閔 婉

湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430000

一、我國(guó)警務(wù)公開(kāi)制度的沿革與意義

警務(wù)公開(kāi)是指公安機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的原則、范圍、方式和程序?qū)⑵湓趫?zhí)法過(guò)程和管理服務(wù)工作中收集和保存的各類警務(wù)信息向社會(huì)公眾或特定主體予以公開(kāi)的行為。［1］《人民警察法》第四十四條規(guī)定：“人民警察機(jī)關(guān)作出的與公眾利益直接有關(guān)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向公眾公布?！惫膊坑?999年5月10日發(fā)出的《關(guān)于在全國(guó)公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開(kāi)制度的通知》中規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案和行政管理工作，除法律法規(guī)規(guī)定不能公開(kāi)的事項(xiàng)外，都要予以公開(kāi)?！痹撏ㄖ鞔_規(guī)定警務(wù)公開(kāi)主要包括公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)、公安機(jī)關(guān)開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)的相關(guān)制度和程序、公安機(jī)關(guān)的警務(wù)工作紀(jì)律等方面的內(nèi)容，自此，警務(wù)公開(kāi)制度在全國(guó)公安機(jī)關(guān)開(kāi)始穩(wěn)步推行。各地公安機(jī)關(guān)按通知部署，積極開(kāi)展警務(wù)公開(kāi)實(shí)踐，不斷推動(dòng)警務(wù)公開(kāi)制度的優(yōu)化。

2012年10月，公安部為進(jìn)一步規(guī)范警務(wù)公開(kāi)制度，印發(fā)了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》，該規(guī)定將“執(zhí)法公開(kāi)”界定為公安機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件規(guī)定，向社會(huì)公眾或者特定對(duì)象公開(kāi)刑事、行政執(zhí)法的依據(jù)、流程、進(jìn)展、結(jié)果等相關(guān)信息，以及開(kāi)展網(wǎng)上公開(kāi)辦事的活動(dòng)。這是我國(guó)第一部全面規(guī)范警務(wù)公開(kāi)工作的規(guī)范性文件，相比之前的相關(guān)制度而言，這一規(guī)定更為全面系統(tǒng)，為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)工作構(gòu)建了涵蓋基本原則、內(nèi)容方式以及監(jiān)督保障等制度的全方位、系統(tǒng)性的框架體系，對(duì)公安機(jī)關(guān)警務(wù)公開(kāi)工作進(jìn)一步走向制度化、科學(xué)化，具有重要的推動(dòng)作用。

2018年8月，公安部對(duì)《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》進(jìn)行了修訂，并于2018年12月1日正式施行，將其適用范圍限定為公安機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)執(zhí)法信息，以及開(kāi)展網(wǎng)上公開(kāi)辦事，而公民、法人或者其他組織申請(qǐng)獲取執(zhí)法信息的，則依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定辦理。此外，新規(guī)定將公安機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定、行政復(fù)議結(jié)果等生效法律文書(shū)納入警務(wù)公開(kāi)的項(xiàng)目，同時(shí)明確規(guī)定了公開(kāi)法律文書(shū)的具體操作規(guī)范。針對(duì)網(wǎng)上公開(kāi)辦事的服務(wù)類型，新規(guī)定也作出了與時(shí)俱進(jìn)的修訂。最后，新規(guī)定還進(jìn)一步優(yōu)化了執(zhí)法公開(kāi)的監(jiān)督保障規(guī)則，尤其是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)政府公開(kāi)平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)作提出了具體要求。可見(jiàn)，新修訂的《公安機(jī)關(guān)公開(kāi)執(zhí)法規(guī)定》能更好地對(duì)接《政府信息公開(kāi)條例》，二者共同為新時(shí)代公安機(jī)關(guān)警務(wù)公開(kāi)工作的深化發(fā)展提供了系統(tǒng)化的制度保障。

警務(wù)公開(kāi)制度的意義主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，警務(wù)公開(kāi)制度能有效保障廣大社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。保障知情權(quán)是實(shí)現(xiàn)參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的前提，而警務(wù)公開(kāi)則是保障知情權(quán)的前提，通過(guò)警務(wù)公開(kāi)，社會(huì)公眾能充分獲取公安機(jī)關(guān)的公開(kāi)執(zhí)法信息，了解各項(xiàng)執(zhí)法依據(jù)和相關(guān)規(guī)章制度，參與公共事務(wù)的討論和決策，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)及警務(wù)人員的違規(guī)、違法甚至犯罪行為，有效提高公共決策的科學(xué)性和公正性；二是對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，警務(wù)公開(kāi)有助于規(guī)范公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。政府信息是行政權(quán)力運(yùn)行的載體，政府信息公開(kāi)則是政府工作全領(lǐng)域、全口徑、全流程的外化表現(xiàn)。［2］將公安機(jī)關(guān)警務(wù)活動(dòng)公開(kāi)于民眾的視線之下，不僅有助于促進(jìn)公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)服務(wù)職能的不斷優(yōu)化，也能督促公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履行職權(quán)，通過(guò)民眾的監(jiān)督確保警務(wù)人員的廉潔自律、規(guī)范執(zhí)法，避免權(quán)力的濫用，保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。

二、《民法典》背景下人格權(quán)保護(hù)的強(qiáng)化

人格權(quán)是指民事主體享有的以人格利益為客體的民事權(quán)利的總稱，包括一般人格權(quán)和具體人格權(quán)。一般人格權(quán)是指以人格自由、人格獨(dú)立和人格尊嚴(yán)等一般人格權(quán)益為內(nèi)容的人格權(quán)。具體人格權(quán)是指生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)、姓名權(quán)和名稱權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)以及個(gè)人信息權(quán)益等以具體人格權(quán)益為內(nèi)容的各種人格權(quán)。我國(guó)《民法典》為順應(yīng)時(shí)代“以人為本”的立法理念，全方位加大了對(duì)人格權(quán)的保護(hù)力度。

（一）體例上的強(qiáng)化

傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家的民法存在“重物輕人”的體系缺陷。傳統(tǒng)民法主要調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系，財(cái)產(chǎn)關(guān)系在分則里表現(xiàn)為物權(quán)、合同債權(quán)；人身關(guān)系分為兩大部分，一是人格權(quán)，二是身份關(guān)系，身份關(guān)系分別規(guī)定在婚姻家庭和繼承制度里，而人格權(quán)在分則里則完全沒(méi)有涉及到，這是一個(gè)重大缺陷。［3］我國(guó)《民法典》則突破這一傳統(tǒng)模式，首次將人格權(quán)獨(dú)立成編，這一重大革新既彌補(bǔ)了大陸法系國(guó)家傳統(tǒng)立法體系上存在的上述缺陷，也從立法形式上充分體現(xiàn)了我國(guó)《民法典》對(duì)人格權(quán)保護(hù)的高度重視。

（二）內(nèi)容上的強(qiáng)化

《民法典》除了在體例上作出了加強(qiáng)人格權(quán)保護(hù)的重大突破之外，在內(nèi)容上也同樣強(qiáng)化了對(duì)人格權(quán)的保護(hù)制度。首先是人格權(quán)保護(hù)范疇的拓展：在物質(zhì)性人格權(quán)方面，《民法典》第一千零二條明確將自然人的生命權(quán)范疇擴(kuò)展為生命健康和生命尊嚴(yán)，一千零四條則明確將自然人的健康權(quán)范疇擴(kuò)展為身體健康和心理健康。在精神性人格權(quán)方面，《民法典》第一千零一十七條將具備混淆可能的筆名、網(wǎng)名、字號(hào)、姓名和名稱的簡(jiǎn)稱等均納入保護(hù)，大大拓展了姓名權(quán)和名稱權(quán)的保護(hù)范疇；第一千零二十三條將自然人的聲音納入人格權(quán)保護(hù)范疇；第一千零三十二條將自然人的私人生活安寧納入隱私權(quán)的保護(hù)范疇；第一千零三十四條將自然人的個(gè)人信息納入人格權(quán)保護(hù)范疇。其次是保護(hù)制度的創(chuàng)新：《民法典》第一千零九條首次明確規(guī)定了與人體基因、人體胚胎相關(guān)醫(yī)學(xué)和科研活動(dòng)的底線原則；第一千零一十條首次明確規(guī)定了性騷擾的認(rèn)定和規(guī)制規(guī)則；第一千零二十九條首次明確規(guī)定了民事主體的信用評(píng)價(jià)查詢及異議規(guī)則。最后是救濟(jì)規(guī)則的突破：《民法典》第九百九十五條規(guī)定了人格權(quán)請(qǐng)求權(quán)制度；第九百九十六條規(guī)定了違約行為導(dǎo)致人格權(quán)受到侵害并造成嚴(yán)重精神損害的情況下的精神損害賠償制度；第九百九十七條規(guī)定了對(duì)侵害人格權(quán)違法行為的禁令制度。

三、警務(wù)公開(kāi)與人格權(quán)保護(hù)的沖突

如前所述，我國(guó)《民法典》保護(hù)的人格權(quán)類型非常廣泛，但并非所有類型的人格權(quán)都會(huì)與警務(wù)公開(kāi)制度產(chǎn)生沖突，一般而言，警務(wù)公開(kāi)可能會(huì)涉及到的人格權(quán)沖突主要集中在肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)以及個(gè)人信息領(lǐng)域。警務(wù)公開(kāi)與人格權(quán)保護(hù)的沖突實(shí)質(zhì)上是社會(huì)公眾的知情權(quán)與當(dāng)事人的人格權(quán)之間的沖突，雖然二者都是現(xiàn)代民主法治社會(huì)中民眾應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，但二者并不總是能得以兼顧，其沖突主要可以體現(xiàn)在兩個(gè)維度。

（一）警務(wù)公開(kāi)可能會(huì)侵害案件當(dāng)事人或第三人的人格權(quán)

《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》第十條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)涉及公共利益、社會(huì)高度關(guān)注的重大案事件調(diào)查進(jìn)展和處理結(jié)果?！痹谶@種情況下，由于要對(duì)涉案信息進(jìn)行公布，一旦在公布案情時(shí)以各種形式直接或間接透露當(dāng)事人的身份情況、配發(fā)含有當(dāng)事人影像的視頻或照片資料，就極易發(fā)生侵害當(dāng)事人肖像權(quán)、隱私權(quán)或個(gè)人信息權(quán)益的問(wèn)題。如果因公布案情事實(shí)有誤或措辭不當(dāng)?shù)仍驅(qū)е掳讣?dāng)事人或涉案第三人的社會(huì)評(píng)價(jià)降低，社會(huì)聲譽(yù)減損，則可能構(gòu)成對(duì)名譽(yù)權(quán)的侵犯。除此之外，在特殊情況下，如果警務(wù)公開(kāi)中公布案情信息的方式方法不當(dāng)，還有可能發(fā)生侵犯涉案當(dāng)事人人格尊嚴(yán)等一般人格權(quán)的問(wèn)題。

（二）人格權(quán)保護(hù)的泛化可能會(huì)阻礙警務(wù)公開(kāi)的實(shí)施

《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》第六條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)不得向權(quán)利人以外的公民、法人或者其他組織公開(kāi)涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的執(zhí)法信息?！备鶕?jù)這一規(guī)定，隱私權(quán)等人格權(quán)的保護(hù)成為了法定的警務(wù)公開(kāi)阻卻事由。但由于執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)個(gè)人隱私的理解不同，導(dǎo)致對(duì)涉隱私信息豁免公開(kāi)原則的適用標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法統(tǒng)一，從而造成隱私權(quán)等人格權(quán)保護(hù)的泛化，具體表現(xiàn)為公安執(zhí)法機(jī)關(guān)在沒(méi)有充分依據(jù)的情況下，以隱私權(quán)等人格權(quán)保護(hù)為借口拒絕權(quán)利人提出的警務(wù)公開(kāi)申請(qǐng)，導(dǎo)致警務(wù)公開(kāi)制度不能切實(shí)有效地貫徹執(zhí)行。

四、警務(wù)公開(kāi)與人格權(quán)保護(hù)的平衡措施

（一）合理限制警務(wù)公開(kāi)的范圍

對(duì)警務(wù)信息應(yīng)當(dāng)區(qū)分處理，將其區(qū)分為公開(kāi)信息和非公開(kāi)信息。從人格權(quán)保護(hù)的角度出發(fā)，凡公開(kāi)后會(huì)對(duì)當(dāng)事人或第三人的人格權(quán)益造成損害的信息均歸屬于非公開(kāi)信息，一般不納入警務(wù)公開(kāi)范疇。這里的人格權(quán)益不僅包括《政府信息公開(kāi)條例》第十五條和《公安機(jī)關(guān)公開(kāi)執(zhí)法規(guī)定》第六條所列舉的“個(gè)人隱私”，還應(yīng)當(dāng)包括肖像、聲音、名譽(yù)、個(gè)人信息等具體人格權(quán)益以及人格尊嚴(yán)等一般人格權(quán)益。以上述標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分公開(kāi)信息與非公開(kāi)信息時(shí)也存在例外情形——公共利益優(yōu)先。所謂公共利益優(yōu)先，是指即使某些信息屬于當(dāng)事人或第三人人格權(quán)益相關(guān)信息，但是如果不公開(kāi)這些信息會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響，則這些信息仍應(yīng)歸屬于公開(kāi)信息的范疇。

因此，要準(zhǔn)確區(qū)分公開(kāi)信息和非公開(kāi)信息，一方面要嚴(yán)格以《民法典》的具體規(guī)定和基本原則為依據(jù)，對(duì)隱私權(quán)等人格權(quán)益的概念和范疇進(jìn)行準(zhǔn)確界定和適用，避免因人格權(quán)保護(hù)的泛化影響警務(wù)公開(kāi)的效果；另一方面也要嚴(yán)格以警務(wù)公開(kāi)制度設(shè)立的核心目的和價(jià)值為限對(duì)公共利益的概念和范疇進(jìn)行準(zhǔn)確解釋和適用，避免因公共利益優(yōu)先制度的濫用導(dǎo)致人格權(quán)益的損害。

（二）準(zhǔn)確適用警務(wù)公開(kāi)的比例原則

行政法意義上的比例原則是警務(wù)公開(kāi)中始終應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。所謂比例原則，是指國(guó)家干預(yù)手段和目的之間的合比例性，具體表現(xiàn)為適當(dāng)性、必要性和狹義比例三個(gè)方面，適當(dāng)性是指行政機(jī)關(guān)采取的行政執(zhí)法手段應(yīng)當(dāng)有助于目的的實(shí)現(xiàn)；必要性是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)在各種能夠?qū)崿F(xiàn)目的的手段中選擇侵害最小的一種；狹義比例是指行政機(jī)關(guān)在行政行為中損害的利益與達(dá)到的目的應(yīng)當(dāng)相稱。［4］

具體到警務(wù)公開(kāi)與人格權(quán)保護(hù)的沖突問(wèn)題上，比例原則體現(xiàn)為公安機(jī)關(guān)公開(kāi)涉及當(dāng)事人或第三人人格權(quán)益的相關(guān)信息時(shí)，一定要全面考量這一信息公開(kāi)行為是否確實(shí)符合設(shè)立警務(wù)公開(kāi)制度的目的和初衷，即公開(kāi)該信息是否能真正提升公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法規(guī)范化水平，是否能切實(shí)對(duì)警務(wù)人員廉潔公正執(zhí)法起到督促效果，或者公開(kāi)該信息是否確實(shí)有助于提升廣大人民群眾對(duì)公安工作的整體滿意度，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)；如果為了達(dá)成上述目的必須公開(kāi)涉及人格權(quán)益的警務(wù)信息時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考量如何盡可能減少這類警務(wù)信息的公開(kāi)對(duì)當(dāng)事人或第三人人格權(quán)益可能造成的損害或影響，例如盡可能采取匿名化方式進(jìn)行公開(kāi)，或者盡可能在信息公開(kāi)的內(nèi)容、方式和影響范圍等方面進(jìn)行適當(dāng)控制等，通過(guò)這些措施力求達(dá)到警務(wù)公開(kāi)手段和目的之間的均衡、適當(dāng)、合比例，即從社會(huì)效果來(lái)看，因警務(wù)公開(kāi)所維護(hù)的社會(huì)公共利益確實(shí)大于因該警務(wù)信息公開(kāi)所損害的個(gè)人人格權(quán)益。

（三）不斷優(yōu)化警務(wù)公開(kāi)的程序規(guī)范

如前所述，警務(wù)公開(kāi)中人格權(quán)益與公共利益之間可能存在一定程度的沖突和博弈，在此過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，享有決定是否公開(kāi)警務(wù)信息的決策權(quán)，為了避免該權(quán)力濫用，勢(shì)必需要對(duì)警務(wù)公開(kāi)的決策過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范的程序制約，通過(guò)程序正義的方式為實(shí)體正義提供一定的保障，以實(shí)現(xiàn)警務(wù)公開(kāi)與人格權(quán)益保護(hù)的平衡。但我國(guó)目前的相關(guān)規(guī)定并不完善，僅《政府信息公開(kāi)條例》第三十二條有所涉及，該條款規(guī)定：“依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息公開(kāi)會(huì)損害第三方合法權(quán)益的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方的意見(jiàn)?！边@一規(guī)定僅適用于依申請(qǐng)公開(kāi)的情形，對(duì)政府依職權(quán)主動(dòng)公開(kāi)的情形并不適用。而在警務(wù)公開(kāi)中因公安機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)而發(fā)生人格權(quán)益沖突的情形并不少見(jiàn)。因此，建議在《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》中完善相關(guān)規(guī)定，如規(guī)定不論是公安機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)公開(kāi)還是依申請(qǐng)公開(kāi)，只要警務(wù)信息公開(kāi)中可能會(huì)涉及到當(dāng)事人或第三人人格權(quán)益被侵害的情形，則該當(dāng)事人或第三人均享有異議權(quán)和答辯權(quán)。同時(shí)還應(yīng)對(duì)公安機(jī)關(guān)的通知及回復(fù)義務(wù)、當(dāng)事人及第三人的異議和答辯方式及流程均作出相應(yīng)的規(guī)定，從程序上確保當(dāng)事人及第三人能充分發(fā)表不同意見(jiàn)，從而促進(jìn)公安機(jī)關(guān)的警務(wù)公開(kāi)決策程序更透明，結(jié)果更公正。