邵禮富

江蘇省連云港市贛榆區(qū)水利局河道黃砂管理站，江蘇 連云港 222100

一、緒論

（一）研究背景

水行政執(zhí)法是水利、水資源行政管理部門重要的職能之一。而基層的水行政執(zhí)法主體為各市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民政府的水行政主管部門。隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，水利事業(yè)也進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段，在依法治國(guó)方略的不斷深入推進(jìn)下，現(xiàn)階段對(duì)依法治水的要求也越來(lái)越高，加強(qiáng)水行政執(zhí)法體系建設(shè)，已成為水利發(fā)展的重要課題［1］。

（二）研究意義

2002年10月1日，我國(guó)第一次修訂的《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱《水法）》開(kāi)始實(shí)施，其對(duì)水利建設(shè)現(xiàn)代化和依法治水有著很大的積極作用，對(duì)當(dāng)今階段如何開(kāi)展水行政執(zhí)法工作以及管理運(yùn)行體制的建立都提出了新的時(shí)代要求和實(shí)際規(guī)劃。本文結(jié)合水利部2022年8月印發(fā)的《水行政執(zhí)法監(jiān)督檢查辦法（試行）》，對(duì)各基層水行政執(zhí)法部門進(jìn)行問(wèn)題的探析及對(duì)策和解決問(wèn)題的途徑進(jìn)行探討。以解決水行政執(zhí)法過(guò)程中存在的實(shí)際問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出相應(yīng)對(duì)策，希望能夠推動(dòng)基層水行政執(zhí)法的工作發(fā)展。

（三）相關(guān)概念

1.水行政

水行政是指國(guó)家依法對(duì)水和水事關(guān)系所進(jìn)行的行政管理［2］。水行政的具體含義在《水法》中也有明文規(guī)定，《水法》規(guī)定水行政的主體是對(duì)水事關(guān)系實(shí)施行政管理的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。在我國(guó)，國(guó)務(wù)院的水行政主管部門就是我國(guó)的水行政主體，下到各個(gè)省市縣的地方人民政府，縣級(jí)以上的水行政主管部門就是地方水行政的主體。而與之相關(guān)的國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府的有關(guān)部門，則是輔助水行政實(shí)施功能的輔助主體。

2.水行政執(zhí)法

水行政執(zhí)法也指水利執(zhí)法，是指各級(jí)政府水行政的主管部門或是法律法規(guī)授權(quán)的其他組織，依照《水法》對(duì)公民、法人或其他組織遵守、執(zhí)行水法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)違反《水法》的行為依法實(shí)施行政處罰及其他行政措施等行政執(zhí)法活動(dòng)，又稱水行政執(zhí)法、水政監(jiān)察。

水行政執(zhí)法的基本內(nèi)容，包括對(duì)水事活動(dòng)及其相關(guān)的違法行為的處理和對(duì)相關(guān)主體、輔助部門的監(jiān)督檢查等。在監(jiān)督過(guò)程中，具體可以細(xì)化為監(jiān)督檢查《水法》的執(zhí)行情況，對(duì)水事違法行為的制止查處，對(duì)水事秩序的維護(hù)等等。范圍涉及水資源、水土保持以及水利等方面的工程建設(shè)及相關(guān)部門的水利工作等方面。

（四）研究綜述

國(guó)內(nèi)的研究綜述，豫西黃河河務(wù)局的《黃河豫西段水行政執(zhí)法現(xiàn)狀及對(duì)策》提出了明確管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍［3］。遼寧省水利廳水政監(jiān)察局《基層水行政執(zhí)法工作存在的問(wèn)題及對(duì)策探討》通過(guò)實(shí)地走訪的調(diào)研方式，深入了解基層水行政執(zhí)法現(xiàn)狀，通過(guò)非法采砂這一比較帶有地域性的違法行為，為全國(guó)基層水行政執(zhí)法工作提供參考。［1］

縱觀國(guó)外的研究綜述，雖然大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家在水行政執(zhí)法工作中肯定是以國(guó)家利益為主，最大化地優(yōu)化水資源配置。日本將水的使用權(quán)和收益權(quán)作為一項(xiàng)特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)，將水資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用等由國(guó)土廳監(jiān)督管理，又分工于國(guó)土、農(nóng)林、環(huán)保等部門。日本國(guó)民的保護(hù)意識(shí)也比較高，加之違法的處罰力度很大，所以相比較而言水事違法的事件較少，值得我們學(xué)習(xí)。

德國(guó)巴伐利亞州環(huán)保部水務(wù)司司長(zhǎng)M.格拉姆鮑夫博士（Dr.MartinGrambow），提出的“水資源綜合管理”概念［4］，自提出以來(lái)不斷改進(jìn)。將水資源綜合管理的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)層面意義總結(jié)，并對(duì)機(jī)構(gòu)影響水資源管理因素做出全面分析。理論已經(jīng)趨于完善和成熟，對(duì)于我國(guó)尤其是不完善的地方基層，在理論方面有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

（五）水行政執(zhí)法現(xiàn)狀

近現(xiàn)代以來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，水利事業(yè)也進(jìn)入了一個(gè)嶄新發(fā)展的階段。同時(shí)，水行政執(zhí)法工作在隊(duì)伍建設(shè)、制度建設(shè)、水利規(guī)費(fèi)征收等方面，做了較多的工作，取得了一定的成績(jī)。［5］以《水法》為中心，已經(jīng)構(gòu)建起了相對(duì)完善的關(guān)于水行政執(zhí)法的法律法規(guī)體系，近幾年仍在不斷完善和開(kāi)展對(duì)新法律的試行工作，取得了不小的成效。通過(guò)綜合執(zhí)法等方式，處理水事矛盾，打擊涉水違法事件，對(duì)于維護(hù)水法治環(huán)境，維護(hù)保障人民的供水安全、生態(tài)安全等意義深遠(yuǎn)。但同時(shí)也存在著諸多當(dāng)前階段還未解決的問(wèn)題。

二、基層水行政執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題、原因

從基層水行政執(zhí)法的外部環(huán)境看，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍處于高速發(fā)展階段，許多管理體制不夠完善，社會(huì)層面的相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)知度不高。從基層水行政執(zhí)法的內(nèi)部原因看，很多執(zhí)法人員甚至是部門的水平能力有限，尤其是缺少對(duì)于水行政執(zhí)法的重視等等問(wèn)題，一直干擾著正常的執(zhí)法秩序和日常工作的展開(kāi)。

（一）存在的問(wèn)題

1.水形地勢(shì)的復(fù)雜性

許多地區(qū)，尤其是黃河長(zhǎng)江河道沿岸，水形地勢(shì)復(fù)雜。既有山區(qū)，又有平原；既有自然水道，又有人工水道。河道沿岸更有大大小小的水庫(kù)，復(fù)雜多變的水形地勢(shì)雖然在能源、供水、灌溉等方面提供了便利，但是在一定意義上也增加了水行政執(zhí)法的工作難度。

2.管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍重疊

地方尤其是基層政府的水行政執(zhí)法部門職責(zé)范圍不明確，且在設(shè)立之初就有著職權(quán)范圍的相互重疊。例如水利委員會(huì)與河務(wù)局，隸屬水利部的建管局與隸屬水利委員會(huì)的集團(tuán)、公司等。它們之間存在著隸屬或者不隸屬的關(guān)系，有些雖然在機(jī)構(gòu)的設(shè)立上沒(méi)有隸屬關(guān)系，但是在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)卻又相互交叉，所以在日常的工作中又必須相互協(xié)同。

3.破壞農(nóng)村水利工程設(shè)施行為普遍

近年來(lái)，為了響應(yīng)發(fā)展建設(shè)基本農(nóng)田，很多地區(qū)興建了與之配套的大量的農(nóng)田水利工程。這本是改善民生的好事，但是很多人缺少對(duì)于水利工程設(shè)施的保護(hù)意識(shí)以及為了自己的便利或是利益，破壞河道，亂采濫挖。鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的基層水利工作人員雖然能發(fā)現(xiàn)相關(guān)的違法行為，但是由于沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，所以只能加以勸阻，并不能直接進(jìn)行執(zhí)法，所以其實(shí)效性受到很大的限制。

4.基層執(zhí)法環(huán)境方面

在執(zhí)法過(guò)程中存在調(diào)查取證難的現(xiàn)象，雖然涉河違法活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，但是具體的取證難以開(kāi)展，更有違法的當(dāng)事人對(duì)違法事實(shí)不以為然，甚至毆打謾罵、暴力抗法。這些情況都給水行政執(zhí)法工作的調(diào)查取證帶來(lái)了很大的困難，更是影響了水監(jiān)察工作的順利開(kāi)展。

5.基層水執(zhí)法人員方面

一方面，基層水政執(zhí)法人員少，工作任務(wù)重。執(zhí)法隊(duì)伍整體的力量薄弱，所以在具體到執(zhí)法方面效果自然大打折扣。很多執(zhí)法人員并不是來(lái)源于水利或者是法律等相關(guān)專業(yè)，且沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)和相關(guān)技能的培訓(xùn)［6］。在具體的行政執(zhí)法工作過(guò)程中自身法律知識(shí)薄弱，對(duì)執(zhí)法的程序和規(guī)范都不清楚，所以自然很難達(dá)到預(yù)期的效果。

（二）形成的原因

1.水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能尚未健全

縣區(qū)級(jí)的水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)不健全，水行政執(zhí)法的專業(yè)能力更為有限。很多地方的相關(guān)單位仍為自收自支單位，需要兼顧水資源費(fèi)的征收和催繳等業(yè)務(wù)，變相削弱了水行政執(zhí)法工作能力［1］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)缺失水行政執(zhí)法職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的水利工程等設(shè)施也缺少日常的監(jiān)督管理人員，更讓一些破壞基礎(chǔ)設(shè)施的行為更為猖獗。

2.水行政執(zhí)法的社會(huì)認(rèn)知度不高

在基層執(zhí)法過(guò)程中，很多違法當(dāng)事人知法犯法，其根本原因就是地方性立法的缺失。很多地方的水行政執(zhí)法部門權(quán)威性不夠，特別是對(duì)于基層的執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，在人們的社會(huì)認(rèn)知中并沒(méi)有將水的違法行為與人的違法犯罪結(jié)合起來(lái)，于是存在僥幸心理，并沒(méi)有把水利等部門的執(zhí)法當(dāng)回事。而執(zhí)法人員在具體執(zhí)法過(guò)程中缺少具體的地方性法律法規(guī)作為依據(jù)，也導(dǎo)致了其本身的社會(huì)權(quán)威性和認(rèn)知度不高。

3.水事違法的成本不高

大多數(shù)人違法是因?yàn)槔骝?qū)動(dòng)，而在利益面前，水事違法的成本又不高，所以使得很多圖謀不軌的人公然進(jìn)行相關(guān)違法活動(dòng)。在違法后的處罰力度不大，最多是罰款和警告等，并不會(huì)出現(xiàn)更為嚴(yán)重的后果。其后果遠(yuǎn)低于其他的違法犯罪行為且有利可圖，所以在高利益和低風(fēng)險(xiǎn)的雙重作用下，出現(xiàn)了很多的水事違法行為。

4.水事案件性質(zhì)發(fā)生變化

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平和農(nóng)民生活水平的提升，水事違法的嚴(yán)重程度也隨著加重。從簡(jiǎn)單的種樹(shù)、倒垃圾逐漸發(fā)展為對(duì)橋梁、公路、流域的侵占、改造和建設(shè)等。甚至很多是地方政府所為，各種地方利益牽扯，執(zhí)法人員進(jìn)行查處工作時(shí)受到百般阻撓，法律的權(quán)威性也受到質(zhì)疑，基層工作難以開(kāi)展。

5.執(zhí)法程序履行不到位

水行政執(zhí)法人員需要根據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行案件的記錄歸檔，但是從具體的筆錄制作上看，存在著記錄內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，案件的歸檔分類不準(zhǔn)確和裝訂不規(guī)范等很多具體問(wèn)題。這些都需要基層執(zhí)法人員的耐心和工作熱情。同樣也需要遵守記錄的規(guī)范和工作的嚴(yán)格要求，在具體履行程序過(guò)程中不能簡(jiǎn)單應(yīng)付，不遵守規(guī)范。

三、提高基層水行政執(zhí)法水平的對(duì)策建議

（一）健全相關(guān)部門組織管理職能

設(shè)立具體的主管部門，將當(dāng)?shù)氐暮拥拦芾頇C(jī)構(gòu)建制納入流域的管理機(jī)構(gòu)。依托當(dāng)?shù)厮块T，積極探索聯(lián)合執(zhí)法等的新模式，在一定意義上彌補(bǔ)日常管理和基層執(zhí)法權(quán)力的缺失。對(duì)于某一具體地區(qū)要真正實(shí)行全面、統(tǒng)一管理，真正擔(dān)負(fù)起水行政主管部門的職能。

（二）強(qiáng)化水政部門的法定地位

根據(jù)《水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，明確和強(qiáng)化相關(guān)部門的權(quán)威地位。既是法律賦予的法定職責(zé)和權(quán)力，更是應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。水政部門的權(quán)威性和影響力的增大，同樣有利于震懾水事相關(guān)的違法犯罪行為，提高基層水執(zhí)法人員的權(quán)威性，對(duì)于基層工作的開(kāi)展和法律法規(guī)的推行實(shí)施都有很大的積極作用。

（三）對(duì)于帶有地區(qū)性的違法行為，推行地方立法

建議省級(jí)水行政主管部門盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，制定科學(xué)合理的執(zhí)法流程和執(zhí)法依據(jù)。對(duì)于帶有地區(qū)性的水事違法行為，如在轄區(qū)內(nèi)砂石資源較為豐富的河道，規(guī)定好開(kāi)采的具體地區(qū)和范圍，并依據(jù)科學(xué)知識(shí)制定合理的開(kāi)采強(qiáng)度，合理開(kāi)采。與此同時(shí)更要加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，加大對(duì)違法行為的法律懲戒力度，保障地區(qū)性資源利用和打擊違法相結(jié)合。

（四）與最高人民檢察院就建立“水行政執(zhí)法+檢察公益訴訟”協(xié)作機(jī)制

2022年2月23日，水利部與最高人民檢察院舉行座談會(huì)，就建立“水行政執(zhí)法+檢察公益訴訟”協(xié)作機(jī)制進(jìn)行座談。水利部將在最高人民檢察院的支持指導(dǎo)下，在河道、湖泊、水庫(kù)、堤防、蓄滯洪區(qū)等水利工程管理、水資源管理、水土流失防治等重點(diǎn)領(lǐng)域，建立健全“水行政執(zhí)法+檢察公益訴訟”協(xié)作機(jī)制，推進(jìn)相關(guān)數(shù)據(jù)連通、信息共享、線索移送、技術(shù)協(xié)作，切實(shí)提升水行政執(zhí)法效能，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力的水安全保障。

（五）創(chuàng)新法治宣傳教育

一方面要?jiǎng)?chuàng)新普法的形式，普法工作也是水行政機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)，主要的工作形式可以借助各種法制節(jié)日例如“中國(guó)水周”等進(jìn)行普法的宣傳活動(dòng)。［7］在日常宣傳形式的基礎(chǔ)上突出水行政的工作特色，創(chuàng)新宣傳載體，有內(nèi)容、有重點(diǎn)地開(kāi)展宣傳教育活動(dòng)；另一方面要加強(qiáng)水行政機(jī)構(gòu)執(zhí)法范圍的監(jiān)管和維護(hù)。例如在水事違法案件頻發(fā)的河道管理范圍內(nèi)設(shè)立界樁和警示牌。在重點(diǎn)保護(hù)的水文監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)區(qū)開(kāi)展確權(quán)劃界工作，明確有爭(zhēng)議的保護(hù)范圍和重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，與當(dāng)?shù)鼐唧w情況相結(jié)合，以當(dāng)?shù)貧v史和現(xiàn)實(shí)為原則來(lái)開(kāi)展普法工作的具體流程，可以進(jìn)一步擴(kuò)大法治宣傳教育的影響意義。

四、結(jié)論

做好水行政執(zhí)法相關(guān)工作，對(duì)于維護(hù)水資源的安全、保護(hù)周邊生態(tài)環(huán)境和貫徹國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略等方面都具有深遠(yuǎn)意義。本文從水行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，水行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等現(xiàn)狀出發(fā)，通過(guò)文獻(xiàn)查閱、與基層工作人員交流溝通等方式，發(fā)現(xiàn)日常工作中存在的問(wèn)題。具體問(wèn)題結(jié)合相關(guān)理論分析得出出現(xiàn)問(wèn)題的成因，并在此基礎(chǔ)上提出并完善水行政執(zhí)法工作的對(duì)策建議。對(duì)于水行政執(zhí)法部門尤其是基層水行政執(zhí)法部門的工作開(kāi)展和工作思路等方面都具有推動(dòng)意義。

“十三五”以來(lái)，隨著依法治國(guó)的進(jìn)程不斷加快，全國(guó)各地方、流域響應(yīng)水利部號(hào)召，不僅使得地方的水事案件得到進(jìn)一步解決，更使得基層水政隊(duì)伍的執(zhí)法能力得到了充分的鍛煉。隨著水利事業(yè)的日益發(fā)展和地方的保護(hù)意識(shí)與人民法律意識(shí)的不斷提升，水行政執(zhí)法部門也越來(lái)越趨于完善，水政監(jiān)察隊(duì)伍也向著更文明公正、紀(jì)律嚴(yán)明的方向發(fā)展。相信相關(guān)部門和執(zhí)法人員在以后的日常工作、監(jiān)管審查中可以發(fā)揮更大的作用。