郭萬福

市場配置資源有其自身的缺陷，市場在公共產(chǎn)品、外部性與壟斷等方面會存在失靈，市場還存在周期性的總供求失衡等問題，需要政府必要的干預(yù)。政府對市場的干預(yù)除了運(yùn)用財政、貨幣等政策維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行外，還通過投資活動直接配置資源，解決市場在提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品上的失靈問題。政府既可以運(yùn)用財政資金投資或通過政府投資提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也可以通過國有企業(yè)投資來提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，還可以構(gòu)建相應(yīng)的投融資機(jī)制，由私人資本提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)市場配置資源的作用，盡可能少干預(yù)市場，以政府作為投資主體的政府投資很少。國有企業(yè)作為政府職能的延伸，通過投資活動承擔(dān)一部分提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的職能。發(fā)達(dá)國家由政府作為投資主體的政府投資和由國企作為投資主體的國企投資，目的在于彌補(bǔ)私人投資在提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品上存在的市場失靈，集中于沒有或少有財務(wù)收益、投資風(fēng)險大的公共領(lǐng)域，在全部投資中所占比重很小。發(fā)達(dá)國家的絕大部分投資均由私人資本完成。

本文將對照分析比較典型的三類市場經(jīng)濟(jì)模式國家——美國、德國、日本的國有投資（包括政府投資和國企投資）與私人投資，主要分析這三個發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家國有投資與私人投資的領(lǐng)域分布和主要特征，國有投資與私人投資的領(lǐng)域分布相當(dāng)程度上代表了各自所承擔(dān)的投資職能。通過分析國有投資與私人投資的領(lǐng)域分布、主要特征和職能分工，可以發(fā)現(xiàn)這些發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家如何處理國有投資與私人投資的關(guān)系，從而為發(fā)展我國民間投資特別是解決長期困擾我國民間投資發(fā)展的公平準(zhǔn)入、平等競爭等問題提供經(jīng)驗借鑒。

一、國有投資與私人投資的領(lǐng)域分布

（一）美國國有投資與私人投資領(lǐng)域

美國是一個聯(lián)邦制國家，其國有投資（政府投資和國企投資）通過聯(lián)邦政府與州及其地方政府共同完成。聯(lián)邦國有投資在整個國有投資中所占比重較小，而州及其管轄的國有投資所占比重較大，是高速公路、教育、醫(yī)療體系等公共產(chǎn)品及準(zhǔn)公共產(chǎn)品的主要提供者。從國有投資中的主要部分即政府投資的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，2005年美國的聯(lián)邦政府投資僅占其全部政府投資的24%，州及其地方政府的投資比例達(dá)到76%，而且近年來聯(lián)邦政府的投資比例還呈現(xiàn)一定的下降趨勢。美國聯(lián)邦政府主要投向環(huán)境保護(hù)、國防軍工等領(lǐng)域，同時也重視對資金需求量大、項目風(fēng)險高的技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域進(jìn)行投資。據(jù)資料顯示，20世紀(jì)50年代至70年代期間，美國聯(lián)邦政府提供了其全國技術(shù)研發(fā)所需資金投入的一半以上，而這種趨勢在20世紀(jì)70年代以后隨著美國產(chǎn)業(yè)發(fā)展有所下降，但直到現(xiàn)在，美國聯(lián)邦政府仍貢獻(xiàn)了美國技術(shù)研發(fā)所需的30%左右的投資。此外，在對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有長遠(yuǎn)作用但財務(wù)收益較差的基礎(chǔ)科學(xué)研究領(lǐng)域，私人資本缺乏投資動力，聯(lián)邦政府發(fā)揮彌補(bǔ)市場失靈的作用，其是這一領(lǐng)域的主要投入者，自20世紀(jì)70年代以來聯(lián)邦政府一直保持在這一領(lǐng)域60%以上的投入份額。

美國政府十分注重具有正外部性的教育事業(yè)的投資，美國教育管理模式采取的是聯(lián)邦政府、州及地方政府三級管理體制，三級政府分別具有各自的權(quán)限與職責(zé)，其中的中小學(xué)教育作為地方政府自治的一部分完全歸地方負(fù)責(zé)。教育事業(yè)的資金投入主要依賴于其三級政府的稅收，隨著美國教育事業(yè)財政撥款集中化趨勢的發(fā)展，州與地方政府教育事業(yè)投資的職責(zé)越來越大。近年來，教育事業(yè)投資占州與地方政府整個財政的支出比重超過了三分之一，而聯(lián)邦政府在教育支出的份額相對較小，其教育事業(yè)投資占全國教育投資的比重基本上低于10%。

政府和國企投資領(lǐng)域以外的范圍就是私人投資領(lǐng)域。不難發(fā)現(xiàn)，美國私人投資領(lǐng)域主要分布于除高速公路、醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)科研、環(huán)保、軍工等顯著具有公共產(chǎn)品及準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性以外的領(lǐng)域，也就是競爭性產(chǎn)品領(lǐng)域。出于效率和引入競爭等方面的考慮，長期以來，美國私人投資還以多種形式進(jìn)入公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，例如，教育醫(yī)療領(lǐng)域就有大量的私人投資，即使在公共屬性非常明顯的國防軍工、基礎(chǔ)科研等領(lǐng)域，也有大量的私人資本投資，而且效率往往較高。

（二）德國國有投資與私人投資領(lǐng)域

大體上與美國相似，德國國有投資（政府投資和國企投資）的范圍集中在國防軍工、科教文衛(wèi)事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。德國的財政資金主要投向公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這些公共基礎(chǔ)設(shè)施主要為：公共道路網(wǎng)絡(luò)、港口建設(shè)、鐵路與機(jī)場、城市供水供電系統(tǒng)、城市垃圾處理、城市醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等。此類公共基礎(chǔ)設(shè)施項目雖也向私人資本開放，但由于需要投入大量的資金，仍主要依靠政府或國有企業(yè)投資。此類投資項目還有一個明顯的特點(diǎn)，那就是建筑物等實物資產(chǎn)的投資占比較大，大概占總投資的50%，這些實物資產(chǎn)投資資金的主要來源為德國的市鎮(zhèn)級政府。此外，德國政府還注重以補(bǔ)貼方式提供一定的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，例如對其農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、能源領(lǐng)域以及居民社區(qū)領(lǐng)域等。

與美國的情形相似，德國的私人投資領(lǐng)域分布于所有競爭性領(lǐng)域。此外，即使是公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性明顯的軍工、科教文衛(wèi)、各類公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，也有大量的私人投資。

（三）日本國有投資與私人投資領(lǐng)域

日本的國有投資（政府投資和國企投資）對其從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制，以及二戰(zhàn)后國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和高速增長，都起到了舉足輕重的作用。日本經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變以及戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)兩個階段，日本的國有投資在相應(yīng)的階段呈現(xiàn)出各自的特點(diǎn)。具體來說，在日本從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，其國有投資主要強(qiáng)調(diào)培育本國的私人經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和趕超階段，其國有投資主要側(cè)重于為本國私人資本的發(fā)展提供公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，以及運(yùn)用政府資本引導(dǎo)本國產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。近年來，日本政府投資針對本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實情況，又開始轉(zhuǎn)向推進(jìn)區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化以及落后地區(qū)的開發(fā)方面。

總體上講，日本私人投資領(lǐng)域與美國、德國私人投資領(lǐng)域相似，分布于競爭性領(lǐng)域。但是，日本經(jīng)濟(jì)超越過程中政府發(fā)揮了重要作用，表現(xiàn)在國有投資與私人投資領(lǐng)域與職能上，日本的國有投資領(lǐng)域更廣，在公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，日本私人投資的范圍相比美國、德國要稍窄一些。盡管如此，日本也十分重視并充分發(fā)揮私人資本在部分公共領(lǐng)域和準(zhǔn)公共領(lǐng)域的效率優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢。

二、私人投資領(lǐng)域的主要特征

（一）廣泛參與公共領(lǐng)域和準(zhǔn)公共領(lǐng)域

由于市場機(jī)制在公共產(chǎn)品方面存在失靈問題，以及私人資本在需要大量資本以及收益周期長的準(zhǔn)公共產(chǎn)品方面也存在一定的局限。三國國有投資都集中在為居民生活、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供必備的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。相應(yīng)地，私人投資則集中在競爭性產(chǎn)品領(lǐng)域。同時，為了維護(hù)自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)體制，以及發(fā)揮私人資本在效率和專業(yè)等方面的優(yōu)勢，三國的私人投資也廣泛分布于公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域。美國主張自由市場經(jīng)濟(jì)，更注重發(fā)揮私人投資的作用，減少政府的干預(yù)，在一些傳統(tǒng)意義上明顯屬于公共產(chǎn)品的領(lǐng)域如國防軍工、公共安全、基礎(chǔ)科研等領(lǐng)域，都分布有大量私人投資，并且效率較高，競爭力較強(qiáng)。德國與日本也在公共領(lǐng)域和準(zhǔn)公共領(lǐng)域吸引私人投資參與，但私人投資在公共領(lǐng)域的分布和所發(fā)揮的作用要明顯小于美國。

（二）在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用

經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及對本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后區(qū)域的戰(zhàn)略開發(fā)等，政府除了自身注重投入資金扶持外，都重視發(fā)揮私人投資的獨(dú)特作用。或是前期由政府投資，可以商業(yè)化后政府轉(zhuǎn)交給私人投資者。例如在互聯(lián)網(wǎng)、航空航天等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，前期主要由政府或是軍方投入進(jìn)行研發(fā)，一旦可以市場化運(yùn)營，則主要由私人資本投入，或是從一開始就以貼息、關(guān)稅等手段鼓勵私人投資進(jìn)入。日本作為政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代表，在汽車、造船、石化、電子、相機(jī)等支柱產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展時期，私人投資在政府財政、金融等政策支持下快速增長，很快發(fā)展出一批支柱產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，對支柱產(chǎn)業(yè)的快速成長和經(jīng)濟(jì)的快速崛起發(fā)揮了重要作用。

（三）投資分布受體制模式和發(fā)展歷程影響

美國實行的是充分自由的市場經(jīng)濟(jì)，注重發(fā)揮其私人資本的作用，私人投資幾乎遍布所有的投資領(lǐng)域，政府投資和國企投資在整個社會投資中的比重較低。而且，由于美國早已完成了全國范圍內(nèi)諸如公共道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，私人投資在國防軍工、教育醫(yī)療、基礎(chǔ)研究等公共屬性明顯的領(lǐng)域以及基礎(chǔ)性科學(xué)研究等領(lǐng)域分布廣泛，競爭力強(qiáng)。德國實行社會市場經(jīng)濟(jì)模式，政府注重維護(hù)本國市場經(jīng)濟(jì)的公共秩序，宏觀經(jīng)濟(jì)政策以適應(yīng)性調(diào)整為主，主動性調(diào)控較少，政府投資和國企投資以最小限度影響社會投資和彌補(bǔ)市場失靈為目標(biāo)，私人投資也很發(fā)達(dá)，私企競爭力較強(qiáng)。日本則根據(jù)其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的需要，分別采取不同程度的干預(yù)政策和干預(yù)策略，私人投資受政府政策的影響較大。

三、發(fā)達(dá)國家私人投資對我國的啟示

十八屆三中全會提出我國要建立使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，這對我國民間投資提出了更高要求。當(dāng)前我國民間投資的發(fā)展水平與建立完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、與高質(zhì)量發(fā)展的要求還有不小差距。與發(fā)達(dá)國家相比，我國民間投資的領(lǐng)域依然太窄，即使是競爭性領(lǐng)域也還存在著顯性和隱性的進(jìn)入限制。在公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，私人投資進(jìn)入過少，這既加大了各級政府投資的負(fù)擔(dān)，影響了公共服務(wù)效率，也抑制了民間投資活力。借鑒美國、德國、日本的經(jīng)驗，根據(jù)我國國情，進(jìn)一步拓寬民間投資領(lǐng)域十分必要。

（一）繼續(xù)向民間投資開放公共領(lǐng)域和準(zhǔn)公共領(lǐng)域

城市通訊、道路交通、醫(yī)療體系以及環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是全體居民以及企業(yè)生活與生產(chǎn)的必備條件，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)。雖然我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域經(jīng)過多年的持續(xù)投資已經(jīng)得到了大幅改善，但與美國、德國以及日本等發(fā)達(dá)國家相比仍有不小的差距，而且，我國基礎(chǔ)設(shè)施存在嚴(yán)重的區(qū)域發(fā)展不平衡問題。面對如此大的公共基礎(chǔ)設(shè)施的差距，按照以往的做法，完全依靠政府和國企投資，既面臨投融資能力不足問題，還會帶來投資效率較低問題。民間投資長期局限在有限的競爭性領(lǐng)域，在地方特別是基層政府管治能力不足的現(xiàn)實情況下，極易導(dǎo)致低效重復(fù)投資。所以，借鑒發(fā)達(dá)國家鼓勵私人投資的經(jīng)驗，鼓勵更多民間投資進(jìn)入公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，既可以解決政府和國企投資能力有限難題，也能夠緩解長期存在的公共產(chǎn)品特別是優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的供需矛盾。

（二）繼續(xù)鼓勵民間投資加大高新技術(shù)領(lǐng)域投資

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)總量雖已穩(wěn)居世界第二，產(chǎn)業(yè)體系完整，但多數(shù)產(chǎn)業(yè)處于世界產(chǎn)業(yè)價值鏈分工中的中低端位置，產(chǎn)品質(zhì)量普遍有待提高，品牌競爭力較弱。貿(mào)易摩擦顯現(xiàn)的核心技術(shù)短板使我國部分產(chǎn)業(yè)的國際競爭面臨較大困難。關(guān)鍵核心技術(shù)的研發(fā)需要投入大量的資金，投資周期長，投資風(fēng)險大，主要由政府或國企投資來解決關(guān)鍵核心技術(shù)的困境既不現(xiàn)實，也無必要。從美國以及日本等發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗看，充分發(fā)揮私人資本在戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性研發(fā)領(lǐng)域的作用，投資效率高，市場競爭力強(qiáng)。在加大政府和國企在基礎(chǔ)性科研領(lǐng)域的投入的同時，要通過體制機(jī)制變革，完善平等競爭、優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制，同時用好財政、金融、產(chǎn)業(yè)、投資等方面的政策，引導(dǎo)民間資本投向關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，通過持續(xù)的研發(fā)投入，逐步擺脫關(guān)鍵核心技術(shù)能力不足困境，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：國家發(fā)展改革委市場所）