劉娟，朱晨青

(太原科技大學(xué)法學(xué)院，太原 030024)

一、問題緣起及樣本選擇

從1990 年?中華人民共和國行政訴訟法?(以下簡稱?行政訴訟法?)發(fā)展至今，我國的起訴期限延誤制度經(jīng)歷了一個不斷變化并逐步完善的過程，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。 一是延誤制度的范圍擴(kuò)大。 1990 年?行政訴訟法?只規(guī)定了起訴期限的延長，而2015 年修訂的?行政訴訟法?則擴(kuò)展到起訴期限的扣除和延長兩個方面。 二是延誤事由逐步完善。 起訴事由從之前的“不可抗力”“其他不屬于自身的原因”兩種情形逐步發(fā)展為“不可抗力”“其他不屬于自身的原因”“其他特殊情況”三種情形。 此外，2000 年?最高人民法院關(guān)于執(zhí)行?中華人民共和國行政訴訟法?若干問題的解釋?第43 條明確規(guī)定了將“限制人身自由的時間”不計算在起訴期限內(nèi)。 三是加強(qiáng)了對行政相對人訴權(quán)的保障。2015 年修訂的?行政訴訟法?增加了起訴期限扣除的制度，與之前規(guī)定的起訴期限申請延長的制度相比，法律并沒有規(guī)定起訴期限的扣除需要當(dāng)事人的申請，因此這也進(jìn)一步保障了行政相對人訴權(quán)的行使。 由此可以看出，我國的立法處于一個不斷完善、不斷細(xì)化的狀態(tài)。 但是，現(xiàn)有的立法規(guī)定能否妥善解決司法實踐中的各種問題，有效地保障行政相對人訴權(quán)的行使，仍然有待于進(jìn)一步研究。

從司法實踐的角度出發(fā)，本文以“?行政訴訟法?第四十八條”為關(guān)鍵詞，在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫上進(jìn)行類案檢索(最后檢索日期為2022 年3 月11日)，共搜集到自2020 年以來的3 771 份裁判文書，其中包括一審程序1 578 份，二審程序1 710 份，再審程序373 份，其他為執(zhí)行和國家賠償?shù)瘸绦颉?在對3 771 份裁判文書進(jìn)行系統(tǒng)整理、篩選之后，得出640 份有效裁判文書。 其中，人民法院支持起訴期限延誤的情形為247 例，占比約38.6%，其余為人民法院否定起訴期限延誤的情形，占比約為61.4%。

在人民法院支持起訴期限延誤的247 份裁判文書中，主要存在以下幾種情形:部分原告受新冠疫情影響而耽誤起訴期限的情形125 個，占比約50.6%；原告積極行使訴權(quán)，尋求權(quán)利救濟(jì)的情形47 個，占比約19%；基于公權(quán)力的信賴而導(dǎo)致訴權(quán)未能及時行使的情形14 個，占比約5.7%；原告因被限制人身自由而耽誤起訴期限的情形9 個，占比為3.6%；原告所提起的行政訴訟需要以其他訴訟結(jié)果為前提的情形4 個，占比約1.6%。

人民法院否認(rèn)起訴期限延誤的353 份裁判文書主要表現(xiàn)為以下情形:原告因申訴、信訪而耽誤起訴期限的有181 份，占比約51.3%；因主觀認(rèn)識錯誤的情形17 個，占比約4.8%；部分原告受新冠疫情影響而耽誤起訴期限的情形9 個，占比2.5%；原告因超過最長起訴期限而耽誤法定起訴期限的情形11 個，占比約3.1%；因生病住院而耽誤時間的情形7 個，占比約2%。

二、行政訴訟起訴期限延誤的立法規(guī)定審視

我國關(guān)于行政訴訟起訴期限延誤制度的立法主要集中體現(xiàn)在?行政訴訟法?第48 條，其立法規(guī)定過于簡單，并不能解決司法實踐中可能出現(xiàn)的形形色色的案件。 因此，一方面為了加強(qiáng)對訴權(quán)的保障，保證法律規(guī)范的安定性和法律秩序的安定性[1]，另一方面也為了實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的謙抑，需要對第48 條立法中存在的問題進(jìn)行分析并予以完善。

?行政訴訟法?第48 條立法上的問題，主要體現(xiàn)在起訴期限延誤的三種情形之間的關(guān)系不明，沒有進(jìn)行層次性劃分，從而導(dǎo)致司法裁判適用的層次不明。 在起訴期限扣除的兩種情形中，法院在認(rèn)定兩者之間的關(guān)系時存在較大爭議。 一部分法院主張兩者之間是并列關(guān)系，另一部分法院則認(rèn)為兩者之間是包容關(guān)系，即“其他不屬于其自身的原因”的范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“不可抗力”。 而關(guān)于起訴期限延長的情形，立法上對此概念并沒有進(jìn)行詳細(xì)的描述，只能依靠指導(dǎo)案例中出現(xiàn)的一些情形作為借鑒，從而難以界定其與前兩種情形之間存在怎樣的關(guān)系，在適用上存在怎樣的先后順序。 此外，這種關(guān)系上的模糊性也會阻礙當(dāng)事人及時有效地行使訴權(quán)，從而導(dǎo)致行政訴訟法的立法理念難以實現(xiàn)。 比如，在相對人因受新冠疫情影響而耽誤起訴期限時，法院對該情形的認(rèn)定不盡相同。在“中國冶金進(jìn)出口廣西公司訴上思縣人民政府、上思縣自然資源局資源行政管理案”中，法院認(rèn)為2020 年1 月廣西發(fā)布了突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，各地政府對人員流動采取了最嚴(yán)厲的控制措施，各地法院、信訪大廳均采取了臨時關(guān)閉措施，所以，將新冠疫情作為“不可抗力”的情形之一，由此所耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)①參見廣西壯族自治區(qū)防城港市中級人民法院(2020)桂06 行初53 號行政判決書。。 而在“耿子香訴昭通市公安局昭陽分局公安行政管理案”中，法院認(rèn)為因為新冠疫情的爆發(fā)，導(dǎo)致原告滯留在北京，無法及時回到昭通并到達(dá)法院辦理立案手續(xù)的情況并非因為原告自身原因所導(dǎo)致，屬于第48 條規(guī)定的“其他不屬于其自身的原因”②參見云南省昭通市昭陽區(qū)人民法院(2020)云0602 行初80 號行政判決書。。 由此可以看出，法院對新冠疫情影響的認(rèn)定是存在矛盾的，而這一問題必然會阻礙司法實踐的進(jìn)步。 因此，厘清“不可抗力”和“其他不屬于其自身的原因”之間的關(guān)系變得尤為重要。

三、行政訴訟起訴期限延誤的司法適用考察

在司法實踐中，人民法院對起訴期限延誤的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，從而容易導(dǎo)致同案不同判的現(xiàn)象，影響行政案件的審判質(zhì)量，使得行政訴訟法難以發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)作用，進(jìn)一步影響當(dāng)事人對案件的理解，增加了糾紛適用的解決難度。 其主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)因信訪而耽誤起訴期限的情形

在收集的640 份裁判文書中，約51.3%的法院認(rèn)為信訪只是行政機(jī)關(guān)對公民、法人或其他組織的建議或訴訟請求進(jìn)行處理的活動。 雖然相對人采用信訪的形式多次向法院申請權(quán)利救濟(jì)，但是信訪并不屬于法定的救濟(jì)方式之一，信訪行為自然也就不能視為積極行使訴權(quán)的行為，因而信訪原則上不屬于起訴期限扣除的正當(dāng)事由[2]。 例如，在“山東海利達(dá)物業(yè)管理有限公司訴濟(jì)南市天橋區(qū)水務(wù)局、濟(jì)南市天橋區(qū)水務(wù)服務(wù)中心行政補(bǔ)償案”中，法院認(rèn)為僅是當(dāng)事人單方面向有關(guān)部門申訴信訪耽誤的期間，屬于當(dāng)事人自身放棄通過行政訴訟解決爭議而耽誤起訴期限的情形，不屬于法定的應(yīng)予扣除期間③參見山東省濟(jì)南市歷下區(qū)人民法院(2021)魯0102 行初107 號行政裁定書。。 相反，有部分法院認(rèn)為信訪是可以作為起訴期限扣除的情形之一的。 這類案件集中體現(xiàn)在相對人進(jìn)行申訴、信訪之后，相關(guān)的行政機(jī)關(guān)明確承諾或者有證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)正在處理該信訪行為，而相對人基于對公權(quán)力的信賴而導(dǎo)致未能在法定的起訴期限內(nèi)提起行政訴訟。 在“胡海保訴連云港高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會、連云港高新技術(shù)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)花果山街道辦事處行政強(qiáng)制案”中，法院認(rèn)為被告花果山街道辦、高新區(qū)管委會在被訴行為作出后，對原告及第三人就此事項的信訪行為進(jìn)行多次處理，且花果山街道辦于2019 年4 月11 日作出的受理通知書證明其仍在處理，原告基于對公權(quán)力的信賴而耽誤起訴期限并非基于自愿，因此所耽誤的時間應(yīng)予以扣除①參見江蘇省連云港市連云區(qū)人民法院(2019)蘇0703 行初20 號行政判決書。。

(二)行民交叉案件中起訴期限的認(rèn)定

這類案件是指本屬于行政訴訟的管轄范圍，但相對人錯誤地提起了民事訴訟，據(jù)此所耽誤的時間是否屬于第48 條中規(guī)定的情形，不同法院對此有著不同的看法。 在“揚(yáng)州市金鳳苑小區(qū)業(yè)主委員會訴揚(yáng)州市自然資源和規(guī)劃局行政撤銷案”中，法院認(rèn)為自2016 年6 月至2019 年12 月期間，原告與慶松公司之間的房地產(chǎn)爭議一直處于民事訴訟的審理期間，該行為可以看做原告積極行使訴權(quán)、主張權(quán)利的行為，因此所耽誤的時間應(yīng)當(dāng)予以扣除②參見江蘇省揚(yáng)州市江都區(qū)人民法院(2020)蘇1012 行初118 號行政判決書。。 相反，在“廣州點米立德企業(yè)管理咨詢有限公司與綦江區(qū)人力社會保障局重慶市人力和社會保障局其他行政行為案”中，法院認(rèn)為原告本應(yīng)提起行政訴訟，但因自身主觀認(rèn)識偏差，錯誤地提起了民事訴訟，因此所耽誤的時間不屬于“其他不屬于其自身的原因”，不應(yīng)當(dāng)予以扣除③參見重慶市綦江區(qū)人民法院(2020)渝0110 行初126 號行政裁定書。。

(三)相對人對法律的錯誤認(rèn)識

行政相對人因為對法律的錯誤認(rèn)識而導(dǎo)致無法在法定起訴期限內(nèi)提起行政訴訟，有的法院認(rèn)為該情形屬于相對人自身的原因而耽誤的。 比如，在“陳真明訴江蘇省啟東圓陀角旅游度假區(qū)管理委員會行政強(qiáng)制”案中，上訴人主張?zhí)崞鹈袷略V訟將導(dǎo)致訴訟時效的中斷。 但是，行政訴訟起訴期限不存在中斷的問題，因此法院認(rèn)為當(dāng)事人因錯誤提起民事訴訟所耽誤的時間不屬于“其他不屬于其自身的原因”，該期間不應(yīng)當(dāng)予以扣除④參見江蘇省南通市中級人民法院(2021)蘇06 行終129 號。。

但是，在“贊皇縣人民政府、杜煥辰、杜煥繼等行政登記案”中，法院認(rèn)為被上訴人一直在為解決杜煥章與贊皇縣電信局鴻訊服務(wù)中心簽訂的協(xié)議進(jìn)行民事訴訟，直至其于2019 年8 月6 日收到(2019)冀0129 民初761 號民事裁定。 所以該民事爭議處理期間并非因為自身原因所耽誤，該期限不計算在行政訴訟起訴期限內(nèi)⑤參見河北省石家莊市中級人民法院(2020)冀01 行終381 號。。 由此可以看出，因相對人對法律的錯誤認(rèn)識而導(dǎo)致逾期提起訴訟的，基于各種復(fù)雜的情況，不同法院的認(rèn)定并不相同。

四、行政訴訟起訴期限延誤的完善路徑

行政訴訟起訴期限延誤制度不僅僅是行政訴訟中非常關(guān)鍵的一部分，同時也是人文關(guān)懷的體現(xiàn)。 目前，我國的起訴期限延誤制度還存在很多不足。 司法裁判適用層次不明、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題層出不窮。 因此必須對這些問題進(jìn)行歸納總結(jié)，提出相應(yīng)的完善建議，從而實現(xiàn)行政訴訟性質(zhì)和行政訴訟立法目的相匹配[3]。

(一)明確起訴期限延誤三種情形的關(guān)系

首先，明確起訴期限扣除與起訴期限延長之間的關(guān)系。 ?行政訴訟法?第48 條規(guī)定“其他特殊情況”是指除卻前兩種情形以外的其他情形，因此起訴期限的扣除與起訴期限的延長之間應(yīng)該是一種對立關(guān)系。 在相對人以扣除事由請求法院延長起訴期限時或者以延長事由請求扣除起訴期限時，法院應(yīng)當(dāng)在保障訴權(quán)的基礎(chǔ)上，告知當(dāng)事人可以申請變更，在當(dāng)事人拒絕變更時，應(yīng)裁定駁回。其次，明確“不可抗力”和“其他不屬于其自身的原因”的關(guān)系。 “不可抗力”通常指當(dāng)發(fā)生地震、洪水等自然災(zāi)害而導(dǎo)致道路受阻、通訊中斷或其他特殊情況，當(dāng)事人因此而無法在法定期限內(nèi)提起行政訴訟就屬于起訴期限延誤的事由之一。 對其的認(rèn)定可以借鑒民法上有關(guān)規(guī)定。 “其他不屬于其自身的原因”是指一般人即使預(yù)見也不能避免的情形。 在2000 年的?司法解釋?中明確規(guī)定將“限制人身自由”作為“其他不屬于其自身的原因”的情形之一，因此可以以此為借鑒，通過完善相關(guān)司法解釋的規(guī)定，對“其他不屬于其自身的原因”的情形進(jìn)行列舉式的立法方法，在合理的范圍內(nèi)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)[4]。 此外，新冠疫情作為特定時期出現(xiàn)的一個偶然因素，可能會因為政府政策不同或者各地法院的裁判標(biāo)準(zhǔn)不同而導(dǎo)致截然不同的結(jié)果。 所以，法官在區(qū)分“不可抗力”和“其他不屬于其自身的原因”時，還應(yīng)該結(jié)合相關(guān)政策、案件的具體措施以及行政相對人的具體情況來予以綜合認(rèn)定。

(二)統(tǒng)一司法裁判的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

對“其他不屬于其自身的原因”的認(rèn)定，應(yīng)該符合以下幾個要素。 一是無責(zé)任。 主要是指即使當(dāng)事人盡了合理注意義務(wù)也不可避免起訴期限延誤事由的出現(xiàn)。 常見情形表現(xiàn)為行民交叉案件。在“聶貴良訴隆昌市國土資源局、隆昌市古湖街道飛泉村十一組土地行政管理(土地)行政征收案”中，法院明確表示原告曾分別于2017 年和2018年提起兩次民事訴訟，是等待法院對本案進(jìn)行處理，屬于?行政訴訟法?第48 條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)予以扣除的情形①參見四川省隆昌市人民法院(2020)川1028 行初21 號行政裁定書。。 二是具有可保護(hù)的信賴?yán)鎇5]。 大部分法院認(rèn)為信訪不屬于法定的救濟(jì)途徑，不可以作為起訴期限延誤的事由。 但是，也存在例外，即相對人在信訪之后得到了對應(yīng)的承諾，基于對公權(quán)力的信賴而等待其處理的時間可以成為扣除事由之一。 三是具有因果關(guān)系，即耽誤事由本身必然導(dǎo)致起訴期限的延誤，從而達(dá)到影響訴訟權(quán)利行使的程度。 即使耽誤事由滿足前兩個要素，也并不意味著符合起訴期限延誤的事由，必須要達(dá)到影響訴權(quán)行使的程度，使行政相對人無法合理行使訴權(quán)。

與前者相比較，對“其他特殊情況”的認(rèn)定要進(jìn)一步明確。 第一，對“其他特殊情況”的主觀認(rèn)識程度應(yīng)該高于前者[6]。 “不可抗力”可以借鑒民法上有關(guān)規(guī)定，兩者都有保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的功能。 而“其他不屬于其自身的原因”雖然范圍不明，但也有明確的例子可以借鑒，比如“限制人身自由”的情況。 但是，法律對“其他特殊情況”的認(rèn)定并沒有明確規(guī)定，司法實踐中也沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。 所以，其主觀認(rèn)識程度必然要高于前兩者，同時應(yīng)該結(jié)合具體案例，當(dāng)事人的具體情況等多種因素進(jìn)行認(rèn)定。 第二，“其他特殊情況”并非必然導(dǎo)致起訴期限延誤。 比如，行政相對人重病的情況，在“陳真明訴江蘇省啟東園陀角旅游度假區(qū)管理委員會行政強(qiáng)制案”中，法院認(rèn)為“其他不屬于其自身的原因”主要指被限制人身自由的情況。 而上訴人住院治療期間并沒有被限制人身自由，還是有能力在法定期限內(nèi)提起訴訟的，因此，住院治療期間不能從起訴期限內(nèi)予以扣除②參見江蘇省南通市中級人民法院(2021)蘇06 行終129 號行政裁定書。。因此，行政相對人以重病為由請求人民法院就此延長起訴期限，這一請求是否可以得到準(zhǔn)許就必須結(jié)合當(dāng)事人的身體狀況、行為能力以及社會關(guān)系等進(jìn)行綜合性的判斷。 比如，在行政相對人因重病必須臥床休息且沒有其他親屬可以代為提起訴訟時，法院可以據(jù)此扣除所耽誤的起訴期限，但是不能僅僅因為重病這一因素來予以認(rèn)定。 第三，“其他特殊情況”屬于酌定的起訴期限延誤的情形。 “其他特殊情況”的認(rèn)定必須以向法院申請為前提，法院是否準(zhǔn)予延長完全取決于法官的自由裁量權(quán)。

(三)合理匹配當(dāng)事人的舉證責(zé)任和舉證能力

行政訴訟起訴期限與行政訴權(quán)相輔相成，在法定的起訴期限內(nèi)提起行政訴訟是行政訴權(quán)從應(yīng)然轉(zhuǎn)向?qū)嵢坏幕緱l件之一[7]。 但是，影響當(dāng)事人是否能有效行使訴權(quán)的一個深層次的原因在于當(dāng)事人的舉證責(zé)任和舉證能力不相匹配。 法律對此并沒有明確的規(guī)定。 根據(jù)指導(dǎo)性案例的裁判標(biāo)準(zhǔn)，如果采用單一的主觀主義，則在當(dāng)事人舉證不能時，就要承擔(dān)相應(yīng)的不利后果，同時法院的自由裁量權(quán)也會被無限放大。 但是，實踐中公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害等特殊情況頻發(fā)，而這類情況的證明材料大多掌握在行政機(jī)關(guān)手中，因此必然導(dǎo)致當(dāng)事人舉證不能的問題。 比如，在有關(guān)新冠疫情的案件中，各地政府所采取的各種措施的文件以及相關(guān)材料大都掌握在行政機(jī)關(guān)手中。 同理，在“黃秋敏訴金鄉(xiāng)縣民政局民政行政管理案”中③參見山東省嘉祥縣人民法院(2020)魯0829 行初58 號行政判決書。，原告黃秋敏在2014 年被登記結(jié)婚又被登記離婚的證明材料掌握在民政局手中，從而導(dǎo)致行政相對人想要提供這些證據(jù)就變得難上加難。 因此必須通過完善相關(guān)立法及其司法解釋的規(guī)定，結(jié)合實踐中的指導(dǎo)性案例以及當(dāng)事人的舉證能力，對舉證責(zé)任分配形成體系化的規(guī)定，從而形成主客觀相結(jié)合的舉證責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，以保障行政相對人能夠合法有效地行使訴權(quán)。

五、結(jié)語

起訴期限延誤制度以法的安定性為原則，既要保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，又要維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定性[8]。 訴訟權(quán)利是法律賦予當(dāng)事人最基礎(chǔ)的權(quán)利，有無訴權(quán)、能否進(jìn)入訴訟程序是其實體權(quán)益能否得到法律保護(hù)的前提[9]，任意偏向一方，其立法目的則很難實現(xiàn)。 一味地強(qiáng)調(diào)訴權(quán)，則很難保證行政訴訟活動的順利進(jìn)行；但若一味地強(qiáng)調(diào)司法尊讓，又有悖于行政訴訟法的立法初衷。 因此必須完善相關(guān)的立法規(guī)定，使得行政訴訟法的立法宗旨和立法理念得以實現(xiàn)，以保障訴權(quán)和行政權(quán)尊讓之間的平衡。 此外，還要結(jié)合司法實踐中出現(xiàn)的指導(dǎo)性案例，在司法解釋中對起訴期限延誤的情形進(jìn)行列舉，通過法律的形式使其明確化、法定化，使得我國行政訴訟起訴期限延誤形成體系化制度。