王開川 青島市教育人才服務(wù)與學(xué)生資助中心

引言

全國各級(jí)政府始終把教育擺到優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，在新時(shí)代的大發(fā)展背景下，財(cái)政對(duì)教育事業(yè)的投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，國家法定的“三個(gè)增長、兩個(gè)比例”逐步提高。2021年，全國教育經(jīng)費(fèi)總投入為57873.67億元，比上年增長9.13%。其中，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為45835.31億元，比上年增長6.82%。2021年全國一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)為37463.36億元，同口徑比上年增長5.17%。2021年全國一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)占一般公共預(yù)算支出245673億元的比例為15.25%，比上年提高了0.47個(gè)百分點(diǎn)。2021年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值初步核算數(shù)為1143670億元，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例為4.01%。我們需進(jìn)一步探究將如此數(shù)量龐大的教育資金高效使用、準(zhǔn)確及時(shí)監(jiān)督，提高教育資金支出效益，實(shí)現(xiàn)教育財(cái)政資金支出效率不斷提高，是一個(gè)亟須探索研究的系列課題和亟待解決的問題，需教育同仁們高度重視、提上改革日程、列入重點(diǎn)攻堅(jiān)工作。

一、預(yù)算績效管理發(fā)展歷程分析

（一）起步探索階段（2003年-2010年）

隨著我國教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，其發(fā)展框架逐步形成，同時(shí)教育事業(yè)資金管理的側(cè)重點(diǎn)也從“重收入、輕管理”向“使用和管理并重”方向發(fā)展，通過深入執(zhí)行預(yù)算績效管理，實(shí)現(xiàn)教育水平的進(jìn)一步提升，使其成為推動(dòng)國家現(xiàn)代化建設(shè)和完善國家治理體系的重要抓手。進(jìn)入21世紀(jì)，我國的預(yù)算績效管理改革開始進(jìn)行探索，最初在2003年黨的十六屆三中全會(huì)首次提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”，首先進(jìn)行國家頂層設(shè)計(jì)，相繼2008年黨的十七屆二中全會(huì)提出了“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)階段（2011年-2016年）

教育領(lǐng)域廣泛實(shí)施管理科學(xué)化、精細(xì)化，增強(qiáng)公共管理質(zhì)量，為學(xué)校及教育部門等提供支出績效評(píng)價(jià)的可以借鑒和學(xué)習(xí)的操作思路，2011年國家出臺(tái)《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》等指導(dǎo)文件相繼出臺(tái)。明確提出了預(yù)算績效評(píng)價(jià)的具體對(duì)象、指標(biāo)設(shè)計(jì)思路、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、管理與實(shí)施及結(jié)果應(yīng)用等，要求和內(nèi)容是覆蓋了整個(gè)預(yù)算過程，也是預(yù)算績效管理的第二階段，即進(jìn)入了穩(wěn)步推進(jìn)階段。

特別是2012年黨的十八大報(bào)告提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”。政府預(yù)算績效管理出臺(tái)了一系列的重大舉措，由項(xiàng)目評(píng)價(jià)向項(xiàng)目、政策、部門（單位）整體評(píng)價(jià)擴(kuò)展。2013年財(cái)政部出臺(tái)了《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，2014年國家發(fā)布了《關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，“績效”的內(nèi)容，在新《預(yù)算法》的五個(gè)相關(guān)條款中在里面有所寫入，預(yù)算績效管理領(lǐng)域在法律上的空白被有效填補(bǔ)[1]。

在此基礎(chǔ)上，2015-2016年，國家相繼出臺(tái)了《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦法》等，對(duì)預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定、批復(fù)、考核及運(yùn)用提供了全新要求，中央部門項(xiàng)目支出績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)全部覆蓋，抽取了十多個(gè)單位或部門，進(jìn)行試點(diǎn)績效目標(biāo)執(zhí)行的重點(diǎn)支出監(jiān)控，預(yù)算績效管理由事后評(píng)價(jià)向事前、事中、事后全面評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變。

（三）全面實(shí)施階段（2017年-2022年）

2017年黨的十九大報(bào)告提出，全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度相繼建立起來，全面實(shí)施績效管理。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，加快形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的各類績效管理體系，如：指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、績效評(píng)價(jià)體系和政績考核等。與之又配套出臺(tái)了《關(guān)于開展2017年中央部門整體支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的通知》《財(cái)政部關(guān)于開展2017年度中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)自評(píng)工作的通知》，全國各地市也陸續(xù)出臺(tái)了深化預(yù)算管理改革，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的相關(guān)辦法措施，方案意見等，預(yù)算績效管理實(shí)踐，真正開始向縱、向深大力推進(jìn)。作為教育部門和學(xué)校，更需跟緊時(shí)代的步伐，建立并健全多層次的預(yù)算績效各類評(píng)價(jià)體系，實(shí)施預(yù)算績效的全過程監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)教育資源的科學(xué)配置，服務(wù)于社會(huì)發(fā)展。至此，預(yù)算績效管理發(fā)展進(jìn)入了第三階段，即全面實(shí)施階段。

隨即，2019年黨的十九屆四中全會(huì)提出，“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度。”財(cái)政部出臺(tái)了《中央部門預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》；2020年黨的十九屆五中全會(huì)提出推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理。中辦國辦印發(fā)《高質(zhì)量發(fā)展綜合績效評(píng)價(jià)辦法（試行）》，首次在省級(jí)層面開展綜合性績效評(píng)價(jià)，由外部評(píng)價(jià)向內(nèi)部、外部評(píng)價(jià)相結(jié)合轉(zhuǎn)變。2021年國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，提出預(yù)算績效管理提質(zhì)增效；預(yù)算和績效管理一體化；預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平和預(yù)算透明度。財(cái)政部制定出臺(tái)了《中央部門項(xiàng)目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，將其作為政府購買服務(wù)事項(xiàng)，引入社會(huì)第三方參與共同推進(jìn)預(yù)算績效工作。2022年各地逐步建立“全方位、全過程、全覆蓋”，總稱為“三全”的預(yù)算績效體系，預(yù)算和績效管理一體化進(jìn)程得到了進(jìn)一步的深化。

二、教育資金績效管理存在的問題和薄弱點(diǎn)

（一）預(yù)算績效意識(shí)薄弱、新的理念融合較慢

部分學(xué)校從事績效管理的人員未打破傳統(tǒng)理念限制，未能樹立正確的全面預(yù)算績效管理意識(shí)，思想層面上認(rèn)為預(yù)算的職能是“撥付資金”，重視申領(lǐng)資金與支出，輕視績效管理。一是在傳統(tǒng)的預(yù)算審核過程中，往往更為注重資金使用是否合理、資金執(zhí)行是否到位等方面，對(duì)績效管理重視的不足，預(yù)算績效管理理念較為薄弱。二是未能真正提升資金應(yīng)用效益，存在資金利用率低、閑置、隨意應(yīng)用與浪費(fèi)等現(xiàn)象。三是按照職能，財(cái)務(wù)部門一般負(fù)責(zé)預(yù)算編制，而根據(jù)不同的項(xiàng)目由其他職能部門開展績效部分，無法將全面預(yù)算績效管理理念融入預(yù)算編制全過程中，對(duì)推進(jìn)業(yè)財(cái)融合難度較大，難以為后續(xù)精準(zhǔn)地開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作提供扎實(shí)、精確的依據(jù)[2]。

（二）項(xiàng)目績效目標(biāo)編制質(zhì)量不高

績效目標(biāo)管理是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)及核心，績效目標(biāo)的編制是績效目標(biāo)管理中的首要任務(wù)，對(duì)于事前評(píng)價(jià)、事中監(jiān)控與事后評(píng)價(jià)的著力點(diǎn)在于編制績效目標(biāo)。在實(shí)際績效目標(biāo)編制中容易出現(xiàn)居多問題：一是相關(guān)性匹配性不高，績效指標(biāo)內(nèi)容上與項(xiàng)目內(nèi)容貼合度不高，指標(biāo)值過高或過低與預(yù)算資金難以匹配；二是單位預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)內(nèi)容多且范圍大，通常以百分比進(jìn)行描述，較為簡單，而且模糊；三是缺少關(guān)鍵核心指標(biāo)，重點(diǎn)不突出，績效指標(biāo)與評(píng)價(jià)指標(biāo)、效果指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)相互混淆等問題。

（三）預(yù)算績效管理流程不科學(xué)

要想保障預(yù)算績效管理效果，就必須實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效管理的一體化改革，同時(shí)為績效預(yù)算得以成功的關(guān)鍵所在，二者在實(shí)施中相輔相成、相互促進(jìn)。但是，在實(shí)際的執(zhí)行環(huán)節(jié)中，仍有許多的薄弱點(diǎn)。具體表現(xiàn)為：首先，開展的業(yè)務(wù)重心有所偏移，在流程中，更為重視資金使用去向和過程的控制，而忽略了預(yù)算績效的監(jiān)督、考核及評(píng)價(jià)。其次，預(yù)算績效管理應(yīng)是貫穿于單位管理的全過程，需不斷地執(zhí)行和運(yùn)用過程中完善發(fā)展，及時(shí)反饋。因教育事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目數(shù)量較多、周期性、特殊性較明顯，導(dǎo)致績效后期分析、反饋、運(yùn)用等環(huán)節(jié)難以到位及時(shí)，使預(yù)算績效管理質(zhì)量的再次提升大大受到限制。

（四）以結(jié)果為導(dǎo)向的績效管理評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制不夠完善

受傳統(tǒng)預(yù)算管理意識(shí)影響，預(yù)算僅分為編制與執(zhí)行，部分單位僅開展預(yù)算評(píng)估工作，未有效地將其結(jié)果運(yùn)用于預(yù)算安排中，也未完全將監(jiān)督與評(píng)估納入預(yù)算體系里。績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用是對(duì)事前、事中、事后績效評(píng)價(jià)工作起到連接、貫穿的作用，打造預(yù)算績效評(píng)價(jià)閉環(huán)鏈路的關(guān)鍵所在。要實(shí)現(xiàn)建立現(xiàn)代預(yù)算績效管理體制，迫切需要引入以結(jié)果為導(dǎo)向的績效管理，圍繞提高績效重塑預(yù)算管理流程[3]。

三、預(yù)算績效管理的措施建議

（一）提升預(yù)算績效管理理念、提高績效管理覆蓋面

績效管理具有外部管理、內(nèi)部管理和共同管理多種形式。首先，教育部門和各學(xué)校要將一般公共預(yù)算安排的教育經(jīng)費(fèi)、政府性基金預(yù)算安排的教育經(jīng)費(fèi)、國有及國有控股企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款、校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費(fèi)等，全部被納入教育的績效管理中。與此同時(shí)，積極開展在政府采購方面、政府與社會(huì)資本合作（PPP項(xiàng)目）方面、政府購買服務(wù)方面、政府債務(wù)項(xiàng)目方面，使用一般公共預(yù)算財(cái)政教育資金的績效管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的全流程、全覆蓋目標(biāo)。其次，強(qiáng)化從業(yè)人員的預(yù)算績效意識(shí)，使其深刻認(rèn)識(shí)到預(yù)算績效管理的重要價(jià)值，并制定相關(guān)管理機(jī)制和法規(guī)，為全面預(yù)算績效管理提供制度依據(jù)。最后，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算與績效之間的關(guān)聯(lián)，就當(dāng)前我國教育背景和發(fā)展現(xiàn)狀，建立健全科學(xué)、合理的教育預(yù)算績效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效的相輔相成。

（二）科學(xué)合理設(shè)置績效目標(biāo)

《預(yù)算法》第三十二條中相關(guān)績效目標(biāo)的部分：各上級(jí)部門及下屬單位應(yīng)該嚴(yán)格遵照績效目標(biāo)管理要求，來對(duì)預(yù)算編制和方案制定進(jìn)行控制。教育領(lǐng)域績效目標(biāo)包括了成本、產(chǎn)出，還包括社會(huì)效益、可持續(xù)性影響和學(xué)生、家長滿意度等績效指標(biāo)。一是應(yīng)加大對(duì)績效目標(biāo)的項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃、資金使用需求、預(yù)期達(dá)到效果等內(nèi)容編審力度，使預(yù)算單位提前理順資金運(yùn)轉(zhuǎn)流程，引導(dǎo)其積極努力達(dá)成績效目標(biāo)；二是聘請(qǐng)社會(huì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)從“項(xiàng)目相關(guān)性”“預(yù)算績效的可實(shí)現(xiàn)性”“實(shí)施方案的有效性”“預(yù)算績效的可持續(xù)性”“資金投入的可行性及風(fēng)險(xiǎn)”等幾個(gè)維度進(jìn)行事前績效評(píng)估，進(jìn)一步提高預(yù)算資金安排的前瞻性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性和有效性；三是根據(jù)總體的績效目標(biāo)及部門年度工作計(jì)劃，設(shè)立績效目標(biāo)，運(yùn)用定性與定量兩類方法，構(gòu)建共性績效指標(biāo)框架，建立健全分學(xué)段、分區(qū)域和分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，從而讓績效信息可以實(shí)現(xiàn)縱向可追溯、橫向可對(duì)比的目標(biāo)[4]。

（三）及時(shí)監(jiān)控預(yù)算績效運(yùn)行的流程方向

事中評(píng)價(jià)范疇是績效運(yùn)行監(jiān)控，而績效管理是全過程的管理，因此，事中監(jiān)控是預(yù)算績效評(píng)價(jià)鏈路的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。一是教育部門和具體實(shí)施學(xué)校，應(yīng)對(duì)于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度，進(jìn)行“雙監(jiān)控、雙評(píng)價(jià)”，按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”原則，在預(yù)算執(zhí)行階段常態(tài)開展重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目的績效運(yùn)行評(píng)價(jià)工作，主要監(jiān)控和評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行過程中是否存在偏離績效目標(biāo)、執(zhí)行進(jìn)展緩慢、未按規(guī)定使用資金等情況，促進(jìn)績效評(píng)價(jià)與預(yù)算執(zhí)行有機(jī)融合。二是預(yù)算執(zhí)行階段涉及主體多、制約因素多、面臨挑戰(zhàn)多，需建立績效運(yùn)行評(píng)價(jià)機(jī)制，建立重大政策、項(xiàng)目績效跟蹤機(jī)制，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、分析原因，發(fā)現(xiàn)偏離目標(biāo)軌跡要及時(shí)糾正，通過暫停撥付資金，暫緩存在重大問題的政策或項(xiàng)目，并進(jìn)一步進(jìn)行督促和整改。最后，對(duì)于教育資金種類多的、資金量大的，且項(xiàng)目支出縱深發(fā)展，要完善過程監(jiān)督手段，利用目標(biāo)比較方法，通過建立監(jiān)控模型、量化績效指標(biāo)等，將績效目標(biāo)階段性完成情況與最初的預(yù)期績效目標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)比對(duì)，確?？冃н\(yùn)行全過程監(jiān)控。

（四）加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

績效管理應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向，《預(yù)算法實(shí)施條例》第二十條中明確要求了績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。因此，首先，教育部門應(yīng)做好預(yù)算安排和政策調(diào)整及績效評(píng)價(jià)結(jié)果的協(xié)同工作，將本級(jí)部門整體績效與下級(jí)單位等的轉(zhuǎn)移支付分配額度及綜合績效進(jìn)行有效掛鉤。優(yōu)先保障績效較好的項(xiàng)目或政策，督促并監(jiān)督績效較為一般的項(xiàng)目或政策，削減無效資金支出項(xiàng)目，集中收回長期沉淀資金，整合并調(diào)整重復(fù)交叉的項(xiàng)目或政策。其次，通過加大信息公開、強(qiáng)化剛性約束、推動(dòng)問題整改，進(jìn)一步壓實(shí)績效管理責(zé)任、優(yōu)化預(yù)算實(shí)施方案、提高資金使用效益，最終形成“評(píng)價(jià)—反饋—整改—再評(píng)價(jià)”的預(yù)算績效良性循環(huán)。最后，建立完善的監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)督問責(zé)。將預(yù)算績效管理開展情況納入本級(jí)各科室績效考核范圍，對(duì)責(zé)任和激勵(lì)的約束，需進(jìn)一步明確。項(xiàng)目責(zé)任人對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)首要責(zé)，對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任人，實(shí)行績效終身責(zé)任追究制，切實(shí)做到“花錢必問效、無效必追責(zé)”，真正提高績效評(píng)價(jià)的權(quán)威性和約束性[5]。

結(jié)語

在新時(shí)代背景下，以全面實(shí)施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，雙重并重收入績效、支出績效等，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的全覆蓋新局面。強(qiáng)化預(yù)算績效管理效果，堅(jiān)持理念創(chuàng)新，構(gòu)建機(jī)制保障，推廣技術(shù)運(yùn)用，全方位統(tǒng)籌管理，幫助預(yù)算績效管理體系不斷健全和完善，充分發(fā)揮出績效管理在教育事業(yè)領(lǐng)域中的重要助推作用，改善預(yù)算績效管理中的弊病和問題，切實(shí)推動(dòng)教育資金聚力增效。