□向往

（重慶工商大學 法學與社會學學院，重慶 400067）

一、問題的提出

野生動物的棲息地與人類活動正日益重疊，15頭野生亞洲象一路北上在40天內(nèi)“肇事”400多起。根據(jù)官方提供的數(shù)據(jù)，初步估計造成直接經(jīng)濟損失近680萬元，［1］且處于持續(xù)擴大的狀態(tài)，這讓人類與野生動物之間的沖突損失由誰“買單”的問題暴露在公眾視野之中。［2］從法律層面來看，我國早在1988年《中華人民共和國野生動物保護法》（以下簡稱《野生動物保護法》）第十四條就確立了野生動物致害補償制度，指明“由當?shù)卣o予補償”，并授權(quán)省級人民政府制定補償辦法。歷經(jīng)數(shù)十載，至今我國一直沿襲著這一制度建設(shè)與實施邏輯，僅2016年修訂后的《野生動物保護法》對其進行了局部修訂，一是擴大了補償范圍，回應了現(xiàn)實中以野豬為代表的“有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物”造成損害而未能補償產(chǎn)生的信訪或訴訟問題①參見劉某勇與山東省人民政府其他案（2015）濟行初字第554號和劉某勇與山東省人民政府案（2016）魯行終1153號；汪某生與安徽省林業(yè)廳行政賠償裁定書（2010）皖行賠終字第00010號。，以切實保護群眾利益，調(diào)動了廣大人民群眾保護野生動物的積極性，［3］二是增加了地方可以開展野生動物致害賠償保險業(yè)務、中央財政對國家重點野生動物導致?lián)p害予以補助等規(guī)定，以緩解地方補償資金壓力。

作為國際上化解人與野生動物沖突的重要措施和主要手段，［4］雖然野生動物致害補償立法的頂層設(shè)計在我國基本形成并得到了進一步優(yōu)化完善，但司法實踐卻顯示，一些受害者向地方人民政府及其有關(guān)部門尋求野生動物致害補償，部分地方時常將缺少補償辦法、不屬于國家和地方重點保護野生動物或中央立法和地方立法未明確法定補償主體等②參見吳某濤與南通市林業(yè)局行政處罰二審行政判決書（2020）蘇06行終510號；施某強、松陽縣人民政府行政賠償賠償判決書（2019）浙11行賠初4號；林某雙與丹東市人民政府、丹東市邊境經(jīng)濟合作區(qū)管理委員會、丹東市林業(yè)局野豬傷人行政補償一審行政判決書（2018）遼06行初43號；李某清、陸某鳳、四川省人民政府二審民事判決書（2017）川行終964號；高某國與克什克騰旗人民政府履行職責一審行政判決書（2018）內(nèi)04行初10號。作為不予補償?shù)摹皳跫啤?，甚至還出現(xiàn)了對地方未制定補償辦法提起訴訟的情形③參見劉某勇與棗莊市人民政府、棗莊市林業(yè)局資源行政管理：林業(yè)行政管理（林業(yè)）一審行政裁定書（2018）魯04行初16號。，未能充分發(fā)揮協(xié)調(diào)人與野生動物之間張力的功能作用。這一方面反映了地方立法有所欠缺，另一方面表明了地方立法與中央立法之間存在不協(xié)調(diào)、未能細化上位法等問題。因此，本文擬通過考察野生動物致害補償?shù)胤搅⒎ǖ幕靖艣r，全面審視與反思其中存在的現(xiàn)實困境，提出了推動和完善我國野生動物致害補償法治建設(shè)的對策建議。

二、野生動物致害補償?shù)胤搅⒎ǖ幕靖艣r

以北大法寶數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，筆者以“野生動物”和“補償”為關(guān)鍵詞，檢索涉及野生動物致害補償?shù)牡胤叫苑梢?guī)范。為了避免收集不全或者有所疏漏，同時還借助了地方人大及政府官網(wǎng)作為補充。剔除其中與本文主旨無關(guān)和重復統(tǒng)計的地方性法律規(guī)范，截止2022年3月，共收集現(xiàn)行有效的地方性法律規(guī)范45部。

（一）總體性數(shù)據(jù)

全國有25個省、自治區(qū)、直轄市對野生動物致害補償進行立法，規(guī)范類型分為兩種：一種是地方性法規(guī)，有33部。省級地方性法規(guī)有24部，市級地方性法規(guī)有9部；另一種是地方政府規(guī)章，有12部。省級政府制定的政府規(guī)章有10部，市級政府制定的政府規(guī)章有2部。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因在于我國地方立法分為“兩個層次、四個主體”，省級和設(shè)區(qū)的市級人大及其常委會和同級人民政府可分別依法對環(huán)境保護方面的事項制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。野生動物致害補償作為野生動物保護法律制度之一，屬于典型的環(huán)境保護方面的立法事項。雖然上位法明確規(guī)定由省級政府制定補償辦法，但并不影響地方享有立法權(quán)的主體對野生動物致害補償?shù)牧⒎ā臅r空分布來看，主要有以下幾個特征：一是地域分布。23個省份制定有地方性法規(guī)，10個省份制定有地方政府規(guī)章，而云南省、陜西省、甘肅省、青海省、北京市、遼寧省、吉林省和安徽省8個省份同時具有地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章；二是時間分布?！兑吧鷦游锉Ｗo法》（2016）出臺之前的地方性法規(guī)有9部、地方政府規(guī)章有9部，之后的地方性法規(guī)有24部、地方政府規(guī)章有3部?？梢?，地方性法規(guī)對野生動物致害補償立法遠超地方政府規(guī)章，且省級地方性法規(guī)明顯多于市級地方性法規(guī)，地方性法規(guī)相較于地方政府規(guī)章更能及時回應上位法變更并作出修改。

（二）地方性法規(guī)的細化情形

《野生動物保護法》（2016）出臺后作出修改的24部地方性法規(guī)中，有18部同步擴大了補償范圍至“有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物”，但尚有《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》《江蘇省野生動物保護條例》《山東省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》《湖北省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》《五峰土家族自治縣森林資源保護條例》和《湘西土家族苗族自治州高望界國家級自然保護區(qū)條例》6部沿襲“國家和地方重點保護野生動物”的規(guī)定。在內(nèi)容上，有20部地方性法規(guī)對上位法規(guī)定作出細化，主要包括以下幾方面的情形：

一是補償主體。有10部明確了補償主體為縣級人民政府，如《重慶市野生動物保護規(guī)定》《安徽省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》《浙江省陸生野生動物保護條例》等；二是補償原則。有5部設(shè)立了補償原則，如《河北省陸生野生動物保護條例》和《吉林省人民代表大會常務委員會關(guān)于禁止獵捕陸生野生動物的決定》為“合理補償”，《吉林省森林資源保護條例》《吉林市森林資源保護條例》和《上海市中華鱘保護管理條例》為“適當補償”；三是補償情形。有2部劃定了補償情形，如《阿壩藏族羌族自治州野生動物植物保護條例》分為予以補償和不予補償兩類情形，《湘西土家族苗族自治州白云山國家級自然保護區(qū)條例》僅有不予補償情形；四是補償資金。有4部確立了資金來源途徑，分為兩種模式，一種是分配到多層級地方政府，有3部，具體包括《四川省〈中華人民共和國野生動物保護法〉實施辦法》《重慶市野生動物保護規(guī)定》和《阿壩藏族羌族自治州野生動物植物保護條例》；另一種是建立保護野生動物基金，有1部，如《云南省西雙版納傣族自治州野生動物保護條例》；五是補償程序。有6部細化了調(diào)查核實程序的執(zhí)行主體，有2部為縣級人民政府，有4部為縣級野生動物保護主管部門，前者包括《江蘇省野生動物保護條例》《吉林省森林資源保護條例》，后者包括《河北省陸生野生動物保護條例》《長春市陸生野生動物保護條例》《吉林市森林資源保護條例》和《江西省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》。頗具特點的是，《五峰土家族自治縣森林資源保護條例》將補償事項中的“財產(chǎn)損失”限定為“重大財產(chǎn)損失”，而《云南省昭通大山包黑頸鶴國家級自然保護區(qū)條例》還規(guī)定了對特定陸生野生動物造成的農(nóng)作物損害加大補助力度。

（三）地方政府規(guī)章的要素內(nèi)容

除《貴州省陸生野生動物造成人身財產(chǎn)損害補償辦法》外，地方政府規(guī)章都是在《野生動物保護法》（2016）出臺前制定，之后僅《安徽省陸生野生動物造成人身傷害和財產(chǎn)損失補償辦法》開展了修訂，可分為兩種立法方式：第一種是在省級和市級政府制定的相關(guān)規(guī)章中嵌入野生動物致害補償規(guī)定，如《安徽升金湖國家級自然保護區(qū)管理辦法》《本溪市野生鳥類保護辦法》《吉林省禁止獵捕陸生野生動物管理若干規(guī)定》等，都對野生動物致害補償制度作出了一定改造；第二種是由省級政府制定補償辦法，有9部。與第一種立法模式和地方性法規(guī)以細化上位法部分規(guī)定不同，補償辦法是對野生動物致害補償制度的全面性和系統(tǒng)性立法。對比不同地方補償辦法，補償標準和補償程序不盡相同，但大致有以下幾個相同點（見下表）：

45部地方性立法規(guī)范

一是補償范圍。有6部為補償重點保護陸生野生動物造成的公民、法人和其他組織的人身或財產(chǎn)損失，其中甘肅省、安徽省和西藏自治區(qū)包括“三有”動物，但西藏自治區(qū)僅限于補償公民損失，不包括法人、其他組織；二是補償情形。有7部劃分了予以補償和不予補償情形，如《云南省重點保護陸生野生動物造成人身財產(chǎn)損害補償辦法》首次奠定了這一立法方式，而西藏自治區(qū)只明確了予以補償情形，北京市未作任何規(guī)定。對于予以補償情形，8部補償辦法都與陜西省2002年向國務院法制辦公室發(fā)函詢問如何界定“因保護國家和地方重點保護野生動物受到的損失”的回函中列舉情形基本一致①參見國務院法制辦公室對《陜西省人民政府法制辦公室關(guān)于〈中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例〉適用中有關(guān)問題的請示》的答復（國法秘函〔2002〕162號）。；三是補償資金。除《北京市重點保護陸生野生動物造成損失補償辦法》是由單一層級政府財政買單外，有8部規(guī)定由多個層級且一般都是縣級以上政府財政承擔。較為突出的是，《陜西省重點保護陸生野生動物造成人身財產(chǎn)損害補償辦法》區(qū)分人身和財產(chǎn)損害配置不同財政負擔占比，《青海省重點保護陸生野生動物造成人身財產(chǎn)損失補償辦法》則設(shè)立了野生動物保護基金；四是法律責任。有9部設(shè)有法律責任，主要分為兩個方面：一是違法獲取補償金的法律責任，二是國家工作人員違法補償?shù)姆韶熑危ㄙF州省除外）。值得一提的是，多數(shù)地方補償辦法都引入了其他相關(guān)制度，如勞動能力鑒定制度、醫(yī)療保險制度等，其中最為突出的是與社會救助制度相銜接。

三、野生動物致害補償?shù)胤搅⒎ǖ默F(xiàn)實困境

必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，是習近平總書記在黨的二十大報告中的重要指示。以法治理論為牽引，爬梳和厘清野生動物致害補償?shù)胤搅⒎ǖ默F(xiàn)實困境，是題中應有之義和必然要求。法治建設(shè)是立法數(shù)量和立法質(zhì)量的有機統(tǒng)一體，［5］這既是依法治國的基本要求，也是良法善治的客觀使然。為此，審視和反思野生動物致害補償?shù)胤搅⒎ǖ囊c主要有兩個方面：一是是否實現(xiàn)有法可依，二是是否實現(xiàn)良法可依。對于良法的判斷標準，提取不同學者觀點的公因式，主要包括兩個層面：一是價值層面。法律追求價值在具體的法律規(guī)則中能夠一貫性的表達，既包括公平、正義等倫理價值，也包括法律制度的基本價值；二是形式層面。同一位階的法律規(guī)定應當相互一致、下位法不能與上位法相抵觸、法律規(guī)定之間應避免重復及立法空白、符合立法技術(shù)要求等。［6］依循這一邏輯，筆者認為，野生動物致害補償?shù)胤搅⒎ǖ默F(xiàn)實困境主要包括以下幾個方面。

（一）資金來源困頓阻礙立法供給

由于地方性法規(guī)不涉及補償標準、法律責任等內(nèi)容，落實野生動物致害補償制度必然離不開補償辦法的制定。但從目前來看，省級人民政府沒有廣泛展現(xiàn)出制定補償辦法的積極性，只有部分地方制定了補償辦法，且現(xiàn)行補償辦法也未與《野生動物保護法》保持同步修改，立法明顯滯后。根據(jù)相關(guān)資料顯示，地方缺乏補償資金是其中主要原因，并貫穿野生動物致害補償制度的歷史發(fā)展脈絡(luò)。1991年10月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原林業(yè)部《關(guān)于加強野生動物保護管理工作報告的通知》中提到，“野生動物大都分布在偏遠的經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，地方財政困難，大多無力安排保護經(jīng)費”，補償群眾損失這些耗資較多的工作不能進行。［7］2008年6月，原國家林業(yè)局發(fā)布《關(guān)于開展野生動物肇事補償試點工作的通知》，決定在吉林、云南、陜西、西藏4省區(qū)開展“野生動物肇事補償試點”，其目的是探索解決“受財力等因素的影響，補償措施尚未得到全面的、合乎相應標準的落實”的問題。［8］2015年原國家林業(yè)局在地方代表向其提出建立或者完善野生動物致害補償機制的提案或建議的復文中更是頻頻表明，補償“在實際執(zhí)行中難以落實，主要原因是野生動物分布較集中的地區(qū)多數(shù)是老少邊窮地區(qū)，當?shù)卣斦щy，難以完全負擔補償費用或補償標準過低①參見“關(guān)于建立和完善野生動物損害補償機制的建議”復文（2015年第3658號），國家林業(yè)和草原局政府網(wǎng)，http：／／www.forestry.gov.cn／main／4861／20151029／815214.html，2021-09-20；“關(guān)于建立野生動物致害補償機制的提案”復文（2015年第2560號），國家林業(yè)和草原局政府網(wǎng)，http：／／www.forestry.gov.cn／main／4862／20151028／814533.html；“關(guān)于建立野生動物致害補償機制的建議”復文（2015年第4773號），國家林業(yè)和草原局政府網(wǎng)，http：／／www.forestry.gov.cn／main／4861／2015 1029／815180.html，2021-09-20.。”基于此，《野生動物保護法》在2016年修訂時加大了中央財政對地方補償工作支持力度，并增加了保險業(yè)務，以回應“地方政府財力普遍偏弱，補償措施常因地方財政困難無法完全落實”。［9］但事實證明，地方政府為主、中央適當補助、省級政府出臺補償辦法的補償政策在實際執(zhí)行中未能全面落實，其中主要原因仍在于“當?shù)卣斦掷щy，難以承擔補償?shù)闹饕M用”。［10］

對于補償資金問題，實踐中大多數(shù)地方都是通過多個層級政府財政按一定比例共同負擔，以緩解單一層級政府承擔補償資金的壓力，但如何在不同層級政府之間同步達成財政預算支出的共識，同樣面臨著困難和阻礙。如湖南省原林業(yè)局《關(guān)于建立野生動物損毀財物補償機制的建議答復》中明確指出，“各級財政在分擔致害補償資金比例上意見不一致，由此出臺《辦法》一事擱淺?！保?1］再如《四川?。贾腥A人民共和國野生動物保護法＞實施辦法》（2012）第十五條規(guī)定，“補償經(jīng)費由省、市、州、縣人民政府承擔”，但2015年四川省原林業(yè)廳在對某代表提出《關(guān)于制定野生動物傷害補償辦法的建議》的答復中卻表示，已起草《四川省陸生野生動物造成人身財產(chǎn)損失補償辦法（討論稿）》由于經(jīng)費籌集等情況復雜，暫時沒能出臺全省性的補償辦法。［12］究其根本，這是因為與省級人民政府領(lǐng)導下級政府及其部門工作不同，我國財政支出是實行相互獨立的一級政府一級預算，且預算權(quán)在各環(huán)節(jié)的權(quán)力分配是以分權(quán)制衡為原則。［13］省級人民政府不僅無權(quán)直接劃定單個或多個層級政府承擔補償資金，還面臨著衡平縱向的不同層級政府之間、橫向的不同政府部門之間的利益博弈。正如有學者所言：“國家治理體系中最復雜和集中的利益、矛盾都交織于預算權(quán)層面?！保?4］

（二）地方缺少價值原則引導立法

地方秉持何種價值原則決定著地方立法的基本走向，因為任何法律都是一套立法者根據(jù)其價值態(tài)度，對多元、沖突和變遷中的價值予以人為選擇、人為預設(shè)的價值體系，［15］而價值選擇錯誤會消磨和瓦解整個社會的法律信念。［16］在地方立法實踐中，雖然有部分地方為野生動物致害補償初步設(shè)立了補償原則，主要包括合理補償、適當補償、一定補償②參見《安徽升金湖國家級自然保護區(qū)管理辦法》第21條。三種，但其中蘊含的價值理念各有不同。毫無疑問，適當補償和一定補償相對于合理補償?shù)难a償程度是偏低的，由適當補償和一定補償主導的規(guī)則設(shè)計及其具體執(zhí)行，難免會導致補償有失公允。對于受害者而言，他們通常只關(guān)心如何向政府索要補償，或者考慮補償數(shù)額與實際損害之間是否相當，或者補償數(shù)額是否符合其心理預期①因補償數(shù)額較低而提起訴訟。參見《耿馬傣族佤族自治縣林業(yè)和草原局、王樸生生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛二審民事判決書》（2020）云09民終794號。，至于是否有補償標準②受害者對地方政府未制定補償辦法提起訴訟。參見劉福勇與棗莊市人民政府、棗莊市林業(yè)局資源行政管理：林業(yè)行政管理（林業(yè)）一審行政裁定書（2018）魯04行初16號。、標準是否合理，并不在其考慮范圍之內(nèi)。不難預料，一旦受害者私益損失未能得到公平合理地彌補，不僅會降低其主動保護野生動物的積極性，還會因缺少保障其權(quán)益的法律救濟途徑，只能通過越級上訪、集體上訪，這為維穩(wěn)平添諸多不確定因素?；诖?，多數(shù)地方將野生動物致害補償制度與社會救助制度銜接，消減規(guī)范與現(xiàn)實之間的張力，一定程度上保障受害人的合法權(quán)益。

根據(jù)2020年全國人大常委會對《野生動物保護法》執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，野生動物致害補償制度在實施過程中除存在財政緊張導致資金難以落實以外，補償認定程序復雜也是其中突出問題之一，［17］難以保障受害者得到高效、及時地補償。一是補償認定程序?qū)訉舆f進、同級協(xié)調(diào)，組織架構(gòu)過于龐大。野生動物致害補償認定程序縱向上大都延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，乃至作為自治組織的村（居）民委員會，而橫向上不同部門之間相互協(xié)調(diào)，程序上幾乎不存在單一上下鏈條可以完成野生動物致害補償認定。以西藏自治區(qū)為例，一方面規(guī)定村（居）民委員會需要派專人實地調(diào)查損害發(fā)生經(jīng)過，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處另行安排調(diào)查人員到損害發(fā)生地進行調(diào)查核實；另一方面要求縣級林業(yè)行政主管部門確認補償申請后，送同級人民政府財政主管部門審查。二是補償認定程序的周期過長，認定效率較為低下。不同地方在時效設(shè)置上有所不同，雖然有少數(shù)地方時效設(shè)置較短，以北京市最為突出，即“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處在3個工作日內(nèi)到現(xiàn)場進行調(diào)查—在5個工作日內(nèi)報送報本區(qū)（縣）林業(yè)行政主管部門—區(qū)（縣）林業(yè)行政主管部門10個工作日內(nèi)核查確認”，但普遍的時效設(shè)置較長，如青海省規(guī)定受理申請之日起20個工作日內(nèi)完成現(xiàn)場調(diào)查工作，認定工作在調(diào)查工作結(jié)束后20個工作日內(nèi)完成，且還有未設(shè)置時效的，如云南省。

（三）地方立法存在違法和不協(xié)調(diào)問題

法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是實現(xiàn)法治的關(guān)鍵，如果不同法律規(guī)范對同一事項的規(guī)定相互沖突或者未能達成相對一致，將會導致法律規(guī)范適用上的混亂和搖擺，從而影響立法的實際成效。

根據(jù)地方立法實際，主要存在違反上位法規(guī)定和規(guī)范之間不協(xié)調(diào)等問題，具體分為三種類型：一是地方性法規(guī)與上位法存在抵觸。違反“不抵觸”原則以地方性法規(guī)在后立法違反中央在先立法為前提，包括“不得與上位法的精神和基本原則相抵觸”和“不得與上位法的具體規(guī)定相抵觸”兩個層次。［18］如《湖北省實施＜中華人民共和國野生動物保護法＞辦法》未同步修改補償范圍；《五峰土家族自治縣森林資源保護條例》規(guī)定對“造成人員傷亡或者重大財產(chǎn)損失的”給予補償，“財產(chǎn)損失”的概念范疇大于“重大財產(chǎn)損失”，可能涉嫌違法提高財產(chǎn)損失的補償門檻。二是地方政府規(guī)章存在減損法律權(quán)利?！吨腥A人民共和國立法法》對地方政府規(guī)章制定設(shè)立了“無法律法規(guī)依據(jù)不得設(shè)定權(quán)利減損規(guī)范”的基本要求。一般來講，權(quán)利的立法減損模式主要有二種：一種是應有權(quán)利的減損，即對法所不能減損和禁止減損權(quán)利的減損；另一種是法律權(quán)利的減損，即對法律明確規(guī)定的權(quán)利減損。［19］野生動物致害補償?shù)胤搅⒎ㄖ饕婕昂笠环N，如《西藏自治區(qū)陸生野生動物造成公民人身傷害或者財產(chǎn)損失補償辦法》第四條雖然列舉了可以補償?shù)那樾?，但同時也規(guī)定了“除前款規(guī)定情形外，野生動物造成公民人身傷害、財產(chǎn)損失的，不予補償”，一是補償情形明顯減少；二是補償對象僅限于公民，這與國家立法的精神與要旨不符；三是同一地方立法不協(xié)調(diào)。首先，地方政府規(guī)章與地方性法規(guī)不協(xié)調(diào)。如《北京市野生動物保護管理條例》與《北京市重點保護陸生野生動物造成損失補償辦法》的補償范圍不一致；其次，市級地方性法規(guī)與省級地方政府規(guī)章不協(xié)調(diào)。如《長春市陸生野生動物保護條例》和《吉林省重點保護陸生野生動物造成人身財產(chǎn)損害補償辦法》的補償范圍不一致；最后，地方性法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)。主要是市級地方性法規(guī)之間、省級和市級地方性法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)，如《湘西土家族苗族自治州白云山國家級自然保護區(qū)條例》《湘西土家族苗族自治州高望界國家級自然保護區(qū)條例》，同一民族自治州內(nèi)的地方性法規(guī)之間，針對不同的自然保護區(qū)，有關(guān)野生動物致害補償?shù)囊?guī)定卻不一致；而《阿壩藏族羌族自治州野生動物植物保護條例》和《四川省＜中華人民共和國野生動物保護法＞實施辦法》二者在具體補償辦法制定主體的規(guī)定上不一，一個是自治州人民政府制定，一個是省人民政府制定，容易造成同一省份不同區(qū)域適用不同的補償辦法。

四、野生動物致害補償?shù)胤搅⒎ǖ募偨饴窂?/h2>

（一）著力資金保障機制的建設(shè)

野生動物致害補償?shù)胤搅⒎ú徽玫闹饕Y結(jié)有二個：一是補償資金匱乏，二是補償資金在地方不同層級政府間難以達成分配合意。對于前者，僅靠地方政府固有財政力量明顯是不足的，還需要多措并舉保障補償資金可持續(xù)。一是積極建立野生動物保護基金制度，保障補償資金的穩(wěn)定支出。政府性基金具有緩解地方政府財政壓力的重要地位，［20］且能夠最大限度地調(diào)和發(fā)展與民生的關(guān)系，契合野生動物致害補償?shù)淖谥?。二是加快推動野生動物致害保險制度，增強補償資金的風險能力。保險制度是野生動物致害補償制度的配套制度，建立保險制度在本質(zhì)上對政府財政資金既是一種社會化途徑，也是一種資本放大化，能夠增強資本的風險抵御能力。值得一提的是，在我國司法實踐中曾發(fā)生應當按照保險服務合同約定的補償限額支付補償金還是依據(jù)地方立法確立的補償標準確定補償金的沖突情形，雖然法院以合同約定僅對合同相對人有約束力，且與地方立法規(guī)定的賠償標準不符，排除適用合同規(guī)定①參見《耿馬傣族佤族自治縣林業(yè)和草原局、王樸生生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛二審民事判決書》（2020）云09民終794號。，但并未有效杜絕這一爭議的再次發(fā)生，未來應當處理好野生動物致害補償制度與保險制度之間的關(guān)系。三是完善野生動物致害中央補助制度，轉(zhuǎn)移補償資金的壓力。中央層面應當及時出臺相關(guān)的補助規(guī)定，對中央補貼的費用占比、補貼形式和補貼方式等作出明確規(guī)定。首先，補貼費用占比應當以地方財政收入與支出情況為基礎(chǔ)確立，既不能采取全國統(tǒng)一的固定比例模式，也不能將補償資金壓力完全轉(zhuǎn)移給中央政府；其次，補貼形式應當以資金類為主，同時兼物資類補貼，不能完全以資金形式作出補貼；最后，建議補貼方式采取一般性補貼和特殊性補貼的“雙軌制”模式，不能僅補貼到省級人民政府由其進行統(tǒng)籌分配，還應當視情況對省以下各級人民政府作出額外補貼。而對于后者，考慮到我國行政體制下行政權(quán)力的集中化，［21］組織要素的重要性超過要素之間的互動作用。［22］為此，建議采取行政命令方式從上至下的傳達立法意圖，以立法決策權(quán)推動地方立法，破解地方補償資金配置僵局。

（二）設(shè)立明確統(tǒng)一的法律原則

法律原則的缺失必然會使野生動物致害補償?shù)胤搅⒎s亂無章，為實踐中諸多糾紛的產(chǎn)生埋下隱患。雖然部分地方對法律原則有所初步展現(xiàn)，但還遠遠不夠。筆者建議如下：一是確立公平、合理補償原則。修改《野生動物保護法》第十九條的規(guī)定，將“給予補償”修改為“給予公平、合理的補償”。一方面既遵循了公平、合理補償業(yè)已成為各國行政補償制度具有共性的基本原則的演變邏輯，［23］也汲取了地方立法中“合理補償”原則；另一方面參考了《中華人民共和國民法典》第一百一十七條，“……征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，應當給予公平、合理的補償”的表述方式，其一改《中華人民共和國土地管理法》第三條第四款“……依法對土地實行征收或者征用并給予補償”的規(guī)定，將“補償”改為“公平、合理的補償”，二是確立公開補償原則。目前對補償結(jié)果予以公示在部分地方立法中均有規(guī)定，但并未實現(xiàn)全面覆蓋，如《陜西省重點保護陸生野生動物造成人身財產(chǎn)損害補償辦法》只是規(guī)定野生動物致害補償經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)行政主管部門確認后一次性補償。由于缺乏必要的社會監(jiān)督，欺詐腐敗和道德風險等問題必然不斷滋生，既不符合我國保障公民對政府管理的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基本精神，更與我國建設(shè)法治社會的理念相違背，為此建議在地方立法中確立公開補償原則；三是確立及時補償原則。一般來講，行政主體實施補償時應當在盡可能短時間內(nèi)給予遭受特別損失的公民、法人或其他組織以補償，避免或減少損失。尤其是因保護野生動物導致人身嚴重損害或者財產(chǎn)重大損失的，任何遲延履行都有可能導致相對人的生活陷入困難的境遇，而及時補償不僅代表的是一種效率，更是以民為本的精神體現(xiàn)。

需要指出的是，對于公開補償和及時補償兩種原則，筆者認為，不宜以法律形式呈現(xiàn)，以國家指導意見的方式予以傳達給地方或許更為適宜。當然，也有地方向國家林業(yè)和草原局提出“制定適用全國范圍的補償條例”，［24］具有一定的必要性和可行性，可借此確立野生動物致害補償?shù)幕驹瓌t，但具體內(nèi)容上應把握立法的“度”，尤其是補償標準不能一刀切。因為國家林業(yè)和草原局正在編制野生動物損害補償標準制定指南，推動各地根據(jù)本地實際建立野生動物損壞補償標準，［25］所以補償標準即使入法亦不能全國整齊劃一。

（三）開展立法專項評估與清理

地方應當盡快開展立法專項評估與清理工作，評估野生動物致害補償制度的實施成效和發(fā)現(xiàn)存在的問題，并予以及時清理，保障地方有良法可依。結(jié)合前述分析，地方開展立法專項評估和清理要點主要有三個方面：一是地方立法是否及時作出修訂。如“造成農(nóng)作物或者其他損失”改為“造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財產(chǎn)損失”；“有益或者有重要經(jīng)濟、科學研究價值陸生野生動物”改為“有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物”。二是地方立法與上位法是否抵觸?！安坏钟|”原則是我國立法體制約束下中央和地方立法權(quán)劃分的法制產(chǎn)物，［26］是維護我國法制統(tǒng)一的根本所在，也是合法性標準的內(nèi)在要求。地方立法個別條款中存在的諸如違反上位法條款或與上位法抵觸的，必須立即進行修訂或者廢止，保證相關(guān)立法的良性運行。對應前述問題，應當著重把握地方是否補償范圍與上位法一致，或者是否非法限定補償情形以及排除其他補償情形，或者是否補償對象僅限于特定主體、公民。三是地方立法之間是否相互協(xié)調(diào)。同一制度之間是否銜接、配套規(guī)定是否完備，是協(xié)調(diào)性標準的體現(xiàn)。對于同一地方不同規(guī)范之間對同一事項或內(nèi)容的規(guī)定明顯不一致的，應當盡快予以修改。建議既要從縱向上審視地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之間的協(xié)調(diào)性，也要從橫向上審視同一層級立法之間的協(xié)調(diào)性。

至于如何開展立法專項評估和清理工作，筆者認為，應當明確以地方人大為主導，在評估的基礎(chǔ)上，或由地方人大直接作出修改，或向政府機關(guān)提出地方規(guī)章的修改意見。理由在于，黨的十八屆四中全會決定明確提出，“健全有立法權(quán)的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”，［27］這意味著在立法中應由人大把握立法方向，決定并引導立法的內(nèi)容、原則和基本價值取向，［28］地方人大統(tǒng)籌整個清理工作既是應然之選，也是必然之選。但要根本上解決問題，還需要重點從三個方面著手：一是加強立法計劃的科學性診斷，排查納入立法計劃中的法律規(guī)范是否存在需要同步修改的其它規(guī)范，預防今后地方立法不協(xié)調(diào)；二是構(gòu)建立法過程中相關(guān)職責主體之間的溝通機制，共同摸清相關(guān)規(guī)定的立法情況，避免同一法律規(guī)定未能同步修改，減少造成立法不協(xié)調(diào)的人為因素；三是強化地方立法備案審查，嚴格把關(guān)地方立法質(zhì)量。