崔冰 張原 何穎

（中國電子信息產業(yè)發(fā)展研究院，北京 100036）

改革開放以來，我國逐漸提高針對中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重視程度，政策發(fā)布特征經歷了從“獨立零散”到“聯(lián)合連續(xù)”的轉型[1]，極大激發(fā)了中小企業(yè)作為創(chuàng)新主體的主觀能動性。歐盟及德國作為全球支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的代表性經濟體，現(xiàn)行政策體系具備很多可借鑒之處。據(jù)歐盟委員會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2000多家中型全球領軍企業(yè)中，德國約占47%，其中很多“隱形冠軍”的產生，得益于德國中小企業(yè)群體常年穩(wěn)增，數(shù)量約達到企業(yè)總數(shù)90%，貢獻增加值約占全國54%，就業(yè)率占全國62%左右。作為歐盟核心成員國，德國2021年對歐盟GDP貢獻率約占25%，在扶持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策制定方面，擁有極大話語權，多年來與歐盟形成了相輔相成、繼承發(fā)揚、特色調整等多維度關系。中德自建交至今，已形成全方位戰(zhàn)略合作伙伴關系，我國亟需依托現(xiàn)有合作基礎，積極展開針對德國支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策體系的深入研究，汲取其借力中小企業(yè)對抗近年經濟下行的寶貴經驗，助力我國中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策環(huán)境的完善。

一、全球企業(yè)科技創(chuàng)新基本態(tài)勢

當前，世界各國力量深刻調整，科技創(chuàng)新作為全球政治、經濟、地緣競爭的戰(zhàn)略性布局焦點，呈現(xiàn)出多點融合、廣泛滲透等特點，正加速影響千行百業(yè)的發(fā)展進程。企業(yè)作為科技創(chuàng)新的重要載體，日益成為各國推動科技創(chuàng)新的著力點。

（一）世界主要國家加緊高端領域布局，搶占科技革命和產業(yè)變革新高地

進入第四次工業(yè)革命（工業(yè)4.0）以來，主要發(fā)達國家積極完善創(chuàng)新體系機制，推動企業(yè)進行前沿性探索，持續(xù)聚焦產學研合作，加快知識產權成果轉化，提高產品科學技術含量, 競相加大對人工智能、大數(shù)據(jù)、移動通信、物聯(lián)網及共性技術平臺等重點領域產業(yè)的戰(zhàn)略布局和投資力度，以謀取新一輪大國博弈的制高點。

（二）企業(yè)主體地位日益凸顯，各國積極推動技術創(chuàng)新聯(lián)盟建設

后疫情時代，為應對全球經濟市場低迷和就業(yè)壓力增大的情況，各國政府加緊助推以科技創(chuàng)新型企業(yè)作為活躍主體的創(chuàng)新產業(yè), 圍繞產業(yè)鏈打造創(chuàng)新鏈，提高自身的價值鏈價值。重視創(chuàng)新載體的建設和創(chuàng)新環(huán)境的營造，積極推進以企業(yè)為主體、多元資源協(xié)同、產學研成果轉化銜接的創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，以創(chuàng)新技術研發(fā)為基礎實現(xiàn)途徑，以提高整體核心競爭力為最終目標，形成企業(yè)高質量發(fā)展的良性閉環(huán)。

（三）中德關系變化微妙，抓緊研究其企業(yè)創(chuàng)新政策體系迫在眉睫

自1972年建交至今，中德形成了全方位戰(zhàn)略合作伙伴關系。中國連續(xù)三年成為德國全球最大貿易伙伴，相關貿易產品主要包括德方生產的汽車及零部件、醫(yī)療儀器等，中方生產的自動數(shù)據(jù)處理設備及其部件、服裝及衣著附件等。隨著世界格局深刻調整，部分國家以知識產權保護為由，高度警惕并限制我國企業(yè)對外核心技術產業(yè)的投資并購行為，一定程度上減緩了我國技術創(chuàng)新和產業(yè)升級速率。現(xiàn)德國新政府正逐漸背離與我國合作共贏原則，一方面，朔爾茨政府一改前任總理的親華平衡戰(zhàn)略，以拉攏政治資源；另一方面，德國經濟部正計劃收緊德企海外投資的國家擔保規(guī)則，降低德企對華依賴。為預防或降低中德關系惡化對科技知識領域和企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的負面影響，我國亟須依托現(xiàn)有合作關系，深入研究學習德國推動企業(yè)科技創(chuàng)新政策體系的優(yōu)秀經驗，尤其是處于德國經濟主導地位的中小企業(yè)創(chuàng)新等相關政策。

二、歐盟及德國支持中小企業(yè)創(chuàng)新主要方法研究

在歐盟及德國經濟穩(wěn)步發(fā)展進程中，中小企業(yè)長期占據(jù)重要位置。通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，近年來其持續(xù)加大政策扶持力度，逐步完善整體架構，從而夯實中小企業(yè)前期創(chuàng)新基礎，鞏固其發(fā)展優(yōu)勢。

（一）完善國家戰(zhàn)略頂層設計，營造企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境

全球科技創(chuàng)新競爭空前激烈的大環(huán)境下，歐盟及各成員國不斷提升技術創(chuàng)新對經濟增長的支撐作用，相繼發(fā)布《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》《2030數(shù)字羅盤》《工業(yè)5.0》《中小企業(yè)戰(zhàn)略》等政策，從幫扶中小企業(yè)發(fā)展角度出發(fā)，著重完善市場進入便利化、融資便利、可持續(xù)和數(shù)字化轉型三方面政策體系，在一定程度上助力了德國相應政策發(fā)揮疊加效能。

在此背景下，德國作為歐盟經濟強國和工業(yè)大國，相繼發(fā)布《工業(yè)4.0》《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》等國家戰(zhàn)略，重點提出持續(xù)強化智能生產中注重吸引中小企業(yè)參與的主題，通過個性化優(yōu)惠和支持政策，增加其應對未來產業(yè)和顛覆性技術創(chuàng)新挑戰(zhàn)的能力，盡快讓中小企業(yè)成為新一代智能化生產技術的使用者和受益者，幫助其實現(xiàn)數(shù)字化轉型，把握關鍵技術的自主可控，見表1。

表1 歐盟、德國宏觀戰(zhàn)略匯總

（二）多維強化財政支持，鼓勵企業(yè)加大創(chuàng)新投入

在歐盟系統(tǒng)性推進中小企業(yè)技術創(chuàng)新發(fā)展背景下，德國進一步設立直接財政支持，如：政府專項基金、財政補貼、貼息貸款等[2]。從管理部門來看，三種運營方式存在區(qū)別，政府專項基金、財政補貼通常由政府內部設立的中小企業(yè)主管部門統(tǒng)一管理；貸款貼息則以政府背書強化市場投資信心，利用較少財政資金撬動大額社會資本參與，一定程度上緩解了中小企業(yè)技術創(chuàng)新面臨的資金困境。

此外，歐盟各國額外設置了系統(tǒng)的財經法律和私人貸款制度，多維度扶持中小企業(yè)發(fā)展。德國借此進一步拓展，設立高科技創(chuàng)業(yè)基金、歐洲復興計劃啟動基金（ERP Start Fund）、政府運營資本以及其他金融工具（信貸）等，對中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展預算進行擴充。如：中小企業(yè)發(fā)展基金，參考行業(yè)、地區(qū)和項目等條件，精細劃分了多層次的貸款限額。通常情況下，資助的最低額度占到投資5%，最高額度低于總投資50%，并由所在地財政局負責管理符合政府補貼條件的企業(yè)申請。同時，政府以擔保人身份為企業(yè)貸款進行背書，并提供詳細流程咨詢，極大緩解了中小企業(yè)融資難融資貴壓力。

（三）推動創(chuàng)新集群發(fā)展，擴大區(qū)域集約優(yōu)勢

從20世紀90年代至今，歐盟相繼通過《里斯本戰(zhàn)略》《歐盟2020戰(zhàn)略》實現(xiàn)經濟靈巧、可持續(xù)和包容性增長。德國始終立足于歐盟產業(yè)經濟政策基礎，深化提出《創(chuàng)新聯(lián)盟計劃》及支持中小企業(yè)的《創(chuàng)新網絡計劃》。至此，依托本土中小企業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，德國逐漸將集群發(fā)展列入科技戰(zhàn)略重點。聯(lián)邦和各州政府因地制宜，根據(jù)不同市場特點制定差異化中小企業(yè)創(chuàng)新集群發(fā)展政策，主要分為三類：一是針對單一性產業(yè)，如“生物區(qū)域計劃”用來振興德國生物技術產業(yè)；二是針對特定區(qū)域，如“創(chuàng)新區(qū)域計劃”用于提升東部地區(qū)企業(yè)創(chuàng)新能力；三是針對多產業(yè)、多區(qū)域的綜合發(fā)展計劃，如“走向集群計劃 ”和“尖端集群競賽”等，目前在全國范圍內形成477個集群，大力推動了相關產業(yè)發(fā)展。

此外，德國政府積極推進全球創(chuàng)新型產業(yè)發(fā)展，相繼出臺德國加速器計劃、走向創(chuàng)新（Go-Inno）、走向數(shù)字化（Go-Digital）等專項計劃，引導幫扶中小企業(yè)創(chuàng)新。自2015年起組織了3輪“前沿集群、前瞻性項目和可比網絡的國際化”項目，每輪遴選創(chuàng)新領域的10個集群、合作網絡，在5年時間范圍內可資助400萬歐元資金, 力求通過國際前沿技術碰撞，迸發(fā)高端科技創(chuàng)新靈感和技術，提升本國企業(yè)科技創(chuàng)新水平和國際競爭力，見表2。

表2 歐盟、德國創(chuàng)新集群政策匯總

續(xù)表2 歐盟、德國創(chuàng)新集群政策匯總

（四）持續(xù)出臺稅收優(yōu)惠政策，降低企業(yè)創(chuàng)新稅負

自從歐盟網站公布《歐盟國家的稅制改革2014》，在去杠桿化、提高企業(yè)競爭力、鼓勵文化和創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展三方面，高效助力了中小企業(yè)技術創(chuàng)新[3]。隨后，德國政府積極借鑒相應經驗，相繼出臺《官僚削減法》等政策，通過降低稅率、減免返還稅收額度等優(yōu)惠手段，鼓勵引導中小企業(yè)加大研發(fā)投入，掌握具有自主知識產權的關鍵技術，提升企業(yè)技術創(chuàng)新能力。如：德國“走出去”企業(yè)稅收總體原則，明確規(guī)定德國居民企業(yè)在境外投資設廠的，總體稅負將盡量低于投資本土的企業(yè)。

此外，德國十分重視國內中小企業(yè)重組行為，整體表現(xiàn)出積極態(tài)度，相繼發(fā)布《重組稅收法令》《公司所得稅法》《個人所得稅法》等條款，實行稅制改革引導和干預[4]，如：長期資本所得稅的上下限稅率調整為50%和19%。中小企業(yè)建造大樓或購置設備時，若1/3費用是投入于科研開發(fā)，可享受稅收減免優(yōu)惠，使用內部留存資金進行投資的額度免繳財產稅，見表3。

表3 歐盟、德國稅收政策匯總

（五）利用政府采購，幫扶中小企業(yè)參與市場競爭

德國通過建立成熟的政府采購體系，創(chuàng)造出大量可影響市場格局的需求，重點扶持中小企業(yè)，成功引導德國企業(yè)開展創(chuàng)新，具體為：基于歐盟發(fā)布《公共部門采購指令》《公用事業(yè)采購指令》和《特許經營指令》等法律文件，另行規(guī)定達到歐盟門檻金額的采購項目，適用德國《反限制競爭法》《政府采購條例》和《公共定價條例》等聯(lián)邦法律，反之適用德國聯(lián)邦或各州的預算及采購規(guī)章制度[5]。其中實施拆分招標措施是高效幫扶中小企業(yè)培育市場信心的成功舉措，在最經濟中標的原則下，幫助中小企業(yè)排除規(guī)模影響因素，有平等機會參與政府采購項目的招標。在不違背歐盟基礎法的前提下，德國有效利用本土中小企業(yè)體量占比大的優(yōu)勢，提升了該規(guī)則下本土中小企業(yè)市場獲益成效，見表4。

表4 歐盟、德國政府采購政策匯總

（六）加強知識產權保護，促進創(chuàng)新成果轉化

在支持研發(fā)創(chuàng)新和產學研合作方面，歐盟實施 《研究與技術開發(fā)框架計劃》《創(chuàng)新驛站（IRC）計劃》，基于歐洲信息中心搭建歐洲企業(yè)網絡,進一步豐富IRC內涵、擴展其外延，促進跨國技術轉移泛歐洲平臺創(chuàng)建。目前，歐盟創(chuàng)新驛站已成為全球五大技術交易平臺之一，覆蓋世界30余國，發(fā)展近百站點，促成12500個以上技術轉移協(xié)議，為德國落實后續(xù)幫扶政策拓展了渠道。

在此基礎上，德國高效運用相關資源，推出《工業(yè)共同研究（IGF）計劃》《INNO-KOM計劃》，解決中小企業(yè)無法承擔高額研發(fā)費用的問題。后實施《中小企業(yè)創(chuàng)新集中（ZIM）計劃》，支持面向應用的基礎研究項目和科技成果轉化, 建設以各州政府為背景的各大技術轉移平臺。截至2018年末，資助中小企業(yè)及研究機構總額超過20億歐元。制定《專利法》《商標法》和《雇員發(fā)明法》，展開中小企業(yè)專利行動，提高中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展熱情，加強產學研全方位合作，切實解決知識產權成果轉化的權屬問題、管理問題和轉化收益分配問題[6]，有效促進知識產權等成果轉化，見表5。

表5 歐盟、德國知識產權政策匯總

三、歐盟及德國中小企業(yè)創(chuàng)新政策特點分析

通過梳理歐盟及德國支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的相關政策體系，可發(fā)現(xiàn)其主要通過完善頂層設計、強化財政支持、推動創(chuàng)新集群發(fā)展、加大稅收優(yōu)惠、政府定向采購，提高知識產權保護力度等方式，促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。經歸納總結，其舉措主要呈現(xiàn)三大特征：一是構建多層次、多維度的融資體系，暢通中小企業(yè)資金周轉的渠道；二是打造創(chuàng)新集群平臺，培育中小企業(yè)創(chuàng)新能力；三是完善政府采購體系對中小企業(yè)傾向性幫扶架構，增加中小企業(yè)參與市場競爭信心。

（一）針對中小企業(yè)建立多層次、全方位的融資體系

德國政府通過劃分中小企業(yè)發(fā)展階段，制定實施不同的支持手段。在創(chuàng)業(yè)階段，由政府牽頭、商業(yè)銀行參與成立風險投資公司，通過非營利模式化運行支持中小企業(yè)創(chuàng)新；在發(fā)展階段，成立政策性專屬銀行，通過間接融資引導擔保機構參與，鼓勵企業(yè)間互助合作、優(yōu)化擔保貸款制度；在成熟階段，鼓勵市場化融資參與中小企業(yè)發(fā)展，如：發(fā)行股票、企業(yè)債券等，基本覆蓋了潛在和現(xiàn)有的德國高成長性創(chuàng)新型企業(yè)不同發(fā)展階段的資金需求。

（二）打造創(chuàng)新集群平臺支持企業(yè)發(fā)展

德國作為擁有專門集群計劃代表國家之一，具備相對成熟、領先的治理體系和經驗。在主體上以產業(yè)集群為核心，直接幫扶中小企業(yè)，完善科技計劃和創(chuàng)新體系，集成實質性的自身創(chuàng)新資源和自組織區(qū)域網絡。在政策上，制定具有差異定位、動態(tài)演化、互補性的計劃體系。在形成模式上，采用自上而下評審和自下而上自行組合的系統(tǒng)性方式，極大程度減少了政府干預的情況，充分釋放市場創(chuàng)新活力。在后期治理上，堅持嚴要求、層級清晰、權責明確。同時，鼓勵支持公共平臺、各種集群的推介活動，通過專題會集思廣益，討論集群未來發(fā)展方向。以市場需求為導向，重點關注應用研究和商業(yè)化運營，進一步推動網絡形成與發(fā)展，促進新產品和新工藝早日進入市場。綜合以上途徑，全面助力了德國中小企業(yè)產業(yè)集群的發(fā)展壯大。

（三）以政府采購體系扶持和保護國內企業(yè)創(chuàng)新

德國政府采購領域的重要政策主要包括三個方面：一是綠色采購政策，聯(lián)邦環(huán)境署謹慎遵守非歧視性原則設定采購內容，在對自身環(huán)保優(yōu)勢提出高要求的同時，也對外來企業(yè)設定更高限制[7]。二是扶持中小企業(yè)政策，《反限制競爭法》明確規(guī)定“中小企業(yè)利益應優(yōu)先通過專業(yè)分工或分批方式招標而得到適當照顧”。該條款通過拆分招標的方式，為德國利用政府采購支持和促進本國中小企業(yè)發(fā)展提供了根本遵循，在實踐中成效顯著。三是推進采購公告電子化，德國政府逐步推進全國統(tǒng)一的電子化政府采購平臺建設，有效提高了政府的采購透明度和效率，有利于增強中小企業(yè)參與市場競爭的信心和熱情，優(yōu)化市場競爭環(huán)境。

四、我國中小企業(yè)創(chuàng)新政策相關建議

近年來，我國中小企業(yè)發(fā)展整體穩(wěn)中向好，已成為鍛造經濟韌性、就業(yè)韌性的主力軍。第四次全國經濟普查結果顯示，我國中小微企業(yè)法人單位占全部規(guī)模企業(yè)法人單位的99.8%，吸納就業(yè)占全部企業(yè)就業(yè)人數(shù)的79.4%。但是與德國相比，我國下一步還應在宏觀發(fā)展戰(zhàn)略布局、全方位財政支持、創(chuàng)新積極性引導等方面為中小企業(yè)發(fā)展提供更具針對性的幫扶舉措。

（一）建立常態(tài)化中小企業(yè)創(chuàng)新政策體系研究工作機制

一是建立具有較高系統(tǒng)性、持續(xù)性的研究工作機制，進一步梳理現(xiàn)有先進中小企業(yè)創(chuàng)新政策；二是密切關注先進國家或經濟體在有關科技創(chuàng)新和知識產權方面的戰(zhàn)略規(guī)劃，隨時掌握關鍵領域發(fā)展方向及政策動態(tài)；三是持續(xù)跟進德國在新政府掌權后的動向和熱點事件，深入挖掘現(xiàn)象背后實質，做好突發(fā)事件應急準備。

（二）建立多層次、全過程的金融支撐體系

一是高效梳理、診斷創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié), 對既有的政府資助方式進行有效性和效率評估, 設計多樣化、全方位、更具針對性的金融工具和資助模式, 形成功能交錯、定位清晰的金融支撐體系, 給予集群多層次、連續(xù)性支持；二是以中小企業(yè)為核心，建設技術創(chuàng)新公共服務平臺，多途徑為中小企業(yè)共享創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈、資金鏈上的各類信息及服務，帶動社會資金投入，切實緩解中小企業(yè)發(fā)展融資難融資貴壓力。

（三）推進差異化企業(yè)創(chuàng)新集群平臺建設

一是將產業(yè)集群納入國家戰(zhàn)略層面發(fā)展政策，通過精準識別、分類完善集群計劃體系, 逐步搭建創(chuàng)新政策體系；二是平衡地區(qū)差異、協(xié)調創(chuàng)新集群發(fā)展,考慮自身的優(yōu)勢產業(yè), 制定差異化模式, 加強資源整合, 使得不同地區(qū)可以依托自身產業(yè)優(yōu)勢, 形成具有特色、相互協(xié)作的創(chuàng)新集群發(fā)展格局，著力提升集群的全球競爭力；三是完善產業(yè)集群管理機構設置和治理機制, 實現(xiàn)“自上而下管理”和“自下而上遴選”的統(tǒng)一，滿足高成長性創(chuàng)新型中小企業(yè)的自由發(fā)展空間需求。

（四）基于我國企業(yè)利益完善政府采購體系

一是強化政府采購頂層設計，銜接協(xié)調好法律法規(guī)、部門規(guī)章，確保各部門間的層級明確、權責清晰；二是大力推進政府采購電子化建設，以公平公正公開的競爭氛圍吸引中小企業(yè)積極投身創(chuàng)新產業(yè)建設；三是在政府采購經費中劃歸一定比例用于購買中小企業(yè)的產品或服務，也可通過拆分招標的形式，降低中小企業(yè)參與的門檻。

五、結束語

在我國全力促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的宏觀背景下，目前中小企業(yè)已逐漸成為經濟大盤穩(wěn)中有進的主力軍。面對全球經濟增長放緩，單邊主義、保護主義抬頭等層出不窮的挑戰(zhàn)，我國還需要積極借鑒先進經驗，推動中小企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境不斷完善，激發(fā)中小企業(yè)創(chuàng)新的主觀能動性，促使我國中小企業(yè)形成高質量可持續(xù)的創(chuàng)新發(fā)展模式。