)定的特殊糾紛，即官吏侵犯百姓人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利及其他合法權(quán)益的，則適用相關(guān)制、敕，可以越訴。

二、宋代“特許越訴法”的適用范圍

宋代“特許越訴法”規(guī)定的越訴對(duì)象皆為特殊糾紛，即百姓認(rèn)為地方路、府、州、縣各級(jí)官府及官吏侵犯其合法權(quán)益的違法行為。史料中關(guān)于越訴對(duì)象的記載非常詳細(xì)，不同情形的受理機(jī)關(guān)亦有不同。

第一，司法中的違法行為。宋代與其他朝代一樣，處理司法事務(wù)是地方官府的重要職責(zé)之一，但官吏若在處理司法事務(wù)時(shí)違反法律，侵犯百姓人身權(quán)利，實(shí)施諸如違法收禁、濫施刑訊、濫傳證人、將申告案件發(fā)交違法處置衙門(mén)、不受理豪強(qiáng)侵犯田宅案件、未于法定期限內(nèi)辦結(jié)案件、結(jié)案時(shí)不給“斷由”等行為的，受害人皆有權(quán)越訴。其中情節(jié)嚴(yán)重者，如違法收禁，受害人或家屬可以向提刑司、刑部、御史臺(tái)越訴；濫施刑訊，受害人可以赴尚書(shū)省越訴。

第二，土地管理中的違法行為。宋代實(shí)行“不立田制”“不抑兼并”的土地私有權(quán)制度，國(guó)家保護(hù)百姓對(duì)其所有土地和房屋的占有、使用、處分和收益的權(quán)利，地方官吏實(shí)施諸如應(yīng)當(dāng)歸還土地而占地不還、應(yīng)核發(fā)土地契約而不核發(fā)、讓已喪失田宅者仍然納稅當(dāng)差、在田宅買(mǎi)賣(mài)契稅外另行收費(fèi)等行為，侵犯百姓財(cái)產(chǎn)權(quán)利的，適用“特許越訴法”，受害人均可以越訴。

第三，租稅受納中的違法行為。租稅是國(guó)家財(cái)政的重要來(lái)源，收受租稅是宋代地方官吏非常重要的工作內(nèi)容，與百姓的經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)，也是百姓利益最容易受到侵犯的領(lǐng)域，宋代“特許越訴法”關(guān)于這方面的規(guī)定最多，可以分以下兩方面：

其一，不依法受納租稅及巧立名目亂收費(fèi)的。宋代關(guān)于租稅交納的規(guī)定非常繁瑣，稅種有正稅，有雜稅，在租稅的交納中又有一些具體規(guī)定。地方官吏受納租稅時(shí)往往巧立名目，從中漁利，侵犯百姓合法權(quán)益?！疤卦S越訴法”規(guī)定，地方官吏受納租稅時(shí)，實(shí)施諸如重復(fù)多次收稅、違法“合零就整”而增加百姓稅務(wù)、應(yīng)當(dāng)減免而依然征收、私自預(yù)借稅物而不予抵扣、輒令民戶(hù)搬米赴州增加人力及費(fèi)用負(fù)擔(dān)、勒令鄰保代納逃戶(hù)租稅、違法折色加重租稅、用秧苗折抵租稅等行為的，受害人均有權(quán)越訴。其中情節(jié)嚴(yán)重者，如重復(fù)多次收稅，許人戶(hù)向監(jiān)司越訴；違法“合零就整”增加百姓負(fù)擔(dān)，許向尚書(shū)省越訴。其二，私置稅場(chǎng)，濫收稅費(fèi)，阻礙客商自由販運(yùn)的。宋代商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，客商販運(yùn)商品時(shí)，須依法納稅，但地方官吏不得違法收取?！疤卦S越訴法”規(guī)定，地方官吏實(shí)施諸如非理阻擾客商，對(duì)販賣(mài)谷米、面麥及柴的客商征收“船力勝錢(qián)”等行為，客商根據(jù)情節(jié)可以向監(jiān)司或尚書(shū)省越訴。

第四，政府采購(gòu)及官物出賣(mài)中的違法行為。宋代商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，政府所需的物品，大多數(shù)都在市場(chǎng)以公平交易的方式向商家購(gòu)買(mǎi)，稱(chēng)作“和糴”。少數(shù)特殊物品則從百姓手中強(qiáng)制收購(gòu)，稱(chēng)作“科買(mǎi)”。“特許越訴法”規(guī)定，在“和糴”和“科買(mǎi)”中，地方官吏及有關(guān)主管部門(mén)官吏利用職權(quán)，實(shí)施諸如不按照法定價(jià)格買(mǎi)賣(mài)物品、不應(yīng)折色而折色、應(yīng)當(dāng)“和糴”而“科買(mǎi)”等不公平交易行為，侵犯百姓或商家合法權(quán)益的，受害人均有權(quán)越訴。

第五，勒索百姓或亂攤派等違法行為。地方官吏在行使行政管理職權(quán)時(shí)，往往利用職權(quán)強(qiáng)行向百姓或相關(guān)被管理對(duì)象私下索要財(cái)物、攤派勞役、違法征用舟船車(chē)馬、以獻(xiàn)助為名向百姓強(qiáng)收錢(qián)物、以強(qiáng)力向百姓勒索財(cái)物等行為。“特許越訴法”規(guī)定，官吏有前述行為的，受害人可以越訴。其中情節(jié)嚴(yán)重者，可向監(jiān)司越訴。

第六，獎(jiǎng)賞、減免債務(wù)及賑災(zāi)中的違法行為。宋代法律規(guī)定，舉報(bào)他人犯罪，可以給予獎(jiǎng)賞。政府經(jīng)常發(fā)布赦令，赦宥罪刑，減免債務(wù)。遇水旱之災(zāi)時(shí)，政府要求地方各級(jí)官吏積極賑災(zāi)，免除債務(wù)。由于種種原因，地方官吏對(duì)舉報(bào)他人犯罪者不立即給予獎(jiǎng)賞；對(duì)應(yīng)當(dāng)免除的債務(wù)，巧立名目，依舊催討，或令人代償；違反荒年相關(guān)賑災(zāi)規(guī)定不予賑濟(jì)等違法行為，“特許越訴法”規(guī)定，受害人可以越訴。其中情節(jié)嚴(yán)重者，如對(duì)舉報(bào)毀壞銅錢(qián)犯罪，而“不即給賞”的，許告捕人經(jīng)監(jiān)司越訴。

第七，侵占百姓財(cái)物的違法行為。官吏在行政和司法活動(dòng)中違法侵占百姓財(cái)物，如對(duì)占有的他人財(cái)物依法應(yīng)予退還而不予退還，或因不退還受納官物導(dǎo)致物品損壞等行為的，受害人亦有權(quán)越訴?！?8〕

三、宋代“特許越訴法”的性質(zhì)：行政訴訟制度

宋代“特許越訴法”所規(guī)定的訴訟內(nèi)容與民事或刑事訴訟不同，與當(dāng)代行政訴訟制度較為相似，應(yīng)當(dāng)屬于宋代的行政訴訟制度。

(一)宋代“特許越訴”的對(duì)象為具體行政糾紛

首先，“特許越訴”的受案范圍不包括民事糾紛和刑事糾紛。如前文所述，宋代民事糾紛和刑事糾紛必須向基層司法機(jī)關(guān)縣衙告訴，縣級(jí)官吏依管轄權(quán)進(jìn)行審判或偵查、預(yù)審后上報(bào)。若受害人不按管轄直接到州衙或監(jiān)司衙門(mén)告訴，則屬越訴，為《宋刑統(tǒng)》及相關(guān)制、敕等嚴(yán)行禁止。“特許越訴法”規(guī)定的受案范圍不包括民事糾紛和刑事糾紛，民事糾紛和刑事糾紛只能向有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)告訴，不服判決可逐級(jí)申訴，當(dāng)事人在任何情況下都不得越訴。

其次，“特許越訴”不涉及立法、外交等抽象行政行為。宋代立法權(quán)專(zhuān)屬于皇帝和中書(shū)門(mén)下、樞密院，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有制定規(guī)范性文件的權(quán)力，只能發(fā)布一些告諭等解釋及宣傳法律的文書(shū)。宋代的立法主要有編纂刑統(tǒng)、令式法典，編敕和頒布制、敕等，后期則編纂“敕令格式”和“條法事類(lèi)”綜合法律匯編。編纂刑統(tǒng)、令式法典一般由皇帝決定并安排人員，或經(jīng)過(guò)大臣奏請(qǐng)由皇帝安排有關(guān)人員進(jìn)行，最后經(jīng)皇帝批準(zhǔn)而頒行；頒布制、敕等，其事項(xiàng)和內(nèi)容一般由皇帝決定或者經(jīng)大臣奏請(qǐng)，形成文本后，經(jīng)中書(shū)門(mén)下或樞密院審核，最后由皇帝批準(zhǔn)后公布。編敕或編纂“敕令格式”和“條法事類(lèi)”綜合法律匯編一般交由專(zhuān)門(mén)的立法機(jī)構(gòu)“詳定敕令所”辦理，經(jīng)中書(shū)、門(mén)下、尚書(shū)省審核，由皇帝批準(zhǔn)后公布。由于立法活動(dòng)所制定的法律文件，對(duì)不特定多數(shù)人普遍適用，立法活動(dòng)本身不涉及特定人的具體利益，若其存在問(wèn)題，可以通過(guò)一定途徑向中央有關(guān)部門(mén)或者皇帝提出，按立法程序解決，而不是通過(guò)訴的形式向有關(guān)司法機(jī)關(guān)提出。從上文“特許越訴法”規(guī)定的越訴的對(duì)象范圍看，其不涉及立法行為。此外，國(guó)家的外交行為一般不涉及特定個(gè)人的利益，其與普通百姓沒(méi)有直接關(guān)系，故也不屬于“特許越訴法”規(guī)定的受案范圍。

再次，“特許越訴”的對(duì)象都是監(jiān)司、州、縣官吏的具體行政行為引起的糾紛。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第十二條規(guī)定了人民法院受理行政訴訟案件的范圍，主要包括行政機(jī)關(guān)作出的涉及當(dāng)事人利益的12類(lèi)具體行政行為。這12類(lèi)行為又可分為以下大類(lèi)：不服行政機(jī)關(guān)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施的，不服行政機(jī)關(guān)作出的涉及相對(duì)人合法權(quán)益的各項(xiàng)決定的，侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的，違法要求相對(duì)人履行義務(wù)的，拒不履行法定義務(wù)的。前文所述的可越訴的案件范圍與之比較，有不少相似之處，如官吏在司法中的違法行為，類(lèi)似于《行政訴訟法》規(guī)定的不服行政處罰、行政強(qiáng)制措施；在租稅受納中的違法行為、在土地管理活動(dòng)中的違法行為，類(lèi)似于《行政訴訟法》規(guī)定的不服行政機(jī)關(guān)作出的涉及相對(duì)人合法權(quán)益的各項(xiàng)決定；官吏在政府采購(gòu)中行為違法，及官吏亂攤派、占用百姓土地和其他財(cái)產(chǎn)不還、勒索百姓財(cái)物，類(lèi)似于現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)侵犯相對(duì)人合法權(quán)益；官吏對(duì)赦書(shū)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)免除的債務(wù)不予免除、對(duì)賑災(zāi)中應(yīng)當(dāng)救濟(jì)而不予救濟(jì)和應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)賞而不予獎(jiǎng)賞的，類(lèi)似于《行政訴訟法》規(guī)定的拒不履行法定職責(zé)。故而，宋代“特許越訴法”規(guī)定的準(zhǔn)許越訴的范圍與當(dāng)代《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍有較多的相似之處，主要是親民的地方監(jiān)司、州、縣官吏的具體行政行為引起的糾紛。

(二)宋代“特許越訴”的訴訟主體恒定，皆是民告官。

“特許越訴法”對(duì)越訴關(guān)系主體的規(guī)定一般是，前面先說(shuō)法律規(guī)定的州、縣或監(jiān)司的具體行政行為應(yīng)當(dāng)如何，或者說(shuō)州、縣或監(jiān)司存在的違法的具體行政行為的情形，后面說(shuō)今后“如違”，“聽(tīng)越訴”“許越訴”“許人越訴”“許亭戶(hù)越訴”“許受擾人越訴”“許充役之家越訴”等。從這種表述可以看出，越訴的訴訟主體中，被告都是州、縣和監(jiān)司衙門(mén)及其相關(guān)官吏，原告則是在違法行政管理活動(dòng)中的相對(duì)人。

縣為宋代的基層衙門(mén)，《宋史》載，縣令“掌總治民政、勸課農(nóng)桑、平?jīng)Q獄訟?！矐?hù)口、賦役、錢(qián)谷、振濟(jì)、給納之事皆掌之”?！?9〕縣衙具有管理地方民政的各項(xiàng)職權(quán)。州(府、軍)是宋代地方中層衙門(mén)，《宋史》載，州的長(zhǎng)官知州“掌總理郡政，……其賦役、錢(qián)谷、獄訟之事，兵民之政皆總焉。凡法令條制，悉意奉行，以率所屬”。〔20〕州府有對(duì)應(yīng)于縣衙的各項(xiàng)行政管理職權(quán)。監(jiān)司是宋代路一級(jí)衙門(mén)，類(lèi)似現(xiàn)代的省級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，《慶元條法事類(lèi)》卷七“名例敕”云：“諸稱(chēng)監(jiān)司者，謂轉(zhuǎn)運(yùn)、提點(diǎn)刑獄、提舉常平司?！庇謸?jù)《宋史》載，轉(zhuǎn)運(yùn)司“掌經(jīng)度一路財(cái)賦，而察其登耗有無(wú)，以足上供及郡縣之費(fèi)”，〔21〕主管一路財(cái)賦。提點(diǎn)刑獄司“掌察所部之獄訟而平其曲直……紹圣初，以提刑兼坑冶事”，〔22〕主管一路司法，有時(shí)也管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)。提舉常平司“掌常平、義倉(cāng)、免役、市易、坊場(chǎng)、河渡、水利之法，視歲之豐歉而為之?dāng)可?，以惠農(nóng)民。……商有滯貨，則官為斂之，復(fù)售于民，以平物價(jià)”，〔23〕主管一路經(jīng)濟(jì)。它們都有司法和監(jiān)察職權(quán)，但行使財(cái)政、經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)時(shí)，則屬于行政機(jī)關(guān)，其對(duì)相對(duì)人的管理行為即為具體行政行為。若當(dāng)事人不服，其則成為越訴的被告。

“特許越訴法”規(guī)定的原告，即被準(zhǔn)許越訴者則都是行政機(jī)關(guān)州、縣、監(jiān)司管理行為的相對(duì)人，大多數(shù)時(shí)候未具體說(shuō)明，如“聽(tīng)越訴”“許越訴”“許人越訴”“許人戶(hù)越訴”，有時(shí)候則明確了原告身份，如“許亭戶(hù)越訴”“許受擾人越訴”“許充役之家越訴”。但總體而言，都是州、縣、監(jiān)司等地方行政機(jī)關(guān)的各類(lèi)行政管理行為的相對(duì)人。這些特許越訴的規(guī)定中，有些提到“人戶(hù)”“亭戶(hù)”“充役之家”，這一類(lèi)情況大多數(shù)是與百姓承擔(dān)租稅賦役等義務(wù)有關(guān)。在中國(guó)古代，承擔(dān)繳納租稅、服充差役、煮鹽等的義務(wù)主體都是“戶(hù)”而非個(gè)人，在這些行政法律關(guān)系中，若認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具體行政行為違法，其原告即為“戶(hù)”而非個(gè)人。

從上述分析可知，宋代特許越訴的原告一律都是行政管理行為的相對(duì)人，或者說(shuō)是官府違法行政行為的受害人，而被告一律都是州、縣、監(jiān)司衙門(mén)官吏，其訴訟主體恒定，都是民告官，這與當(dāng)代行政訴訟法的特征最為相符。

(三)“特許越訴”訴訟具有審查具體行政行為合法性的功能

宋代“特許越訴”，其原因是官府的具體行政行為侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益，同時(shí)也嚴(yán)重違法?！疤卦S越訴法”對(duì)被越訴的行政行為的違法性均有所說(shuō)明，如《慶元條法事類(lèi)》卷16作了原則性的規(guī)定：“諸奉行手詔及寬恤事件違戾者，許人越訴?！薄?4〕意即各級(jí)官吏對(duì)皇帝手詔和對(duì)國(guó)家寬恤百姓的規(guī)定如賑災(zāi)、救濟(jì)和免除債務(wù)等不認(rèn)真執(zhí)行的，都“許人越訴”。對(duì)這一條原則反過(guò)來(lái)理解，則為“許人越訴”的行為，都是官吏違反皇帝詔令和國(guó)家寬恤百姓規(guī)定的行為。而在許多特許越訴的制、敕中，都具體指出這些行為的違法性。如高宗即位詔指出：“諸路稅賦支移、折變，自有成法，比年漕司以財(cái)用不足，往往反覆細(xì)折，如合納見(jiàn)錢(qián)令輸綢絹，卻以綢絹之直折納絲綿之類(lèi)，惟務(wù)削刻，良民受弊。自今仰轉(zhuǎn)運(yùn)司遵依條法，不得依前違戾，仍委提刑司覺(jué)察，聽(tīng)人戶(hù)越訴。”〔25〕這類(lèi)制、敕很多，難以枚舉。

既然“特許越訴”的具體行政行為可能都是違法的，一旦相對(duì)人越訴，在審理過(guò)程中必然要對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查。史料中記載的越訴案例對(duì)此可作說(shuō)明?；兆跁r(shí)，號(hào)稱(chēng)“李鐵面”的李倫任開(kāi)封知府，有一官員犯法，但“巧結(jié)形勢(shì)，竟不肯出”，被拘到府衙后，又出言不遜。李倫大怒，下令對(duì)其“真決”，即實(shí)處杖責(zé)。幾天后，李倫被傳到御史臺(tái)。在御史臺(tái)，有吏卒手持片紙過(guò)來(lái)問(wèn)李：“出身以來(lái)，有何公私過(guò)犯”？李回答：“并無(wú)過(guò)犯，惟前真決命官為罪犯”。吏卒又持片紙來(lái)問(wèn)李：“真決命官，依得祖宗是何條法”？李答：“祖宗即無(wú)真決命官條制”。李倫即出御史臺(tái)回府。幾天后，李倫被罷職。〔26〕御史臺(tái)對(duì)本案審理的重點(diǎn)除相關(guān)事實(shí)外，就是審查李倫“真決命官，依得祖宗是何條法？”即其作出的具體行政行為的法律依據(jù)。李倫回答：“祖宗即無(wú)真決命官條制”。那么本案結(jié)果自然就出來(lái)了，李倫作出的具體行政行為嚴(yán)重違法，應(yīng)當(dāng)糾正，李倫應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的處罰。故而越訴的功能也與當(dāng)代行政訴訟法督促行政機(jī)關(guān)及官吏依法行政的功能非常類(lèi)似。

從以上類(lèi)比和分析看，宋代“特許越訴法”在受案范圍、民告官的特點(diǎn)，以及糾正行政違法、督促行政機(jī)關(guān)依法行政等方面都與當(dāng)代行政訴訟法極為相似，故可以得出結(jié)論：“特許越訴法”即為宋代的行政訴訟制度。

四、宋代行政訴訟的程序及特點(diǎn)

宋代行政訴訟是通過(guò)越訴提起的特殊訴訟，雖然仍在宋代司法制度的大框架內(nèi)進(jìn)行，其程序在證據(jù)制度等方面與民事、刑事訴訟相同，但與民事、刑事訴訟仍有較大的區(qū)別。

(一)宋代行政訴訟程序

1.行政訴訟的管轄。從相關(guān)史料看，“特許越訴法”大多數(shù)情況下都只是簡(jiǎn)單地規(guī)定“許越訴”“許人戶(hù)越訴”。越訴的管轄機(jī)關(guān)是被告的上一級(jí)司法機(jī)關(guān)，真宗時(shí)的一份制、敕雖是禁止越訴的，但其中審級(jí)的規(guī)定可部分參考。真宗咸平六年(1003)十一月詔：“其越訴狀，官司不得與理。若論縣許經(jīng)州，論州許經(jīng)轉(zhuǎn)運(yùn)使?！薄?7〕若被告是縣衙官吏，其管轄機(jī)關(guān)為州；若被告是州衙官吏，其管轄機(jī)關(guān)為監(jiān)司轉(zhuǎn)運(yùn)司(后包括提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司)。若被告屬于京城官吏，因京城地區(qū)未設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司，其管轄機(jī)關(guān)根據(jù)情況分別為御史臺(tái)或尚書(shū)省。這種情況一般是官吏違法情節(jié)不很?chē)?yán)重時(shí)的越訴管轄。

有些制、敕規(guī)定越訴的受理機(jī)關(guān)為監(jiān)司、刑部、御史臺(tái)、尚書(shū)省、樞密院。根據(jù)這些規(guī)定，原告可不按被告的上級(jí)行政司法機(jī)關(guān)的序列，直接向各該制、敕規(guī)定的監(jiān)司、刑部、御史臺(tái)、尚書(shū)省、樞密院等機(jī)關(guān)越訴。這種情況往往是官吏實(shí)施了嚴(yán)重的違法行為，因?yàn)楸O(jiān)司、御史臺(tái)、尚書(shū)省、樞密院等機(jī)關(guān)不僅級(jí)別高，而且是具有司法和監(jiān)察職權(quán)的強(qiáng)力部門(mén)，其糾錯(cuò)的權(quán)力也大。

宋代的轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司是路級(jí)機(jī)關(guān)，分別主管一路的財(cái)賦、司法和經(jīng)濟(jì)，但都有司法和監(jiān)察職權(quán)。御史臺(tái)為宋代中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，同時(shí)具有很大的司法權(quán)。尚書(shū)省為宋代國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，也有司法和監(jiān)察職權(quán)。樞密院“掌軍國(guó)機(jī)務(wù)、兵防、邊備、戎馬之政令，出納密命，以佐邦治。凡侍衛(wèi)諸班直、內(nèi)外禁兵招募、閱試、遷補(bǔ)、屯戍、賞罰之事，皆掌之”，〔28〕是宋代最高軍事行政和司法機(jī)關(guān)。行政管理的相對(duì)人向它們?cè)皆V，如果查明州、縣官吏的違法事實(shí)屬實(shí)，處理結(jié)果不僅是糾正其違法行政行為，有關(guān)官吏還要受到相應(yīng)的處罰。

2.行政訴訟的起訴。宋代百姓對(duì)官吏越訴，即提起行政訴訟的程序，史無(wú)明載。根據(jù)宋代司法體制及相關(guān)規(guī)定可知，若是縣衙門(mén)官吏一般性違法，只需向州衙門(mén)提交訴狀即可，訴狀具體要求和提交程序應(yīng)該與民事訴訟類(lèi)似。

因州、縣嚴(yán)重違法，受害人須向御史臺(tái)、尚書(shū)省、樞密院等機(jī)關(guān)越訴，則依民事、刑事案件申訴的規(guī)定，向各該部門(mén)投遞“實(shí)封狀詞”。若是州、縣嚴(yán)重違法，受害人須向監(jiān)司越訴，而被州、縣阻撓，或?qū)倮先醪垼瑹o(wú)力前往監(jiān)司駐地的，宋朝政府則作了特殊規(guī)定，如紹興三年(1133)九月八日戶(hù)部針對(duì)有關(guān)法律“人戶(hù)因兵火逃亡，拋棄田產(chǎn)，依已降指揮二年外許人戶(hù)請(qǐng)射，在十年內(nèi)雖已請(qǐng)射并許地主理認(rèn)歸業(yè)，及免料次催科?！缬腥藨?hù)偽冒妄認(rèn)，指占他人產(chǎn)業(yè)以為己物并盜耕種、貿(mào)易、典賣(mài)及合干人勘驗(yàn)不實(shí)，并仰監(jiān)司送所屬根勘，依條施行”的規(guī)定，提出補(bǔ)充建議：“人戶(hù)被州、縣阻抑無(wú)力前詣監(jiān)司陳訴，及監(jiān)司未巡歷到彼，許實(shí)封狀詞越通判廳陳訴，本官接受不得開(kāi)拆，每十日一次類(lèi)聚專(zhuān)差赍申就近監(jiān)司。縣委丞依此赍申通判，通判申監(jiān)司，承受即時(shí)根治。監(jiān)司每遇出巡，隨行出榜曉諭。”宋高宗下詔，“并依”，批準(zhǔn)了戶(hù)部的建議，同時(shí)規(guī)定“若州、縣、監(jiān)司官吏稍有沮抑，并從杖一百科罪，仍許被沮抑人戶(hù)越訴”?！?9〕受害人因無(wú)力前往監(jiān)司處，或受州、縣阻遏難以向監(jiān)司越訴的，可以向州衙的監(jiān)察官員通判遞交密封的狀詞，由通判再轉(zhuǎn)交監(jiān)司。

3.行政訴訟的審理。史料中關(guān)于宋代越訴即行政訴訟審理的記載極少，從由受害百姓作為原告起訴而啟動(dòng)訴訟程序而非官府直接出面處理來(lái)看，其審理應(yīng)當(dāng)與對(duì)民事案件及輕微刑事案件的審理程序類(lèi)似，主要有調(diào)查事實(shí)、審查證據(jù)，檢法議定、判決維持合法行政行為或糾正違法行政行為等環(huán)節(jié)。由于越訴的行政訴訟案件大多數(shù)屬于發(fā)生時(shí)間不久的事情，其收集證據(jù)不難，對(duì)事實(shí)的認(rèn)定一般較為容易。宋代已經(jīng)有物證、書(shū)證、當(dāng)事人陳述、證人證言、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、法醫(yī)鑒定等證據(jù)種類(lèi)，行政訴訟中書(shū)證、當(dāng)事人陳述、證人證言幾類(lèi)證據(jù)較為重要，有些時(shí)候僅依據(jù)原告的陳述、被告的供述即可認(rèn)定事實(shí)，如上文提到的開(kāi)封知府李倫“真決”某官員案，該官員向御史臺(tái)越訴，陳述了相關(guān)事實(shí)，李倫承認(rèn)有這回事，御史臺(tái)未收集其他證據(jù)，即認(rèn)定了被訴的事實(shí)。

如果被告的具體行政行為被確認(rèn)違法，則加以糾正，“特許越訴法”本身即有此要求，如宋高宗即位詔：“……訪(fǎng)聞轉(zhuǎn)運(yùn)司將所減分?jǐn)?shù)敷入舊稅，抑令人戶(hù)輸納，重困民力，可限赦書(shū)到，令與蠲免，所有違法敷入舊稅去處，悉行改正，仰提刑司覺(jué)察，仍許越訴。”〔30〕

(二)宋代行政訴訟的特點(diǎn)

由于宋代行政訴訟由“特許越訴”的形式進(jìn)行，其與當(dāng)時(shí)的民事、刑事訴訟有較大的區(qū)別；又囿于當(dāng)時(shí)的司法體制，其與我們今天的行政訴訟制度也有較多的不同，具有鮮明的特色。歸納起來(lái)，宋代行政訴訟有以下一些特點(diǎn)：

第一，管轄機(jī)關(guān)級(jí)別高。從上文內(nèi)容看,宋代受理越訴的機(jī)關(guān)級(jí)別都很高。如果被告系最低一級(jí)行政機(jī)關(guān)縣衙的官吏，其管轄機(jī)關(guān)是州(或同級(jí)的府、軍)衙門(mén)，相當(dāng)于今天的中級(jí)人民法院；如果被告是州一級(jí)的官吏，其管轄機(jī)關(guān)為路級(jí)監(jiān)司，即轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司，而路在宋代為地方最高一級(jí)，相當(dāng)于今天的省一級(jí)，其管轄機(jī)關(guān)相當(dāng)于今天的高級(jí)人民法院。而京畿地區(qū)未設(shè)置路級(jí)機(jī)關(guān)，對(duì)以其行政管理機(jī)關(guān)開(kāi)封府或臨安府的官吏為被告的越訴，其管轄機(jī)關(guān)為中央的御史臺(tái)、尚書(shū)省，相當(dāng)于今天的最高人民法院和國(guó)務(wù)院。

若是“準(zhǔn)許越訴法”規(guī)定的重大越訴案件，哪怕被告僅是縣衙官吏，原告也可以直接向監(jiān)司、御史臺(tái)、尚書(shū)省等機(jī)關(guān)越訴。宋代法律規(guī)定，御史臺(tái)和尚書(shū)省官員有上殿奏裁之權(quán)，其受理越訴時(shí)，遇重大和疑難案件，可以奏請(qǐng)皇帝裁決，其管轄機(jī)關(guān)的級(jí)別更高。故宋代越訴案件，即行政訴訟案件管轄機(jī)關(guān)之級(jí)別較之民事、刑事案件高得多，也比當(dāng)代行政訴訟的管轄級(jí)別高得多。

第二，行政訴訟與行政監(jiān)察制度緊密相連。主要表現(xiàn)在：其一，受理越訴的機(jī)關(guān)州衙、監(jiān)司、御史臺(tái)、尚書(shū)省等，都有監(jiān)察職權(quán)。宋代州衙的正副長(zhǎng)官為知州和通判，其中知州主管一州的全部行政和司法事務(wù)，還有“察郡吏德義才能而保任之，若疲軟不任事，或奸貪冒法，則按劾以聞”之權(quán)。通判在職位上相當(dāng)于副知州，對(duì)“所部官有善否及職事修廢，得刺舉以聞”?！?1〕知州和通判實(shí)為宋代州級(jí)監(jiān)察官員，州衙實(shí)際上也是州級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)。路級(jí)監(jiān)司轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司除所專(zhuān)掌的主管財(cái)賦、司法、經(jīng)濟(jì)職權(quán)外，還有權(quán)“舉刺官吏之事”，都具有監(jiān)察職權(quán)。御史臺(tái)“掌糾察官邪，肅正綱紀(jì)。大事則廷辯，小事則奏彈”，〔32〕有權(quán)對(duì)各級(jí)官吏的違法犯罪行為進(jìn)行糾彈和偵查。有權(quán)單獨(dú)或與大理寺、刑部共同審理重大疑難案件，或派員到地方審理重要案件，是宋代最高司法和監(jiān)察機(jī)關(guān)。尚書(shū)省“掌施行制命，舉省內(nèi)綱紀(jì)程式，受付六曹文書(shū)，聽(tīng)內(nèi)外辭訴，奏御史失職，考百官庶府之治否，以詔廢置、賞罰……凡天下之務(wù)，六曹所不能與奪者，總決之”，〔33〕是宋代國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，從其“聽(tīng)內(nèi)外辭訴，奏御史失職”職權(quán)看，尚書(shū)省具有最高司法權(quán)和監(jiān)督御史臺(tái)的監(jiān)察權(quán)。其二，行政訴訟與行政監(jiān)察內(nèi)容重合。宋代特許受害人越訴，其原因都是各級(jí)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了受害人合法權(quán)益，而這些行為本身也都是嚴(yán)重違法的，故宋代“特許越訴法”一方面規(guī)定受害人對(duì)這些違法的具體行政行為可以越訴，另一方面又要求監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)密監(jiān)察。宋代絕大多數(shù)特許越訴的制、敕都作如此規(guī)定，如紹興二十一年(1151)二月一日詳定一司敕令所刪定官魏師遜言：“郡縣或因米價(jià)賤于輸納之時(shí)，卻欲以苗折錢(qián)，欲望申飭郡縣守令，監(jiān)司覺(jué)察，許人戶(hù)越訴。從之?！薄?4〕該制敕對(duì)州縣官吏的違法行為準(zhǔn)許百姓越訴，同時(shí)要求監(jiān)司加強(qiáng)監(jiān)察。

第三，糾正違法行政行為的同時(shí)，對(duì)有關(guān)違法官吏進(jìn)行追責(zé)。由于特許受害人越訴即提起行政訴訟的對(duì)象都是各級(jí)官吏的違法行政行為,“特許越訴法”中很多制、敕在要求監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察，準(zhǔn)許受害人越訴的同時(shí)，都規(guī)定了對(duì)違法官吏的追責(zé)和處罰，其中有些則規(guī)定了具體的行政處罰，如紹興三十年(1160)六月十四日詔：“諸州縣歲終攢造丁帳，三年推排物力，除附升降，并令按實(shí)銷(xiāo)注，州委官、縣委主簿專(zhuān)掌其事。監(jiān)司、太守常切檢點(diǎn)，如有脫落，許人戶(hù)越訴，當(dāng)行官吏以違制論?！薄?5〕“違制論”，即以違反皇帝制、敕論處，一般給予杖一百的行政處罰。

而《慶元條法事類(lèi)》對(duì)官吏在受納租稅中違法情節(jié)嚴(yán)重的行為則給予刑事處罰，如規(guī)定：“諸縣受人戶(hù)已納租稅鈔，不依限對(duì)簿未銷(xiāo)者，杖一百，吏人仍勒停。其人戶(hù)自赍戶(hù)鈔或憑由出，官不為照使，抑令重疊輸納者，以違制論。委知、通檢察，知情容庇者，與同罪。并許人戶(hù)經(jīng)監(jiān)司越訴?！薄爸T州、縣輒預(yù)借人戶(hù)稅租徒一年。若公吏于人戶(hù)處私輒借者，準(zhǔn)盜論，五十匹配本城。仍許被借人戶(hù)越訴?！薄?6〕對(duì)違法官吏一般處杖刑、徒刑，重者則處僅次于死刑的配刑。

當(dāng)然更多的是撤銷(xiāo)官職，史料中有一些官員因違法行政被越訴而罷職的記載，如上文提及的開(kāi)封知府李倫違法“真決”官員案件，受害人越訴，經(jīng)審理李倫被罷職。南宋官員胡寅在其私人筆記中也提到：“崇、觀(guān)以來(lái)，每下赦令，必開(kāi)越訴。以荊門(mén)言之，則造私醞戶(hù)、酗酒學(xué)生、鬻茶猾吏訴郡守于監(jiān)司而罷者三；以荊南言之，賈客、豪民訴都鈐轄于朝省而罷者二?！薄?7〕郡守即知州，都鈐轄為路級(jí)武官，常由知州兼任。荊門(mén)和荊南二地就有五名知州及其以上級(jí)別的官員因部民越訴被罷職。

由上述特點(diǎn)決定，與當(dāng)代行政訴訟相比，宋代行政訴訟制度無(wú)論在審理還是執(zhí)行上，其力度都要大得多。南宋的許多地方官都反對(duì)越訴，比如朱熹就說(shuō)過(guò)：“今若有個(gè)人不經(jīng)州縣，便去天子那里下?tīng)顣r(shí)，你嫌他不嫌他？你須捉來(lái)打，不合越訴”。〔38〕由此可見(jiàn)越訴給地方官員帶來(lái)了極大的壓力，反過(guò)來(lái)說(shuō)明“特許越訴法”即宋代行政訴訟制度本身的力度及實(shí)施力度之大。

五、余 論

基于上文的論述，關(guān)于宋代“特許越訴法”，還有以下幾點(diǎn)說(shuō)明：

首先，宋代“特許越許法”是宋代法制的一項(xiàng)創(chuàng)舉，也是中華法系行政訴訟制度之獨(dú)例。宋以前的各朝代都禁止越訴，宋以后的元、明、清三朝也都禁止越訴，如元代法律規(guī)定：“越訴者笞五十七?！薄?9〕《大明律·刑律·訴訟》專(zhuān)列“越訴”一條，規(guī)定“凡軍民詞訟，皆須自下而上陳告。若越本管官司，輒赴上司稱(chēng)訴者，笞五十”?！?0〕《大清律例》沿用明律該條文外，還增立條例，如“凡在外州、縣有事款干礙本官，不便控告，或有冤抑審斷不公，須于狀內(nèi)將控過(guò)衙門(mén)審過(guò)情節(jié)開(kāi)載明白，上司官方許受理。若未告州、縣及已告州、縣不候?qū)彅?，越訴者，治罪；上司官違例受理者，亦議處”。〔41〕對(duì)越訴的限制更加嚴(yán)格，準(zhǔn)許越訴的規(guī)定則再未看到相關(guān)記載。如此看來(lái)，宋代“特許越訴法”是宋代法制的一項(xiàng)創(chuàng)舉。

其次，宋代“特許越訴法”彰顯宋代法制處于中華法系法制完備程度和文明程度的高峰。對(duì)宋代“特許越訴法”，無(wú)論是將其解讀為百姓民事訴訟權(quán)利的擴(kuò)大，或是人民權(quán)益損害的救濟(jì)途徑，它都是訴訟制度上的創(chuàng)新，都有利于廣大百姓合法權(quán)益的保護(hù)，是古代法制的一種進(jìn)步。如果將其解讀為我國(guó)古代的行政訴訟制度，則其意義更為重大，它表明宋代統(tǒng)治者不僅重視民生，重視保護(hù)百姓的合法權(quán)益，將中國(guó)古代先進(jìn)的民本精神深深地融入法律制度當(dāng)中，同時(shí)還可以看出，宋代統(tǒng)治者注重利用民眾的力量加強(qiáng)對(duì)官吏的監(jiān)督，其已經(jīng)具有依法行政的理念，并在這一方面進(jìn)行了大膽而成功的探索，形成了相關(guān)法律制度。

近代以來(lái)的一些學(xué)者對(duì)宋代法制有較高的評(píng)價(jià)，比如徐道鄰曾指出：“中國(guó)的法治，在過(guò)去許多朝代中，要推宋朝首屈一指。”〔42〕近年來(lái)學(xué)界對(duì)宋代法制的研究表明，宋代的法律體系無(wú)論從形式還是內(nèi)容看，都非常完備，并且在其行政制度、訴訟制度、監(jiān)察制度等方面都貫穿著分權(quán)和制衡的先進(jìn)理念。從本文的內(nèi)容看，宋代已經(jīng)有行政訴訟制度和依法行政的先進(jìn)理念，可進(jìn)一步表明，宋代法制處于中華法系法制完備程度和文明程度的高峰。

再次，宋代“特許越訴法”表明宋代法制居于當(dāng)時(shí)世界領(lǐng)先水平。從上文的論述看，以行政訴訟制度為主要內(nèi)容的宋代“特許越訴法”制定于北宋后期及南宋中前期，即12世紀(jì)左右；西方的行政訴訟制度則在各國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命后才逐步形成，早一點(diǎn)的在17世紀(jì)，晚一些的則在19世紀(jì)，與宋代相比，晚了5至7個(gè)世紀(jì)。加上宋代行政制度、訴訟制度、監(jiān)察制度等方面貫穿著的分權(quán)和制衡的先進(jìn)理念，及內(nèi)容豐富的民事制度，足以表明，宋代法制居于當(dāng)時(shí)世界領(lǐng)先水平。

最后，宋代將行政訴訟與監(jiān)察制度結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)官吏的監(jiān)督及其違法行政行為的懲治，對(duì)當(dāng)前我國(guó)的法治建設(shè)有一定的借鑒意義。從上述“特許越訴法”的內(nèi)容看，宋代對(duì)于官吏的違法行政行為等，一方面要求監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督和懲治，另一方面特許受害人越訴，屬于雙管齊下，極大地縮小了違法官吏逃脫法網(wǎng)的可能性。

注釋?zhuān)?/p>

〔1〕〔13〕〔清〕徐松：《宋會(huì)要輯稿》刑法三之二九，北京：中華書(shū)局，1957年影印本。

〔2〕參見(jiàn)郭東旭：《南宋的越訴之法》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》1988年第3期；范忠信：《古代中國(guó)人民權(quán)益損害的國(guó)家救濟(jì)途徑及其精神》，《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第4期等。

〔3〕〔唐〕長(zhǎng)孫無(wú)忌等：《唐律疏議》，北京：法律出版社，1999年，第482頁(yè)。

〔4〕〔宋〕竇儀等：《宋刑統(tǒng)》，北京：法律出版社，1999年，第432頁(yè)。

〔5〕《宋大詔令集》卷198，北京：中華書(shū)局，1962年，第729頁(yè)。

〔6〕〔清〕徐松：《宋會(huì)要輯稿》刑法三之一一。

〔7〕〔清〕徐松：《宋會(huì)要輯稿》刑法三之一五。

〔8〕〔宋〕李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷二四五，北京：中華書(shū)局，2004年，第5970頁(yè)。

〔9〕《宋大詔令集》卷202，第752頁(yè)。

〔10〕〔清〕徐松：《宋會(huì)要輯稿》刑法二之八二。

〔11〕〔清〕徐松：《宋會(huì)要輯稿》食貨七〇之二九。

〔12〕〔清〕徐松：《宋會(huì)要輯稿》食貨七〇之三〇。

〔14〕關(guān)于制、敕、指揮的性質(zhì)，參見(jiàn)呂志興：《宋代法律體系與中華法系》，成都：四川大學(xué)出版社，2009年，第92-93、104-105頁(yè)。

〔15〕〔清〕徐松：《宋會(huì)要輯稿》食貨六九之六五。

〔16〕〔24〕《慶元條法事類(lèi)》卷16，〔清〕薛允升等編：《唐明律合編·慶元條法事類(lèi)·宋刑統(tǒng)》，北京：中國(guó)書(shū)店，1990年，第181、181頁(yè)。

〔17〕《慶元條法事類(lèi)》卷36，第288頁(yè)。

〔18〕本文于此只進(jìn)行分類(lèi)和概括性梳理，關(guān)于宋代“特許越訴法”的適用范圍的具體論述，可參見(jiàn)郭東旭：《宋朝法律史論》，石家莊：河北大學(xué)出版社，2001年，第341-349頁(yè)。

〔19〕〔20〕〔21〕〔22〕〔23〕〔28〕〔31〕〔32〕〔33〕〔元〕脫脫等：《宋史》，北京：中華書(shū)局，1985年，第3977、3973、3964、3967、3968、3797、3974、3869、3787頁(yè)。

〔25〕〔30〕〔宋〕徐夢(mèng)莘：《三朝北盟會(huì)編》卷101，上海：上海古籍出版社，1987年，第744、744頁(yè)。

〔26〕康與之：《昨夢(mèng)錄》，轉(zhuǎn)引自白鋼總主編：《中國(guó)政治制度通史》卷六《宋》，北京：人民出版社，1996年，第449頁(yè)。

〔27〕〔清〕徐松：《宋會(huì)要輯稿》刑法三之一二。

〔29〕〔清〕徐松：《宋會(huì)要輯稿》食貨六九之五二。

〔34〕〔清〕徐松：《宋會(huì)要輯稿》食貨七〇之四二。

〔35〕〔清〕徐松：《宋會(huì)要輯稿》食貨六九之二五至二六。

〔36〕《慶元條法事類(lèi)》卷47，第333頁(yè)。

〔37〕〔宋〕胡寅：《斐然集》卷25《先公行狀》，北京：中華書(shū)局，1993年，第531頁(yè)。

〔38〕〔宋〕黎靖德：《朱子語(yǔ)類(lèi)》卷90《禮七》，北京：中華書(shū)局，1986年，第2292頁(yè)。

〔39〕〔明〕宋濂等：《元史》，北京：中華書(shū)局，1976年，第2670頁(yè)。

〔40〕《大明律》，懷效鋒點(diǎn)校，北京：法律出版社，1999年，第174頁(yè)。

〔41〕《大清律例》，鄭秦、田濤點(diǎn)校，北京：法律出版社，1999年，第478頁(yè)。

〔42〕徐道鄰：《中國(guó)法制史論集》，臺(tái)北：臺(tái)灣志文出版社，1976年，第90頁(yè)。