袁書芬

河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北 保定 071000

糧食安全預(yù)警責(zé)任主體在履行糧食安全預(yù)警相關(guān)職責(zé)時(shí)，對(duì)失職帶來(lái)的后果應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。法律責(zé)任的認(rèn)定是糧食安全預(yù)警法律實(shí)施的關(guān)鍵，糧食安全預(yù)警責(zé)任主體的認(rèn)定關(guān)系糧食安全預(yù)警責(zé)任的追究，然而我國(guó)法律目前尚未明確規(guī)定糧食安全預(yù)警責(zé)任主體及其法律責(zé)任。

一、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

糧食安全預(yù)警研究受眾多學(xué)科關(guān)注，但法學(xué)學(xué)科專門針對(duì)糧食安全預(yù)警責(zé)任主體法律責(zé)任的研究尚不多，大多散布于糧食安全保障和政府宏觀調(diào)控方面，主要集中于以下幾個(gè)維度。

（一）糧食安全預(yù)警法律責(zé)任的歸責(zé)原則

歸責(zé)原則主要解決責(zé)任依據(jù)問(wèn)題，法學(xué)上對(duì)歸責(zé)原則的認(rèn)定一般采用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則、嚴(yán)格責(zé)任原則和公平責(zé)任原則，未直接對(duì)糧食安全預(yù)警法律責(zé)任歸責(zé)原則進(jìn)行認(rèn)定。戴敏認(rèn)為宏觀調(diào)控歸責(zé)原則以違法歸責(zé)原則為主，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則為輔［1］，趙大華認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法中權(quán)力主體經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任歸責(zé)原則為分類歸責(zé)、責(zé)任法定和責(zé)罰對(duì)應(yīng)原則［2］。以上歸責(zé)原則本質(zhì)是過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則、嚴(yán)格責(zé)任原則和公平責(zé)任原則的不同表現(xiàn)形式，對(duì)糧食安全預(yù)警法律有參考意義。

（二）糧食安全預(yù)警責(zé)任主體研究

1.現(xiàn)行相關(guān)文件梳理

中央層面現(xiàn)行與糧食安全預(yù)警責(zé)任主體相關(guān)法律文件散見(jiàn)于以下6部，然而這些文件并未直接規(guī)定糧食安全預(yù)警責(zé)任主體且存在規(guī)定不一致現(xiàn)象?！秶?guó)家糧食應(yīng)急預(yù)案》和《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》均規(guī)定發(fā)改委及糧食部門負(fù)責(zé)糧食監(jiān)測(cè)預(yù)警，《糧食流通管理?xiàng)l例》在此基礎(chǔ)上增加“會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村、統(tǒng)計(jì)、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門”；《糧食法（征求意見(jiàn)稿）》規(guī)定由中央和地方兩級(jí)糧食部門負(fù)責(zé)糧食安全；《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見(jiàn)》規(guī)定政府承擔(dān)糧食安全主體責(zé)任；《農(nóng)業(yè)法》直接規(guī)定糧食安全保障是國(guó)務(wù)院的職責(zé)。以上，實(shí)質(zhì)上認(rèn)可至少糧食部門在內(nèi)的多部門承擔(dān)糧食安全預(yù)警主體責(zé)任。

目前許多地方逐步出臺(tái)糧食應(yīng)急預(yù)案這一地方工作文件對(duì)糧食安全預(yù)警責(zé)任主體進(jìn)行探索。對(duì)負(fù)責(zé)糧食監(jiān)測(cè)預(yù)警的機(jī)構(gòu)設(shè)置分以下情形：第一，規(guī)定比較明確且包括糧食部門，如北京市、貴州省、河南省為糧食部門，陜西省、甘肅省天水市為糧食應(yīng)急工作指揮辦公室，寧夏回族自治區(qū)為糧食部門和地級(jí)市政府，海南省為糧食局、發(fā)改委、民政、農(nóng)業(yè)、物價(jià)等部門，四川省為發(fā)改委、糧食和儲(chǔ)備、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門會(huì)同商務(wù)部門、統(tǒng)計(jì)部門，天津市由發(fā)改委、糧食部門會(huì)同農(nóng)業(yè)、物價(jià)、統(tǒng)計(jì)、工商、海關(guān)部門。第二，規(guī)定多部門負(fù)責(zé)但較模糊，如廣東和湖南省、四川廣元和浙江溫州市為糧食部門、發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)，江蘇省為糧食會(huì)同物價(jià)等有關(guān)部門，上海徐匯區(qū)則避開(kāi)糧食部門為發(fā)改委、商務(wù)部會(huì)同有關(guān)部門。第三，規(guī)定更模糊，如福建省只規(guī)定由省直有關(guān)部門負(fù)責(zé)，沒(méi)有明確指出任何一個(gè)代表性部門。綜合以上文件發(fā)現(xiàn)，各地負(fù)責(zé)糧食預(yù)警的機(jī)構(gòu)不盡相同，但大多涉糧食部門，其他部門主要集中在發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務(wù)、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等部門。

2.理論界觀點(diǎn)梳理

責(zé)任主體是法律責(zé)任的構(gòu)成要件之一，糧食安全預(yù)警責(zé)任主體的范圍對(duì)法律責(zé)任的認(rèn)定是必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。學(xué)界大多贊同政府作為糧食安全預(yù)警責(zé)任主體，具體可細(xì)化為糧食行政部門或多部門協(xié)作或政府及其工作人員共同擔(dān)責(zé)，也有觀點(diǎn)認(rèn)為政府與社會(huì)共治。

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為糧食安全預(yù)警主體責(zé)任在政府，龐增安從國(guó)家安全、國(guó)家職能、國(guó)家利益方面證明國(guó)家是糧食安全責(zé)任主體［3］，崔煥金認(rèn)為政府在糧食安全保障體系中扮演主導(dǎo)角色［4］。以上學(xué)者從糧食安全屬性角度和政府責(zé)任能力角度指出政府應(yīng)對(duì)糧食安全負(fù)主體責(zé)任。

部分學(xué)者如曾曉昀認(rèn)為糧食行政管理部門負(fù)責(zé)主要責(zé)任［5］；部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)由多部門協(xié)作，如肖順武認(rèn)為政府負(fù)責(zé)人及其他部門負(fù)責(zé)人組成市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)［6］，張小平認(rèn)為糧食等部門分工協(xié)作成立糧食安全預(yù)警系統(tǒng)指揮部［7］。筆者認(rèn)為，糧食安全預(yù)警每一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)導(dǎo)致糧食不安全，糧食安全預(yù)警固然是糧食部門的本職工作，但單靠這一部門難以做到全過(guò)程監(jiān)測(cè)，因此政府多部門分工協(xié)作更合理。

部分學(xué)者引入社會(huì)共治理念，如曾曉均認(rèn)為糧食安全保障法律主體有糧農(nóng)、糧食市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體、糧食行政管理部門、消費(fèi)者、糧食行業(yè)組織等［8］。糧食安全關(guān)系到每個(gè)公民基本生存權(quán)利，因此可以考慮將其他社會(huì)主體納入糧食安全預(yù)警體系以便監(jiān)督政府履行職責(zé)，但公民授權(quán)政府管理國(guó)家權(quán)力，糧食安全預(yù)警的主體責(zé)任仍在政府。

（三）糧食安全預(yù)警法律責(zé)任范圍

糧食安全預(yù)警責(zé)任主體行為構(gòu)成違法是承擔(dān)預(yù)警法律責(zé)任的另一構(gòu)成要件，故需明確責(zé)任范圍即預(yù)警責(zé)任主體職責(zé)范圍。梅方權(quán)［9］認(rèn)為政府或職能部門在糧食安全預(yù)警中扮演宏觀調(diào)控角色，陳倬賦予政府糧食安全突發(fā)事件管理和處理責(zé)任［10］，李蕊將糧食安全主體責(zé)任具體化為制度供給、支持、擔(dān)保等責(zé)任［11］。分析以上觀點(diǎn)，更多是從宏觀層面來(lái)談?wù)氊?zé)，中觀層面各職能部門職責(zé)和微觀層面政府職責(zé)的探討較缺乏。

（四）糧食安全預(yù)警法律責(zé)任形態(tài)

1.相關(guān)文件規(guī)定

梳理前述文件發(fā)現(xiàn)，對(duì)于不履行預(yù)警職責(zé)的法律后果，中央層面除《國(guó)家糧食應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定玩忽職守、失職、瀆職依照有關(guān)法律法規(guī)處理，和《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見(jiàn)》規(guī)定對(duì)不合格的予以通報(bào)批評(píng)、責(zé)令整改并追究責(zé)任外，其他文件幾乎未有涉及。地方層面的糧食預(yù)警與應(yīng)急預(yù)案，列舉法律責(zé)任的條款包括以下幾種：第一，表述為“玩忽職守、失職、瀆職等行為”，如天津市、寧夏回族自治區(qū)、四川廣元和陜西西安市及廣東、四川、江蘇、甘肅、山西、黑龍江和陜西等省份。第二，《海南省糧食應(yīng)急預(yù)案》表述為“給糧食應(yīng)急工作造成危害的”。第三，表述為“違反相關(guān)法律、法規(guī)和有特定情形”，如河南省和浙江溫州市。可以看到，以上提及法律責(zé)任的地方工作文件，其中大多列舉具體違法行為情形；部分采用抽象法律責(zé)任形式，沒(méi)有明確規(guī)定責(zé)任形式，而是概括表述為“依照有關(guān)法律法規(guī)處理或依法追責(zé)和處罰”。

2.理論界觀點(diǎn)梳理

法律責(zé)任形態(tài)即法律責(zé)任的承擔(dān)形式，是法律責(zé)任的構(gòu)成要件之一。肖順武認(rèn)為糧食安全預(yù)警相關(guān)主體法律責(zé)任包括一般意義法律責(zé)任和狹義法律責(zé)任［12］，黃碩認(rèn)為宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任包括制裁、補(bǔ)救［13］，單飛躍認(rèn)為政府或政府部門承擔(dān)法律責(zé)任實(shí)施主管和直接責(zé)任人員雙罰制［14］。分析以上觀點(diǎn)，糧食安全預(yù)警法律責(zé)任形態(tài)總體較為抽象和籠統(tǒng)，缺乏可實(shí)施性，不過(guò)責(zé)任到“人”可督促政府工作人員認(rèn)真履行職責(zé)，有一定進(jìn)步意義。

二、國(guó)外研究現(xiàn)狀

關(guān)于法律責(zé)任主體。張英認(rèn)為任何國(guó)家如美國(guó)、歐盟、法國(guó)、日本等政府承擔(dān)確保糧食安全的責(zé)任［15］，韓永紅認(rèn)為美國(guó)重視發(fā)揮食品企業(yè)主體責(zé)任［16］，李蕊認(rèn)為日本形成政府、社會(huì)、市場(chǎng)三元協(xié)同的糧食安全綜合保障體系［17］。

關(guān)于法律責(zé)任范圍。李潔認(rèn)為加拿大食品檢驗(yàn)局對(duì)從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的供應(yīng)鏈進(jìn)行監(jiān)管［18］，胡澤平認(rèn)為美國(guó)食品藥品監(jiān)管局、食品安全檢疫局、環(huán)境保護(hù)局、商業(yè)部、司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對(duì)食品安全承擔(dān)不同職責(zé)［19］，晏瑩認(rèn)為韓國(guó)農(nóng)業(yè)海外開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)和基金協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)海外農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)融資，美國(guó)國(guó)家出口戰(zhàn)略委員會(huì)負(fù)責(zé)放開(kāi)糧食出口市場(chǎng)，日本官民一體的海外投資模式中政府負(fù)責(zé)協(xié)助和支持［20］。

分析以上學(xué)者觀點(diǎn)可知：責(zé)任主體方面，境外均實(shí)行將政府作為糧食安全預(yù)警當(dāng)然責(zé)任主體的做法，政府各部門各司其職協(xié)調(diào)合作；有的糧食生產(chǎn)銷售者也作為責(zé)任主體，由政府進(jìn)行監(jiān)管；有的實(shí)行政府、社會(huì)和市場(chǎng)協(xié)同治理，注重調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性，有助于形成共治合力。責(zé)任范圍方面，境外注重各部門在法律規(guī)定范圍內(nèi)履行各自職責(zé)，且注重從農(nóng)田到餐桌的監(jiān)管，糧食安全預(yù)警覆蓋范圍較為全面，可為我國(guó)糧食安全預(yù)警法律制定提供參考。境外對(duì)于責(zé)任形態(tài)方面研究較少，不利于糧食安全預(yù)警法律責(zé)任的理論研究。

三、分析與展望

現(xiàn)階段糧食安全預(yù)警責(zé)任主體法律責(zé)任的研究仍存在以下問(wèn)題：第一，研究成果的學(xué)科分布不合理，以法學(xué)為主導(dǎo)的糧食安全預(yù)警責(zé)任主體研究總體數(shù)量較少，大多集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)科。第二，研究?jī)?nèi)容結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，糧食安全預(yù)警的研究大多集中在預(yù)警模型構(gòu)建、預(yù)警指標(biāo)選擇及預(yù)警研究方法等領(lǐng)域，糧食安全預(yù)警責(zé)任主體法律責(zé)任研究較匱乏，沒(méi)有直接的文獻(xiàn)資料做理論支撐。第三，就責(zé)任主體和法律責(zé)任而言，對(duì)經(jīng)濟(jì)法中的權(quán)利主體的法律責(zé)任著墨較多，對(duì)糧食安全預(yù)警中責(zé)任主體法律責(zé)任關(guān)注較少。第四，糧食安全預(yù)警責(zé)任主體法律責(zé)任的規(guī)定多屬原則性規(guī)定，缺乏可行性?？偠灾?，糧食安全預(yù)警與法律責(zé)任的結(jié)合不緊密，沒(méi)有充分體現(xiàn)出法治背景下糧食安全預(yù)警的研究特點(diǎn)。

展望下一階段糧食安全預(yù)警責(zé)任主體法律責(zé)任的研究，本文認(rèn)為：第一，將中央和各地糧食安全預(yù)警實(shí)踐情況與法學(xué)理論結(jié)合，分析法律責(zé)任對(duì)糧食安全預(yù)警法制的建設(shè)作用?；A(chǔ)法學(xué)理論方面，應(yīng)注重將責(zé)任主體和法律責(zé)任相結(jié)合，從糧食安全預(yù)警責(zé)任主體入手對(duì)糧食安全預(yù)警的法律責(zé)任進(jìn)行界定。第二，境外糧食安全預(yù)警法律制度比較成熟，可借鑒其先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，但應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情。第三，糧食安全預(yù)警是一門實(shí)證學(xué)科，從法律角度提出的解決方案應(yīng)充分考慮在實(shí)踐中的可行性，避免閉門造車。