□ 張祺煒

（南通市中級(jí)人民法院，江蘇 南通 226007）

司法實(shí)踐中，涉及輕微違法經(jīng)營(yíng)行為不予處罰的糾紛多發(fā)，既包括行政機(jī)關(guān)主動(dòng)查處引發(fā)的糾紛，也存在因投訴舉報(bào)引發(fā)的糾紛；既有行政機(jī)關(guān)不應(yīng)給予處罰而處罰的情形，也有行政機(jī)關(guān)本應(yīng)行政處罰而免罰的情形。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為關(guān)涉經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民群眾生活的方方面面，行政機(jī)關(guān)對(duì)違法經(jīng)營(yíng)行為的處罰不僅蘊(yùn)含企業(yè)合法權(quán)益的個(gè)案裁量，還涉及投訴人以及社會(huì)公共利益的考量。因此，明確對(duì)輕微違法經(jīng)營(yíng)行為不予處罰遵循的基本規(guī)則，厘清不予行政處罰相關(guān)法定要素的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于營(yíng)造和諧、穩(wěn)定、法治化的營(yíng)商環(huán)境，保障行政機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)主體包容審慎監(jiān)管的各項(xiàng)政策措施合法合規(guī)具有重要的意義。

一、輕微違法經(jīng)營(yíng)行為不予行政處罰的法律規(guī)定、制度環(huán)境及理論依據(jù)

（一）法律規(guī)定：行政處罰法律法規(guī)及免罰清單

市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為是指市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體以營(yíng)利為目的，從事商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)活動(dòng)的行為。所以，市場(chǎng)主體從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中可能基于一些原因違反相關(guān)法律規(guī)定。輕微違法經(jīng)營(yíng)行為不予處罰的法律規(guī)定主要是廣義的法律，具體而言：一是規(guī)范行政處罰的法律。2021年修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第三十三條拓寬了不予行政處罰的情形，即“輕微且沒(méi)有危害后果不罰”“首違不罰”“沒(méi)有過(guò)錯(cuò)不罰”，上述規(guī)定是不予行政處罰的基本法律規(guī)定。有的行政執(zhí)法領(lǐng)域的規(guī)范性文件也作出了類似規(guī)定，如《自然資源行政處罰辦法》第二十六條第二項(xiàng)規(guī)定：“違法情節(jié)輕微、依法可以不給予行政處罰的，不予行政處罰。”二是涉及營(yíng)商環(huán)境保護(hù)的法律及政策性文件。如《江蘇省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第六十二條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)于市場(chǎng)主體的輕微違法行為，可以采取約談、教育、告誡等措施，代替行政處罰。《“萬(wàn)事好通”南通營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提升舉措66條》第五十六條規(guī)定：“建立健全首違不罰、免罰輕罰、不予實(shí)施強(qiáng)制措施、責(zé)令停業(yè)停產(chǎn)報(bào)備、‘白名單’等重點(diǎn)企業(yè)立案審批五項(xiàng)制度，對(duì)證照管理、產(chǎn)品質(zhì)量、廣告監(jiān)管、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等11個(gè)領(lǐng)域85項(xiàng)輕微違法行為實(shí)施免罰輕罰。”三是行政處罰的裁量基準(zhǔn)。不予行政處罰裁量基準(zhǔn)最為典型的是免罰清單。“免罰清單是近年來(lái)行政執(zhí)法部門以規(guī)范性文件形式出臺(tái)的對(duì)免予處罰的輕微違法行為進(jìn)行列舉規(guī)定的清單文本?！保?］免罰清單主要從違法行為、處罰依據(jù)、免罰情形等方面對(duì)免罰進(jìn)行了細(xì)化，涉及稅收、市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、文化旅游市場(chǎng)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，如《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域稅務(wù)輕微違法行為“首違不罰”清單》《江蘇省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰和從輕減輕處罰規(guī)定的通知》《南通市衛(wèi)生健康系統(tǒng)涉企輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為從輕減輕行政處罰清單》，等等。

（二）制度環(huán)境：營(yíng)商環(huán)境的保護(hù)與優(yōu)化

公共政策是現(xiàn)代政府管理社會(huì)的常用手段之一。作為政策大國(guó)，我國(guó)一直通過(guò)各種公共政策調(diào)整社會(huì)關(guān)系，分配公共利益。目前，國(guó)際環(huán)境不穩(wěn)定、不確定因素明顯增多，企業(yè)面臨的困難與挑戰(zhàn)不容忽視。2018年以來(lái)，國(guó)家及時(shí)提出了“六穩(wěn)”“六?！雹佟傲€(wěn)”指的是穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期；“六?！敝傅氖潜＞用窬蜆I(yè)、?；久裆?、保市場(chǎng)主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)。的方針任務(wù)，把保市場(chǎng)主體提升到國(guó)家公共政策的角度，成為推動(dòng)市場(chǎng)主體健康發(fā)展、維護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益各項(xiàng)措施的重要指引?！秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)營(yíng)商環(huán)境保護(hù)進(jìn)入了法治化軌道，將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為一項(xiàng)重要制度納入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)之中。從處罰結(jié)果來(lái)看，對(duì)于企業(yè)違法行為的處罰多為罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等，輕則導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)“雪上加霜”，重則歇業(yè)倒閉，引發(fā)了一系列的連鎖反應(yīng)。因此，強(qiáng)調(diào)輕微違法經(jīng)營(yíng)行為不予處罰，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為包容審慎監(jiān)管的政策取向。

（三）理論依據(jù)：柔性行政執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變

柔性、服務(wù)型行政執(zhí)法是行政執(zhí)法體制改革的重要組成部分，柔性行政執(zhí)法通常體現(xiàn)在行政協(xié)議、行政指導(dǎo)等事前、事中管理過(guò)程中，但并不意味著柔性執(zhí)法不是行政處罰的備選項(xiàng)?！靶姓P之主要目的在于維持特定秩序，因此，介于所欲達(dá)成之目的，與處以行政罰二者間之關(guān)系，加以權(quán)衡，是否以其他方法，如作成負(fù)擔(dān)處分或施以強(qiáng)制執(zhí)行手段，反而更能有效地達(dá)到目的，即無(wú)須加以處罰?！保?］《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第五十九條規(guī)定，行政執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)推廣運(yùn)用說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制性手段，依法慎重實(shí)施行政強(qiáng)制。行政處罰目的、行政效率、公共資源等因素決定了實(shí)踐中既要考量是否應(yīng)當(dāng)對(duì)違法行為進(jìn)行處罰，還要考量是否需要處罰?！安痪哂形：π曰虿痪哂锌勺l責(zé)性的違法行為雖然表面上違反了行政管理秩序，但內(nèi)在不具有實(shí)質(zhì)的‘惡’，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以通過(guò)某種方式對(duì)其表面上的違法進(jìn)行否定，但不應(yīng)給予制裁?！保?］對(duì)于因違法經(jīng)營(yíng)行為導(dǎo)致權(quán)利受到侵害的主體而言，往往更加關(guān)注受損權(quán)益的及時(shí)恢復(fù)和補(bǔ)償，而行政機(jī)關(guān)通過(guò)約談、協(xié)調(diào)、責(zé)令改正等“劍不出鞘”的方式讓違法企業(yè)及時(shí)改正、賠償損失，相對(duì)于動(dòng)輒作出處罰而言，更有助于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的。如果企業(yè)改與不改均受到處罰，可能導(dǎo)致企業(yè)對(duì)及時(shí)改正違法行為喪失合理預(yù)期和積極性，不利于糾紛實(shí)質(zhì)性化解。

二、對(duì)輕微違法經(jīng)營(yíng)行為實(shí)施處罰應(yīng)關(guān)注的幾對(duì)關(guān)系

（一）行政處罰法與特別法之間的關(guān)系

行政處罰法是一部關(guān)涉行政處罰總則性的法律，它與特別法是整體與局部、個(gè)別與一般的關(guān)系。2020年6月28日，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任許安標(biāo)向全國(guó)人大常委會(huì)作了《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法（修訂草案）〉的說(shuō)明》，指出“從行政處罰法是行政處罰領(lǐng)域的通用規(guī)范出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展和完善行政處罰的實(shí)體和程序規(guī)則，為單行法律、法規(guī)設(shè)定行政處罰和行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰提供基本遵循?！边@一說(shuō)明凸顯了行政處罰法的總則地位，展現(xiàn)了行政處罰法的基礎(chǔ)性和根本性特點(diǎn)。［4］司法實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)往往將目光放置于具體執(zhí)法領(lǐng)域的法律，忽略了行政處罰法的規(guī)定，容易導(dǎo)致機(jī)械適用法律，作出看似“合法”實(shí)則違法的處理決定，這里的“違法”是違反了行政處罰法。如“方某富案”“上海某男子修建香樟樹(shù)案”，行政處罰一經(jīng)作出便引發(fā)了普遍質(zhì)疑。因此，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)需要注意行政處罰法與特別法之間的關(guān)系，重視教育與處罰相結(jié)合、減輕處罰、不予處罰等量罰規(guī)則以及過(guò)罰相當(dāng)原則對(duì)處理結(jié)論的指引作用。再如中國(guó)行政審判案例第96號(hào)案例王某朝訴臨安市林業(yè)局行政處罰案中，法院認(rèn)為，原告的用地行為僅是在審批環(huán)節(jié)違反了程序性規(guī)定，違法行為輕微，被告本可以通過(guò)通知原告補(bǔ)辦審批手續(xù)的方式，使原告未經(jīng)審批在承包山上建養(yǎng)豬場(chǎng)的程序違法行為得到及時(shí)糾正，從而適用《行政處罰法》第二十七條的規(guī)定，不對(duì)原告處罰，但被告適用《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款之規(guī)定，對(duì)原告作出責(zé)令恢復(fù)原狀并罰款的處罰，適用法律錯(cuò)誤。［5］

（二）法定要件和自由裁量之間的關(guān)系

司法實(shí)踐中，行政處罰存在大量自由裁量的內(nèi)容。為了避免行政自由裁量權(quán)濫用，除法律規(guī)定外，還存在以指導(dǎo)意見(jiàn)、免罰清單等形式的裁量基準(zhǔn)。一般情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循上述正式與非正式法源就違法行為構(gòu)成要件、量罰幅度以及執(zhí)法程序的規(guī)定。但行政管理事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，與行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的深度和廣度相比，規(guī)范性文件中所能規(guī)定的內(nèi)容非常有限。因而，行政機(jī)關(guān)在裁量基準(zhǔn)之外尚存判斷之余地，已得到主流觀點(diǎn)的肯定。如德國(guó)學(xué)者毛雷爾認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受有關(guān)裁量權(quán)行使的行政規(guī)則的約束，但在特殊情況下可以撇開(kāi)這個(gè)約束?！保?］也有學(xué)者認(rèn)為，下級(jí)行政機(jī)關(guān)完全可以在個(gè)案中不遵照適用上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)，而是具體情況具體分析，作出既合法又合理的處理，即所謂“裁量基準(zhǔn)的逸脫適用”。［7］這意味著某行為形式上符合裁量基準(zhǔn)不予處罰的要求，但仍可能被處罰。同時(shí)，對(duì)裁量基準(zhǔn)以外的輕微違法行為，也可能因特殊的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)等不予處罰。主流觀點(diǎn)針對(duì)程序裁量仍較為保守，即法定程序不可忽略。筆者認(rèn)為，行政程序?qū)π姓?quán)的控制功能只是行政程序的功能之一，如果僅僅將行政程序視為一種控權(quán)機(jī)制而忽略其他功能價(jià)值，行政程序的效用將“大打折扣”。程序裁量在行政處罰中扮演了重要角色，不予行政處罰并不限于結(jié)果意義上，還在于行政效率、處理方式的體現(xiàn)。“合目的性也是行政行為的原則之一，通常情況下實(shí)現(xiàn)特定法律目的都存在多種方式，而不是只限于某種特定方式。因而，行政主體不僅可以在法定的行政行為方式之間選擇，也可以將非法定行政行為方式作為行政管理活動(dòng)的手段?！保?］行政處罰程序裁量的體現(xiàn)包括行政機(jī)關(guān)對(duì)于發(fā)現(xiàn)的違法線索立案與否，以何種方式結(jié)案及對(duì)法定處罰程序取舍的權(quán)利，這不能簡(jiǎn)單地以“法外無(wú)行政可言”來(lái)評(píng)判，而是應(yīng)當(dāng)視為類似于行政協(xié)議那樣，以合目的性來(lái)賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法方式更大廣度和深度的抉擇。

（三）市場(chǎng)主體權(quán)益與社會(huì)公共利益之間的關(guān)系

營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化涉及市場(chǎng)主體、消費(fèi)者、社會(huì)等多方面利益，而不是市場(chǎng)主體一造之權(quán)益。違法經(jīng)營(yíng)行為通常直接侵害他人的合法權(quán)益，如銷售侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的商品、違法發(fā)布虛假?gòu)V告等行為都有明確的受侵害對(duì)象，行政機(jī)關(guān)的線索往往來(lái)自投訴舉報(bào)。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)違法經(jīng)營(yíng)行為查處過(guò)程中，要將他人合法權(quán)益、公共利益的受損程度作為量罰的重要因素以及將投訴人訴求作為選擇處理方式的依據(jù)，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在解決糾紛中的作用，避免將營(yíng)商環(huán)境保護(hù)片面地理解為“保護(hù)企業(yè)”或者不予、減輕處罰。對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重、不符合減免條件等違法行為，不得不予處罰或者從輕、減輕處罰。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)需要甄別競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、職業(yè)打假人的惡意舉報(bào)，避免企業(yè)陷入無(wú)謂的紛爭(zhēng)中。職業(yè)打假人與普通消費(fèi)者的區(qū)別在于職業(yè)打假人以追求單位時(shí)間內(nèi)收益最大化為目標(biāo)，廣告、食品標(biāo)簽、商品代碼等往往成為職業(yè)舉報(bào)的“重災(zāi)區(qū)”，而被舉報(bào)行為屬于瑕疵性質(zhì)，并不會(huì)對(duì)一般消費(fèi)者造成誤導(dǎo)或者形成實(shí)質(zhì)性安全、質(zhì)量隱患，但會(huì)牽扯企業(yè)的大量精力，影響企業(yè)的正常生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)。如《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》第十五條第三項(xiàng)規(guī)定：“不是為生活消費(fèi)需要購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)，或者不能證明與被投訴人之間存在消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議的”，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)于這種投訴不予受理。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)不予受理職業(yè)打假人投訴僅僅是對(duì)知假買假這種行為的否定，只是無(wú)需賦予職業(yè)打假人知情權(quán)、程序參與權(quán)等權(quán)利。如果職業(yè)打假人提交的違法線索確實(shí)存在，行政機(jī)關(guān)基于公共立場(chǎng)的考慮，還是應(yīng)當(dāng)對(duì)違法線索調(diào)查和處理。

（四）教育與處罰之間的關(guān)系

《行政處罰法》第六條規(guī)定了教育與處罰相結(jié)合原則，教育與處罰的關(guān)系是“結(jié)合”，而不是只教育不處罰或者只處罰不教育，二者不可相互代替，不能偏廢。教育的功能是向違法行為人釋法說(shuō)理，向其說(shuō)明違法行為的危害性與法律后果，促使其自我反思，糾正違法行為，提高法治觀念和自覺(jué)守法意識(shí)。同時(shí)，要將處罰違法行為人與教育公眾相結(jié)合，通過(guò)對(duì)違法行為的懲戒對(duì)其他公眾起到教育和警示作用，引導(dǎo)公眾自覺(jué)維護(hù)和遵守法律。［9］司法實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)雖然對(duì)輕微違法經(jīng)營(yíng)行為不予處罰，但未采取教育手段，容易導(dǎo)致市場(chǎng)主體產(chǎn)生其行為“不違法”或者雖然違法但不會(huì)受到處罰的錯(cuò)覺(jué)，不利于營(yíng)商環(huán)境法治化的實(shí)現(xiàn)。首先，教育是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)?！缎姓幜P法》第三十三條明確規(guī)定了對(duì)當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育。其次，教育應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定形式體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)履行教育職責(zé)的方式可以多樣化，但應(yīng)當(dāng)以書面或者電子記錄等形式體現(xiàn)。再次，教育不限于行政程序。行政機(jī)關(guān)對(duì)于違法經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督管理貫穿始終，不僅僅包括行政處罰過(guò)程。如《江蘇省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰和從輕減輕處罰規(guī)定》第四條第二款規(guī)定，對(duì)違法行為的監(jiān)管包括事前、事中、事后監(jiān)管，應(yīng)充分運(yùn)用約談、引導(dǎo)、建議、提醒、回訪等行政指導(dǎo)手段，引導(dǎo)企業(yè)合法合規(guī)開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

三、輕微違法經(jīng)營(yíng)行為不予行政處罰的司法控制

（一）原告資格

第一，企業(yè)對(duì)行政機(jī)關(guān)處罰或者不予處罰決定具有原告資格。企業(yè)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)其處罰不當(dāng)而提起訴訟，毫無(wú)疑問(wèn)具有原告資格。企業(yè)針對(duì)不予處罰決定提起訴訟，不能簡(jiǎn)單地以沒(méi)有訴的利益否定原告資格。行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)不予處罰看似有利于企業(yè)，但“不予行政處罰是指某個(gè)行為已經(jīng)符合行政行為違法性的基本構(gòu)成要件，只是由于行為主體、主觀認(rèn)識(shí)、違法情節(jié)或者危害后果等方面的特殊性，法律特別規(guī)定免除其違法性，因而不再對(duì)其作出行政處罰?！保?0］如果是不予處罰決定，其認(rèn)定的事實(shí)也可能成為其他行政機(jī)關(guān)或者民事訴訟的依據(jù)，與企業(yè)有利害關(guān)系，企業(yè)認(rèn)為不存在違法行為或者行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的違法事實(shí)不清的，可以作為原告提起訴訟。如江蘇省澄星國(guó)家貿(mào)易有限公司訴張家港海關(guān)不予行政處罰案中，張家港海關(guān)對(duì)澄星國(guó)家貿(mào)易有限公司作出的不予行政處罰決定認(rèn)為澄星國(guó)家貿(mào)易有限公司違反《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》第二十四條第一款之規(guī)定，影響了國(guó)家出口退稅管理，鑒于澄星國(guó)家貿(mào)易有限公司積極配合海關(guān)調(diào)查，減輕了危害后果，違法行為輕微，決定對(duì)澄星國(guó)家貿(mào)易有限公司不予處罰。澄星國(guó)家貿(mào)易有限公司對(duì)不予行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)不服提起行政訴訟，法院仍針對(duì)事實(shí)以及法律適用問(wèn)題進(jìn)行了實(shí)體審查①參見(jiàn)江蘇省高級(jí)人民法院（2014）蘇行終字第0071號(hào)行政判決書。。

第二，認(rèn)為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為侵犯其合法權(quán)益的投訴人，具有針對(duì)處罰行為或者不予處罰提起訴訟的原告資格。如銷售侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的商品、生產(chǎn)銷售不合格食品藥品、發(fā)布虛假?gòu)V告的行為均存在可能受害之主體。這一主體對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)不予處罰不服或者認(rèn)為處罰決定量罰不當(dāng)?shù)?，均可以提起行政訴訟。有觀點(diǎn)認(rèn)為，違法行為只要受到行政機(jī)關(guān)處罰，就應(yīng)當(dāng)視為行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了法定職責(zé)，因?yàn)榧词雇对V人對(duì)行政處罰結(jié)論不服，要求撤銷處罰決定并重新履行處罰職責(zé)，也無(wú)法改變投訴人的合法權(quán)益已經(jīng)恢復(fù)到初始狀態(tài)的事實(shí)，投訴人可以通過(guò)民事訴訟等途徑依法救濟(jì)權(quán)利，因此投訴人對(duì)行政機(jī)關(guān)的處罰決定不服，不具有原告資格。［11］北京市高級(jí)人民法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)確認(rèn)生產(chǎn)商、銷售商存在違法行為的，購(gòu)買者不服該確認(rèn)或后續(xù)處理措施提起行政訴訟，不具有原告主體資格②參見(jiàn)北京市高級(jí)人民法院行政庭對(duì)北京市順義區(qū)人民法院《關(guān)于沈凱訴順義區(qū)食藥局、北京市食藥局行政答復(fù)一案的請(qǐng)示》的答復(fù)。。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)作出行政處罰決定，看似滿足了投訴人的訴求，但處罰決定所涉事實(shí)認(rèn)定、量罰幅度和處理方式，對(duì)投訴人合法權(quán)益的恢復(fù)、相關(guān)民事訴訟的處理結(jié)果均造成影響，故應(yīng)賦予投訴人原告資格。事實(shí)上，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》）第十二條第五項(xiàng)規(guī)定了“與行政行為有利害關(guān)系”的情形，既包括具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出處理，也包括未作出處理的情形?？梢?jiàn)，上述司法解釋肯定了行政機(jī)關(guān)作出處罰決定時(shí)投訴人具有原告資格。

第三，認(rèn)為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為侵犯其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的，具有針對(duì)處罰行為提起訴訟的原告資格?！缎性V解釋》第十二條第一項(xiàng)規(guī)定，被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的，屬于“與行政行為有利害關(guān)系”?！吨腥A人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十五條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定從事不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，有主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果等法定情形的，依法從輕或者減輕行政處罰；違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。”其他企業(yè)認(rèn)為某企業(yè)存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，不符合不予處罰的情形，行政機(jī)關(guān)不予處罰決定可能構(gòu)成對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的侵害，有權(quán)提起訴訟。

第四，舉報(bào)人、職業(yè)打假人不具有原告資格。舉報(bào)與投訴不同，其是公民向有關(guān)機(jī)關(guān)反映企業(yè)存在違法行為要求查處，舉報(bào)人不是基于自身合法權(quán)益的維護(hù)，故不具有原告資格。職業(yè)打假人雖然購(gòu)買了商品或接受了服務(wù)，但不是基于自身合法權(quán)益，而是為了獲得賠償收益知假買假，故主流觀點(diǎn)對(duì)其原告資格持否定態(tài)度。如段某龍?jiān)V山西省太原市尖草坪區(qū)人民政府行政復(fù)議案中，最高人民法院認(rèn)為，段某龍出于牟取舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)之目的，反復(fù)多次以相同或者類似理由頻繁進(jìn)行舉報(bào)、申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的行為，不具有保護(hù)合法人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之必要性，其起訴不具有訴的正當(dāng)利益，造成了司法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，這種投訴舉報(bào)行為不應(yīng)得到提倡，應(yīng)裁定駁回起訴①參見(jiàn)最高人民法院（2019）最高法行申9729號(hào)行政裁定書。。

（二）輕微違法經(jīng)營(yíng)行為不予行政處罰的構(gòu)成要件

《行政處罰法》規(guī)定的不予處罰的情形主要包括“輕微且沒(méi)有危害后果不罰”“首違不罰”“沒(méi)有過(guò)錯(cuò)不罰”三個(gè)方面。司法實(shí)踐中，各類輕微違法經(jīng)營(yíng)行為的構(gòu)成要件和量罰存在大量不確定的法律概念，需要“通過(guò)法律解釋的過(guò)程，明晰不確定法律概念的內(nèi)涵和外延，從而使不確定法律概念能夠成為裁判依據(jù)，適用于特定個(gè)案?！保?2］這個(gè)法律解釋的過(guò)程首先應(yīng)建立在對(duì)法律的正確理解上。同時(shí)，需要通過(guò)對(duì)裁量基準(zhǔn)的遵循以及執(zhí)法和司法的個(gè)案處理，將不確定概念轉(zhuǎn)化為經(jīng)驗(yàn)上的可觸碰、可感知，具有相對(duì)確定性和指導(dǎo)意義的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

⒈違法行為輕微?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將輕微的詞義解釋為“數(shù)量少而程度淺的”，這一定義可以從整體上、感性上體悟違法情節(jié)的程度。行政違法行為紛繁復(fù)雜、樣態(tài)各異，對(duì)輕微的理性認(rèn)識(shí)，通常需要結(jié)合相應(yīng)的規(guī)范性文件作出認(rèn)定。如《江蘇省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰和從輕減輕處罰規(guī)定》第八條規(guī)定了危害后果輕微的六種形式：一是危害程度較輕，如對(duì)市場(chǎng)秩序的擾亂程度輕微，對(duì)消費(fèi)者欺騙、誤導(dǎo)作用較小等；二是危害范圍較??；三是危害后果易于消除或者減輕；四是主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果；五是主動(dòng)與違法行為對(duì)象達(dá)成和解；六是其他能夠反映危害后果輕微的因素?！督K省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰清單》將《中華人民共和國(guó)廣告法》第九條第三項(xiàng)規(guī)定的廣告發(fā)布者使用“國(guó)家級(jí)”“最高級(jí)”“最佳”等用語(yǔ)的免罰情節(jié)定義為商品經(jīng)營(yíng)者在其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或者利用自有媒體發(fā)布自有商品廣告；持續(xù)時(shí)間較短，或?yàn)g覽人數(shù)較少，或案涉商品或者服務(wù)經(jīng)營(yíng)額較少。有的違法行為需要結(jié)合個(gè)案裁量，如毛某等22人訴南通市衛(wèi)生健康委員會(huì)不履行法定職責(zé)案中，法院認(rèn)為，圓融公司領(lǐng)取衛(wèi)生許可證載明的主要經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所為圓融廣場(chǎng)南樓36-47層、北樓18-26層，其在北樓7層設(shè)立酒店大堂的面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于許可范圍，且是作為住宿場(chǎng)所的輔助設(shè)施使用，圓融酒店于2019年12月28日開(kāi)業(yè)，至2020年2月停止了經(jīng)營(yíng)行為，營(yíng)業(yè)時(shí)間較短，南通市衛(wèi)生健康委員會(huì)對(duì)于圓融公司在圓融廣場(chǎng)北樓7層設(shè)立酒店大堂的行為不予處罰并無(wú)不當(dāng)①參見(jiàn)南通市中級(jí)人民法院（2021）蘇06行終855號(hào)行政判決書。。

⒉及時(shí)改正。2021年修訂的《行政處罰法》將之前的“糾正”改成了“改正”。及時(shí)改正意味著當(dāng)事人應(yīng)將違法行為恢復(fù)到合法的狀態(tài)。從改正的主觀態(tài)度來(lái)看，《行政處罰法》沒(méi)有要求行為人改正是基于“主動(dòng)”或“自愿”，如果行為人不是主動(dòng)采取改正措施，而是行政機(jī)關(guān)約談、發(fā)出責(zé)令改正通知書后改正，也成立改正，但改正的時(shí)間、態(tài)度可以作為量罰的考慮因素。如《江蘇省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰和從輕減輕處罰規(guī)定》第九條規(guī)定了當(dāng)事人及時(shí)改正的三種情形：一是違法行為線索未被市場(chǎng)監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)前主動(dòng)改正；二是在市場(chǎng)監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)違法行為線索后，尚未責(zé)令當(dāng)事人改正之前主動(dòng)改正；三是當(dāng)事人按照市場(chǎng)監(jiān)管部門責(zé)令改正的要求予以改正。上述三種情形的及時(shí)性、主動(dòng)性依次減弱。從改正的方式來(lái)看，及時(shí)改正不限于對(duì)違法行為本身的改正，還可以包括對(duì)損害后果的彌補(bǔ)。如銷售不合格商品的行為，改正的方式包括停止并糾正違法行為、召回或者下架案涉產(chǎn)品、退還違法所得等。

⒊沒(méi)有造成危害后果。廣義的危害后果通常包括違法客體以及狹義的危害后果兩種類型，違法客體指被違法行為侵害的某種法律保護(hù)的社會(huì)關(guān)系，狹義的危害后果則是指某種具體的損害結(jié)果?！岸咴谛姓幜P中所能扮演的角色也有所差異，危害結(jié)果往往在量罰過(guò)程中至關(guān)重要，但違法客體卻主要是在定罰過(guò)程中予以考慮。”［13］針對(duì)輕微違法行為不予行政處罰屬于量罰的過(guò)程，故這里的危害后果應(yīng)從狹義上理解，是實(shí)際損害的結(jié)果，而不包括違法客體，即通常所稱的“法益”受損。如某市場(chǎng)主體提交虛假材料進(jìn)行公司登記的行為侵害了登記管理制度這一法益，存在違法性，但如果不存在其他實(shí)質(zhì)性的財(cái)產(chǎn)損害，量罰上自然屬于沒(méi)有造成危害后果。在江蘇祥和泰纖維科技有限公司訴江蘇省工商行政管理局行政處罰案中，法院認(rèn)為，祥和泰纖維科技有限公司在其產(chǎn)品的外包裝上標(biāo)注“金燕”字樣以及燕子圖形的行為系商標(biāo)性使用，未經(jīng)商標(biāo)權(quán)利人許可，構(gòu)成侵害注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的行為。但案涉注冊(cè)商標(biāo)并沒(méi)有實(shí)際使用，祥和泰纖維科技有限公司商標(biāo)侵權(quán)行為未造成商標(biāo)權(quán)利人市場(chǎng)份額或財(cái)產(chǎn)的實(shí)際損失，沒(méi)有對(duì)商標(biāo)權(quán)利人產(chǎn)生實(shí)際的損害后果②參見(jiàn)江蘇省高級(jí)人民法院（2013）蘇知行終字第0004號(hào)行政判決書。。

⒋初次違法。初次違法主要是當(dāng)事人第一次實(shí)施違法行為。這里的第一次“一般指在追責(zé)時(shí)效內(nèi)，既是行政主體發(fā)現(xiàn)違法行為的首次，也是違法行為發(fā)生的首次?！保?4］有的規(guī)范性文件對(duì)初次違法的判斷方式和時(shí)效作出了規(guī)定，如《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域稅務(wù)輕微違法行為“首違不罰”清單》明確對(duì)清單中列舉的稅務(wù)違法行為，當(dāng)事人在一年內(nèi)首次違反且情節(jié)輕微，能夠及時(shí)糾正，未造成危害后果的，依法不予行政處罰；《南通市城市管理局涉企輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為從輕減輕處罰清單》規(guī)定，房地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，存在未進(jìn)行竣工消防備案、未按照國(guó)家規(guī)定辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)、未按照國(guó)家規(guī)定將竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告或者準(zhǔn)許使用文件報(bào)送備案等程序性違法行為的，只要“一個(gè)年度內(nèi)在本執(zhí)法主體執(zhí)法區(qū)域首次發(fā)生本項(xiàng)違法行為”均可以認(rèn)定為初次違法。

⒌沒(méi)有過(guò)錯(cuò)?！靶袨槿说闹饔^過(guò)錯(cuò)只有外化為具體的違法行為，才會(huì)產(chǎn)生法律上的意義，如同在刑事法律領(lǐng)域不能就單純思想犯追究責(zé)任一樣，如果行為人僅僅存在過(guò)錯(cuò)，但沒(méi)有實(shí)際行為，也不構(gòu)成侵權(quán)行為之條件?！保?5］判斷過(guò)錯(cuò)可以結(jié)合具體執(zhí)法領(lǐng)域的規(guī)范性文件。如《江蘇省市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰和從輕減輕處罰規(guī)定》第十條規(guī)定：“當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)包括故意和過(guò)失，故意的過(guò)錯(cuò)程度大于過(guò)失。當(dāng)事人是否存在主觀過(guò)錯(cuò)，可以結(jié)合下列因素綜合認(rèn)定：（一）當(dāng)事人對(duì)違法行為是否明知或者應(yīng)知；（二）當(dāng)事人是否有能力控制違法行為及其后果；（三）當(dāng)事人是否履行了法定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任；（四）當(dāng)事人是否通過(guò)合法途徑取得商品或者相關(guān)授權(quán)；（五）其他能夠反映當(dāng)事人主觀狀態(tài)的因素。”有觀點(diǎn)認(rèn)為，沒(méi)有過(guò)錯(cuò)不罰不是課以當(dāng)事人舉證的義務(wù)和責(zé)任，而是賦予當(dāng)事人證明自己無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)的權(quán)利。［16］筆者認(rèn)為，過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任除《行政處罰法》第三十三條字面意思外，還可以從其他法律得到印證，如《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百三十六條規(guī)定的食品經(jīng)營(yíng)者可以免于處罰的條件采用了過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任，要求食品經(jīng)營(yíng)者需要滿足履行了進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購(gòu)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)和如實(shí)說(shuō)明進(jìn)貨來(lái)源三個(gè)條件。因此，行政處罰還是以過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任為宜，即“當(dāng)事人主觀上是否存在過(guò)錯(cuò)的舉證責(zé)任在于當(dāng)事人，不在行政機(jī)關(guān)，當(dāng)事人只有在行政程序中主動(dòng)收集其自身沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的證據(jù)并提交給行政機(jī)關(guān)，才有可能不被行政處罰?！保?7］當(dāng)事人是否存在過(guò)錯(cuò)的相應(yīng)證據(jù)通常由當(dāng)事人掌握，如果要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其舉證，可能導(dǎo)致當(dāng)事人以此為由逃避責(zé)任，且由當(dāng)事人舉證不會(huì)增加當(dāng)事人的額外負(fù)擔(dān)。

（三）對(duì)于行政處罰自由裁量權(quán)的審查

一是實(shí)體裁量的審查。實(shí)體裁量主要包括要件裁量（事實(shí)認(rèn)定）和法律裁量（量罰）。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定和法律適用的審查強(qiáng)度是不同的，這更多的是建立在理論模型上作出的論斷。事實(shí)上，法官通常難以對(duì)事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題的審查強(qiáng)度作理性的、客觀的界分。事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題的區(qū)分在現(xiàn)實(shí)案例中有時(shí)是一個(gè)非常困擾人的問(wèn)題，因?yàn)槭聦?shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題的交錯(cuò)和纏繞在現(xiàn)實(shí)生活中也是一種普遍現(xiàn)象。所以，過(guò)分地在這個(gè)問(wèn)題上糾纏，不利于對(duì)公民的公法權(quán)利進(jìn)行無(wú)漏洞和有效的保護(hù)。［18］因此，法院可以對(duì)實(shí)體裁量作全面的、深層次的審查，既包括對(duì)事實(shí)認(rèn)定是否清楚的審查，也包括對(duì)量罰是否合理的審查。如德國(guó)行政法中，“對(duì)不確定概念首先予以解釋和具體化，是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，但是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)不確定法律概念的解釋，具有完全的審查權(quán)，可以作出與行政不同的判斷和衡量。”［19］由于自由裁量本身沒(méi)有明確的標(biāo)尺，故通常需要以行政法基本原則作為判斷裁量權(quán)行使是否合理的準(zhǔn)據(jù)。無(wú)論是否存在裁量基準(zhǔn)，“裁量并非完全之放任，行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)限仍須遵守法律優(yōu)越原則，所作之個(gè)別判斷，亦應(yīng)避免違背誠(chéng)信原則、平等原則、比例原則等一般法的規(guī)范，如裁量系基于法律條款之授權(quán)時(shí)，尤其不得違反授權(quán)之目的或超越授權(quán)之范圍，凡此均屬裁量時(shí)應(yīng)遵守之義務(wù)?！保?0］如成都艾傳承生物科技有限公司訴成都市溫江區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰案中，法院認(rèn)為，成都艾傳承生物科技有限公司生產(chǎn)的“百日御清固體飲料”，大部分通過(guò)贈(zèng)送或以低于成本價(jià)銷售方式供親友使用，僅通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)銷售案涉投訴舉報(bào)這一單（盒），并未大規(guī)模投放市場(chǎng)，對(duì)食品安全管理和市場(chǎng)秩序造成的沖擊和影響相對(duì)較小。成都艾傳承生物科技有限公司使用黃芪生產(chǎn)普通食品，其違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度與案涉行政處罰之間過(guò)罰失當(dāng)，溫江區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局處罰幅度不當(dāng)①參見(jiàn)成都市中級(jí)人民法院（2020）川01行終217號(hào)行政判決書。。

二是程序裁量的審查。相對(duì)于實(shí)體裁量，法院對(duì)程序裁量的審查程度相對(duì)較弱，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的程序選擇應(yīng)保持一定尊重。基于行政效率以及縮減當(dāng)事人負(fù)累之考慮，在行政機(jī)關(guān)不予處罰時(shí)，《行政處罰法》規(guī)定的陳述、申辯、聽(tīng)證等權(quán)利是否履行，可以從寬掌握。如果法律或規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)作出《不予處罰決定書》有明確要求的，行政機(jī)關(guān)未作出形式上的不予處罰決定書，也不宜簡(jiǎn)單地否認(rèn)查處行為的合法性。如李某明訴南京市玄武區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局、南京市玄武區(qū)人民政府行政處罰及行政復(fù)議案中，法院認(rèn)為，結(jié)合案涉商品已下架退回生產(chǎn)商等客觀情況，南京市玄武區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局僅作出《責(zé)令改正（停止）違法行為通知書》，對(duì)兩個(gè)超市不予處罰，并無(wú)不當(dāng)②參見(jiàn)南京市中級(jí)人民法院（2016）蘇01行終707號(hào)行政判決書。。再如尹某茂訴北京市朝陽(yáng)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處理案、周某權(quán)訴北京市工商行政管理局豐臺(tái)分局行政處理案中，法院均認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)針對(duì)企業(yè)違法行為雖然立案，但鑒于企業(yè)違法行為顯著輕微，行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)作出行政指導(dǎo)和銷案處理，最終作出的銷案答復(fù)實(shí)質(zhì)為對(duì)案件不予處罰的后續(xù)處理結(jié)果，并無(wú)不當(dāng)③參見(jiàn)北京市豐臺(tái)區(qū)人民法院（2014）豐行初字第32號(hào)行政判決書、北京市第三中級(jí)人民法院（2019）京03行終853號(hào)行政判決書。。

三是裁量基準(zhǔn)的取舍。行政處罰涉及的裁量基準(zhǔn)主要是免罰清單、指導(dǎo)意見(jiàn)等規(guī)范性文件。行政訴訟涉及裁量基準(zhǔn)的適用和裁量基準(zhǔn)的合法性審查兩個(gè)維度?！缎姓V訟法》第五十三條規(guī)定了規(guī)章以下的規(guī)范性文件可以作為合法性審查的對(duì)象，《行訴解釋》第一百四十九條明確了法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件合法的，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)；經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為法院認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)。“行政規(guī)則具有權(quán)威性，故法院需要根據(jù)其權(quán)威性程度的大小決定相應(yīng)的尊重程度。”［21］相對(duì)于實(shí)體裁量和程序裁量，法院對(duì)裁量基準(zhǔn)的尊重程度是最高的，因?yàn)椴昧炕鶞?zhǔn)通常是相應(yīng)行政管理領(lǐng)域在執(zhí)法實(shí)踐中總結(jié)形成，具有一定的權(quán)威性、合法性、科學(xué)性。法院通常只對(duì)量罰方式、幅度是否違反法律保留之情形審查，至于免罰行為的范圍、不予處罰的構(gòu)成要件應(yīng)予尊重。正如有學(xué)者所言：“依據(jù)合法的裁量基準(zhǔn)作出的行政決定，即使是適用于滿足該裁量基準(zhǔn)所規(guī)定的要件等的具體性案件，也有違法的情形。在不適合原封不動(dòng)地適用這一基準(zhǔn)的特殊事由存在于具體案件中時(shí)，無(wú)視或輕視應(yīng)考慮的特殊事由，機(jī)械地或統(tǒng)一地適用裁量基準(zhǔn)作出的‘僵硬’的行政決定，可能會(huì)因缺乏裁量權(quán)行使之合理性而違法?！保?2］