劉巍，李妍

(安徽財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

在中國歷史上，以田賦為代表的土地稅長期作為國家財政收入的主要來源。 近代以降，這一稅制格局逐漸發(fā)生變化。 在軍費開支、戰(zhàn)爭賠款和地方新政等問題引發(fā)的財政壓力下，官方不得不另辟財源；一批工商稅漸次出現(xiàn)，厘金就是其中之一。 厘金制度的誕生，標(biāo)志著中國傳統(tǒng)財政體制開始解體，地方財政分權(quán)格局初步形成，不僅重塑了中央和地方的財政關(guān)系，也對近代中國的地方治理和政治走向產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。 目前所見，學(xué)術(shù)界對于厘金的研究已經(jīng)取得了不少成果。 其中，整體性研究首推羅玉東?中國厘金史?，此作成書于民國年間，以詳實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，系統(tǒng)論述了各省厘金的運行和收支情況，在厘金研究史上具有里程碑意義。 當(dāng)代學(xué)者鄭備軍?中國近代厘金制度研究?對厘金制度的起源、變遷和裁撤予以整體性考察，并從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對厘金制度進(jìn)行剖析，成為厘金史研究的集大成之作。 不過，囿于篇幅和體例，此作主要展現(xiàn)了厘金制度的概貌，對于很多歷史細(xì)節(jié)未能進(jìn)行深入的考證和辨析。 近年來，學(xué)術(shù)界對厘金制度研究逐步深入，新說迭出。 這些研究不僅從微觀層面揭示了厘金制度的復(fù)雜面相，還澄清了許多流傳已久的謬誤，對于傳統(tǒng)定論產(chǎn)生了顛覆性沖擊。 但是，這些新說多以“碎片化”形式存在，尚未能集中融于厘金史的整體敘事框架之中。 有鑒于此，本文擬以制度變遷為視角，在吸收學(xué)界最新研究成果的基礎(chǔ)上，重新對近代中國厘金制度演進(jìn)脈絡(luò)展開勾勒，檢討其危害，以期形成更為準(zhǔn)確的歷史敘事。

一、厘金制度的沿革

(一)厘金的起源

咸豐元年(1851)一月，太平天國運動在廣西金田爆發(fā)。 在隨后的兩年時間里，太平軍勢如破竹，很快席卷了東南半壁江山，并定都天京(南京)，與清政府分庭抗禮。 為了對太平天國展開軍事圍剿，清政府從各省調(diào)集數(shù)十萬大軍，先后創(chuàng)立江南大營和江北大營。 由于軍費開支激增，籌集軍餉遂成為清政府的當(dāng)務(wù)之急。 咸豐三年(1853)九月，正在江北大營幫辦軍務(wù)的刑部侍郎雷以諴，勸諭周邊商戶捐資助餉，由此拉開了厘金制度的序幕[1]17。

從內(nèi)容上看，厘金制度在歷史上有跡可循，并非憑空創(chuàng)設(shè)，其仿效對象是原江蘇巡撫林則徐和兩江總督陶澍征收的“一文愿”。 據(jù)考證，在清代前期，民間如遇災(zāi)歉，紳民商賈常有捐資救急之舉，這種做法在江浙一帶曾經(jīng)廣為盛行。 “一文愿”亦稱“日愿”，意為每人每日捐錢一文，滿一年為一愿，最初帶有自愿性質(zhì)。 然而，隨著時間的推移，上述籌款方式開始受到官府矚目，逐漸用于賑災(zāi)籌款等事項，并出現(xiàn)了強(qiáng)制攤派的色彩[2]。

厘金創(chuàng)辦之初，主要分為“通過地厘金”與“銷售地厘金”兩種，征收的對象分別是行商和坐商；征收的標(biāo)準(zhǔn)定為“值百抽一”，實行從價課征。但是，在實際操作中，出于簡便易行的考慮，大部分貨物往往實行從量課征。 在泰州仙女廟，米、小麥、黃豆等每擔(dān)課征50 文，紅豆、豌豆、蠶豆等每擔(dān)課征30 文，稻谷、高粱、蕎麥等每擔(dān)課征25 文，芝麻、雞蛋、鴨蛋等每擔(dān)課征80 文，只有紙、藥材、茶葉、綢緞等少量商品按照每千文課征12 文的標(biāo)準(zhǔn)實行從價課征[1]18－20。

在雷以諴看來，厘金給商民帶來的負(fù)擔(dān)較輕，在課征普遍的情況下可以獲取豐厚的收入，是籌措軍費的最優(yōu)選擇。 他在給咸豐皇帝的奏折?請推廣捐厘助餉疏?中談道:“求其無損于民，有益于餉，并可經(jīng)久而便民者，則莫若各行商賈捐厘一法。 因里下河為產(chǎn)米之區(qū)，米多價賤，曾飭委員于附近揚城之仙女廟、邵伯、宜陵、張網(wǎng)溝各鎮(zhèn)，略仿前總督林則徐一文愿之法，勸諭米行，捐厘助餉。每米一石捐錢五十文，計一升僅捐半文，于民生毫無關(guān)礙，而聚之則多。 計自去歲九月至今，只此數(shù)鎮(zhèn)米行幾捐至二萬貫，既不擾民，又不累商。 數(shù)月以來，商民相安，如同無事?！盵3]305

(二)厘金的推廣

厘金制度創(chuàng)設(shè)之后，“每月所入捐資數(shù)萬串不等”，取得了立竿見影的效果，緩解了清政府籌措軍費的燃眉之急。 有鑒于此，同在江蘇幫辦軍務(wù)的禮部尚書勝保向戶部建議:“行于用兵之省，可助軍糈，推行于各省，更多利益。 ……可否請旨飭下各路統(tǒng)兵大臣，會同本省、鄰省各督撫，督同地方官并公正紳董，仿照雷以諴及泰州公局勸諭章程，悉心籌辦。 官為督勸，商為經(jīng)理，不經(jīng)吏胥之手，自無侵漏之虞。 用兵省份就近隨收隨解，他省亦暫存藩庫，專為撥濟(jì)各路軍餉之需?！盵4]戶部經(jīng)過籌議，決定讓各省仿行。 咸豐五年(1855)四月，湖南巡撫駱秉章在長沙設(shè)立厘金總局，拉開了厘金制度向全國推廣的序幕。 隨后，曾國藩、胡林翼、黃宗漢等分別在江蘇、湖北、四川等省份開征厘金。 截至1862 年，厘金已經(jīng)在全國絕大多數(shù)省份(除了云南、黑龍江)落地生根[1]25。 在這一過程中，厘金的課征范圍不斷變化:如1858 年?天津條約?簽訂之后，為了應(yīng)對“子口稅”給“行厘”造成的沖擊，官方又增開“出產(chǎn)地厘金”。 此外，厘金的課征方式也逐漸花樣百出，除了最初抽厘一次的做法，另有在起運地和到達(dá)地各抽厘一次的“首尾征收制”，甚至還存在沿途多次抽厘的“起驗制”和“多交征收制”等[1]60－62。

多層次、全方位的厘金課征體系為官方帶來了巨額的財政收入。 乾嘉年間，清政府全年的財政收入長期維持在4 000 萬兩左右[5]。 太平天國運動爆發(fā)后，隨著戰(zhàn)火的蔓延，田賦、鹽稅等傳統(tǒng)收入銳減，再加上軍費開支浩繁，財政收不抵支的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。 正如雷以諴所言:“各處添兵，即各處需餉，兼之鹽引停運，關(guān)稅難征，地丁錢糧復(fù)間因兵荒而蠲免蠲緩，國家經(jīng)費有常，入少出多，勢必日形支絀。 而逆匪蔓延，又不知何時平定。有餉無兵，尚可招募。 有兵無餉，更難支持。”[3]305在這種情況下，厘金成功地承擔(dān)起填補(bǔ)財政缺口的任務(wù)。 據(jù)不完全統(tǒng)計，在太平天國剛剛覆亡的同治四年(1865)，福建、河南、山西、山東、廣西和浙江等六省的厘金收入就已經(jīng)超過500 萬兩。 據(jù)此估計，這一時期全國的厘金收入，當(dāng)在每年1 500萬兩左右[1]172－173。

(三)厘金的存續(xù)

按照最初的設(shè)想，厘金只不過是傳統(tǒng)“捐輸”的變通和延續(xù)，屬于臨時性的籌款方式，一旦戰(zhàn)事結(jié)束便可取消，恢復(fù)到戰(zhàn)前的財政收支格局。 早在咸豐四年(1854)，雷以諴在請求向江蘇各府州縣開征厘金的奏折中就明確建議:“俟于江南北軍務(wù)告竣，即行停止?！盵3]306然而，太平天國運動結(jié)束之后，各省對于厘金收入的依賴性不僅沒有絲毫減弱，反而呈現(xiàn)出愈加強(qiáng)烈之勢。 以湖南為例，厘金僅僅在“國家用款”方面，就承擔(dān)了解戶部款、國家行政費、皇室用費、鐵路經(jīng)費、歸還外債、賠款、協(xié)款、水師軍費和本省軍費等9 項開支[1]324。 在這種情況下，厘金的取消意味著各省財政幾乎無法正常運轉(zhuǎn)。 因此，針對當(dāng)時朝野的裁厘之論，身處一線的地方官員往往直言反對。 廣東巡撫郭嵩燾就明確指出:“俟天下無緊急之軍需，直省無積欠之兵餉，戶部無竭蹶挪移之苦狀，而后斷自宸衷，盡罷各省厘捐。”[6]

為了維持基本的財政平衡，厘金制度被保留下來。 但是，鑒于當(dāng)時各省抽厘過程中呈現(xiàn)的混亂狀態(tài)，戶部決定對厘金征收體系進(jìn)行整頓；經(jīng)過一系列的努力，“至光緒前期，厘金造報、強(qiáng)制性交納、經(jīng)征機(jī)構(gòu)、各省普及程度等方面，顯示出厘金具有傳統(tǒng)商稅的大部分特征”[7]。 在這種情況下，厘金最終實現(xiàn)了從臨時性“捐輸”向制度性“商稅”的歷史轉(zhuǎn)變，其財政功能也可以同田賦、關(guān)稅和鹽稅比肩。 據(jù)考證，1879 年以后，清政府每年厘金收入已經(jīng)超過2 000 萬兩，1903 年以后更是突破3 000 萬兩[8]。

(四)厘金的裁撤

盡管厘金制度在創(chuàng)收方面意義重大，難以直接取締，但從促進(jìn)商品流通、統(tǒng)一國內(nèi)市場等方面而言，用加征海關(guān)稅的方式取代厘金，則被視為一條可行之徑。 晚清以降，“裁厘加稅”的呼聲從未中斷[9]。 除來自國內(nèi)工商界和開明官員的訴求外，西方國家也從有利于商品傾銷和農(nóng)副產(chǎn)品出口的角度出發(fā)，多次與清政府進(jìn)行相關(guān)談判，并于1902 年簽訂了中英?續(xù)議通商行船條約?(又稱?馬凱條約?)。 但是，由于未能取得列強(qiáng)的普遍同意，“裁厘加稅”的方案被迫擱置[10]。 民國成立之初，財政總長熊希齡又有裁撤厘金之議，遺憾的是，迫于維持財政現(xiàn)狀的需要，只得繼續(xù)放任厘金制度的賡續(xù)[11]。 袁世凱死后，中國陷入了軍閥割據(jù)狀態(tài)，各省軍閥無論是出于擴(kuò)張還是自保的目的，都不得不整軍經(jīng)武，從而導(dǎo)致這一時期軍費激增。 進(jìn)入1920 年代，四川、河南、山西等省的軍費支出比重，均在80%以上。 1927 年，中國的軍費開支高達(dá)7 億元，比清末高出4 倍以上[12]。 在這種情況下，為了盡可能地擴(kuò)充軍備，地方軍閥進(jìn)一步增加了厘金的課征強(qiáng)度，給商民帶來了沉重的負(fù)擔(dān)[13]。

南京國民政府在形式上統(tǒng)一全國之后，裁厘問題再度被提上議事日程。 為了降低阻力，國民政府將厘金劃為國家收入，并開征統(tǒng)稅取而代之；對于地方各省在裁厘過程中損失的隨厘附加和常關(guān)稅，則采用營業(yè)稅作為抵補(bǔ)。 1931 年，運行了70 年之久的厘金制度，終于在名義上退出了中國歷史的舞臺。 量化研究表明，“裁厘改統(tǒng)”的做法降低了商品流通成本，提高了市場整合程度，對于跨區(qū)貿(mào)易和國內(nèi)工商業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用[14]。 然而，對于長期依賴?yán)褰鹕娴牡胤礁魇《?，新生的營業(yè)稅陷入了征收成本過高、民間社會抵制等困境，無法在短期內(nèi)填補(bǔ)裁厘引發(fā)的財政缺口。 在這種情況下，地方各省為了維持開銷，不得不重拾舊業(yè)；各種“變相厘金”隨之出現(xiàn)，造成了“稅上加稅”的局面[15]。 在中國財政史上，這種舊稅未去，新稅又來的現(xiàn)象可謂常態(tài)。

二、厘金制度的危害

(一)課征繁苛，加重了商民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

清代厘金由四大類構(gòu)成，分別是百貨厘、鹽厘、洋藥厘和土藥厘。 其中以百貨厘為主，洋藥厘和土藥厘也曾經(jīng)一度從屬之。 百貨厘名目繁多，又以“通過地厘金”最為重要，即使是相對次要的“銷售地厘金”，也有坐厘、坐賈、埠厘、門市月厘、鋪捐日捐，落地厘等多種名稱[1]64。 在課征范圍方面，幾乎到了無物不征的地步:如江蘇省的課厘貨物分為25 類，包括貨物1 241 項；廣西省的情形更為驚人，課厘貨物分為29 類，貨物多至1 942項[1]70。 與此同時，厘金的課征強(qiáng)度也是不斷提高，大多數(shù)省份的稅率從早期的“值百抽一”紛紛升至4%到10%之間，最高者竟達(dá)20%[1]66－68。

需要指出的是，上述所言僅僅是指某種商品單次征收情況。 事實上，在商品的流轉(zhuǎn)過程中，從原材料到制成品之間，往往已經(jīng)課征多次。 據(jù)史料記載，僅在同治初年，全國厘卡數(shù)量就有3 000處左右；其中，占地不過數(shù)縣的江蘇省里下河一帶，厘卡數(shù)量就已破百[1]88。 到了軍閥混戰(zhàn)的民國前期，厘卡密度進(jìn)一步增大，如安徽軍閥倪嗣沖就在清末“五關(guān)十口”的基礎(chǔ)上，新建了蚌埠關(guān)、明光關(guān)、懷遠(yuǎn)關(guān)，三關(guān)之下，又設(shè)立數(shù)十個卡口[16]。 在厘卡林立的環(huán)境下，商民要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，履行報驗、查貨、核算、收稅、放行和沿途查驗等一系列手續(xù)，根本無所逃遁，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)十分沉重。

(二)腐敗嚴(yán)重，造成了官方的財政損失

厘金作為地方財源，長期處于各自為政的混亂狀態(tài)，不僅沒有統(tǒng)一的征收章程，而且缺乏有效監(jiān)管。 在這種情況下，大量的厘金收入不可避免地流入“小金庫”。 為了牟取私利，各地官員想方設(shè)法插手厘務(wù)，任用私人、上下串通等現(xiàn)象層出不窮。 厘金局卡因此成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，厘務(wù)也成為令人羨慕的美差，以至于社會上流傳著“不愿做縣長，只想辦厘金”的說法[17]。

在征收厘金的過程中，厘務(wù)人員侵吞稅款的主要手段包括大頭小尾、賣放、私征、匿報罰款，還經(jīng)常勒索各種名目的手續(xù)費，如掛號錢、劃子錢、查船規(guī)費、查貨規(guī)費、灰印錢、浮收折價等[1]135－136。上述中飽私囊的浮收行為，為自身攫取了豐厚的收益。 以清末江西九江為例，當(dāng)?shù)乩褰鹁挚ü灿?88 人，高級人員包括委員、幫辦、文案、賬房、買銀、繕寫、管票、核算、寫票、查貨等，基層人員則有巡丁、巡船和炮船人員。 據(jù)考證，當(dāng)?shù)孛磕旮∈盏慕痤~在萬兩以上，稅率一度高達(dá)30%，超過法定稅率(10%)兩倍，厘務(wù)人員的實際收入更是其合法收入的5—10 倍。 從總體上看，當(dāng)時厘金的浮收占實征的比重，少則三四成，多則七八成，給官方造成了嚴(yán)重的財政損失[18]。

(三)中外有別，削弱了國貨的競爭能力

19 世紀(jì)中葉，清政府在鴉片戰(zhàn)爭中失敗，被迫簽訂?南京條約?，開放五口通商，為外國商品的涌入和傾銷提供了可能。 但是，厘金開征之后，商品運輸成本增加，影響了商品的銷路，損害了洋商的利益。 在國勢羸弱的情況下，清政府被迫向列強(qiáng)低頭。 根據(jù)1858 年?天津條約?和?通商章程善后條約?規(guī)定，一般進(jìn)出口貨物除了按照“值百抽五”征收海關(guān)稅，只需一次性繳納2.5%的子口稅，便可以暢通無阻，免征包括厘金在內(nèi)的一切內(nèi)地稅。 上述規(guī)定意味著，在國內(nèi)市場上，洋貨成功地規(guī)避了課征繁苛的厘金，取得了低成本的優(yōu)勢。相反，本土商品則照舊征收厘金，無法享受任何優(yōu)待。 因此，一些國貨甚至不惜繞道香港，試圖通過“對外貿(mào)易”的形式，享受子口稅特權(quán)[19]。

在厘金稅率遠(yuǎn)高于子口稅的情況下，國貨的稅負(fù)往往超過洋貨數(shù)倍之多，根本無力與洋貨展開市場競爭。 國貨市場逐漸萎縮，本土企業(yè)遭到巨大的打擊。 以中俄茶葉貿(mào)易而論，晉商通過鐵路運輸紅茶一擔(dān)，從漢口至恰克圖所納稅費約為5.67 兩，是俄商的2.3 倍；若走水路，則為2.4—2.6倍；相比之下，陸路運輸?shù)某杀靖?，接近于俄商? 倍。 總體來看，晉商所繳納的稅費約占其售價的30%以上，這是導(dǎo)致晉商茶葉銷路不暢的重要原因之一。 1882 年，俄商的貿(mào)易規(guī)模已經(jīng)達(dá)到晉商的10 倍，進(jìn)入20 世紀(jì)以后，晉商的生意更加蕭條，直至退出市場[20]。

(四)財權(quán)下移，助長了地方的離心傾向

清代前中期，財政體制以高度的中央集權(quán)為特征。 中央通過奏銷、考成等制度嚴(yán)格控制著地方收支，現(xiàn)代意義上的“地方財政”和“地方稅”概念并不存在。 地方征收的錢糧無論是“起運”還是“存留”，都需要得到戶部的審批。 這種制度設(shè)計的目的，在于限制州縣財權(quán)，削弱地方財力，避免重蹈西漢“七國之亂”和唐末藩鎮(zhèn)割據(jù)的歷史覆轍。

厘金制度誕生后，上述財政格局遭到破壞。作為戰(zhàn)時軍費的重要來源，厘金由各省督撫征收和使用，成為不受中央控制的財政資源，從而導(dǎo)致清政府的財權(quán)下移。 在這一過程中，曾國藩、李鴻章等地方大員，利用財力發(fā)展軍力，先后形成了湘軍、淮軍等具有“私人武裝”性質(zhì)的軍隊。 經(jīng)過太平天國運動的打擊，中央權(quán)勢衰落和地方權(quán)力擴(kuò)張的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，央地關(guān)系再也無法恢復(fù)到戰(zhàn)前的狀態(tài)。 在這種情況下，中央集權(quán)體制逐漸松動，地方各省的離心傾向不斷增強(qiáng)。 中央也曾經(jīng)試圖通過清查地方財政、試辦預(yù)算和劃分國地財政等方法扭轉(zhuǎn)這種不利局面。 然而，“自太平天國之后，地方督撫實質(zhì)性掌握地方財權(quán)已成既定路徑依賴，中央政府在分權(quán)狀態(tài)下實現(xiàn)集權(quán)，很明顯遭受地方阻滯，改革難以推進(jìn)”[21]。 義和團(tuán)運動期間，南方督撫不遵朝廷宣戰(zhàn)指令，自行與列強(qiáng)達(dá)成協(xié)議，形成“東南互保”。 武昌首義之后，大多數(shù)省份更是在短期內(nèi)紛紛宣布獨立，隨后形成了割據(jù)混戰(zhàn)的狀態(tài)，不僅給廣大人民帶來了深重的災(zāi)難，也使中國陷入了長期的分裂局面[22]。

三、結(jié)語

晚清時期，中國遭遇了“三千年未有之大變局”，被動地卷入了世界資本主義體系，也邁入了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程。 從財政層面看，以厘金為代表的新興財源推動著中國傳統(tǒng)財政收入體系的轉(zhuǎn)型，工商稅逐漸取代土地稅的地位，體現(xiàn)了財政現(xiàn)代化的趨勢。 但是，厘金在性質(zhì)上屬于間接稅，負(fù)擔(dān)易于轉(zhuǎn)嫁，在普遍課征和重復(fù)課征的情況下，大量的生活必需品背上了沉重的稅負(fù)，給底層社群帶來了極大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。 因此，厘金制度又成為近代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要阻力之一。

從世界范圍內(nèi)來看，構(gòu)建以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)是走向現(xiàn)代國家治理、構(gòu)建現(xiàn)代稅制的必經(jīng)之路。 與間接稅相比，直接稅以量能負(fù)擔(dān)為原則，稅負(fù)難以轉(zhuǎn)嫁，較好地體現(xiàn)了稅收公平。 20世紀(jì)前期的西方國家，已經(jīng)建成了以直接稅為主、間接稅為輔的現(xiàn)代稅制體系。 時至今日，厘金制度已經(jīng)退出歷史舞臺將近一個世紀(jì)，但中國的直接稅制度仍然處在改革完善之中。 近年來，深化財稅體制改革成為時代命題，深入檢討和反思厘金制度留下的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對于當(dāng)代財稅體制改革的深入具有重要的參考價值和借鑒意義。