王紅建，袁天威

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院, 河南 鄭州 450001)

一、引言

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是指經(jīng)國土空間規(guī)劃確定為經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地，不需要經(jīng)過土地征收程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋鼐涂梢砸婪ㄖ苯舆M(jìn)入建設(shè)用地市場進(jìn)行土地的有償建設(shè)使用[1]198-199。在2019年修訂的《土地管理法》正式生效并開始實(shí)施后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度改革徹底突破了試點(diǎn)地區(qū)的限制，在全國范圍內(nèi)具有了合法性基礎(chǔ)。然而，無論是《土地管理法》還是2021年新公布并實(shí)施的《土地管理法實(shí)施條例》，均沒有對(duì)可以直接入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍作進(jìn)一步限制，僅在土地用途層面和流轉(zhuǎn)程序上作出了規(guī)定。事實(shí)上，黨的十七屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，曾將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍限定在“土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外”。在城市化發(fā)展過程中，國家進(jìn)行國土空間規(guī)劃與管制，會(huì)根據(jù)國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)確定城市的建設(shè)用地總體規(guī)模，并劃定城市建設(shè)用地的范圍，形成城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)存在已經(jīng)完成城市化的建成區(qū)和尚未建成城鎮(zhèn)的待開發(fā)區(qū)。將城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的集體建設(shè)用地進(jìn)行“圈內(nèi)”“圈外”的區(qū)分，表明了中央對(duì)于審慎推進(jìn)集體土地入市改革的謹(jǐn)慎考量。但是在黨的十八屆三中全會(huì)上作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，刪除了這一限定條件，這或許表明了中央將改革深入推進(jìn)的決心和態(tài)度。關(guān)于是否允許城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)待開發(fā)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，直接入市流轉(zhuǎn)進(jìn)行城市化建設(shè)，即是否允許“圈內(nèi)”土地直接入市，仍然是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的爭議焦點(diǎn)。有學(xué)者指出：“現(xiàn)在最矛盾的區(qū)域在城市建成區(qū)和城市規(guī)劃區(qū)中間的地段。這一地段很多都沒有征收到政府手上，但是規(guī)劃控制不準(zhǔn)人家用了。這些集體所有土地未來是繼續(xù)走征收，還是走十八屆三中全會(huì)講的‘集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場’？改革的核心在這個(gè)問題上。”[2]

根據(jù)《憲法》第10條第1、2款規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！背擎?zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的待開發(fā)土地，多數(shù)位于城市郊區(qū)，這部分土地在被政府征收之前，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。但隨著城市的擴(kuò)張與發(fā)展，這部分位于城市郊區(qū)的待開發(fā)集體土地終將逃不過被城市化的命運(yùn)。而如果允許這部分集體土地直接入市流轉(zhuǎn)后投入城市化建設(shè)，這些“入城”土地的土地所有權(quán)，就可能會(huì)長期維持集體所有的性質(zhì)，城市中將會(huì)同時(shí)出現(xiàn)國家所有和集體所有兩種性質(zhì)的土地，打破我國城鄉(xiāng)二元土地所有制的格局，也與《憲法》第10條“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定產(chǎn)生沖突。除此之外，由于集體土地上的農(nóng)民憑借其集體成員的身份能夠享受到土地的流轉(zhuǎn)收益，而城鎮(zhèn)戶籍所帶來的身份福利短期內(nèi)并不能平衡農(nóng)民“入城”后生存成本的增加，那么農(nóng)民必然會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)戶口產(chǎn)生抗拒，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化的推進(jìn)工作將會(huì)受到阻礙，不利于實(shí)現(xiàn)黨的十九屆五中全會(huì)提出的“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略部署。因此，有必要對(duì)是否應(yīng)當(dāng)允許“圈內(nèi)”土地入市的問題進(jìn)行分析研究。

二、“圈內(nèi)”入市的必要性分析

無論是最新公布的《土地管理法》或是《土地管理法實(shí)施條例》，均沒有保留黨的十七屆三中全會(huì)《決定》中對(duì)能夠入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的“規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外”的限制。法律層面上的留白，為“圈內(nèi)”土地的入市改革保留了一條探索之路。改革的深入探索必然伴隨著更為強(qiáng)烈的陣痛，但我們不能因此拒絕深入改革。將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革向城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的范圍內(nèi)深入推進(jìn)，有重大意義。

(一)“圈內(nèi)”入市有效聯(lián)動(dòng)征收制度改革

黨的十八大以來，中央系統(tǒng)部署了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地這“三塊地”的農(nóng)村土地制度改革，三項(xiàng)制度改革的共同深入推進(jìn)，關(guān)系到未來我國城鄉(xiāng)的建設(shè)發(fā)展。深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，把城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地納入入市的范圍，既能夠激發(fā)改革的活力，也能夠與土地征收制度改革相互聯(lián)動(dòng)，相輔相成。

1.有利于留出限縮土地征收范圍的改革空間

“圈內(nèi)”的土地由于其具有靠近城市市區(qū)的地理位置，成為政府征收集體土地用于城市化建設(shè)的主要區(qū)域。在新《土地管理法》出臺(tái)以后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過直接入市的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)用于城市建設(shè)。但這并不代表“征收后建設(shè)”的用地模式被“直接入市建設(shè)”的模式取代，二者應(yīng)當(dāng)是互為補(bǔ)充的關(guān)系。我國當(dāng)下土地征收呈現(xiàn)出了泛化的趨勢(shì)，多數(shù)地方政府無視土地征收范圍應(yīng)以公共利益的需要為限度，土地征收制度成為國家壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場的強(qiáng)制手段[3]。對(duì)此，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》(以下簡稱《改革意見》)明確了以縮限征地范圍為土地征收制度改革的方向。嚴(yán)格規(guī)范土地征收的范圍問題與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍問題唇齒相依，明確哪些土地可以以直接入市的方式進(jìn)行建設(shè)和使用，為限縮土地征收的范圍留出了改革的空間。將集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市范圍界定到“圈內(nèi)”，打破政府對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場的壟斷，可以倒逼土地征收范圍的縮小，有利于規(guī)范土地征收的啟動(dòng)條件和范圍，深化土地征收制度改革。

2.有利于刺激征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高

《改革意見》指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，做到同地同價(jià)，其目的是保障農(nóng)村集體的土地收益不被政府無情地剝奪。那么在同地同價(jià)的前提下，集體土地是直接入市進(jìn)入建設(shè)用地市場還是被征收為國有后進(jìn)入建設(shè)用地市場，兩種方式只存在土地所有權(quán)上的區(qū)別，本質(zhì)上對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的直接收益并不會(huì)產(chǎn)生影響。當(dāng)下農(nóng)民對(duì)征收行為抗拒的主要原因是由于征收補(bǔ)償機(jī)制的不完善，政府“低價(jià)征地高價(jià)賣地”的行為將土地流轉(zhuǎn)的大部分收益納入政府財(cái)政，對(duì)土地原權(quán)利人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)的收益。因此，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)“圈內(nèi)”征收和直接入市兩種用地模式有機(jī)共存，直接入市產(chǎn)生的高短期收益可以倒逼征收補(bǔ)償機(jī)制的完善，提高被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓被征地農(nóng)民能夠有長期收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)有保障的改革目的。

3.有利于實(shí)現(xiàn)與成片開發(fā)征收制度的有效銜接

《土地管理法》第45條第1款規(guī)定“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收”，共列舉了5類情形并設(shè)置了兜底條款。其中，第5項(xiàng)規(guī)定了“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”情形。學(xué)者們通常將這類土地征收區(qū)別于前4項(xiàng)規(guī)定的情形，稱之為“成片開發(fā)征收”。相較于前4項(xiàng)規(guī)定中典型的公共利益項(xiàng)目征收，“成片開發(fā)征收”的范圍明確地指向城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，經(jīng)批準(zhǔn)的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的可以實(shí)施土地征收，這也就意味著“圈內(nèi)”未經(jīng)批準(zhǔn)的成片開發(fā)建設(shè)以及非公益類型的土地開發(fā)建設(shè)需要用地的，依法不屬于可以實(shí)施土地征收的類型，從而給城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市留出了制度空間。

若禁止“圈內(nèi)”土地入市，成片開發(fā)征收的制度實(shí)效將大大降低。因?yàn)?，成片開發(fā)建設(shè)并不是典型的公共利益類型，也并不涉及具體的公共利益項(xiàng)目，而是依規(guī)劃進(jìn)行的綜合性的開發(fā)建設(shè)，主要針對(duì)的是工業(yè)園區(qū)、城市新區(qū)的建設(shè)需要[4]。集體土地在經(jīng)過“成片開發(fā)征收”后，既要進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的鋪設(shè)，又要進(jìn)行工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性項(xiàng)目的開發(fā)，這與集體經(jīng)營性建設(shè)用地的土地用途——工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途存在一定程度的重合。在禁止“圈內(nèi)”土地入市的情況下，對(duì)于排除在成片開發(fā)征收類型之外部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地，既不能夠直接入市，又依法不能被征收后入市。其作為靠近城市而最應(yīng)當(dāng)具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的經(jīng)營性建設(shè)用地，反而在建設(shè)用地市場上“無路可走”，這顯然不是成片開發(fā)征收制度設(shè)立的本意。更為嚴(yán)重的問題在于，成片開發(fā)征收制度作為土地開發(fā)與征收制度耦合的產(chǎn)物，其本身存在公共利益危機(jī)，為以非典型公共利益為目的征地的情形打開了方便之門，有偏離公共利益的危險(xiǎn)[5]，況且其實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)也尚未明確規(guī)定，因此難免易出現(xiàn)地方政府為追求經(jīng)濟(jì)上的效益，將本無成片開發(fā)需要的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，借“成片開發(fā)”之名，過度行使征收權(quán)的情形。這就變相擴(kuò)大了征收范圍，與限縮土地征收范圍的改革方向背道而馳，單獨(dú)設(shè)置成片開發(fā)征收的意義也將微乎其微，甚至有可能成為政府?dāng)U大征收范圍攫取“土地財(cái)政”的“工具”。相反，若允許圈內(nèi)土地入市，圈內(nèi)的集體土地就有了另外的開發(fā)模式選擇。當(dāng)先征收后開發(fā)的土地利用模式不再是唯一路徑時(shí)，政府的征收行為必然會(huì)受到有效制約。一旦未來“成片開發(fā)征收”與“直接入市”兩種用地模式的適用范圍在規(guī)范和實(shí)踐層面上被明確界定，集體土地入市制度就可以與成片開發(fā)征收制度進(jìn)行有效地銜接，政府也就不再能夠輕易地以“成片開發(fā)”為名，行“違法征收”之實(shí)。

(二)“圈內(nèi)”入市利于轉(zhuǎn)變城市發(fā)展對(duì)“土地財(cái)政”的依賴

允許城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，在制度層面上，能夠聯(lián)動(dòng)土地征收制度改革，是深化土地征收制度改革的需要，有助于規(guī)制長期以來被政府過度行使的土地征收權(quán)，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。在現(xiàn)實(shí)層面中，允許“圈內(nèi)”土地入市將是緩解并轉(zhuǎn)變城市發(fā)展對(duì)“土地財(cái)政”的過度依賴的破局之策。

1.有利于改良城市發(fā)展模式

改革開放以來，伴隨著我國土地有償使用制度的建立和分稅制改革的實(shí)施，從土地出讓、相關(guān)稅收中獲得收入變成了城市發(fā)展的主要財(cái)政來源，衍生了我國特有的“土地財(cái)政”現(xiàn)象。有學(xué)者對(duì)1999—2013年長三角地區(qū)的土地財(cái)政依賴度進(jìn)行調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)長三角地區(qū)的土地出讓金與地方財(cái)政收入之比從9.85%迅速提高到74.4%，并長期維持在60%以上的高位[6]。土地財(cái)政的快速增長尤其是土地出讓金的過度膨脹，會(huì)引發(fā)地價(jià)上漲、房價(jià)上漲、土地資源閑置浪費(fèi)、城鎮(zhèn)化水平虛高等諸多問題。而允許城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，則可以有效抑制土地出讓收入膨脹，在一定程度上緩解土地財(cái)政現(xiàn)象[7]。

城市向外擴(kuò)張的過程中，首先進(jìn)行城市化改造的地區(qū)必定是地理位置靠近城市建成區(qū)的部分。這部分土地在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，尚未進(jìn)行城市化建設(shè)或城市化建設(shè)程度不高，但由于靠近城市市區(qū)的地理環(huán)境帶來的土地價(jià)值，如果不允許這部分“圈內(nèi)”的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，繼續(xù)走“農(nóng)地征收→土地出讓及相關(guān)收入→投資城市建設(shè)→城市用地規(guī)模擴(kuò)張→農(nóng)地征收”的城市發(fā)展模式[8]，限于土地資源有限這一瓶頸約束，以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城市聚集帶來的大量的人口和公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共基礎(chǔ)服務(wù)的需要，土地出讓的高收入同樣會(huì)伴隨產(chǎn)生新的政府融資需求。如此形成惡性循環(huán)，難以為城市發(fā)展提供持續(xù)的“地”與“錢”的支撐。因此，這種“土地財(cái)政”推動(dòng)的城市化發(fā)展模式必須進(jìn)行改革。

而一旦“圈內(nèi)”的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接入市流轉(zhuǎn)，將打破政府在建設(shè)用地市場上的供給壟斷地位，開發(fā)商能夠直接從農(nóng)村集體那里取得經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，地方政府的財(cái)政必然會(huì)受到?jīng)_擊，這迫使地方政府將財(cái)政收入變革成更加科學(xué)合理的構(gòu)成方式，促進(jìn)土地開發(fā)模式從“粗放型”開發(fā)向“集約型”的再開發(fā)轉(zhuǎn)變[9]。

2.有利于補(bǔ)充城市房地產(chǎn)市場供給

當(dāng)前城市內(nèi)房價(jià)居高不下，城市居民買房難、住房難的問題較為突出。在過去，政府大量征收集體土地并出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行商品住宅的開發(fā)建設(shè)，獨(dú)享了房地產(chǎn)開發(fā)的土地收益，這為政府積累了大量的土地財(cái)政，同時(shí)城市房價(jià)、地價(jià)也持續(xù)高漲，城市建成區(qū)的范圍也迅速擴(kuò)張?，F(xiàn)如今，中國的房地產(chǎn)市場已經(jīng)陷入了“買不起”也“賣不掉”的怪圈之中，降不下來的高房價(jià)的背后，是早已水漲船高的用地成本。

而當(dāng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革后，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)待開發(fā)的集體土地以及城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地，由于地理位置的因素，必然存在著大量開發(fā)商品住宅的硬性需求。如果這部分建設(shè)用地能夠直接入市后開發(fā)商品住宅，那么將會(huì)節(jié)省大量的本應(yīng)用于支付給政府的土地出讓費(fèi)用從而降低用地成本。而用地成本的下降必然會(huì)導(dǎo)致該區(qū)域的房產(chǎn)成為位置偏遠(yuǎn)但價(jià)格低廉的房源。這樣可以補(bǔ)充城市房地產(chǎn)市場的供給，為有實(shí)際住房需求的人們提供多種購房選擇。那么，農(nóng)民集體是否可以將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后用于商品住宅開發(fā)，以獲得適當(dāng)?shù)耐恋厥找妫?/p>

目前，全國各地均明令禁止在集體建設(shè)用地上進(jìn)行商品住宅開發(fā)，如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(廣東省政府令第100號(hào))第5條規(guī)定“通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)”。這些禁止性規(guī)定出現(xiàn)在幾乎所有省份的地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件中。但在法律層面上，我國至今沒有任何一部法律明確禁止在集體土地上進(jìn)行商品住宅開發(fā)?？梢哉f，當(dāng)下各地對(duì)此的禁止性規(guī)定，均是沒有明確法律依據(jù)的。而反觀《土地管理法》第63條對(duì)可以直接入市的集體建設(shè)用地的規(guī)定為“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。雖然商品住宅主要承擔(dān)著居住功能，但商品住宅開發(fā)行業(yè)作為我國房地產(chǎn)行業(yè)的一個(gè)重要組成部分，也屬于商業(yè)范疇，具有經(jīng)營性用途?！吨腥A人民共和國民法典》第347條第2款規(guī)定：“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價(jià)的方式出讓?！痹撘?guī)定將商品住宅用地歸類于經(jīng)營性建設(shè)用地。結(jié)合上述兩項(xiàng)法律規(guī)定，依規(guī)劃確定為商品住宅用途的集體建設(shè)用地是歸類于集體經(jīng)營性建設(shè)用地中的，而如今集體經(jīng)營性建設(shè)用地是可以直接入市流轉(zhuǎn)使用權(quán)進(jìn)行建設(shè)和使用的。這樣來看，我國的法律規(guī)定暗含了允許用作商品住宅開發(fā)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的意思，當(dāng)下各地方的禁令有與法律產(chǎn)生沖突之嫌。

當(dāng)然，改革需要審慎推進(jìn)，如果直接徹底解除在集體土地上建設(shè)可售住房的限制，難免會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場產(chǎn)生巨大的沖擊。但為了解決人口集中帶來的住房供需矛盾，應(yīng)當(dāng)逐步放開這一限制，目前屢禁不止、大量存在的“小產(chǎn)權(quán)房”就是這一矛盾的體現(xiàn)。2017年8月，原國土資源部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，確定北京、上海等13個(gè)城市首批開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，允許集體經(jīng)濟(jì)組織在集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房對(duì)外出租，但禁止分割銷售或以租代售等變相銷售行為。2019年1月，試點(diǎn)范圍又?jǐn)U大到了包括福州、南昌等5個(gè)城市在內(nèi)的共計(jì)18個(gè)城市。從試點(diǎn)工作可以看出，國家為了解決住房問題，已經(jīng)逐步放開了集體土地上建設(shè)租賃住房的限制，未來是否會(huì)放開集體土地上建設(shè)可售住房的限制，值得期待。

三、“圈內(nèi)”入市的難題與困境

將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍突破至“圈內(nèi)”，不僅能夠與土地征收制度改革完成有效對(duì)接與聯(lián)動(dòng)，還能夠重新激發(fā)城市建設(shè)用地市場的活力，迫使政府逐步走出對(duì)土地財(cái)政的依賴境地，這充分體現(xiàn)出這一改革的必要性與必然性。但是，改革永遠(yuǎn)不可能一帆風(fēng)順，允許“圈內(nèi)”土地入市會(huì)遇到制度上和現(xiàn)實(shí)中的雙重障礙。

(一)“圈內(nèi)”入市的憲法難題

如果允許城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地在不轉(zhuǎn)變所有權(quán)的情況下直接入市進(jìn)行自主的城市化建設(shè)，也就意味著這部分土地將保留其集體所有的土地所有權(quán)性質(zhì)，在未來長期扎根在城市之中，這將導(dǎo)致城市之中同時(shí)出現(xiàn)國家所有和集體所有兩種所有制的土地，會(huì)打破我國長期以來維持的城鄉(xiāng)二元土地所有制的土地格局，與《憲法》第10條“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定相違背。

1.“圈內(nèi)”入市有悖于“城市的土地屬于國家所有”的憲法規(guī)定

如何理解《憲法》第10條對(duì)我國城鄉(xiāng)土地所有制格局的規(guī)定？一般認(rèn)為，1982年《憲法》第10條不僅規(guī)定了“城市的土地屬于國家所有”，而且建立了我國城鄉(xiāng)土地所有權(quán)的二元體制[10]。對(duì)“城市的土地屬于國家所有”的全部內(nèi)涵的理解應(yīng)當(dāng)至少包括以下兩個(gè)部分。

首先，要如何理解“城市”這一概念？根據(jù)《憲法》第10條剩余內(nèi)容中“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”的規(guī)定可以看出，憲法顯然將“城市”這一概念分為“城市市區(qū)”與“城市郊區(qū)”兩個(gè)范圍。城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，那么屬于國家所有的土地范圍即是城市市區(qū)的土地以及其他由法律規(guī)定屬于國家所有的地區(qū)的土地。因此，“城市的土地屬于國家所有”中的“城市”,在一般情況下應(yīng)當(dāng)理解為“城市市區(qū)”。

其次，國家如何獲得城市新增土地的所有權(quán)？由于城市市區(qū)的范圍是動(dòng)態(tài)變化的，城市市區(qū)的范圍會(huì)隨著周邊區(qū)域城市化建設(shè)的進(jìn)行逐步擴(kuò)大，那么城市郊區(qū)的土地在完成城市化建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺袇^(qū)之后，其土地所有權(quán)性質(zhì)應(yīng)當(dāng)由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。問題在于，這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)變是通過什么方式進(jìn)行的？我們當(dāng)然不能認(rèn)為城市郊區(qū)的集體土地在變?yōu)槌鞘惺袇^(qū)后不需要任何轉(zhuǎn)權(quán)程序便自動(dòng)屬于國家所有，因?yàn)檫@顯然是對(duì)該區(qū)域農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的無情侵犯。目前，在我國的法律制度中，土地所有權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變僅有土地征收這一種方式。因此，國有土地范圍的逐步擴(kuò)大總是伴隨著國家行使土地征收的權(quán)利。在城市市區(qū)中也存在著少量因某些原因而未被征收的“城中村”土地。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第9條的規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外”，因此“城中村”的土地在經(jīng)依法征收的程序之前，仍然保留著集體所有的性質(zhì)，并非當(dāng)然地屬于國家所有。

綜上，對(duì)“城市的土地屬于國家所有”的理解有兩點(diǎn)應(yīng)當(dāng)明確：一是“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”；二是集體土地未來即使成為了城市市區(qū)的土地，也需要一定的轉(zhuǎn)權(quán)程序來實(shí)現(xiàn)從集體所有權(quán)到國家所有權(quán)的轉(zhuǎn)變?；谏鲜鰞牲c(diǎn)理解，若允許城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)，也就意味著城市擴(kuò)張的模式不再是僅按照舊的“先征收后開發(fā)”的方式進(jìn)行，而是在保留土地集體所有的條件下依據(jù)土地規(guī)劃自主地進(jìn)行城市化建設(shè)。政府同時(shí)也喪失了基于城市化建設(shè)的需要而動(dòng)用土地征收權(quán)利的正當(dāng)性與可行性。這部分集體土地的所有權(quán)因未經(jīng)征收程序而長期保持集體所有的性質(zhì)，未來城市內(nèi)部將會(huì)同時(shí)出現(xiàn)國家所有和集體所有兩種所有權(quán)形式的土地。這將打破現(xiàn)有的二元土地格局，規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”的《憲法》第10條，也就如同一紙空文。

2.“入城”集體土地的所有權(quán)將遭遇“兩難境地”

然而，如果直接禁止城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)，依舊走“先征收后開發(fā)”的模式，則依然存在違憲的問題。因?yàn)?，《憲法》?guī)定了土地征收存在“為了公共利益的需要”這一限制條件。如果嚴(yán)格遵守這一限制條件，基于非公共利益的“圈內(nèi)”土地開發(fā)就不能通過征收的方式進(jìn)行，否則就違背《憲法》規(guī)定。早有學(xué)者指出，“城市的土地屬于國家所有”與“土地征收應(yīng)基于公共利益的需要”之間存在矛盾，并稱之為“征地悖論”[11]?！罢鞯劂Ｕ摗钡那闆r是長期存在的，但過去由于城市擴(kuò)張所帶來的較高的經(jīng)濟(jì)效益，公共利益這一概念被近乎無限擴(kuò)大，只要是符合城市發(fā)展的需要，都被解釋為符合公共利益的情形。因此，這一憲法上的矛盾并未在現(xiàn)實(shí)中凸顯出來。如今，農(nóng)村土地征收制度改革的推進(jìn)以及《土地管理法》的修改，明確了土地征收中的公共利益條款，大大限縮了征收范圍。政府不再能夠?qū)⒊鞘邪l(fā)展中的經(jīng)濟(jì)利益需要籠統(tǒng)地解釋為公共利益，從而“輕易”地動(dòng)用土地征收的權(quán)力。

此時(shí),就遇到了“兩難境地”：不存在公共利益需要的前提下，“入城”集體土地的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)如何處理？不經(jīng)過征地則違憲，因?yàn)椴唤?jīng)過征地程序轉(zhuǎn)變其所有權(quán)，則違背“城市土地屬于國家所有”的規(guī)定；經(jīng)過征地也違憲，因?yàn)椴环稀盀榱斯怖娴男枰趴梢哉鞯亍钡膽椃ㄒ?guī)則。征地也違憲，不征地也違憲，隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的深入推進(jìn)，城郊區(qū)集體土地權(quán)屬的“兩難境地”必將越發(fā)凸顯。

(二)“圈內(nèi)”入市的現(xiàn)實(shí)困境

“圈內(nèi)”入市改革遭遇的憲法上的沖突只是一個(gè)方面，現(xiàn)實(shí)中更為棘手的是，允許“圈內(nèi)”土地入市還會(huì)導(dǎo)致該部分集體土地所有權(quán)的主體“農(nóng)民集體”這一群體成為特殊的存在[1]256-257。

1.造成土地收益分配不公

依據(jù)農(nóng)村土地集體所有制的性質(zhì)，村社集體的成員享有集體土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地收益權(quán)利[12]。由于城郊區(qū)具有靠近城市市區(qū)的地理位置優(yōu)勢(shì)，其土地流轉(zhuǎn)增值產(chǎn)生的收益相比于普通農(nóng)村地區(qū)要高出許多。這部分本該由政府獲得的高額土地增值收益未被投入到城市化過程中的基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)，而是成了少部分城郊農(nóng)民的不勞而獲的收入。對(duì)大多數(shù)位于遠(yuǎn)郊區(qū)乃至偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民而言，其享受的制度改革紅利相比于少數(shù)城郊農(nóng)民有著巨大的差別，這樣的結(jié)果并無益于保障大多數(shù)農(nóng)民百姓的利益，反而造成嚴(yán)重的土地收益分配不公乃至資源的浪費(fèi)。甚至有學(xué)者指出，這種在城郊區(qū)制造巨大土地食利集團(tuán)的改革方向顯然是錯(cuò)誤的[13]。

2.“入城”農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益難以保障

另一方面，擁有集體土地所有權(quán)的“農(nóng)民集體”的成員由于能夠長期獲取集體土地入市流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，必然也不再有轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)戶籍的積極性，將成為國家社會(huì)保障體系中的不穩(wěn)定因素。我國的城鄉(xiāng)二元體制是以土地制度和戶籍制度為核心的。過去，城郊區(qū)的城市化推進(jìn)模式是城郊村農(nóng)民被逐漸擴(kuò)張的城市所吸納的過程。在這個(gè)過程中，既要完成城郊區(qū)土地的集體所有權(quán)向國家所有權(quán)的轉(zhuǎn)變，也要完成農(nóng)民在戶籍上向城鎮(zhèn)市民的轉(zhuǎn)變。城郊區(qū)不同于普通農(nóng)村地區(qū)，城郊區(qū)的農(nóng)民是伴隨著城市擴(kuò)張的過程被動(dòng)地向市民身份轉(zhuǎn)變，他們?cè)凇叭氤恰焙蟛]有“返鄉(xiāng)”的退路。因?yàn)槌鞘袛U(kuò)張導(dǎo)致的集體土地的國有化，令這部分城郊區(qū)的農(nóng)民永遠(yuǎn)失去其賴以生存的土地，取而代之的只是用來讓其在城市安家的住宅或者是一筆高額的征收補(bǔ)償費(fèi)用。而一旦城郊區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下直接入市，擁有集體土地所有權(quán)的“農(nóng)民集體”就能夠持久獲取這部分集體土地入市流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，也必然不再有轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)戶籍的積極性。當(dāng)下城鄉(xiāng)之間就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共福利供給仍存在較大差距，這一群體像普通市民一樣長期在城鎮(zhèn)工作和生活，卻繼續(xù)保留著農(nóng)民的身份，無法享受城市居民的福利供給。短期內(nèi)集體土地的收益或許能夠在一定程度上平衡社會(huì)福利差距，但這終究不是長久之計(jì)。農(nóng)村戶籍與城鎮(zhèn)戶籍相比，在購房、醫(yī)療以及子女教育等社會(huì)福利的諸多方面均存在巨大劣勢(shì)，若這部分生活在城市中的農(nóng)民仍保持著農(nóng)村戶籍，將不利于其在城市生活居住的長遠(yuǎn)利益保障。

四、“圈內(nèi)”入市難題與困境的解決路徑

難題固然存在，但也并非無解。在當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場、同地同權(quán)的改革趨勢(shì)下，土地所有權(quán)性質(zhì)的不同對(duì)土地的實(shí)際使用并無太大影響，其與《憲法》的沖突可以通過對(duì)《憲法》的解釋或修改予以適當(dāng)解決。破解難題的關(guān)鍵還在于找尋切實(shí)可行的辦法，促進(jìn)土地上的居民完成農(nóng)民身份向市民身份的轉(zhuǎn)變。

(一)對(duì)“城市的土地屬于國家所有”的憲法解釋方案

要化解“圈內(nèi)”集體土地權(quán)屬的兩難境地，學(xué)界的主要觀點(diǎn)是，要么修改“城市的土地屬于國家所有”的憲法條款，允許在城市之中出現(xiàn)集體所有性質(zhì)的土地，要么擴(kuò)大土地征收中“公共利益”的范圍。筆者認(rèn)為，當(dāng)下農(nóng)民抗拒征地的現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，中央的改革部署也一直在強(qiáng)調(diào)要縮小土地征收的范圍，因此擴(kuò)大土地征收中“公共利益”范圍的方法顯然不能夠適用。而《憲法》作為我國的根本大法，也是社會(huì)基本共識(shí)的載體，其語言的組成具有高度的廣泛性和概括性以保證其能夠穩(wěn)定實(shí)施。因此，在重大的制度改革面臨憲法困境時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮找尋合理的解釋路徑，以維護(hù)《憲法》的權(quán)威和穩(wěn)定性，而不應(yīng)當(dāng)輕言“修憲”。另外，我國《憲法》才于2018年進(jìn)行修改，基于憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，短期內(nèi)再次修改憲法不具備可能性。因此，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革急需憲法基礎(chǔ)的情形下，采取對(duì)《憲法》第10條中“城市的土地屬于國家所有”進(jìn)行解釋的方法，更為合理。

對(duì)于《憲法》第10條中“城市的土地屬于國家所有”的解釋，學(xué)界存在著多種解釋方案。比如，程雪陽教授曾提出“城市的土地可以屬于國家所有”的解釋方案[14]。在他看來，依照“規(guī)范模態(tài)詞”的不同類型對(duì)“城市土地屬于國家所有”的解釋，分為“必須論”“應(yīng)當(dāng)論”“可以論”，即“城市土地必須屬于國家所有”“城市土地應(yīng)當(dāng)屬于國家所有”“城市土地可以屬于國家所有”三種解釋方案，如果采取“必須論”或“應(yīng)當(dāng)論”，那么將產(chǎn)生“土地的城市化”與“土地的國有化”等同的強(qiáng)烈傾向，這種傾向不具備正當(dāng)性和合理性基礎(chǔ)。另外，當(dāng)某個(gè)區(qū)域被規(guī)劃到城市之中時(shí)，各級(jí)政府就必須將其中的集體土地征收為國有土地，否則就違反了憲法，這種不區(qū)分公共利益與非公共利益的集體土地征收，將直接侵犯農(nóng)民集體的權(quán)利，容易引起被征地者的抗?fàn)?，引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問題。而如果采取“可以論”進(jìn)行解釋，將一定程度上解決上述問題。城市的土地可以屬于國家所有，也可以不屬于國家所有，因此城市可以建立在國有土地上也可以建立在集體土地上，土地的城市化不再以土地的國有化為前提，國家可以基于公共利益的需要對(duì)集體土地進(jìn)行征收后進(jìn)行城市化建設(shè)，也可以由農(nóng)民集體自主選擇將集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于城市化建設(shè)。張千帆教授曾提出“城市的土地名義上屬于國家所有”的解釋方案[15]。他認(rèn)為，1982年《憲法》作出“城市土地屬于國家所有”的規(guī)定，不能被理解為國家在一夜之間剝奪了城市居民合理占有、使用城市土地的權(quán)利，否則就會(huì)與《憲法》第13條表達(dá)的保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的一貫精神產(chǎn)生沖突。因此，《憲法》第10條所規(guī)定的“城市土地屬于國家所有”只能是一種“名義所有權(quán)”，對(duì)于土地的實(shí)際使用和管理，應(yīng)當(dāng)由土地的實(shí)際使用者和管理者進(jìn)行。

“城市的土地可以屬于國家所有”的解釋方案雖然能夠很好地解決“圈內(nèi)”土地入市存在的憲法障礙，而且2019年新修改的《土地管理法》中刪除了2004年舊《土地管理法》中“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”的規(guī)定，這一修改或許表明了國家對(duì)于集體土地在保留集體所有權(quán)的前提下進(jìn)行城市化建設(shè)的贊同態(tài)度。但是筆者認(rèn)為，若采用“城市的土地可以屬于國家所有”的解釋方案，允許城市的土地可以集體所有，那么在我國目前的城鄉(xiāng)二元所有制結(jié)構(gòu)的土地公有制框架下，“圈內(nèi)”集體土地將在保留集體所有權(quán)的前提下進(jìn)行城市化建設(shè)，也就意味著城市土地國有的土地格局將難以維持，這涉及到了我國的基本土地制度的變更，會(huì)引發(fā)大量的制度性難題。因此，“城市的土地屬于國家所有”所建立的城鄉(xiāng)二元所有制的土地格局不能被改變。而依據(jù)“城市的土地名義上屬于國家所有”解釋方案，“圈內(nèi)”的集體土地在經(jīng)過城市化建設(shè)后也只是名義上自動(dòng)屬于國家所有，原土地權(quán)利人(集體)仍享有土地的“實(shí)際所有權(quán)”，實(shí)質(zhì)上并未受到不利的影響，征收的行為沒有啟動(dòng)也無需啟動(dòng)。這種解釋方案可以維持我國的二元土地格局，在一定程度上也繞過了“征地悖論”的問題。然而從長期來看，“圈內(nèi)”土地入城后，若國家仍僅享有這部分土地名義上的所有權(quán)，實(shí)際所有權(quán)人身處城市生活，卻擁有近乎無期限的土地使用權(quán)，可以持續(xù)獲得土地收益，這將造成土地資源的收益分配的嚴(yán)重失衡和不公。因此，“城市的土地名義上屬于國家所有”這種解釋方案也并非長久之計(jì)。

筆者認(rèn)為，要對(duì)“城市的土地屬于國家所有”進(jìn)行解釋，化解集體土地入市改革的憲法障礙，還是應(yīng)當(dāng)回到對(duì)“城市”這一概念的解釋上來。上文已經(jīng)提到，這里“城市”的概念在通常情況下可以等同于“城市市區(qū)”的概念，但這僅是從地理范圍上，對(duì)“城市”的概念作出的初步界定。而如果進(jìn)一步來看，“城市市區(qū)”又是如何被界定的呢？“城市市區(qū)”與“城市郊區(qū)”的劃分其實(shí)并沒有一個(gè)清晰的標(biāo)準(zhǔn)。如果我們僅用建筑群的發(fā)達(dá)程度和人口的密集程度來進(jìn)行城市范圍的劃分，顯然是片面的。我們判斷某一區(qū)域是屬于市區(qū)還是郊區(qū)應(yīng)當(dāng)以交通、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)資源的完備程度，以及地上的文化、產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)化為標(biāo)準(zhǔn)。但更為關(guān)鍵的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是，這片地區(qū)上生活的人，這些在土地上生活的主體，是否已經(jīng)完成了城市市民身份的轉(zhuǎn)變，享受到了城市提供的優(yōu)質(zhì)社會(huì)生活服務(wù)保障，以城市居民的生活方式進(jìn)行生活。也就是說，我們對(duì)“城市”乃至“城市化”的解釋，不能脫離“以人為本”的原則。在中國的江浙滬地區(qū)，許多農(nóng)村的建設(shè)發(fā)達(dá)程度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于部分貧窮地區(qū)的欠發(fā)達(dá)城市，但我們不能將“發(fā)達(dá)的農(nóng)村”認(rèn)定為“城市”。同理，農(nóng)民住上了樓房并不意味著他們就成了城市市民，農(nóng)村集體也不會(huì)因居住環(huán)境的改變而就地解散。當(dāng)這片地區(qū)仍實(shí)行著農(nóng)村集體的人口組織形式時(shí)，我們當(dāng)然不能認(rèn)為這片地區(qū)完成了城市化改造，成了城市市區(qū)。因此，我們可以在維持現(xiàn)有土地格局的前提下，修正對(duì)“城市”的界定標(biāo)準(zhǔn)，將土地的城市化與人口的市民化相統(tǒng)一，共同組成“城市”的構(gòu)成要素。這樣一來，集體土地上的農(nóng)民集體在集體成員全體轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻?，完成人口的市民化之前，其所在的土地區(qū)域并不能被稱之為“城市”，該區(qū)域保留集體所有的土地性質(zhì)也就具備了憲法上的正當(dāng)性，避免了與“城市的土地屬于國家所有”產(chǎn)生沖突。綜上，“城市的土地屬于國家所有”可以被解釋為“普遍由城市居民所居住的城市的土地屬于國家所有”。

(二)“整體轉(zhuǎn)權(quán)”方案下的市民化改造

將人口的市民化作為認(rèn)定“城市”的標(biāo)準(zhǔn)之一，能夠?yàn)椤叭?nèi)”土地入市找尋合憲性基礎(chǔ)。但是在實(shí)踐層面，還是應(yīng)當(dāng)找尋務(wù)實(shí)的辦法化解“城市土地兩種所有制”以及當(dāng)下入城農(nóng)民集體拒絕轉(zhuǎn)變市民身份的尷尬局面。對(duì)此，宋志紅教授提出了“整體轉(zhuǎn)權(quán)”的方案[16]?！罢w轉(zhuǎn)權(quán)”就是在城市發(fā)展進(jìn)程中，當(dāng)某一區(qū)域的集體土地達(dá)到了特定的城市化水平時(shí)，在不改變?cè)恋乩脿顟B(tài)的前提下一次性將集體土地整體轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，其所在區(qū)域的原集體組織的農(nóng)民成員也全部轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民身份，并給予城鎮(zhèn)居民的福利待遇[1]105-115。

“整體轉(zhuǎn)權(quán)”是一種新的國家獲得集體土地所有權(quán)的方式。不同于集體土地的征收補(bǔ)償程序，“整體轉(zhuǎn)權(quán)”方案實(shí)施的基礎(chǔ)和關(guān)鍵性條件，是被轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民已經(jīng)完成市民身份轉(zhuǎn)變和城鎮(zhèn)福利待遇轉(zhuǎn)變。一旦這一區(qū)域農(nóng)民集體組織內(nèi)的全體成員均取得了城鎮(zhèn)居民的身份，享受到城鎮(zhèn)居民的福利待遇，也就意味著整個(gè)農(nóng)民集體組織將不復(fù)存續(xù)，集體土地的所有權(quán)也就隨著所有權(quán)主體(集體)的消滅而具備了轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械恼?dāng)性基礎(chǔ)。因此，采用“整體轉(zhuǎn)權(quán)”方案可以維護(hù)我國長期以來城鄉(xiāng)二元所有制的土地格局。

“整體轉(zhuǎn)權(quán)”方案的具體實(shí)施主要分為兩個(gè)階段。在第一階段，先允許“圈內(nèi)”的集體土地在保留集體所有制的前提下，自主進(jìn)行城市化建設(shè)，并由該區(qū)域的農(nóng)村集體獲得土地入市流轉(zhuǎn)的增值收益。與此同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推進(jìn)轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化改造工作，為下一階段實(shí)現(xiàn)最終的轉(zhuǎn)權(quán)程序奠定基礎(chǔ)。待這一區(qū)域的人口以及建筑集中度等指標(biāo)達(dá)到“城市建成區(qū)”的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則進(jìn)入第二個(gè)階段。國家或政府在與農(nóng)民集體組織協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，以維持土地使用現(xiàn)狀為原則，參照征地制度制作轉(zhuǎn)權(quán)方案，確定轉(zhuǎn)權(quán)范圍、生效時(shí)間等事項(xiàng)。以一個(gè)農(nóng)民集體的全部集體土地為基本單位，將土地所有權(quán)進(jìn)行一次性、整體性的國有化轉(zhuǎn)變。這一國有化轉(zhuǎn)變，國家并沒有基于公共利益的需要而侵害任何主體的利益，因?yàn)樵撏恋厮袡?quán)的主體(集體)已經(jīng)消滅，土地上的建筑也在符合規(guī)劃的前提下維持利用現(xiàn)狀，所以整體轉(zhuǎn)權(quán)的實(shí)施通常是不需要進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹?/p>

整個(gè)“整體轉(zhuǎn)權(quán)”方案的重點(diǎn)與難點(diǎn)，就在于政府如何能夠促使轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域上的農(nóng)民，甘愿放棄與農(nóng)業(yè)戶籍相捆綁的土地收益，實(shí)現(xiàn)向市民身份的轉(zhuǎn)變。如今，農(nóng)民與市民的區(qū)別，重點(diǎn)不在于戶籍上，而在于其能否完全依靠城市資源來完成家庭的再生產(chǎn)[17]。農(nóng)民相較于城市市民，在生活方式、生產(chǎn)效率、生存保障上均處于極大的劣勢(shì)地位。普遍缺乏職業(yè)技能的農(nóng)民群體很難在人力資源競爭激烈的城市中得到體面的工作，工作產(chǎn)出效益的低下以及不穩(wěn)定直接導(dǎo)致農(nóng)民難以在高成本的城市生活環(huán)境中長期生存。而我們知道，擁有農(nóng)村戶籍意味著能夠無償獲得農(nóng)地和宅基地的資源分配。這些農(nóng)村土地資源的持續(xù)性收益不僅能夠長期補(bǔ)貼進(jìn)城農(nóng)民的生活成本，還能夠?yàn)檫@些農(nóng)民提供一個(gè)“回鄉(xiāng)養(yǎng)老”的基本生存保障。那么，當(dāng)轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民在變更為城市市民身份后，能夠獲得原來農(nóng)民身份所享有的資源收益的同類替代品甚至是上位替代品時(shí)，或許就不再執(zhí)著于長期保有農(nóng)村戶籍而拒絕“入城”生活。

因此，筆者認(rèn)為，對(duì)轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化改造，可以采用收取高額的土地流轉(zhuǎn)稅費(fèi)并將部分稅收轉(zhuǎn)化為持續(xù)性的社會(huì)生活成本的補(bǔ)貼與社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源來反哺農(nóng)民的方法。例如，在補(bǔ)貼農(nóng)民的城市生活成本方面，可以定期向轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域內(nèi)農(nóng)民發(fā)放適當(dāng)?shù)纳钛a(bǔ)助費(fèi)用，也可以采用發(fā)放生活補(bǔ)助與補(bǔ)貼燃?xì)赓M(fèi)、水電費(fèi)等生活費(fèi)用相結(jié)合的方式進(jìn)行。補(bǔ)助的金額要盡量與城鄉(xiāng)的基本生活成本差額相適應(yīng)，以盡量平衡轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域農(nóng)民的土地收益以及降低其被迫增加的物質(zhì)生活成本為補(bǔ)償?shù)脑瓌t；在社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源的提供方面，主要是讓轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民能夠獲得優(yōu)質(zhì)的職業(yè)技能培訓(xùn)資源以及就業(yè)崗位資源。城郊區(qū)農(nóng)民城市化的困境就在于其就業(yè)無崗、務(wù)農(nóng)無地。因此，地方政府要以當(dāng)?shù)貏趧?dòng)市場的需求為導(dǎo)向，組織轉(zhuǎn)權(quán)區(qū)域內(nèi)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能的強(qiáng)化培訓(xùn)，因地制宜，積極探索適合本地勞動(dòng)力市場的農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)模式。

五、結(jié)語

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，不光是一項(xiàng)對(duì)農(nóng)村土地制度的改革，還是對(duì)未來中國轉(zhuǎn)型城市化發(fā)展模式的一次探索。過去的城市發(fā)展的“征地模式”在如今已然屢顯弊端，快速的城市擴(kuò)張不只帶來了高樓林立，還為地方政府積累了大量的“人口債務(wù)”。大量居住在城市郊區(qū)，在城市擴(kuò)張的過程中被迫“入城”的農(nóng)民，成為了就業(yè)無崗、務(wù)農(nóng)無地的城市邊緣弱勢(shì)群體。而一旦允許城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，將與土地征收制度改革發(fā)生有效聯(lián)動(dòng)，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，極有可能為未來城市的發(fā)展建立起新的健康模式。當(dāng)然，改革總會(huì)遇到阻力，“圈內(nèi)”土地入市存在的難題與困境也并非無解。我們無論在制度的設(shè)計(jì)與解釋上還是在實(shí)踐措施的選擇上，都應(yīng)當(dāng)始終秉持“以人為本”的原則，中國的城市化進(jìn)程最終也應(yīng)當(dāng)回歸到“人的城市化”之中。