廖 艷

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院,貴州 貴陽(yáng) 550025)

一 問(wèn)題的提出

災(zāi)害治理是一個(gè)關(guān)系國(guó)家安全與人民生活的重要問(wèn)題。新中國(guó)成立以來(lái),黨和政府高度重視防災(zāi)減災(zāi)工作,有力應(yīng)對(duì)了一系列重大自然災(zāi)害,在災(zāi)害治理方面取得了舉世矚目的成就,為全球?yàn)?zāi)害治理貢獻(xiàn)了寶貴的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)在災(zāi)害治理上的成就不僅高度彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心的執(zhí)政理念,也充分展示了中國(guó)政府不斷發(fā)展的災(zāi)害治理能力,成功驗(yàn)證了社會(huì)主義國(guó)家“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)。雖然我國(guó)災(zāi)害治理已經(jīng)取得了一系列重大成就,但不可否認(rèn)的是,我國(guó)的災(zāi)害治理體系和治理能力與國(guó)家治理的現(xiàn)代化還存在差距,在滿足人民對(duì)美好生活的需求方面仍有提升空間?；谏鲜鲈?中共二十大報(bào)告要求,“提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和重大突發(fā)公共事件處置保障能力,加強(qiáng)國(guó)家區(qū)域應(yīng)急力量建設(shè)。”[1]54

為了貫徹落實(shí)中共二十大文件精神,政府與學(xué)界都應(yīng)積極思考我國(guó)當(dāng)前災(zāi)害治理中的制度短板和能力缺陷,探索災(zāi)害治理體系完善和制度提升的道路。在筆者看來(lái),當(dāng)前我國(guó)災(zāi)害治理存在的一個(gè)顯著缺陷是國(guó)家與社會(huì)之間缺乏良性互動(dòng)。盡管“一方有難,八方支援”的社會(huì)動(dòng)員模式在激發(fā)社會(huì)力量參與救災(zāi)中發(fā)揮了積極作用,[2]42但是當(dāng)下中國(guó)實(shí)際上并沒(méi)有真正形成國(guó)家-社會(huì)之間的災(zāi)害治理共同體。由于災(zāi)害治理共同體的缺失,在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性災(zāi)害事件時(shí),政府不僅難以有效克服資源不足和能力局限的難題,也不能充分發(fā)揮非政府主體在防災(zāi)減災(zāi)工作中的積極作用。基于此,本文引入共同體的概念,分析災(zāi)害治理共同體的建設(shè)動(dòng)因,剖析法治對(duì)于災(zāi)害治理共同體建設(shè)的重要價(jià)值,反思我國(guó)災(zāi)害治理共同體建設(shè)的法治保障現(xiàn)狀,試圖構(gòu)建制度化和規(guī)范化的政府-市場(chǎng)-社會(huì)協(xié)同共治的災(zāi)害治理體系,促使多元主體在法治軌道內(nèi)互信合作,形成災(zāi)害治理合力,提高災(zāi)害治理效能。

二 我國(guó)災(zāi)害治理共同體的建設(shè)動(dòng)因和法治依賴

(一)我國(guó)災(zāi)害治理共同體的建設(shè)動(dòng)因

頻繁發(fā)生的災(zāi)害事件對(duì)個(gè)體和社會(huì)造成了巨大的消極性后果,因此需要進(jìn)一步完善災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)暮χ卫砝砟睢⒅卫斫Y(jié)構(gòu)及治理手段。無(wú)論是從災(zāi)害防控方式創(chuàng)新的角度還是從災(zāi)害防控的實(shí)踐成效來(lái)看,建構(gòu)災(zāi)害治理共同體都是當(dāng)前災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的必然選擇。

1.實(shí)踐反思:社會(huì)動(dòng)員機(jī)制下政社合作的可持續(xù)性難題

我國(guó)災(zāi)害治理實(shí)踐長(zhǎng)期關(guān)注于政府治理,推行的是“單中心災(zāi)害治理”模式。在“單中心災(zāi)害治理”模式下,國(guó)家是災(zāi)害治理的當(dāng)然義務(wù)體,政府是災(zāi)害治理活動(dòng)的中心。政府中心責(zé)任災(zāi)害治理模式基本排斥了其他主體的參與,形成了“全能政府”的災(zāi)害治理形態(tài)。實(shí)踐中,政府中心責(zé)任災(zāi)害治理模式面臨著兩大難題。首先,面臨著公共資源局限性難題。因?yàn)闉?zāi)害事件只是人類(lèi)社會(huì)的一個(gè)意外事件,而公共治理體系更多針對(duì)的是常態(tài)社會(huì)設(shè)計(jì),盡管?chē)?guó)家越來(lái)越重視風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和危機(jī)管理,危機(jī)應(yīng)對(duì)中的資源儲(chǔ)備和供給體系也越來(lái)越完備,但在面對(duì)重大突發(fā)性災(zāi)害事件時(shí)仍然難以完全應(yīng)對(duì)。其次,容易陷入效率困境。政府中心責(zé)任模式意味著將依賴一系列的科層化和分工化的政府機(jī)構(gòu)對(duì)公共應(yīng)急事件進(jìn)行治理。由于災(zāi)害治理的復(fù)雜性,政府治理很容易陷入?yún)f(xié)調(diào)成本增高的困境。與此同時(shí),在災(zāi)害事件中,民眾對(duì)政府的依賴程度急劇上升,對(duì)政府治理的時(shí)效性有了更高的期望。為了達(dá)到這一目的,國(guó)家可能采取一些緊急手段要求各級(jí)政府快速恢復(fù)社會(huì)秩序,減少民眾的負(fù)面情緒,促進(jìn)民眾對(duì)政府的信任和認(rèn)同。這種政治上的壓力和任務(wù)常常外化為各種運(yùn)動(dòng)式治理的政治動(dòng)員和激勵(lì)機(jī)制,更看重的是短期利益的實(shí)現(xiàn)和眼前社會(huì)秩序的恢復(fù)。這種快速解決問(wèn)題的行動(dòng)邏輯容易引發(fā)新的問(wèn)題,降低災(zāi)害治理的效率。

為了解決上述難題,政府常常依賴于傳統(tǒng)的社會(huì)動(dòng)員政策工具,充分激活社會(huì)動(dòng)力,讓各類(lèi)非政府主體積極參與災(zāi)害緊急救援救助及災(zāi)后重建工作。不可否認(rèn)的是,社會(huì)動(dòng)員具有較高的災(zāi)害應(yīng)對(duì)效率,但是社會(huì)動(dòng)員機(jī)制仍然存在著一些固有的缺陷。一方面,在“全能政府”的治理邏輯之下,即使不得不吸收非政府主體參與災(zāi)害治理,政府也習(xí)慣性地試圖將這些參與者全部納入自己的管控之下,政府與非政府主體之間是一種主客體的關(guān)系,多主體之間的平等、信任的協(xié)作關(guān)系難以長(zhǎng)期維系。[2]44另一方面,社會(huì)動(dòng)員的目的是發(fā)動(dòng)社會(huì)力量與國(guó)家共渡難關(guān),政府希冀非政府主體自愿無(wú)償?shù)貐⑴c災(zāi)害治理。這對(duì)于追求經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)及需要生存和發(fā)展的社會(huì)組織和公民來(lái)說(shuō),常態(tài)化無(wú)償參與災(zāi)害治理的理想和目標(biāo)難以持續(xù)。因此,社會(huì)動(dòng)員機(jī)制下的政社互動(dòng)模式已經(jīng)不能滿足新時(shí)代災(zāi)害治理的需求。我們必須積極轉(zhuǎn)換治理范式,不僅要充分地“激活社會(huì)”,更要積極地“吸收社會(huì)”,構(gòu)建政府-市場(chǎng)-社會(huì)合作共治的災(zāi)害治理共同體,讓各類(lèi)非政府主體能以合理的身份融入國(guó)家災(zāi)害治理的現(xiàn)代化體系當(dāng)中。災(zāi)害治理共同體的構(gòu)建意味著政府與非政府主體之間共同形成相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)且關(guān)系穩(wěn)定的災(zāi)害治理統(tǒng)一體,成員之間共同治災(zāi),共受風(fēng)險(xiǎn),共擔(dān)責(zé)任。當(dāng)然,政府與非政府主體之間有著明確的義務(wù)界分和功能互補(bǔ)。政府是災(zāi)害治理的首要責(zé)任主體,是災(zāi)害治理行動(dòng)的核心,主要履行的是主導(dǎo)、組織和監(jiān)督義務(wù);非政府主體被賦予合法的治理主體身份,是災(zāi)害治理的參與者,主要履行的是配合義務(wù)和協(xié)同治理義務(wù)。

2.理論踐行:公共危機(jī)治理中的共同體戰(zhàn)略

由于公共安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨,單獨(dú)依靠政府系統(tǒng)已經(jīng)無(wú)法充分應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性,而分散無(wú)序的集體行動(dòng)邏輯又不足以抵抗風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)合性。面對(duì)復(fù)雜棘手的公共危機(jī)事件,學(xué)者們對(duì)狹隘主體觀予以反思,創(chuàng)新了公共危機(jī)治理模式,共同體戰(zhàn)略成為公共危機(jī)的治理之道。公共危機(jī)治理中的共同體戰(zhàn)略是對(duì)傳統(tǒng)共同體思想的承繼和創(chuàng)新。

1887年,德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯首次提出了“共同體”的概念,隨后不同學(xué)科相繼對(duì)其進(jìn)行了詳細(xì)解讀,共同體思想也得以不斷豐富和發(fā)展。當(dāng)然,共同體思想并非是在19世紀(jì)末才產(chǎn)生的,早在古希臘時(shí)期,思想家們就已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注共同體的意義。比如,亞里士多德認(rèn)為,共同體是為了達(dá)到某種共同善而結(jié)合在一起的關(guān)系團(tuán)體,這種共同的善有別于個(gè)人的善。[3]72-78共同體經(jīng)歷了由自然形成的以情感、地域、倫理為基礎(chǔ)的“血緣共同體”到當(dāng)代社會(huì)的共享尊嚴(yán)、共享發(fā)展成果、共享安全保障和共享世界命運(yùn)的“人類(lèi)命運(yùn)共同體”的發(fā)展歷程。共同體思想在時(shí)間的洗禮下歷久彌新,在新時(shí)代被賦予了新的內(nèi)涵和意義,煥發(fā)出新的生機(jī)。縱觀不同學(xué)者對(duì)共同體的理解,我們發(fā)現(xiàn),共同體必須具備一些基本特征。一是能夠滿足個(gè)體的基本需求,比如經(jīng)濟(jì)、權(quán)力、身份、社會(huì)認(rèn)同及應(yīng)對(duì)重大災(zāi)難和疾病等需求;二是擁有能夠被成員認(rèn)同的“精神家園”。[4]16-17也就是說(shuō),共同體更像是一個(gè)家,能給成員提供溫暖、安全、依靠和快樂(lè)。并且,共同體重申了每個(gè)成員享有避免錯(cuò)誤與災(zāi)難(這是與個(gè)體生活分不開(kāi)的風(fēng)險(xiǎn))的共同體保障的權(quán)利,當(dāng)共同體成員陷于困境時(shí),彼此之間應(yīng)給予一種“兄弟般的共同承擔(dān)”的承諾,[5]2-4為共同體成員提供安全的網(wǎng)絡(luò)。集體提供安全不僅是共同體形成的至關(guān)重要的力量,也是能夠?qū)⒐餐w黏合在一起的最為重要的力量。[6]99正因如此,共同體戰(zhàn)略成為當(dāng)代公共危機(jī)治理之道。

公共危機(jī)治理中的共同體戰(zhàn)略正是基于公共危機(jī)事件的突發(fā)性、流行性和不確定性的事實(shí)屬性,竭力于工具理性與價(jià)值理性有效整合的治理理念、治理思維和治理格局,以求在整體、全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本上釋放社會(huì)活力。[7]64該戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)的是,當(dāng)公共風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí),共同體成員之間相互依賴,彼此存有責(zé)任和義務(wù)共同應(yīng)對(duì)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn),這是該共同體得以存續(xù)的重要基礎(chǔ)。因?yàn)橐粋€(gè)政治共同體和人類(lèi)命運(yùn)共同體的成員已經(jīng)從該共同體中獲益,因此當(dāng)其他成員面臨自身無(wú)法應(yīng)對(duì)的重大災(zāi)難性事件時(shí),秉承互利互惠原則理應(yīng)承擔(dān)起協(xié)助其他公民避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或幫助受災(zāi)民眾擺脫困境的義務(wù),這樣的行動(dòng)邏輯才能確保政治共同體和人類(lèi)命運(yùn)共同體的安全和發(fā)展。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域也是如此。頻繁發(fā)生的災(zāi)害事件對(duì)公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全及社會(huì)秩序的維護(hù)造成了巨大的威脅,只有建立起良好的全社會(huì)共同的防御自然災(zāi)害的社會(huì)公德,樹(shù)立起關(guān)于社會(huì)共同體的災(zāi)害倫理意識(shí),形成災(zāi)害治理的責(zé)任共同體和倫理共同體,[8]166才能共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

(二)我國(guó)災(zāi)害治理共同體建設(shè)的法治依賴

正如上文所述,“國(guó)家-社會(huì)”共同在場(chǎng)的治理格局已經(jīng)成為我國(guó)災(zāi)害治理的當(dāng)然選擇。為了更好地促進(jìn)我國(guó)災(zāi)害治理共同體的建設(shè),我們需要運(yùn)用規(guī)范、權(quán)威、穩(wěn)定的法治手段。

1.通過(guò)法治確保國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)協(xié)同治災(zāi)的制度化和常態(tài)化

法治的根基在國(guó)家與社會(huì)的二元關(guān)系之中。國(guó)家與社會(huì)理想的關(guān)系狀態(tài)應(yīng)是二者在彼此分離的基礎(chǔ)上合作、互動(dòng)發(fā)展,這一維度正是現(xiàn)代公共應(yīng)急制度需要的。[9]6-7隨著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的糅合,越來(lái)越多的社會(huì)力量自愿參與到災(zāi)難治理之中,其中汶川地震成為中國(guó)社會(huì)力量參與重大災(zāi)害救援的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。[10]15然而遺憾的是,盡管非政府主體的災(zāi)害應(yīng)對(duì)優(yōu)勢(shì)已經(jīng)在實(shí)踐中得到了普遍認(rèn)可,但是政社之間的制度化和常態(tài)化合作并未真正形成。究其根由,是未能從規(guī)范層面和實(shí)踐層面解決兩個(gè)最基本的問(wèn)題,即“誰(shuí)協(xié)同治理”及“如何協(xié)同治理”的問(wèn)題。也就是說(shuō),現(xiàn)有制度沒(méi)有明確賦予非政府主體的治理主體身份,沒(méi)有明確其責(zé)任和義務(wù);實(shí)踐當(dāng)中非政府主體的治理主體身份很難真正得到政府的認(rèn)同與接納,共同治災(zāi)行動(dòng)的體制機(jī)制也尚未健全。

由于法治具有規(guī)范性、權(quán)威性和穩(wěn)定性等特質(zhì),法治成為確保多元主體規(guī)范有序協(xié)同參與災(zāi)害治理最有效的手段及成本最優(yōu)化的方式。一方面,可以進(jìn)一步完善法律制度,確認(rèn)非政府主體的治理主體地位及權(quán)利義務(wù),界分國(guó)家應(yīng)急權(quán)力和社會(huì)應(yīng)急權(quán)力。[9]47-48通過(guò)法律規(guī)則引導(dǎo)或禁止各主體行動(dòng),消除或限制共同治理過(guò)程的隨意性和不確定性,以此來(lái)確保災(zāi)害治理共同體建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面,可以在實(shí)踐中強(qiáng)化法治理念,加強(qiáng)各主體的義務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí),規(guī)范和暢通多元主體協(xié)同治災(zāi)的渠道和路徑,確保合作治災(zāi)效率的最大化。

2.通過(guò)法治助推國(guó)家災(zāi)害治理現(xiàn)代化建設(shè)

為了應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),執(zhí)政黨創(chuàng)新求變,在十九屆四中全會(huì)上審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(下文簡(jiǎn)稱“決定”)。該決定創(chuàng)造性地提出,要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體,確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序,建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”。這一要求為新時(shí)代的災(zāi)害治理提供了根本遵循和行動(dòng)綱領(lǐng)。一方面,災(zāi)害是人類(lèi)社會(huì)的大敵,免于災(zāi)害威脅的安全需求已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)人民群眾最迫切的需求之一,災(zāi)害治理理應(yīng)成為中國(guó)社會(huì)治理及平安中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容;另一方面,打造共建共治共享的災(zāi)害治理新格局,構(gòu)建災(zāi)害治理共同體,是實(shí)現(xiàn)國(guó)家災(zāi)害治理體系和災(zāi)害治理能力現(xiàn)代化的重要手段之一。

有學(xué)者甚至認(rèn)為,在碰上社會(huì)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)時(shí),社會(huì)治理及其共同體的作用和價(jià)值更加受到社會(huì)各方(尤其是政府官員和研究者)重視,[11]1危機(jī)時(shí)期的共同體建設(shè)比常態(tài)社會(huì)的共同體建設(shè)顯得更為迫切。因?yàn)橛辛诉@樣的治理共同體,“在面對(duì)地方政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)失靈時(shí)居民可以有效自救,在舉國(guó)治災(zāi)體制之下可以有效地實(shí)施社會(huì)動(dòng)員,夯實(shí)社會(huì)的治理基礎(chǔ)”。[12]221-223因此,我們應(yīng)該根據(jù)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,運(yùn)用法治手段助推災(zāi)害治理共同體的建設(shè),改革和創(chuàng)新既有的災(zāi)害治理法律制度,構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的多元主體協(xié)同治災(zāi)的制度體系,優(yōu)化社會(huì)參與的激勵(lì)措施及政社合作程序。只有這樣,才能充分激發(fā)非政府主體的公共理性和公共精神,使其與政府一起在法治框架內(nèi)有序分工、團(tuán)結(jié)協(xié)作、有效整合,并將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能,有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

三 我國(guó)災(zāi)害治理共同體建設(shè)的法治短板

(一)政府中心主義下的災(zāi)害立法:非政府主體的治理主體身份不明晰

災(zāi)害治理共同體良性運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提就是共同體成員之間能夠權(quán)責(zé)分明、分工明確。目前,在我國(guó)政府權(quán)威式災(zāi)害管理模式下,盡管許多災(zāi)害法開(kāi)始重視非政府主體的潛能和優(yōu)勢(shì),一些災(zāi)害法明確規(guī)定了“共治型”的應(yīng)急管理體制,[13]140并將社會(huì)參與確立為災(zāi)害治理的基本原則,社會(huì)參與規(guī)則的數(shù)量也有所增加。但是,我國(guó)災(zāi)害立法整體上仍然呈現(xiàn)出較明顯的政府中心主義色彩,對(duì)政府的責(zé)任和義務(wù)規(guī)定得非常詳盡,而社會(huì)參與規(guī)則相對(duì)模糊,尤其是有關(guān)非政府主體的治理主體身份和治理義務(wù)的規(guī)定不盡完善。

首先,有關(guān)非政府主體的治理主體身份的專門(mén)性規(guī)范缺失或者存在著瑕疵。值得肯定的是,多數(shù)災(zāi)害立法已經(jīng)規(guī)定了非政府主體的參與義務(wù)。比如,《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條第2款規(guī)定,“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”;《防震減災(zāi)法》第8條規(guī)定,“任何單位和個(gè)人都有依法參加防震減災(zāi)活動(dòng)的義務(wù)”。這些條款對(duì)于明確非政府主體的治理主體地位具有非常重要的作用。但是,部分立法沒(méi)有有關(guān)非政府主體的治理主體地位的專門(mén)性規(guī)定或者對(duì)其主體地位的規(guī)定不夠完善。比如,《湖南省雷電災(zāi)害防御條例》中就沒(méi)有有關(guān)非政府主體治理主體地位的專門(mén)性條款;而《江蘇省氣象災(zāi)害防御條例》僅僅規(guī)定了非政府主體負(fù)有配合和不妨礙的消極義務(wù),沒(méi)有明確規(guī)定其積極義務(wù)。這些規(guī)范依據(jù)上的不足嚴(yán)重影響了政府對(duì)非政府主體災(zāi)害治理主體身份的認(rèn)同及非政府主體的災(zāi)害治理熱情。

其次,有關(guān)非政府主體的治理義務(wù)和范圍的規(guī)范較為模糊。從目前的災(zāi)害法律文本來(lái)看,社會(huì)參與條款大都是倡導(dǎo)性規(guī)范。比如,《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第15條規(guī)定,“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人提供地質(zhì)災(zāi)害前兆信息”;《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第34條規(guī)定,“國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)”。這些倡導(dǎo)性規(guī)范往往表明的是立法者對(duì)社會(huì)參與行為的一種政策取向或政治態(tài)度,或是鼓勵(lì)、提倡非政府主體在一定條件下參與災(zāi)害治理。從法律規(guī)范的效力強(qiáng)弱或剛性程度來(lái)看,倡導(dǎo)性規(guī)范的效力較弱,主要依賴于行為主體的法律自覺(jué),對(duì)行為約束的強(qiáng)制力較低,并不必然影響到行為人的行為,也不必然帶來(lái)相應(yīng)的法律后果。毫無(wú)疑問(wèn),這些倡導(dǎo)性規(guī)范對(duì)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)災(zāi)害治理中的社會(huì)參與具有重要的價(jià)值。但是,這些數(shù)量豐富的倡導(dǎo)性規(guī)范會(huì)在一定程度上影響我們對(duì)社會(huì)參與義務(wù)和范圍的認(rèn)知,不利于法律的實(shí)施與運(yùn)用,無(wú)助于法律權(quán)威的提高,[14]非政府主體也很難據(jù)此準(zhǔn)確規(guī)劃自身的行為。

(二)形式化的法律激勵(lì):社會(huì)參與缺少必要的權(quán)益保障

從本質(zhì)上來(lái)看,非政府主體與政府的災(zāi)害應(yīng)對(duì)行為有著明顯區(qū)別,兩者的責(zé)任限度和義務(wù)范圍有著顯著差異。政府是災(zāi)害治理的首要義務(wù)體,而非政府主體承擔(dān)的是配合義務(wù)和協(xié)同保護(hù)責(zé)任,其災(zāi)害治理內(nèi)容既包括必須履行的強(qiáng)制性義務(wù),也包括自愿參與的合作協(xié)助義務(wù)。其中,強(qiáng)制性義務(wù)來(lái)自明確性、禁止性的法律規(guī)范,怠于履行就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果,具體包括不得破壞災(zāi)害預(yù)防環(huán)境和設(shè)施、不得阻攔政府的應(yīng)急征用、不編造和不傳播應(yīng)急虛假信息及災(zāi)害信息報(bào)告等義務(wù);而合作協(xié)助義務(wù)主要來(lái)源于法律對(duì)行動(dòng)者的引導(dǎo)性或鼓勵(lì)性規(guī)定,依賴的是行動(dòng)者的主動(dòng)參與,具體包括參與災(zāi)害監(jiān)測(cè)、提供應(yīng)急物品或服務(wù)、參與應(yīng)急救援救助及參與災(zāi)后重建等行為。也就是說(shuō),社會(huì)參與的許多災(zāi)害治理行為只是法律所倡導(dǎo)的“向上”和“向善”行為,其本質(zhì)就是一種人道主義行為和利他性行為。而非政府主體在實(shí)施這些利他性行為時(shí)面臨一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的悖論,即收益性的非政府主體與災(zāi)害治理行為的利他性之間始終處于緊張的狀態(tài)。一方面,非政府主體尤其是私人企業(yè)無(wú)論多么富有同情心和社會(huì)責(zé)任感,其本身必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本邏輯,行動(dòng)取向終究要受到“成本-收益”規(guī)律的限制。[15]2-3另一方面,災(zāi)害治理是一種投入高、回報(bào)少的人道主義行動(dòng),在大多數(shù)情況下,其行動(dòng)會(huì)讓服務(wù)對(duì)象及其他主體不用付出而單純受益,而行動(dòng)者自身無(wú)法直接獲益或者獲益甚少。災(zāi)害治理的利他性與非政府主體的私人屬性之間必然會(huì)產(chǎn)生劇烈的沖突與矛盾,因此不宜通過(guò)禁止性規(guī)范予以約束和規(guī)制,需要運(yùn)用激勵(lì)性法律規(guī)范加以鼓勵(lì)、誘導(dǎo)和嘉獎(jiǎng)。[16]102立法者通過(guò)給予不同參與水平的社會(huì)成員區(qū)別對(duì)待的激勵(lì)分配,使得參與者能夠獲得額外的收益,誘導(dǎo)當(dāng)事人采取從社會(huì)角度看最優(yōu)的行動(dòng),[17]66鼓勵(lì)人們從事其所肯定的并且有益于社會(huì)的行為,尤其是嘉獎(jiǎng)那些以切實(shí)的法律行為取得了重大社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的人,[18]以此來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的總體互惠及滿足個(gè)體的利益需求,[19]69-70為國(guó)家或其政府與社會(huì)成員之間形成某種合作提供可能。目前,從數(shù)量上看,盡管我國(guó)部分災(zāi)害法在社會(huì)參與激勵(lì)方面仍然陷入“法律的沉默”,但多數(shù)災(zāi)害法已經(jīng)設(shè)計(jì)了激勵(lì)制度。然而,我國(guó)目前的社會(huì)參與法律激勵(lì)制度呈現(xiàn)出形式化的特征,存在著明顯的效果缺陷,即未能充分保障非政府主體的權(quán)益。

首先,法律激勵(lì)標(biāo)的較為單一,難以滿足非政府主體的多元需求。對(duì)于激勵(lì)機(jī)制而言,最大的刺激因素是利益,一切激勵(lì)機(jī)制都是圍繞著利益內(nèi)化構(gòu)建的。激勵(lì)法律規(guī)范正是通過(guò)給予利益,激發(fā)人們的積極性,從而實(shí)施法律所希望的行為。而一旦離開(kāi)了利益,該法律規(guī)范的激勵(lì)功能就無(wú)從談起了。[20]63法律激勵(lì)規(guī)范的利益具體表現(xiàn)為激勵(lì)標(biāo)的。按照激勵(lì)標(biāo)的的不同,法律激勵(lì)可以區(qū)分為精神型激勵(lì)、物質(zhì)型激勵(lì)及賦權(quán)型激勵(lì)。其中,精神型激勵(lì)包括特殊資格型、特殊待遇型和特殊榮譽(yù)型等類(lèi)型,物質(zhì)型激勵(lì)包括減免義務(wù)型、減免責(zé)任型、增加收益型、減少成本型等多種激勵(lì)類(lèi)型。根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì),現(xiàn)有災(zāi)害法的激勵(lì)規(guī)范中除了數(shù)量豐富的倡導(dǎo)型規(guī)范(即沒(méi)有明確規(guī)定激勵(lì)標(biāo)的的法律規(guī)范)外,僅有少量的減少成本型規(guī)范、減免義務(wù)型規(guī)范和增加收益型規(guī)范。其中,減少成本型規(guī)范可見(jiàn)于《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)防沙治沙法〉辦法》,該法第32條規(guī)定防沙治沙者可享受用水用電價(jià)格、土地使用等方面的優(yōu)惠。增加收益型規(guī)范可見(jiàn)于《防沙治沙法》,該法第33條明確給予防沙治沙者資金補(bǔ)助、財(cái)政貼息等激勵(lì)。減免義務(wù)型規(guī)范可見(jiàn)于《企業(yè)所得稅法》和《慈善法》,激勵(lì)手段都是稅收減免,只是激勵(lì)事由略有區(qū)別。賦予權(quán)利型、特殊資格型、減免責(zé)任型、特殊待遇型及特殊榮譽(yù)型的法律激勵(lì)規(guī)范根本不存在,無(wú)法滿足非政府主體多元化的激勵(lì)需求。特別值得注意的是,賦權(quán)型激勵(lì)規(guī)范對(duì)社會(huì)參與具有重要的促進(jìn)價(jià)值。該類(lèi)規(guī)范不僅可以提升非政府主體的權(quán)利意識(shí),而且可以激發(fā)其參與的內(nèi)生動(dòng)力,同時(shí)可以促使非政府主體從“公益救災(zāi)者”向“合作治災(zāi)者”身份的轉(zhuǎn)變。因此不得不說(shuō),賦權(quán)型激勵(lì)規(guī)范的缺失是現(xiàn)有災(zāi)害立法的一大缺憾。

其次,法律激勵(lì)權(quán)益保障機(jī)制不完善,法律激勵(lì)功能?chē)?yán)重受限。第一,法律激勵(lì)權(quán)益保障規(guī)則模糊。現(xiàn)有的社會(huì)參與激勵(lì)規(guī)范大都采用的是“國(guó)家鼓勵(lì)、引導(dǎo)、扶持”或者“給予特殊優(yōu)惠政策”之類(lèi)的原則性表述,沒(méi)有明確的法律后果,激勵(lì)的可落實(shí)性和強(qiáng)制效力極為有限。以激勵(lì)規(guī)則數(shù)量較多的《防震減災(zāi)法》為例。該法共有6條激勵(lì)規(guī)范(即第8條、第11條、第43條、第53條、第72條、第73條),鼓勵(lì)社會(huì)參與的領(lǐng)域幾乎覆蓋了地震災(zāi)害治理的全流程。但遺憾的是,其中僅有第11條簡(jiǎn)單提及了法律后果,要求“對(duì)在防震減災(zāi)工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”,其余規(guī)范都沒(méi)有提及法律后果。這些模糊的權(quán)益保障規(guī)則不僅無(wú)法為非政府主體提供其所需的物質(zhì)利益和精神利益,喪失激勵(lì)的基礎(chǔ);同時(shí)還為行政機(jī)關(guān)留下了較大的裁量空間,容易造成激勵(lì)行為的非常態(tài)化和任意性,出現(xiàn)激勵(lì)不足或激勵(lì)過(guò)度的現(xiàn)象,嚴(yán)重影響激勵(lì)受體權(quán)益的實(shí)現(xiàn),對(duì)法律激勵(lì)實(shí)施的監(jiān)督也造成了困難。第二,激勵(lì)資金保障制度闕如。激發(fā)非政府主體主動(dòng)深度參與災(zāi)害治理的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)在于能否提供足夠的經(jīng)濟(jì)誘因,這需要必要的財(cái)政予以保障。從制度層面來(lái)看,《預(yù)算法》的第40條要求設(shè)置預(yù)備費(fèi)用于處理自然災(zāi)害等突發(fā)事件,《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《自然災(zāi)害救助條例》《防沙治沙法》等法律法規(guī)也都要求將防災(zāi)減災(zāi)工作納入財(cái)政預(yù)算或者采取財(cái)政措施,保障防災(zāi)減災(zāi)工作所需的經(jīng)費(fèi)。實(shí)踐中,由于災(zāi)害防治資金本身就存在著地方財(cái)政投入不足的問(wèn)題,地方政府往往會(huì)用有限的資金優(yōu)先保障災(zāi)后的救助,對(duì)于災(zāi)前的預(yù)防及促進(jìn)災(zāi)害產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入極其有限,社會(huì)參與激勵(lì)資金更是難以得到保障,法律激勵(lì)的效果大打折扣。

(三)碎片化的合作機(jī)制:政社之間缺少常態(tài)化的銜接橋梁

有效的合作機(jī)制是共同體成員良性互動(dòng)的重要保障。盡管我國(guó)一些災(zāi)害立法已將社會(huì)參與確立為災(zāi)害治理的基本原則,同時(shí)《關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)也規(guī)定了社會(huì)力量參與災(zāi)害治理的重點(diǎn)范圍和主要任務(wù),但是治理主體之間的合作機(jī)制仍然呈現(xiàn)出“碎片化”特征,很難適應(yīng)復(fù)雜系統(tǒng)的災(zāi)害治理實(shí)踐,政社合作難以完全實(shí)現(xiàn)。

多元主體合作機(jī)制的“碎片化”主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。首先,多元主體合作組織體系的“碎片化”。盡管《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確建議,“爭(zhēng)取建立常設(shè)的社會(huì)力量參與救災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或服務(wù)平臺(tái),為災(zāi)區(qū)政府、社會(huì)力量、受災(zāi)群眾、社會(huì)公眾、媒體等相關(guān)各方搭建溝通服務(wù)的橋梁”,但是目前的災(zāi)害協(xié)同治理平臺(tái)尚未真正搭建起來(lái),其中最突出的問(wèn)題就是沒(méi)有構(gòu)建能夠有效吸納非政府主體的災(zāi)害治理組織結(jié)構(gòu)。從目前的災(zāi)害治理組織機(jī)構(gòu)及人員組成來(lái)看,非政府主體參與很少,災(zāi)害領(lǐng)域的社會(huì)參與、溝通、協(xié)商渠道仍不通暢。其次,災(zāi)害信息共享和應(yīng)急聯(lián)合演練機(jī)制的“碎片化”。信息共享和應(yīng)急聯(lián)合演練對(duì)于加強(qiáng)多元主體之間的交流溝通具有重要的價(jià)值,是銜接多元主體協(xié)同治災(zāi)的重要手段。目前,我國(guó)災(zāi)害信息的流動(dòng)在橫向和縱向?qū)用嫔暇纬闪瞬煌问降乃槠畡?shì),不僅在政府內(nèi)部存在跨部門(mén)信息資源共享的難題,而且在政府與非政府組織和個(gè)人之間也無(wú)法實(shí)現(xiàn)災(zāi)害信息的整合和共享。[21]92在應(yīng)急聯(lián)合演練方面,盡管《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》要求充分動(dòng)員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍的作用,建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)制度,但是現(xiàn)有的災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案中并沒(méi)有明確規(guī)定應(yīng)急聯(lián)合演練制度。這不僅不利于緊急狀況下政社之間實(shí)現(xiàn)人力、物力的快速對(duì)接和精準(zhǔn)互助,影響多元主體的應(yīng)急銜接效率;同時(shí)也影響政社之間治理權(quán)責(zé)邊界的明確化及協(xié)同治理體系的精細(xì)化和規(guī)范化。最后,國(guó)家監(jiān)督制度的簡(jiǎn)單化。在災(zāi)害治理過(guò)程中,非政府主體可能會(huì)出于利益的考量做出有利于自身的自主性決策,甚至可能借助危機(jī)治理違背公益原則,獲取不當(dāng)利益。比如,企業(yè)在提供救災(zāi)物資時(shí)囤積居奇、以次充好、哄抬物價(jià)等。[22]125因此,需要國(guó)家對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督,督促其在法治軌道內(nèi)與政府展開(kāi)合作治災(zāi)行動(dòng)。我國(guó)目前的國(guó)家監(jiān)督制度存在兩大問(wèn)題。一方面,監(jiān)督主體較多。根據(jù)我國(guó)災(zāi)害立法和政策的規(guī)定,應(yīng)急管理部、自然資源部、民政部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局等部門(mén)都有監(jiān)督權(quán)限和職責(zé),多部門(mén)之間職能交叉,很容易出現(xiàn)監(jiān)督不到位的情形。另一方面,監(jiān)督形式較為單一,主要表現(xiàn)為對(duì)違反法律的非政府主體進(jìn)行行政監(jiān)督和司法監(jiān)督,責(zé)令其停止違法行為,并限期改正及承擔(dān)賠償責(zé)任,或追究其刑事責(zé)任。

四 我國(guó)災(zāi)害治理共同體建設(shè)法治保障之完善

(一)完善立法:以共同體理念為指引明確非政府主體的治理主體身份

1.確立共同體理念

理念是制度制定和制度執(zhí)行的基礎(chǔ)和指引。正如上文所述,我國(guó)現(xiàn)有災(zāi)害立法呈現(xiàn)出濃厚的政府本位觀,協(xié)同治理的法律制度零碎而又分散,治理主體之間的有效合作行為難以充分開(kāi)展。因而,應(yīng)在災(zāi)害立法中確立共同體理念,強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)地位的同時(shí),明確非政府主體的權(quán)利和義務(wù),創(chuàng)建協(xié)同共治的規(guī)范制度。通過(guò)共同體理念的確立,引導(dǎo)政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的一元主體并以行政控制為主的社會(huì)管理理念,樹(shù)立多元治理、共建共享的治理理念,[23]27認(rèn)同非政府主體的災(zāi)害治理優(yōu)勢(shì),尊重、支持和引導(dǎo)非政府主體參與災(zāi)害治理,積極創(chuàng)造多元共治的制度和組織條件進(jìn)而引導(dǎo)和規(guī)范各主體實(shí)行合作治理行為;培養(yǎng)非政府主體的義務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí),引導(dǎo)其積極履行法律責(zé)任和義務(wù),避免其在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中消極應(yīng)對(duì)、陽(yáng)奉陰違。在此基礎(chǔ)上,尋求多元主體參與災(zāi)害治理的價(jià)值共識(shí),即關(guān)于災(zāi)害治理共同體的認(rèn)知及對(duì)于善治目標(biāo)的確認(rèn)。

有人感慨：如果說(shuō)下水道代表著一座城市的良心，那么報(bào)刊亭就是城市文化的“唱詩(shī)班”。傳承城市文脈，報(bào)刊亭的作用不容小覷。城市不能沒(méi)有報(bào)刊亭，城市需要更加美好的報(bào)刊亭。

2.厘清主體型構(gòu)及責(zé)任界分

立法不僅要明確治災(zāi)主體的構(gòu)成,而且要細(xì)化各治理主體的職責(zé)分工,讓各治理主體能夠依法各司其職,合作共治。由于現(xiàn)行立法對(duì)政府的治理主導(dǎo)地位及治理義務(wù)責(zé)任規(guī)定得非常明晰,因而我們需要厘清的是非政府主體的類(lèi)型及治理范圍和責(zé)任,減少倡導(dǎo)性規(guī)范的數(shù)量,將社會(huì)參與僅僅作為原則性條款或綱領(lǐng)性條款規(guī)定于災(zāi)害立法之中,提高規(guī)范的明確性,讓“宣言書(shū)式”的法律規(guī)范真正落地。

首先,明確非政府主體的治理主體地位。我國(guó)災(zāi)害立法應(yīng)明確賦予非政府主體的治理主體地位,確保非政府主體依法參與災(zāi)害治理。同時(shí),還應(yīng)對(duì)非政府主體的類(lèi)型進(jìn)行爬梳,結(jié)束目前稱謂混亂的局面,明確企業(yè)、社會(huì)組織和公民為災(zāi)害治理的三大應(yīng)然社會(huì)力量。其次,明確非政府主體的協(xié)同治理義務(wù)及實(shí)施手段。正如西塞羅所說(shuō):“生活的全部高尚寓于對(duì)義務(wù)的重視,生活的恥辱在于對(duì)義務(wù)的疏忽?！盵24]9只有在災(zāi)害立法中明確了非政府主體的治理義務(wù),社會(huì)參與才能真正實(shí)現(xiàn)有法可依。災(zāi)害立法可以根據(jù)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)階段來(lái)具體規(guī)定其協(xié)同治理義務(wù)和范圍。具體而言,在災(zāi)害預(yù)防階段,非政府主體負(fù)有不得破壞災(zāi)害預(yù)防環(huán)境和設(shè)施、協(xié)助參與災(zāi)害監(jiān)測(cè)和預(yù)防的責(zé)任;在災(zāi)害救援救助和災(zāi)后重建階段,非政府主體負(fù)有不得阻止其成員參與志愿服務(wù)的義務(wù)、不得阻攔政府應(yīng)急征用的義務(wù)、協(xié)助參與應(yīng)急救援救助及災(zāi)后重建的責(zé)任。此外,在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的過(guò)程中,非政府主體還負(fù)有災(zāi)害信息報(bào)告義務(wù)及不編造、不傳播應(yīng)急虛假信息的義務(wù)。需要提請(qǐng)注意的是,災(zāi)害法應(yīng)特別規(guī)定,生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和管理重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的非政府主體在災(zāi)害時(shí)期負(fù)有特殊的義務(wù)和責(zé)任,他們必須通過(guò)公私合作或國(guó)家補(bǔ)償?shù)确绞絽⑴c災(zāi)害治理,具體內(nèi)容包括制訂應(yīng)急預(yù)案和計(jì)劃、開(kāi)展應(yīng)急演練、參與災(zāi)害監(jiān)測(cè)或預(yù)防、提供應(yīng)急物品或服務(wù)、參與災(zāi)害救援救助和災(zāi)后重建等方面。

(二)優(yōu)化法律激勵(lì):以權(quán)益保障為原則激發(fā)社會(huì)參與動(dòng)力

1.拓展法律激勵(lì)標(biāo)的的類(lèi)型

首先,完善物質(zhì)型激勵(lì)。災(zāi)害立法應(yīng)充分利用物質(zhì)激勵(lì)的功能,完善各種物質(zhì)激勵(lì)手段。其中,稅收激勵(lì)應(yīng)成為物質(zhì)激勵(lì)最重要的手段。在稅收優(yōu)惠范圍上,可以創(chuàng)新重大災(zāi)害事件中公益性捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠制度,將非政府主體向受益人的直接捐贈(zèng)行為納入稅收優(yōu)惠的范圍;加快研究災(zāi)害防治專用設(shè)備及專項(xiàng)資金的稅收優(yōu)惠的可行性,考慮對(duì)合理的災(zāi)害防治設(shè)備的使用及災(zāi)害防治專項(xiàng)資金進(jìn)行稅收免除;拓寬非營(yíng)利組織收入的免稅條件,將運(yùn)用于公益性支出的營(yíng)利性收入納入免稅范圍。在稅收激勵(lì)強(qiáng)度上,可以構(gòu)建重大災(zāi)害事件的捐贈(zèng)扣除限額標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)一步提高稅前扣除比例;在結(jié)轉(zhuǎn)抵扣年限方面,建議借鑒美國(guó)和德國(guó)的做法,將結(jié)轉(zhuǎn)年限延長(zhǎng)至5年或7年。其次,正確處理精神型激勵(lì)和物質(zhì)型激勵(lì)的關(guān)系。盡管非政府主體大多遵循的是理性經(jīng)濟(jì)人的行動(dòng)邏輯,法律激勵(lì)也更多強(qiáng)調(diào)對(duì)非政府主體的經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)。但是,重視物質(zhì)型激勵(lì)的同時(shí),不應(yīng)忽視精神型激勵(lì)的重要價(jià)值。因而,要同時(shí)運(yùn)用物質(zhì)型激勵(lì)和精神型激勵(lì),引發(fā)非政府主體不斷產(chǎn)生新的參與動(dòng)力,實(shí)現(xiàn)積極性持續(xù)高漲的良性循環(huán)。最后,構(gòu)建賦權(quán)型激勵(lì)。比如,運(yùn)用PPP模式賦予并落實(shí)非政府主體的災(zāi)害治理權(quán)益,利用非政府主體的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)機(jī)制,向公眾更好地提供防災(zāi)教育與應(yīng)急演練服務(wù)、應(yīng)急救援物品的供給和應(yīng)急救援服務(wù)。然而,從目前的PPP政策及實(shí)踐來(lái)看,與災(zāi)害治理相關(guān)的PPP項(xiàng)目?jī)H僅聚焦于傳統(tǒng)的環(huán)境生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域,其核心治理環(huán)節(jié)尚未覆蓋。因此,建議PPP立法時(shí)將項(xiàng)目范圍拓展至災(zāi)害治理全領(lǐng)域。

2.保障法律激勵(lì)標(biāo)的的落實(shí)

首先,提升法律激勵(lì)實(shí)施規(guī)則的明確性。第一,明確激勵(lì)主體?，F(xiàn)行災(zāi)害立法經(jīng)常出現(xiàn)籠統(tǒng)模糊的規(guī)定或者不規(guī)定激勵(lì)主體的情形。比如,《自然災(zāi)害救助條例》的第7條和《防震減災(zāi)法》的第11條都沒(méi)有規(guī)定激勵(lì)主體。(1)《自然災(zāi)害救助條例》第7條規(guī)定,“對(duì)在自然災(zāi)害救助中作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”;《防震減災(zāi)法》第11條規(guī)定,“國(guó)家鼓勵(lì)、支持防震減災(zāi)的科學(xué)技術(shù)研究,逐步提高防震減災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究經(jīng)費(fèi)投入,推廣先進(jìn)的科學(xué)研究成果,加強(qiáng)國(guó)際合作與交流,提高防震減災(zāi)工作水平”。災(zāi)害立法應(yīng)堅(jiān)決杜絕這種情形。因?yàn)楸M管立法賦予了相關(guān)非政府主體獲得激勵(lì)的權(quán)利,但是如果沒(méi)有相應(yīng)的義務(wù)主體,其權(quán)利難以得到真正的落實(shí),容易造成激勵(lì)行為的虛無(wú)化。因此,應(yīng)對(duì)這些激勵(lì)法律規(guī)范進(jìn)行修改,像《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》的第9條一樣明確規(guī)定激勵(lì)主體,確保相關(guān)主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。(2)《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第9條規(guī)定,“任何單位和個(gè)人對(duì)地質(zhì)災(zāi)害防治工作中的違法行為都有權(quán)檢舉和控告。在地質(zhì)災(zāi)害防治工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人,由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。”第二,細(xì)化激勵(lì)事由、激勵(lì)手段、激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)程序。我們不僅應(yīng)在災(zāi)害立法中明確規(guī)定激勵(lì)事由、激勵(lì)手段和激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)也應(yīng)設(shè)計(jì)科學(xué)嚴(yán)格的激勵(lì)程序,實(shí)現(xiàn)法律激勵(lì)的規(guī)范化和程序化。在激勵(lì)事由、激勵(lì)手段和激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)上,要明確列舉應(yīng)受激勵(lì)的具體情形及具體的激勵(lì)類(lèi)型、等級(jí)、數(shù)量等。在激勵(lì)程序上,要細(xì)化激勵(lì)啟動(dòng)路徑、激勵(lì)資格審核認(rèn)定及激勵(lì)啟動(dòng)流程。特別值得一提的是,在激勵(lì)啟動(dòng)路徑方面,除了采用傳統(tǒng)的依職權(quán)啟動(dòng)激勵(lì)程序外,立法還可以賦予非政府主體相應(yīng)的激勵(lì)申請(qǐng)權(quán)。當(dāng)非政府主體符合某一法定激勵(lì)事由而政府并未主動(dòng)啟動(dòng)激勵(lì)認(rèn)定程序時(shí),非政府主體可以自主向政府申請(qǐng)啟動(dòng)激勵(lì)認(rèn)定程序,并在遭到拒絕時(shí)向相關(guān)部門(mén)申訴或向法院起訴,以維護(hù)自己的合法權(quán)益并約束、制衡政府的行政激勵(lì)行為。(3)獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)權(quán)是學(xué)者王懷勇、鄧若翰在研究社會(huì)參與扶貧的激勵(lì)類(lèi)型時(shí)提出的觀點(diǎn),筆者認(rèn)為該激勵(lì)方式也適用于激勵(lì)非政府主體參與災(zāi)害治理。參見(jiàn)王懷勇、鄧若翰:《后脫貧時(shí)代社會(huì)參與扶貧的法律激勵(lì)機(jī)制》,《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。只有這樣,政府在對(duì)非政府主體進(jìn)行激勵(lì)時(shí)才能真正實(shí)現(xiàn)有法可依和有法必依,防止出現(xiàn)“當(dāng)獎(jiǎng)不獎(jiǎng)”的混亂局面。

其次,設(shè)置激勵(lì)專項(xiàng)資金。只有明確了激勵(lì)資金的來(lái)源,法律激勵(lì)才具有可操作的現(xiàn)實(shí)空間,法律激勵(lì)的各種手段才可能真正得以落實(shí)。從現(xiàn)行的激勵(lì)法律規(guī)則來(lái)看,激勵(lì)主體主要是各級(jí)地方政府,在地方財(cái)政能力參差不齊的情況下,激勵(lì)受體的權(quán)利實(shí)現(xiàn)只能依賴于各級(jí)地方政府的主觀意愿及其財(cái)政能力。為了更好地落實(shí)社會(huì)參與災(zāi)害治理的法律激勵(lì)制度,有必要設(shè)置激勵(lì)專項(xiàng)資金,專門(mén)用于獎(jiǎng)勵(lì)和引導(dǎo)非政府主體參與防災(zāi)減災(zāi)工作。該資金的具體適用范圍包括支持非政府主體參與災(zāi)害預(yù)防工作和防災(zāi)減災(zāi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,獎(jiǎng)勵(lì)在緊急救援救助、災(zāi)后重建、防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)研發(fā)以及災(zāi)害捐贈(zèng)等工作中做出重大貢獻(xiàn)的非政府主體。在激勵(lì)專項(xiàng)資金設(shè)置比例上,考慮到目前防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)的艱巨性以及防災(zāi)減災(zāi)資金的有限性,比例不宜過(guò)高,此后可逐漸增加激勵(lì)資金的投入。

(三)創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制:以常態(tài)化為目標(biāo)助推政社可持續(xù)性合作

1.設(shè)置協(xié)同治災(zāi)的組織機(jī)構(gòu)

一方面,應(yīng)在常設(shè)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)里即各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)中下設(shè)一個(gè)專門(mén)管理和支持社會(huì)參與的部門(mén),該部門(mén)主要負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行應(yīng)急管理中社會(huì)參與的各項(xiàng)制度,指導(dǎo)非政府主體參與應(yīng)急事件的應(yīng)對(duì),協(xié)調(diào)政府與非政府主體之間的合作,監(jiān)督和評(píng)估應(yīng)急實(shí)踐中非政府主體的參與行為及其成效。許多國(guó)家都采用這一模式。日本在國(guó)家防災(zāi)組織中設(shè)有中小企業(yè)廳,負(fù)責(zé)企業(yè)的災(zāi)害參與工作。2005年卡特尼娜颶風(fēng)之后,美國(guó)在FEMA成立了私營(yíng)部門(mén)分部,專門(mén)負(fù)責(zé)應(yīng)急管理中的公私合作。而在每個(gè)區(qū)域的FEMA辦事處,也至少有一個(gè)專門(mén)人員負(fù)責(zé)區(qū)域性私營(yíng)部門(mén)的聯(lián)絡(luò)工作。[25]205-220另一方面,可在臨時(shí)性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)即各級(jí)各類(lèi)應(yīng)急管理指揮部以及應(yīng)急議事機(jī)構(gòu)中吸收非政府主體的優(yōu)秀代表。一些國(guó)家的非政府主體就是災(zāi)害治理組織體系的重要組成部分。比如,《日本災(zāi)害對(duì)策基本法》規(guī)定,日本銀行、電力公司、運(yùn)輸公司、NHK公司都有義務(wù)參加中央災(zāi)害管理委員會(huì)。[26]45通過(guò)對(duì)優(yōu)秀的非政府主體進(jìn)行吸收,進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)急管理指揮隊(duì)伍,促進(jìn)多元主體協(xié)同治災(zāi)的組織建設(shè),促成多主體的應(yīng)急決策模式的形成。

2.推進(jìn)災(zāi)害信息共享和應(yīng)急聯(lián)合演練的常態(tài)化

首先,災(zāi)害信息共享的常態(tài)化。為了滿足協(xié)同治災(zāi)主體的信息利用需求,需進(jìn)一步完善災(zāi)害信息共享制度,搭建共建共享的災(zāi)害信息平臺(tái),減少信息壁壘,打破信息壟斷,實(shí)現(xiàn)災(zāi)害信息互聯(lián)互通的常態(tài)化管理,依法為非政府主體提供一站式的災(zāi)害信息傳遞服務(wù),避免因“信息孤島”或信息分割而導(dǎo)致的治災(zāi)重疊或治災(zāi)真空等現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次,應(yīng)急聯(lián)合演練的常態(tài)化。應(yīng)急演練事關(guān)災(zāi)害緊急救援的效率以及災(zāi)害損失減少的程度,是實(shí)現(xiàn)災(zāi)害應(yīng)急工作常態(tài)化以及提升協(xié)同治災(zāi)能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了更好地發(fā)揮各治理主體在災(zāi)害事件中的救援合力,確保各主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、深度融合,應(yīng)在各級(jí)各類(lèi)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案中構(gòu)建應(yīng)急聯(lián)合演練制度,促成各治理主體經(jīng)常性地參加聯(lián)合應(yīng)急技巧培訓(xùn)和應(yīng)急聯(lián)合演練活動(dòng),確保各方主體充分有序參與災(zāi)害緊急救援救助。

3.創(chuàng)新災(zāi)害治理的國(guó)家監(jiān)督制度

首先,統(tǒng)一監(jiān)督主體。應(yīng)急管理體制的整合更加凸顯了分散的應(yīng)急法律制度的缺陷,[27]11我國(guó)災(zāi)害立法和政策應(yīng)相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整,將分屬于自然資源部、民政部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局等部門(mén)的監(jiān)督職責(zé)整合至應(yīng)急管理部,以便更好地督促非政府主體參與災(zāi)害治理。其次,創(chuàng)新監(jiān)督形式。由于非政府主體的災(zāi)害治理責(zé)任更多是一種非強(qiáng)制性責(zé)任,因此采取行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的功效非常有限。為了進(jìn)一步激勵(lì)和督促社會(huì)參與,需要對(duì)現(xiàn)有的國(guó)家監(jiān)督形式進(jìn)行創(chuàng)新。目前,《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)應(yīng)急力量健康發(fā)展的意見(jiàn)》中已經(jīng)明確指出,要完善社會(huì)應(yīng)急力量參加應(yīng)急管理工作誠(chéng)信評(píng)價(jià)制度,將誠(chéng)信評(píng)定情況作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和落實(shí)資助、扶持、優(yōu)惠政策的重要依據(jù)。同時(shí),也可以建立第三方企業(yè)災(zāi)害治理能力評(píng)價(jià)機(jī)制,定期對(duì)企業(yè)的災(zāi)害治理能力進(jìn)行評(píng)價(jià),[28]394刺激企業(yè)投入更多的熱情參與災(zāi)害治理。

五 結(jié) 語(yǔ)

面對(duì)重大突發(fā)性災(zāi)害事件頻發(fā)的事實(shí),人類(lèi)必須認(rèn)真反思如何預(yù)防或減少災(zāi)害帶來(lái)的損失,維護(hù)人類(lèi)的生存并促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。盡管?chē)?guó)家是災(zāi)害治理的首要義務(wù)主體,但是非政府主體的責(zé)任和貢獻(xiàn)越來(lái)越大,非政府主體理應(yīng)成為災(zāi)害治理的重要力量,與政府共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。因而,我國(guó)需要系統(tǒng)構(gòu)建災(zāi)害治理共同體建設(shè)的法制體系,并將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為效能,充分發(fā)揮災(zāi)害治理共同體的治理優(yōu)勢(shì),更好地提升災(zāi)害治理的效率。只有這樣,才能引領(lǐng)和規(guī)范多元主體合作治災(zāi),形成災(zāi)害治理合力,避免非政府主體在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的消極懈怠,大力推動(dòng)國(guó)家災(zāi)害治理體系和災(zāi)害治理能力的現(xiàn)代化。