王 里,雙傳學(xué)

(1.江蘇省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所,江蘇 南京 210004; 2.河海大學(xué)馬克思主義學(xué)院,江蘇 南京 211100)

黨內(nèi)巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式,是全面從嚴(yán)治黨和黨的自我革命的必然要求。黨的二十大報(bào)告指出:“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系”[1]65,要“發(fā)揮政治巡視利劍作用,加強(qiáng)巡視整改和成果運(yùn)用”[1]66。作為深化全面從嚴(yán)治黨的一項(xiàng)重要制度,巡視制度經(jīng)歷了黨領(lǐng)導(dǎo)人民革命、建設(shè)和改革各個(gè)歷史時(shí)期,并在鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提高黨的執(zhí)政能力以及完善黨的自我革命制度等方面發(fā)揮著重要作用。在歷史演進(jìn)中,巡視制度呈現(xiàn)出許多鮮明的特征,積累了寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。系統(tǒng)梳理中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的歷史演進(jìn)、科學(xué)總結(jié)巡視制度的鮮明特征并得出現(xiàn)實(shí)啟示,對(duì)完善新時(shí)代巡視制度和推進(jìn)黨的自我革命具有十分重要的意義。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的歷史演進(jìn)

100多年來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過(guò)程,從建黨之初 “黨的特派員制度”的確立到中華人民共和國(guó)成立后土地巡視制度的探索,從改革開放初期巡視制度的恢復(fù)到十八大以來(lái)巡視制度的完善。巡視制度伴隨著中國(guó)革命、建設(shè)、改革而全面深入且日益成熟。

1.萌芽與初創(chuàng)階段(1921—1948年)

巡視制度發(fā)端于黨的二大上“特派員制度”。1922年,黨的二大明確規(guī)定:“中央執(zhí)行委員會(huì)得隨時(shí)派員到各處召集各種形式的臨時(shí)會(huì)議,此項(xiàng)會(huì)議應(yīng)以中央特派員為主席?！盵2]黨的二大不僅“明確了黨的特派員制度”、賦予特派員權(quán)威,還規(guī)定地方黨組織可以根據(jù)工作需要向基層派遣特派員。特派員的主要任務(wù)是召集會(huì)議,指導(dǎo)地方黨組織工作。1923年,黨的三大通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》,明確提出:“中央執(zhí)行委員會(huì)人數(shù)以九人組織之。中央委員缺職時(shí)應(yīng)以候補(bǔ)委員補(bǔ)缺。大會(huì)后之中央執(zhí)行委員會(huì)第一次會(huì)議,即應(yīng)分配工作,并選舉五人組成中央局。其余四人分派各地,贊助該地方委員會(huì)一同工作,每星期將所在地情形報(bào)告中央局一次?！盵3]由此可見,中央特派員不僅可以宣傳中央的大政方針和會(huì)議精神,還能將地方情況及時(shí)上報(bào)給中央,起到了下情上傳的作用。1928年,中央通過(guò)《巡視條例》,指出“中央、省委、縣委、特委都須設(shè)專門巡視員?！盵4]6521931年,中央通過(guò)《中央巡視條例》,該條例較為詳細(xì)地規(guī)定了中央巡視員的條件、基本任務(wù)、工作方法、職權(quán)、教育與紀(jì)律等方面,并要求各省各地參照此條例建立自己的巡視制度[5]374-379。1938年,黨的六屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào):“各級(jí)黨的委員會(huì)為了了解下面的情況、便利于工作上的指導(dǎo)起見,上級(jí)黨委得向下級(jí)黨委派遣巡視員,傳達(dá)上級(jí)黨委的意見,考察下面的情形報(bào)告上級(jí)黨委?！盵6]7731942年,由于抗日戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的變化和工作的需要,根據(jù)地黨委政府決定向各地根據(jù)地派遣巡視組以宣傳黨的抗日政策,并總結(jié)根據(jù)地經(jīng)驗(yàn)。1945年,中共七大通過(guò)新的黨章,重新設(shè)置“監(jiān)察機(jī)關(guān)”章節(jié),提出成立黨的監(jiān)察委員會(huì),監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)“決定或取消對(duì)黨員的處分,受理黨員的控訴”[7]110。但是由于復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外政治形勢(shì),這一提議沒有得到落實(shí)?？偟膩?lái)講,盡管巡視制度并不完善,但指導(dǎo)了地方黨組織工作,在加強(qiáng)黨中央領(lǐng)導(dǎo)、貫徹中央方針和壯大黨組織力量等方面發(fā)揮了積極作用。

2.繼承與探索階段(1949—1977年)

中華人民共和國(guó)成立后,為了更好地開展土地改革運(yùn)動(dòng)和社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng),鞏固新生的人民政權(quán),黨沿用了巡視制度并進(jìn)行了新的探索。在土地改革方面,1950年劉少奇在《關(guān)于土地改革問(wèn)題的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào):“進(jìn)行土地改革的各省的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)應(yīng)該與鄉(xiāng)村架通電話,與下級(jí)密切聯(lián)系,并逐級(jí)派負(fù)責(zé)人或巡視團(tuán)下去,切實(shí)地掌握運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)?！盵8]同年5月,中央要求各地土地改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“土改委”)建立巡視組、巡視團(tuán)并配備巡視工作人員,具體負(fù)責(zé)督查各地土地改革運(yùn)動(dòng)。這一舉措加強(qiáng)了黨中央對(duì)各地土地改革運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo),也促進(jìn)了土地改革運(yùn)動(dòng)的開展。1952年,政務(wù)院設(shè)立巡查委員會(huì),內(nèi)設(shè)有巡視組和巡視員,并要求各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)和法院等國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施巡查檢查制度。1953—1955年,全國(guó)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“土地改革、鎮(zhèn)壓反革命等運(yùn)動(dòng)和健全財(cái)經(jīng)制度、工礦企業(yè)管理、基本建設(shè)、安全衛(wèi)生、防旱防汛、民主建政等項(xiàng)工作,進(jìn)行了四百零八次巡視和檢查”[9],在人員配備上,中央在第一辦公室、第二辦公室設(shè)立中央巡查員。1955年,毛澤東在《農(nóng)業(yè)合作化的全面規(guī)劃和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)》報(bào)告中強(qiáng)調(diào):“除了開會(huì)的方法以外,還有打電報(bào)、打電話、出去巡視這些方法,也是很重要的領(lǐng)導(dǎo)方法。”[10]在社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)方面,1963—1966年,毛澤東多次要求中央和各地黨委發(fā)揮“小型巡視團(tuán)(例如3至5個(gè)人)和個(gè)別有威信的委員的巡視方法”[11]。這一時(shí)期內(nèi),巡視制度在繼承原有巡視制度的基礎(chǔ)之上,結(jié)合建國(guó)初期國(guó)家改革實(shí)際進(jìn)行了有效探索,為改革開放后巡視制度的恢復(fù)與重建積累了經(jīng)驗(yàn)。

3.恢復(fù)與重建階段(1978—2001年)

1978年,黨中央及時(shí)作出整黨整風(fēng)的重大決定,巡視制度得到恢復(fù)。1983年,中央通過(guò)《關(guān)于整黨的決定》,要求“縣級(jí)以上各級(jí)黨委應(yīng)挑選一批黨性強(qiáng)、作風(fēng)好、熟悉黨的思想工作和組織工作的同志,包括退出第一線工作的老同志,經(jīng)過(guò)整黨學(xué)習(xí)和訓(xùn)練,作為聯(lián)絡(luò)員或巡視員派往所屬進(jìn)行整黨的單位,主要負(fù)責(zé)了解情況,掌握動(dòng)向,聽取各方面意見及時(shí)向當(dāng)?shù)攸h組織和上級(jí)黨委反映情況,提出建議?！盵12]巡視制度進(jìn)入了重建階段。1990年,中共中央通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》,要求“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委,可根據(jù)需要向各地、各部門派出巡視工作小組,授以必要的權(quán)力,對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行督促檢查,直接向中央和省、區(qū)、市黨委報(bào)告情況?！盵13]1996年,中央紀(jì)委第六次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央紀(jì)委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》,該辦法明確提出巡視組設(shè)立的條件、巡視范圍和巡視員權(quán)限等,同時(shí)要求選派干部到地方開展巡視檢查工作[14]。這是中紀(jì)委第一次向地方派遣巡查人員開展巡查檢查工作。1997—1999年,黨中央在“三講”活動(dòng)中實(shí)施巡視制度,同時(shí)中央紀(jì)委對(duì)巡視工作進(jìn)行全面部署。2001年中央黨建工作小組作出《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》,強(qiáng)調(diào):“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委要逐步建立巡視制度”[15]。同年5月,中央紀(jì)委聯(lián)合中央組織部分兩批向6個(gè)省份派遣巡視組開展巡查檢查工作,由此開啟了黨中央向全國(guó)派遣巡視組的新階段。這一時(shí)期內(nèi),伴隨著黨對(duì)巡視制度認(rèn)識(shí)的逐步深化,巡視制度也由指導(dǎo)革命、建設(shè)工作的重要方法轉(zhuǎn)變?yōu)辄h內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度。

4.規(guī)范與發(fā)展階段(2002—2011年)

2002年,黨的十六大明確提出:“改革和完善黨的紀(jì)檢檢查體制,建立和完善巡視制度?！盵16]巡視制度開始朝著規(guī)范化和專門化方向發(fā)展。2004年,中央紀(jì)委和中央組織部制定并出臺(tái)《關(guān)于中共中央紀(jì)委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)等若干文件,明確要求在中央紀(jì)委、中央組織部?jī)?nèi)成立巡視工作辦公室,設(shè)立巡視組,給予專項(xiàng)人員編制和經(jīng)費(fèi)撥款等?！稌盒幸?guī)定》出臺(tái)之后,全國(guó)各省、自治區(qū)和直轄市成立121個(gè)巡視組,組建專業(yè)的巡視工作隊(duì)伍。2006年,中央紀(jì)委要求在國(guó)有企業(yè)設(shè)立巡視組,負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)的巡查巡視工作,這標(biāo)志著巡視內(nèi)容和巡視領(lǐng)域的進(jìn)一步拓展。2007年,黨的十七大再次強(qiáng)調(diào): “健全紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理,完善巡視制度。”[17]要求黨中央、各省、自治區(qū)、直轄市對(duì)各自管轄范圍和單位負(fù)責(zé)巡視。 2009年,中共中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度條例(試行)》,較為具體地規(guī)定了黨內(nèi)巡視的重大意義、制度架構(gòu)、人員配備和權(quán)利責(zé)任等。該條例的出臺(tái)標(biāo)志著黨內(nèi)巡視的規(guī)范化和制度化,是巡視制度發(fā)展史上的里程碑。同年,中央政治局研究決定成立中央巡視領(lǐng)導(dǎo)小組,并將巡視辦公室和巡視組改名為中央巡視辦公室和中央巡視組,進(jìn)一步強(qiáng)化了巡視制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。這一時(shí)期內(nèi),巡視條件日益完善、巡視程序日益規(guī)范以及巡視方法日益多樣,巡視制度得到了長(zhǎng)足發(fā)展,變得日益規(guī)范化和制度化。

5.成熟與完善階段(2012年至今)

黨的十八大以來(lái),新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體著眼于黨長(zhǎng)期執(zhí)政的戰(zhàn)略高度,將巡視制度納入全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局中審視,巡視制度上升到管黨治黨的戰(zhàn)略性高度,并進(jìn)入成熟和完善階段。2012年,黨的十八大報(bào)告明確指出:“健全紀(jì)檢監(jiān)察體制,完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理,更好發(fā)揮巡視監(jiān)督作用?！盵18]2013年,中共中央常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議,研究部署巡視工作,這在黨的歷史上還屬首次。同年,《中央黨內(nèi)法規(guī)制度五年規(guī)劃綱要(2013—2017)》中在對(duì)未來(lái)五年黨內(nèi)巡視制度進(jìn)行全面規(guī)劃的同時(shí),也明確了巡視制度發(fā)展的目標(biāo)與重點(diǎn)。2015年,中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》,明確規(guī)定了巡視人員的條件、巡視范圍和內(nèi)容、工作方式和權(quán)限、工作程序、紀(jì)律與責(zé)任等方面,進(jìn)一步優(yōu)化巡視工作的方法和強(qiáng)化巡視工作的成果轉(zhuǎn)化[19]。2017年,中共中央作出關(guān)于修改《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》的決定,明確要求“中央有關(guān)部委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨組(黨委)可以實(shí)行巡視制度”“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會(huì)建立巡察制度,設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)”[20]194。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào):“深化政治巡視,堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾不動(dòng)搖,建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)?！盵21]總的來(lái)講,這段時(shí)期巡視制度的結(jié)構(gòu)日益合理、功能日益齊全和體系日益完備,突出黨內(nèi)巡視的政治功能,強(qiáng)調(diào)巡視制度的系統(tǒng)性和強(qiáng)化巡視制度的執(zhí)行力是其重要特征,巡視制度進(jìn)入了成熟完善階段。

巡視制度的發(fā)展演進(jìn)表明:巡視制度既是注重制度建構(gòu)的理論過(guò)程,也是關(guān)注制度運(yùn)行的實(shí)踐探索。黨內(nèi)巡視有效維護(hù)了黨中央的權(quán)威,提高了黨的執(zhí)政能力,鞏固了黨的執(zhí)政地位,也推動(dòng)了巡視制度的完善。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的鮮明特征

100多年來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度從無(wú)到有,從單一性的制度制定到體系化的制度構(gòu)建,巡視制度日臻成熟。巡視制度在巡視權(quán)威、巡視內(nèi)容、巡視過(guò)程和巡視方法等方面呈現(xiàn)出以下特征:

1.巡視權(quán)威由相對(duì)較強(qiáng)向全面增強(qiáng)轉(zhuǎn)變

巡視權(quán)威是巡視制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。在巡視制度的初創(chuàng)時(shí)期,特別是土地革命時(shí)期,為了加強(qiáng)黨的權(quán)威和指導(dǎo)地方黨組工作,保證黨中央和地方黨部政令暢通,中國(guó)共產(chǎn)黨制定了一些關(guān)于增強(qiáng)巡視權(quán)威的條例或規(guī)范。1928年,中央通過(guò)《巡視條例》,規(guī)定: “巡視員不僅可以召集各種會(huì)議,并且要參加各種機(jī)關(guān)的各種會(huì)議和各種工作的決定……在巡視區(qū)域內(nèi),除開最高黨部以外,巡視員有權(quán)改組以下各級(jí)黨部,但須得最高黨部之同意?！盵4]653抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,在黨的六屆六中全會(huì)上,中央規(guī)定巡視員“對(duì)地方黨提出自己的意見時(shí),只能作為建議,沒有決定權(quán)”[6]704。無(wú)論是土地革命時(shí)期巡視員的決定權(quán),還是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期巡視員的建議權(quán),都可以體現(xiàn)巡視權(quán)威相對(duì)較強(qiáng)。巡視制度的完善時(shí)期,巡視權(quán)威全面增強(qiáng),主要體現(xiàn):為確保巡視權(quán)威的有效性和巡視工作的嚴(yán)肅性,一般由黨中央和省級(jí)層面的黨委召開會(huì)議,成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組,加強(qiáng)對(duì)巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)。2017年《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定:“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組,分別向黨中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！盵20]195巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組有權(quán)提出巡視工作規(guī)劃,聽取巡視工作報(bào)告、研究巡視成果的運(yùn)用、對(duì)巡視組進(jìn)行管理和監(jiān)督等。而巡視權(quán)威的全面增強(qiáng)離不開巡視主體的相對(duì)獨(dú)立性:一方面,巡視主體與其派出機(jī)關(guān)是相互獨(dú)立的。一旦派出機(jī)關(guān)授予巡視主體權(quán)力,巡視主體就享有充分權(quán)力去巡視對(duì)象,根據(jù)“一次一授予”原則保障巡視權(quán)威。另一方面,巡視主體與巡查對(duì)象是相互獨(dú)立的。一般而言,巡查對(duì)象與巡視主體之間不存在任何利益聯(lián)系。根據(jù)2017年《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》,一旦兩者有某種利益聯(lián)系,巡視主體需要“實(shí)行任職回避、地域回避、公務(wù)回避”[20]197,從而保證巡視主體能客觀、公正和有效地做出巡視判斷,確保巡查對(duì)象的公平性和巡視工作的公正性。

2.巡視內(nèi)容由相對(duì)簡(jiǎn)單向日益豐富轉(zhuǎn)變

巡視內(nèi)容的日益豐富是巡視制度發(fā)展的必然結(jié)果。在巡視制度萌芽階段,中國(guó)共產(chǎn)黨處于成立初期,組織還不夠強(qiáng)大,此時(shí)黨中央派遣巡視員的主要目的是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)地方黨組織工作,巡視內(nèi)容局限于地方黨組織是否宣傳黨的方針和接受中央的領(lǐng)導(dǎo)。巡視內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單。1928年,黨的六大強(qiáng)調(diào): “中央委員會(huì),得按情形之需要,在數(shù)省范圍內(nèi)成立中央執(zhí)行局,或中央特派員。中央執(zhí)行局和中央特派員由中央委員會(huì)指定之,并只對(duì)中央委員會(huì)負(fù)責(zé)。”[7]85-86在巡視制度探索階段,中國(guó)共產(chǎn)黨成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國(guó)政權(quán)并長(zhǎng)期執(zhí)政的黨,出于開展土地改革運(yùn)動(dòng)、強(qiáng)化整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)和進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)的需要,黨內(nèi)巡視更多是指導(dǎo)土地改革和督促整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的一種重要領(lǐng)導(dǎo)方式。1950年,在中央的決策部署下,各級(jí)土地改革委員會(huì)設(shè)土地改革領(lǐng)導(dǎo)小組、土地改革巡視團(tuán)和土地改革巡視科等,具體負(fù)責(zé)土地改革運(yùn)動(dòng)的實(shí)施。1953年,為了更好地在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部開展整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng),中央要求“上級(jí)監(jiān)委應(yīng)采取定期巡視或舉行小型專題會(huì)議等辦法,予下級(jí)監(jiān)委以具體指導(dǎo);下級(jí)監(jiān)委應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示、報(bào)告和表報(bào)制度”[22],全國(guó)監(jiān)察系統(tǒng)率先開展巡視工作。1983年,為有效開展整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng),中央決定在省、市、縣等地方黨委中實(shí)行巡視制度。黨的十八大以來(lái),為了有效推動(dòng)改革,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,黨中央在巡視制度的政治定位、體制革新、方法創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化等方面作出了一系列系統(tǒng)部署和戰(zhàn)略安排。由此可見,巡視內(nèi)容從宣傳黨的方針、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)地方黨組織建設(shè)等聚焦黨的建設(shè)方面逐漸拓展到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)改革等方面,巡視領(lǐng)域被大大拓展,巡視內(nèi)容日益豐富。

3.巡視過(guò)程由非規(guī)范化向規(guī)范化轉(zhuǎn)變

巡視過(guò)程的規(guī)范化是巡視制度實(shí)效轉(zhuǎn)化的重要保障。在巡視制度萌芽階段,雖然《巡視條例》對(duì)巡視員的巡視程序與職責(zé)權(quán)限等作了相應(yīng)的規(guī)定,但是在實(shí)際巡視過(guò)程中,巡視員并未嚴(yán)格按照條例執(zhí)行巡視任務(wù),巡視過(guò)程的非規(guī)范化較為明顯。在巡視制度探索階段,出于鞏固新生的人民政權(quán)以及發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的需要,中國(guó)共產(chǎn)黨開展了一系列群眾性運(yùn)動(dòng),而對(duì)這些群眾運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)又是通過(guò)巡視方式加以實(shí)現(xiàn)的。比如,在開展土地改革運(yùn)動(dòng)時(shí),中國(guó)共產(chǎn)黨要求地方各黨政機(jī)關(guān)選派巡視員或設(shè)立巡視機(jī)構(gòu)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)這一運(yùn)動(dòng),以確保中央的土地改革政策得到有效落實(shí);由于土地改革運(yùn)動(dòng)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行的一項(xiàng)群眾性運(yùn)動(dòng),因此,在土地改革過(guò)程中,選派巡視員或設(shè)立巡視機(jī)構(gòu)等巡視制度往往具有暫時(shí)性和非制度化的特點(diǎn)。改革開放以后巡視過(guò)程逐步規(guī)范化、制度化,主要體現(xiàn)為:一方面,巡視制度從單項(xiàng)制度向多項(xiàng)制度的體系化演變。從巡視制度初創(chuàng)階段的《巡視條例》和《中央巡視條例》到巡視制度規(guī)范階段的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》再到巡視制度成熟階段的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》,巡視制度日益齊全、巡視制度結(jié)構(gòu)日益合理、功能日益完備,由此形成體系化和系統(tǒng)化的巡視制度體系。另一方面,黨內(nèi)巡視在人員配備上從臨時(shí)性抽調(diào)或設(shè)立向?qū)Ｈ藢彽墓潭▽Ｂ殭C(jī)構(gòu)發(fā)展。在巡視制度恢復(fù)階段,1987年,為了進(jìn)一步改善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和加強(qiáng)黨的建設(shè)而強(qiáng)調(diào):“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委,可根據(jù)需要向各地、各部門派出巡視工作小組,授以必要的權(quán)力,對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行督促檢查,直接向中央和省、區(qū)、市黨委報(bào)告情況。這項(xiàng)工作,可吸收有經(jīng)驗(yàn)、有威望的老同志參加。”[23]由此可見,無(wú)論是巡視工作小組的成立還是巡視人員的配備都是臨時(shí)性的。

在巡視制度發(fā)展階段,2003年,中國(guó)共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)專門召開會(huì)議研究巡視工作并對(duì)全國(guó)巡視工作進(jìn)行部署,首次提出“專門巡視機(jī)構(gòu)”的概念,要求成立專門巡視機(jī)關(guān)。同時(shí),要求建設(shè)規(guī)范的巡視工作制度,設(shè)立巡視辦公室和巡視小組,并詳細(xì)規(guī)定巡視工作流程。在巡視制度的完善階段,2015年,中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》,進(jìn)一步明確了巡視工作的重要意義、指導(dǎo)方針、巡視程序和權(quán)限責(zé)等。2017年,《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》要求中央和地方建立專門巡視機(jī)關(guān)、人員配備有固定編制等,以進(jìn)一步規(guī)范巡視工作,強(qiáng)化巡視權(quán)威,巡視主體由臨時(shí)性機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｉT專職的獨(dú)立機(jī)關(guān),巡視流程朝著規(guī)范化和制度化方向發(fā)展。

4.巡視方法由單一性向多樣性轉(zhuǎn)變

巡視方法的多樣性是巡視制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的可靠支撐。在巡視制度的初創(chuàng)階段,巡視方法相對(duì)簡(jiǎn)單或單一,主要是開展調(diào)查研究和發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)。1931年,《中央巡視條例》規(guī)定:“考查各地的政治經(jīng)濟(jì)狀況,仔細(xì)地研究各地黨的工作環(huán)境(如產(chǎn)業(yè)工人的分布與痛苦、情緒與要求,農(nóng)民勞苦群眾的痛苦與要求,敵人力量的分配,各種反動(dòng)派別的活動(dòng)和影響等等)?！盵5]375善于發(fā)動(dòng)群眾,讓人民群眾參與到巡視工作中來(lái)也是巡視的重要方法。在新民主主義革命時(shí)期,巡視工作既依靠人民群眾,又服務(wù)人民群眾, 人民群眾是巡視工作的主體,要充分發(fā)揮人民群眾的聰明才智,傾聽廣大群眾的意見與建議,鼓勵(lì)人民群眾主動(dòng)參與到黨內(nèi)監(jiān)督中來(lái),推動(dòng)巡視工作取得實(shí)效。隨著巡視工作的展開,巡視方法也日益豐富,如述職述廉會(huì)、民主座談會(huì)、聽取匯報(bào)、走訪調(diào)研等。在巡視制度的完善階段,隨著巡視實(shí)踐的深入和巡視制度的完善,巡視方法也多種多樣,而且具有創(chuàng)新性。主要表現(xiàn)為:一是實(shí)施“兩個(gè)不固定”原則。為確保巡視工作的客觀公正,切斷巡視對(duì)象和巡視主體的各種利益聯(lián)系,中央遵循巡視組長(zhǎng)和巡視人員不固定原則,巡視組長(zhǎng)既可以是現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo),也可以是退休干部;巡視人員和巡視區(qū)域不固定,巡視人員既可以是紀(jì)檢人員,也可以從相關(guān)單位抽調(diào)。二是增加專項(xiàng)巡視。在常規(guī)巡視的基礎(chǔ)上,對(duì)相關(guān)單位和部門進(jìn)行專項(xiàng)巡視,分門別類地開展巡視工作,這既可以精準(zhǔn)巡查問(wèn)題,也可以豐富巡視形式。三是強(qiáng)化巡視“回頭看”。對(duì)已經(jīng)巡視過(guò)的對(duì)象和部門實(shí)施再巡視,始終做到利劍高懸、震懾常在。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的現(xiàn)實(shí)啟示

100多年來(lái),巡視制度在實(shí)踐中探索,在探索中不斷豐富完善,形成了寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。梳理中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的歷史演進(jìn),深入分析其制度演進(jìn)中呈現(xiàn)的鮮明特征并得出以下啟示,對(duì)于推進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度體系的完善和黨的自我革命具有重大意義。

1.深化巡視工作規(guī)律性認(rèn)識(shí),強(qiáng)化巡視制度的理論創(chuàng)新

進(jìn)入新時(shí)代,隨著新一輪全面從嚴(yán)治黨的號(hào)角吹響,巡視工作取得很大成效,這對(duì)巡視制度的理論創(chuàng)新提出新的要求,為此,需采取以下措施:

一是加強(qiáng)巡視理論研究?？茖W(xué)的巡視理論研究需要專業(yè)化的巡視隊(duì)伍支撐。一方面,選優(yōu)配強(qiáng),科學(xué)設(shè)置巡視隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)。采取正確的方法、合理搭配、科學(xué)安排巡視人員的組成。既要有熟悉監(jiān)察紀(jì)檢工作的人士,又要有懂得人才管理工作的人士;既要有年富力強(qiáng)的青年人,又要有離退休的老干部。另一方面,強(qiáng)化對(duì)巡察干部的錘煉,提高其巡視工作的能力。比如:對(duì)巡視組的干部或巡視機(jī)關(guān)的職工,分別制定考核要求和辦法,對(duì)于理論水平高、政治素質(zhì)過(guò)硬、巡視能力比較突出的干部,黨組織可以有計(jì)劃培養(yǎng)或提拔。

二是與高等院校和科研院所合作。巡視工作機(jī)關(guān)與高等院校、科研院所以及智庫(kù)機(jī)構(gòu)合作,通過(guò)橫向課題或委托課題等方式,就巡視工作關(guān)注的重大理論問(wèn)題和難題,深入調(diào)研和系統(tǒng)總結(jié),及時(shí)吸納和提煉好的經(jīng)驗(yàn)。此外,利用高校和科研院所理論研究強(qiáng)的優(yōu)勢(shì),定期培訓(xùn)巡視機(jī)構(gòu)理論研究者,以進(jìn)一步夯實(shí)自身的研究基礎(chǔ)。

三是建立巡視工作的理論平臺(tái)和陣地。陣地和平臺(tái)是巡視理論工作的抓手,可以由中央巡視辦公室牽頭,創(chuàng)辦在全國(guó)公開發(fā)行的理論研究刊物,為巡視理論研究者在經(jīng)驗(yàn)探討、案例分析、中外巡視制度比較等方面提供交流的平臺(tái),從而推動(dòng)巡視理論工作的創(chuàng)新。同時(shí)巡視理論機(jī)構(gòu)要重視智庫(kù)專家的作用,與智庫(kù)專家深入交流,智庫(kù)專家可以通過(guò)決策咨詢等內(nèi)參形式對(duì)巡視制度運(yùn)行中的困境提供針對(duì)性的意見,進(jìn)一步豐富巡視理論研究。

一方面,若A∈ξ-1(O),即ξ(A)∈O,{ξ(A)}∩O≠?,顯然clY{ξ(A)}∩O≠?,由clY{ξ(A)}=clYf(A),于是clYf(A)∩O≠?,易證f(A)∩O≠?,于是A∩f-1(O)≠?,又A∈csX,A∈cs(f-1(O))。

2.注重巡視制度的完善,增強(qiáng)巡視制度的科學(xué)高效

巡視工作在于發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)存在問(wèn)題和不足,監(jiān)督干部正確地履職盡責(zé)。作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度,巡視制度是否科學(xué)與完善關(guān)系到黨執(zhí)政地位的鞏固與否,為此,要注重制度建設(shè),形成科學(xué)完善和運(yùn)轉(zhuǎn)有效的制度體系。

一是建立科學(xué)的巡視制度體系。要充分認(rèn)識(shí)到巡視制度體系對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督具有固基礎(chǔ)、定長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用。改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期,鄧小平同志就十分重視制度建設(shè),強(qiáng)調(diào)制度具有全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的作用。堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)的原則,完善巡視的制度體系,規(guī)范巡視的操作流程,同時(shí)堅(jiān)持以實(shí)踐為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)檢驗(yàn)巡視制度規(guī)范,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并修正制度實(shí)施中存在的問(wèn)題,不斷完善制度。此外,將巡視中發(fā)現(xiàn)的典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)化和理論化,并將其納入制度體系,以形成科學(xué)完備的巡視制度體系。

二是構(gòu)建高效的巡視運(yùn)行機(jī)制。如果說(shuō)制度體系是從靜態(tài)結(jié)構(gòu)角度來(lái)考察巡視制度,那么運(yùn)行機(jī)制是從動(dòng)態(tài)運(yùn)行視角來(lái)審視巡視制度,這就要求構(gòu)建高效巡視的運(yùn)行機(jī)制。在巡視隊(duì)伍建設(shè)方面,建立嚴(yán)格的巡視干部選拔和考核機(jī)制,從選拔和考核等方面來(lái)把關(guān)巡視隊(duì)伍,使巡視隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、素質(zhì)不斷提高,確保巡視隊(duì)伍干凈、忠誠(chéng)和擔(dān)當(dāng)。在巡視資金供給方面,建立專項(xiàng)巡視資金的預(yù)算和決算制度,保證巡視資金的獨(dú)立,確保巡視檢查客觀公正。

三是積極強(qiáng)化巡視制度的貫徹執(zhí)行。習(xí)近平總書記指出:“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行?！盵24]巡視制度的效果只有在執(zhí)行過(guò)程中才能得到彰顯。要嚴(yán)格執(zhí)行巡視制度,堅(jiān)持巡視對(duì)象無(wú)例外,反對(duì)任何形式的特權(quán)現(xiàn)象,同時(shí)落實(shí)巡視制度的責(zé)任,建立分工合理、責(zé)任明確的巡視執(zhí)行責(zé)任制度。

3.注重巡視制度的實(shí)踐運(yùn)用,加強(qiáng)巡視成果的實(shí)效轉(zhuǎn)化

將巡視制度運(yùn)用實(shí)踐,巡視成果轉(zhuǎn)化實(shí)效是巡視制度建設(shè)的落腳點(diǎn)。黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書記高度重視巡視制度的運(yùn)用和巡視成果的轉(zhuǎn)化。他指出:“更好發(fā)揮巡視在黨內(nèi)監(jiān)督中的重要作用,就是要對(duì)巡視成果善加運(yùn)用?！盵25]109因此,要注重巡視制度的實(shí)踐運(yùn)用,善于將巡視成果轉(zhuǎn)化為實(shí)效,提高解決問(wèn)題的針對(duì)性和有效性,以提升黨的建設(shè)質(zhì)量。

一是善于創(chuàng)新巡視的方式方法。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“要抓好工作創(chuàng)新,在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展,推動(dòng)巡視內(nèi)容、方式方法、制度建設(shè)等方面與時(shí)俱進(jìn),完善工作機(jī)制,增強(qiáng)巡視工作的針對(duì)性、實(shí)效性。”[25]108在巡視過(guò)程中,結(jié)合各地實(shí)際,實(shí)施“兩個(gè)不固定”原則,一是巡視組組長(zhǎng)不固定,二是巡視區(qū)域和巡視對(duì)象不固定。

二是充分發(fā)揮巡視的績(jī)效所起的激勵(lì)。巡視制度能否實(shí)現(xiàn)實(shí)效轉(zhuǎn)化關(guān)鍵在于人,即巡視的主體。這就需要充分激發(fā)巡視主體的內(nèi)在動(dòng)力,巡視的績(jī)效考核就是激發(fā)巡視主體內(nèi)在動(dòng)力的關(guān)鍵,科學(xué)合理的績(jī)效考核有助于調(diào)動(dòng)巡視人員的積極性與主動(dòng)性。因此,要制定科學(xué)合理的巡視績(jī)效考核辦法,將巡視內(nèi)容量化,將巡視的績(jī)效與巡視主體的工作業(yè)績(jī)掛鉤,倒逼巡視主體認(rèn)真執(zhí)行巡視制度,讓巡視制度的實(shí)效得到釋放。

三是注重吸納巡視的群眾參與。群眾的有效參與是巡視制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。要充分發(fā)揮人民群眾在巡視工作中的主體地位和積極參與優(yōu)勢(shì),通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、匿名郵箱和電話等方式,鼓勵(lì)群眾就重大巡視問(wèn)題線索向有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào),對(duì)于有價(jià)值線索可給予舉報(bào)者一定獎(jiǎng)勵(lì),并且保護(hù)舉報(bào)者的個(gè)人隱私和人身安全,防止被打擊報(bào)復(fù),同時(shí)對(duì)故意栽贓陷害一經(jīng)查出也要嚴(yán)厲處理。

4.注重巡視制度的協(xié)調(diào)配合,強(qiáng)調(diào)巡視方法的協(xié)同推進(jìn)

巡視制度要想有效運(yùn)轉(zhuǎn),離不開其他制度的相互配合和有效銜接。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào):“促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào),讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。”[1]66在推進(jìn)巡視制度過(guò)程中,堅(jiān)持系統(tǒng)方法,協(xié)同推進(jìn)巡視制度和其他制度的相互配合和有效銜接。就黨內(nèi)來(lái)講,注重巡視制度與民主生活制度、述職述廉制度和民主測(cè)評(píng)制度相互配合;就黨外而言,注重巡視制度與黨外民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和信訪監(jiān)督有效銜接。具體而言:

一方面,堅(jiān)持系統(tǒng)思維,積極構(gòu)建以巡視制度為主體,其他監(jiān)督制度為補(bǔ)充的內(nèi)部相互協(xié)調(diào)的巡視檢查體系。將巡視制度、民主測(cè)評(píng)機(jī)制、述職述廉制度和民主生活制度等有效結(jié)合,將其他監(jiān)督制度的優(yōu)勢(shì)充分吸納到巡視制度體系中來(lái),在巡視制度體系構(gòu)建中注重各種巡視機(jī)制的配套性,在巡視制度執(zhí)行中注重巡視體制的協(xié)調(diào)性,在整合黨內(nèi)監(jiān)督制度的合力中協(xié)調(diào)推進(jìn)巡視工作。

另一方面,積極構(gòu)建以黨內(nèi)巡視制度為主體,黨外其他監(jiān)督制度輔助的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的綜合性巡視制度體系。巡視制度本質(zhì)上是一種自上而下的監(jiān)督制度,但這種監(jiān)督制度要想發(fā)揮應(yīng)有的作用,離不開黨外其他監(jiān)督制度的協(xié)調(diào)配合,尤其是黨外監(jiān)督制度中的平行監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督。要將黨內(nèi)巡視監(jiān)督與黨外民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和信訪監(jiān)督有效融合,充分吸納黨外其他監(jiān)督資源的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處,在執(zhí)行黨內(nèi)巡視制度過(guò)程中注重與黨外監(jiān)督制度相互配合,以整合黨外監(jiān)督資源來(lái)協(xié)調(diào)推進(jìn)黨內(nèi)巡視工作。

5．注重巡視巡察的機(jī)制銜接,強(qiáng)調(diào)巡視巡察的上下聯(lián)動(dòng)

巡視制度的良好運(yùn)轉(zhuǎn)需要巡視巡察的上下聯(lián)動(dòng)和機(jī)制銜接。根據(jù)中央關(guān)于巡視巡察的文件精神和最新部署,需要建構(gòu)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的有效機(jī)制。

一是建立巡視巡察聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。一方面,由中央巡視組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央巡視組研究制定巡視巡察工作的整體規(guī)劃和年度計(jì)劃,召開專題會(huì)議,聽取有關(guān)匯報(bào),了解地方巡視工作具體情況并提出意見。另一方面,讓地方巡視組具體負(fù)責(zé)。地方巡視組要對(duì)本地區(qū)巡視巡察工作進(jìn)行謀劃與部署,通過(guò)專題會(huì)議和全體會(huì)議等形式,部署本地區(qū)巡視巡察工作。

二是完善巡視巡察聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。建立整體謀劃?rùn)C(jī)制。第一,中央巡視組要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),在任務(wù)分配、政策制定、制度設(shè)計(jì)和隊(duì)伍管理等方面要整體規(guī)劃,協(xié)調(diào)好巡視巡察工作。第二,地方巡視組在執(zhí)行中央巡視組的大政方針外,還要因地制宜,制定契合本地區(qū)的具體巡察方案。第三,完善一體推進(jìn)機(jī)制,中央和地方的巡視巡察要一體推進(jìn)、協(xié)調(diào)一致和同向發(fā)力,根據(jù)不同情況,創(chuàng)新不同的推進(jìn)形式。第四,要運(yùn)用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù),建立管理信息系統(tǒng),處理相關(guān)信息,實(shí)現(xiàn)信息共享。巡視巡察機(jī)關(guān)要充分運(yùn)用信息系統(tǒng),運(yùn)用科學(xué)方法對(duì)信息進(jìn)行分析與處理,精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,提高工作效率。

三是構(gòu)建巡視巡察聯(lián)動(dòng)的保障機(jī)制。一是建立檢查督導(dǎo)機(jī)制。巡視組通過(guò)查閱資料、實(shí)地調(diào)研和聽取匯報(bào)等形式,對(duì)被巡視對(duì)象的主體責(zé)任落實(shí)情況、履職盡責(zé)情況、工作開展情況等方面進(jìn)行全面督查。被巡視巡察的對(duì)象,要根據(jù)督查報(bào)告,排查其問(wèn)題,并進(jìn)行整改,向巡視組遞交整改報(bào)告書。二是完善評(píng)價(jià)考核機(jī)制。要運(yùn)用大數(shù)據(jù)測(cè)評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)評(píng)、群眾參評(píng)、媒體海評(píng)等諸多方法,客觀公正地考核與評(píng)價(jià)人員。三是要強(qiáng)化考評(píng)成果的運(yùn)用,大力提拔政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)和群眾基礎(chǔ)好的領(lǐng)導(dǎo)干部和普通巡查人員;對(duì)于考評(píng)成績(jī)較差者,要給予一定的警告,必要時(shí)給予降級(jí)或調(diào)離崗位。