張世青

(濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院,濟(jì)南250022 )

一、問題的提出

通常認(rèn)為,社會政策是政治家和政策制定者引入或修改旨在增加個體福利和增進(jìn)社會福祉的措施的行為(1)[英]皮特·阿爾科克等編:《解析社會政策》(第五版),董璐譯,北京:北京大學(xué)出版社,2020年,第3頁。。事實(shí)上,有些社會政策并不能普遍性地增進(jìn)個體福利、社會福祉,反而會造成有些地區(qū)或有些群體的福利受損。長期以來,我國社會政策不僅存在著明顯的城鄉(xiāng)之別,而且地區(qū)間的社會政策體系、社會政策受益對象、社會福利水平等方面均有顯著差異。例如,雖然我國于2022年1月開啟了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌,但養(yǎng)老保險制度的地區(qū)分割問題仍未消除,表現(xiàn)為不同區(qū)域之間基本養(yǎng)老保險的管理系統(tǒng)不統(tǒng)一、制度參數(shù)存有差別以及參保者的養(yǎng)老待遇水平有較大差距(2)王立劍:《養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌與新發(fā)展格局》,《中國社會保障》2022年第9期。。同時,一個城市內(nèi)部的社會政策也存在失衡發(fā)展問題,這既體現(xiàn)在不同所有制、行業(yè)、職業(yè)之間的不平衡,還體現(xiàn)在不同縣(市、區(qū))間的不平衡。比如,2014年濟(jì)南市歷下區(qū)在全市率先實(shí)行了免除公辦幼兒園、民辦幼兒園保教費(fèi)的政策。這一政策的覆蓋對象為擁有歷下區(qū)戶籍的常住人口以及在歷下區(qū)擁有房產(chǎn)且居住兩年及以上的非戶籍人口等(3)王原等:《濟(jì)南歷下區(qū):符合條件幼兒學(xué)前教育免費(fèi)》,《大眾日報(bào)》2014年2月25日。。筆者將由縣(市、區(qū))、市、省級政府在不違反上位法的前提下所制定、實(shí)施且主要惠及本地居民的社會政策稱為地域社會政策。

盡管國內(nèi)學(xué)界沒有明確提出地域社會政策這一概念,但已有研究開始支持這一概念。岳經(jīng)綸教授提出,當(dāng)前中國社會政策存在著地方化的現(xiàn)象,即“以地域?yàn)榻?jīng)、不同社會(職業(yè))身份類別為緯的新形態(tài)多元式社會保障體系”(4)⑧ 岳經(jīng)綸:《建構(gòu)“社會中國”:中國社會政策的發(fā)展與挑戰(zhàn)》,《探索與爭鳴》2010年第10期。。學(xué)界也研究了地域社會政策產(chǎn)生的原因。比如,趙慧的研究發(fā)現(xiàn),城市間低保政策存在較大差異的主要原因在于省級低保政策方案的不同,即“省級政府的政策方案內(nèi)容在形塑區(qū)域政策方面具有顯著的政策分化效應(yīng)”(5)趙慧:《社會政策的地方差異何以形成?一個多層級政策體系的解釋》,《廣東社會科學(xué)》2019年第6期。;李迎生認(rèn)為,區(qū)域間社會政策發(fā)展不平衡的原因在很大程度上與地方政府最大化本地的稅收、效益和經(jīng)濟(jì)規(guī)模有關(guān)(6)李迎生:《建設(shè)全國統(tǒng)一大市場中的社會政策:何以可能與何以可為》,《社會科學(xué)》2022年第11期。。另外,學(xué)界提出地域社會政策主要有三方面的積極價值。一是有助于國家調(diào)動地方政府的積極性,使其承擔(dān)起相應(yīng)的社會保護(hù)責(zé)任。在社會建設(shè)推進(jìn)過程中,國家會采取“放權(quán)”“讓利”等方式激勵地方政府的社會政策創(chuàng)造行為,以發(fā)揮其在社會保護(hù)中的主體責(zé)任作用(7)梁玉柱:《國家規(guī)劃如何有效保護(hù)社會?——基于改革開放40年中國社會保險發(fā)展歷程的研究》,《浙江社會科學(xué)》2018年第7期。。二是有助于促使地域社會政策實(shí)現(xiàn)政策擴(kuò)散。當(dāng)一項(xiàng)地方社會政策取得較大成功或較大社會反響后,一般會引起同級政府、上級政府乃至中央政府的重視,從而有助于形成政策創(chuàng)新—政策學(xué)習(xí)—政策擴(kuò)散機(jī)制(8)竇玉鵬:《新中國70年政策試點(diǎn)的歷史演進(jìn)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與未來展望》,《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。。三是地域社會政策“有利于創(chuàng)造一種地方認(rèn)同感,從而引導(dǎo)服務(wù)提供者和社會公眾實(shí)現(xiàn)社會政策的目標(biāo)”(9)張?jiān)伱?、李秉?《社會政策執(zhí)行中的地方政府間競賽與評獎:地方激勵理論及其在改善環(huán)境衛(wèi)生中的實(shí)踐》,《中國公共政策評論》2010年第4卷。。

盡管地域社會政策有著積極價值,但學(xué)界也不贊成長期發(fā)展地域社會政策,因其會引發(fā)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的福利不公平,而是主張?jiān)谌珖鴮?shí)行以公民身份為標(biāo)準(zhǔn)的社會政策(10)郁建興、樓蘇萍:《公民社會權(quán)利在中國:回顧、現(xiàn)狀與政策建議》,《教學(xué)與研究》2008年第12期。。鑒于以全國公民身份為準(zhǔn)繩的社會政策不會輕易實(shí)現(xiàn),有學(xué)者提出可先行建立以地域公民身份為主導(dǎo)的福利分配體制,即“在一定地域的范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的社會福利制度,這種不分戶籍身份、不分職業(yè)群體的社會福利制度有利于形成‘地域公民身份’”⑧,最終形成以“社會公民身份本位”和“人類需要本位”為價值基礎(chǔ)的“社會中國”(11)岳經(jīng)綸、方珂:《福利距離、地域正義與中國社會福利的平衡發(fā)展》,《探索與爭鳴》2020年第6期。。還有研究表明,近幾年來,隨著我國民生事業(yè)建設(shè)步伐的加快,地域性的社會政策正在消解。如高和榮教授等認(rèn)為,去地域化、去身份化正成為中國社會保障制度的發(fā)展導(dǎo)向,表現(xiàn)為社會保障關(guān)系實(shí)現(xiàn)了跨地區(qū)的接續(xù)轉(zhuǎn)移、社會保障制度實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及各統(tǒng)籌單位內(nèi)部的城鄉(xiāng)居民能夠均等獲得社會保障權(quán)益(12)高和榮、夏會琴:《去身份化和去地域化:中國社會保障制度的雙重整合》,《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2013年第1期。。

學(xué)界所提的社會政策的發(fā)展取向符合國家公平正義的發(fā)展邏輯,但既有研究還存在兩個突出問題。一是將地域社會政策的形成歸因于省級政府及地方政府的經(jīng)濟(jì)考量,實(shí)則遮蔽了地域社會政策生成的復(fù)雜性。簡言之,有的地域社會政策不僅僅出于經(jīng)濟(jì)原因,還受福利文化、社會環(huán)境等因素的影響。如果認(rèn)識不到地域社會政策緣何產(chǎn)生且長期、普遍性存在,那么破解地域社會政策、建設(shè)“社會中國”就會非常困難。二是學(xué)界看到了率先發(fā)展地域社會政策的積極作用,但對地域社會政策的消極意義欠缺深入分析,即低估了持續(xù)發(fā)展地域社會政策給國家、社會及個體帶來的持久負(fù)面影響?；诖?本文擬在分析地域社會政策生成邏輯,闡述其價值尤其是消極價值的基礎(chǔ)上,提出地域社會政策的調(diào)適方向。

二、地域社會政策生成的多重邏輯

通常而言,一國社會政策的形成受該國的政黨政治、領(lǐng)導(dǎo)人偏好、利益集團(tuán)、大眾傳媒、突發(fā)事件、社會問題的嚴(yán)重程度等諸多因素的影響。這些因素亦程度不一地影響著中國社會政策以及地域社會政策的制定、實(shí)施。當(dāng)然,中國地域社會政策的生成還受其他因素影響。

(一)差序格局結(jié)構(gòu)下的求助邏輯促成了地域社會政策

費(fèi)孝通在比較中西方社會結(jié)構(gòu)差別時,提出中國是差序格局式的結(jié)構(gòu),即“以‘己’為中心,像石子一般投入水中,和別人所聯(lián)系成的社會關(guān)系……像水的波紋一般,一圈圈推出去,愈推愈遠(yuǎn),也愈推愈薄”(13)② 費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國 生育制度》,北京:北京大學(xué)出版社,1998年,第27頁。。差序格局還體現(xiàn)著地緣關(guān)系,即“每一家以自己的地位作為中心,周圍劃出一個圈子,這個圈子是‘街坊’……是生活上的互助機(jī)構(gòu)”②?？梢?受差序格局社會結(jié)構(gòu)的影響,血緣、地緣成為人們關(guān)系強(qiáng)弱、互助強(qiáng)弱的重要標(biāo)尺。這也是緣何當(dāng)個體遇到困難時,大都會先向有血緣關(guān)系、地緣關(guān)系的親近者、慈善組織等尋求幫助的重要原因。同時,政府出于穩(wěn)定社會秩序、化解社會矛盾的需要,一般也會向困弱群體提供救助。中華人民共和國成立后,中央及地方政府主要是通過特惠型與普惠型的社會政策,向民眾提供基本的社會福利服務(wù)。特惠型社會政策的惠及對象大都會有嚴(yán)格的資格審查。通常,地方政府會根據(jù)民眾的戶籍、單位、職業(yè)等身份來確定受益資格。實(shí)言之,由身份屬性來決定是否向民眾提供以及提供多少社會福利服務(wù)的社會政策彰顯著差序格局結(jié)構(gòu)下的求助邏輯。

盡管政府與民眾之間沒有血緣關(guān)系,但在中國儒家文化的語境中,二者暗含著擬血緣關(guān)系。在傳統(tǒng)社會,有“為官一任,造福一方”之說,“造福一方”中的“方”正是地方官員所管轄的區(qū)域,同時,民眾視地方官員為“父母官”。這種認(rèn)知背后其實(shí)指向一種倫常關(guān)系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期,由于國家?guī)缀跽莆账械纳鐣Y源,“組織成員除從工作單位獲得工資報(bào)酬和社會福利外,沒有任何渠道?！M(jìn)了單位的門,就是國家的人’。這樣在遇到問題時人們自然就要找單位和國家,向它們‘求助’了”(14)④ 王思斌:《中國社會的求—助關(guān)系——制度與文化的視角》,《社會學(xué)研究》2001年第4期。?？梢?單位與單位員工的關(guān)系亦帶有擬血緣特點(diǎn),而且只有擁有單位身份者才能獲得單位及政府的重點(diǎn)幫扶。沒有單位者只能獲得來自民間以及地方政府的低水平救濟(jì)。改革開放后,這種差序化的求助邏輯并未徹底改變,甚至其“作為民族的一種生存經(jīng)驗(yàn),它還會在相當(dāng)長的時期內(nèi)和相當(dāng)廣闊的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生作用”④。當(dāng)前,我們看到,當(dāng)福利資源既定時,地方政府所實(shí)施的社會政策通常是優(yōu)先滿足本地戶籍居民的社會需要,其次為本地的外來流動人口,最后才是向外地、外省提供一定限度的福利資源。與此相照,當(dāng)某地民眾遭遇生活不測或?qū)で筝^高福祉時,他們?nèi)韵认驊艏鼗蚓幼〉卣畬で髱头?然后是較高一級的上級管轄政府,很少或基本不向外地政府尋求幫助?？梢?差序格局下的求助邏輯對地域社會政策的形成起到了催化乃至強(qiáng)化作用。

(二)行政發(fā)包制下的社會福利供給邏輯生發(fā)了地域社會政策

行政發(fā)包制是“分析政府間關(guān)系、官員激勵和政府治理”的理想類型,是“行政組織邊界之內(nèi)的‘內(nèi)部發(fā)包制’:在一個統(tǒng)一的權(quán)威之下,在上級與下級之間嵌入了發(fā)包的關(guān)系”(15)周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會》2014年第6期。。行政發(fā)包制具有三個特點(diǎn)。一是在行政權(quán)的分配上,委托人即發(fā)包方具有人事控制權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)察權(quán)等正式權(quán)威和剩余控制權(quán)(如不受約束的否決權(quán)、干預(yù)權(quán));承包方擔(dān)負(fù)著具體的執(zhí)行權(quán),同時承包方在執(zhí)行過程中擁有一定程度的自由裁量權(quán)。二是“行政發(fā)包制之下的財(cái)政(預(yù)算)包干制意味著承包方的支出責(zé)任與財(cái)權(quán)、財(cái)力是脫節(jié)的。發(fā)包方基于上下級權(quán)力關(guān)系,以行政事務(wù)包干的方式要求承包方承擔(dān)所有相關(guān)的支出責(zé)任,而與此同時未必安排了與這些支出責(zé)任相對應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力”(16)周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵與治理》(第二版),上海:格致出版社,2017年,第36頁。。三是發(fā)包方對承包方的考核重視結(jié)果導(dǎo)向而非程序?qū)颉Ｐ姓l(fā)包制對社會政策的影響在于,盡管中央政府會出臺一些社會政策并要求下級政府執(zhí)行,但在“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”的體制下,社會福利服務(wù)的供給會形成如下“發(fā)包”結(jié)構(gòu):中央政府—省級政府—市級政府—縣級政府,甚至縣級政府有時又將很多事務(wù)發(fā)包至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府。

受行政發(fā)包制影響,地方政府既會根據(jù)中央政府出臺的相關(guān)法律、法規(guī)等,制定順應(yīng)國家治理導(dǎo)向與符合考核指標(biāo)的社會政策,也會通盤考量自身的財(cái)力狀況、人口數(shù)量與人口結(jié)構(gòu)、社會發(fā)展水平等因素,繼而制定符合本地實(shí)際的社會政策。在此過程中,不僅形成了社會福利服務(wù)屬地化的供給與管理模式,而且地域社會政策還實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)和再生產(chǎn)。住房保障政策、流動人口子女的義務(wù)教育政策、扶貧政策、養(yǎng)老服務(wù)政策等社會政策均體現(xiàn)著行政發(fā)包制下的社會福利供給邏輯。以扶貧政策為例,2015年底召開的中央扶貧開發(fā)工作會議要求“各級黨委和政府必須把扶貧開發(fā)工作作為重大政治任務(wù)來抓”。會議期間,中央與脫貧任務(wù)重的22個省份簽訂了《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書》。為落實(shí)脫貧攻堅(jiān)任務(wù),中央要求“嚴(yán)格執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)一把手負(fù)責(zé)制,省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓”,各省份又逐級立下扶貧“軍令狀”,層層壓實(shí)扶貧責(zé)任?？梢哉f,扶貧政策體現(xiàn)了典型的“層層發(fā)包”特點(diǎn),各級黨委政府根據(jù)本地的貧困狀況實(shí)施了有針對性的扶貧政策,確保了脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期完成。

(三)地方政府“為社會創(chuàng)新而競爭”的邏輯生成了地域社會政策

通常認(rèn)為,地方政府競爭指的是“市場經(jīng)濟(jì)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)體中的政府圍繞吸引具有流動性的要素展開競爭,以增強(qiáng)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)體自己的競爭優(yōu)勢……旨在吸引資本、勞動和其他投入要素以盡可能提高當(dāng)?shù)氐母＠腿司杖搿?17)周業(yè)安等:《地方政府競爭與市場秩序的重構(gòu)》,《中國社會科學(xué)》2004年第1期。。我國改革開放后的很長一段時期,中央政府通過政治和經(jīng)濟(jì)上的“錦標(biāo)賽”設(shè)計(jì),激發(fā)了地方官員為了職務(wù)晉升而在GDP、財(cái)政收入、招商引資等方面展開充分競爭。事實(shí)表明,此種“為增長而競爭”的邏輯極大地調(diào)動了地方政府的主動性并產(chǎn)生了巨大的發(fā)展勢能,推動了經(jīng)濟(jì)高速增長。這種單一化的競爭邏輯也導(dǎo)致地方政府疏于社會建設(shè),以致給人們尤其是中低收入者的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房等帶來了較為沉重的經(jīng)濟(jì)壓力。

為扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展的失衡局勢,黨的十八大以來,社會建設(shè)提上了國家政策議程。黨的十八大報(bào)告提出:“全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局,促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各方面相協(xié)調(diào)?！?18)胡錦濤:《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報(bào)告》,北京:人民出版社,2012年版,第9頁。這意味著政府的職責(zé)從過去的經(jīng)濟(jì)增長主導(dǎo)轉(zhuǎn)向了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會等多領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展并舉。這種變化也引致地方政府間的競爭超越了經(jīng)濟(jì)層面,地方政府為獲取相對競爭優(yōu)勢,已著手為“社會創(chuàng)新”而競爭(19)何艷玲、李妮:《為創(chuàng)新而競爭:一種新的地方政府競爭機(jī)制》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第1期。。近幾年,一些地方政府為提升民生水準(zhǔn)或增強(qiáng)吸引力而出臺的地域性社會政策便體現(xiàn)了“為社會創(chuàng)新而競爭”的邏輯。當(dāng)前,眾多地區(qū)為引進(jìn)人才而實(shí)施的社會政策便為明證。例如,2017年武漢市的住房政策規(guī)定“每年建設(shè)籌集50萬平方米以上人才公寓,5年內(nèi)達(dá)到滿足20萬人租住需求的人才公寓總規(guī)?！?20)胡弦:《武漢發(fā)布百萬大學(xué)生留漢政策》,《湖北日報(bào)》2017年6月25日。。再如,2020年紹興市的住房政策規(guī)定,分別給予全日制博士、全日制碩士、“雙一流”全日制本科、其他全日制本科49萬元、25萬元、20萬元、6萬元的住房補(bǔ)貼(21)《中共紹興市委辦公室 紹興市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈高水平建設(shè)人才強(qiáng)市的若干政策〉〈促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策〉〈加快推動“三農(nóng)”高質(zhì)量發(fā)展的若干政策〉補(bǔ)充意見的通知》,http://www.sx.gov.cn/art/2020/12/31/art_1229560944_1800669.html 。。

(四)地方性知識指引下地方政府的自主創(chuàng)新邏輯生發(fā)了地域社會政策

人類學(xué)家格爾茨認(rèn)為,在西方的概念術(shù)語及知識系統(tǒng)外,還存在著形色各異的、具有本土特色和地域特質(zhì)的文化知識,即“地方性知識”。格爾茨指出了對待地方性知識的態(tài)度,即以他人看待我們的眼光看待我們自己可能令人大開眼界。視他人與我們具有同樣的天性是一種基本的禮貌。但是置身于他人來認(rèn)識我們,將自己視為人類因地制宜創(chuàng)造的生活形式中的一個地方性案例……卻是困難得多的境界(22)Clifford Geertz, Local Knowledge: Further Essays in Interpretive Anthropology, New York: Basic Books,1983, p.16.?？梢?在格爾茨看來,地方性知識是帶有一定地域特色的知識,對待地方性知識需持包容、開放的態(tài)度。地方性知識對社會政策的制定、實(shí)施同樣會產(chǎn)生一定的影響。從國家層面看,一項(xiàng)社會政策從議程設(shè)置到政策出臺會受國家的法律法規(guī)、財(cái)政狀況以及全球化等多種因素的制約;從地方政府層面看,地方政府出臺的社會政策,除了要遵循國家的法律法規(guī)外,還必須綜合考慮本地的“地方性知識”。故而,地域社會政策一般會彰顯當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、福利文化、政府的福利理念等。例如,從長期護(hù)理保險的試點(diǎn)地區(qū)看,養(yǎng)老護(hù)理保險各具地方特點(diǎn):北京市石景山區(qū)將失能人員的日?；旧钫樟虾团c基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理作為長期護(hù)理保險的內(nèi)容;青島市則向失能人員提供專護(hù)、院護(hù)、家護(hù)、巡護(hù)等服務(wù),向失智人員提供長期照護(hù)、日間照護(hù)和短期照護(hù)等服務(wù)。此外,兩地的長期護(hù)理保險在保障對象、資金籌集、護(hù)理服務(wù)支付標(biāo)準(zhǔn)等諸方面均存在差異。實(shí)言之,不僅長期護(hù)理保險政策而且低保政策、養(yǎng)老保險政策、教育政策等其他社會政策均體現(xiàn)著當(dāng)?shù)氐摹暗胤叫灾R”?？梢哉f,一些地域社會政策正是國家重視地方政府自主創(chuàng)新精神的反映,但也會導(dǎo)致社會政策在不同地域間差異化地實(shí)施。

地域社會政策的產(chǎn)生有時是某一因素發(fā)揮主導(dǎo)作用,其他因素起輔助作用。例如,精準(zhǔn)扶貧政策主要是地方政府依據(jù)“地方性知識”所采取的扶貧創(chuàng)新舉措。因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧乃是地方政府依據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際,在全面掌握本地區(qū)貧困人口的數(shù)量、分布、致貧原因及其潛在優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,整合多方資源,以“一村一策、一戶一策”的方式,將扶貧資源與貧困村和貧困戶的實(shí)際需求實(shí)現(xiàn)有效對接(23)呂方、梅琳:《“精準(zhǔn)扶貧”不是什么?——農(nóng)村轉(zhuǎn)型視閾下的中國農(nóng)村貧困治理》,《新視野》2017年第2期。。當(dāng)然,精準(zhǔn)扶貧政策的有效實(shí)施與官員的升遷邏輯亦有關(guān)聯(lián)。因?yàn)閲視ㄟ^自上而下的垂直督查機(jī)制、平級跨行政區(qū)的交叉督查機(jī)制以及多部門的聯(lián)合督查機(jī)制對某一地區(qū)、某一部門的精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行情況和扶貧績效進(jìn)行考核(24)王亞華、舒全峰:《中國精準(zhǔn)扶貧的政策過程與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)》,《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第1期。,并且對扶貧不力干部采取嚴(yán)厲問責(zé)。有的地域社會政策則是多種因素綜合作用的結(jié)果。比如,流動人口的社會融入政策一方面體現(xiàn)了行政發(fā)包制下的福利供給機(jī)制,即國家要求各地加快城市化步伐,強(qiáng)調(diào)流動人口的屬地化管理;另一方面體現(xiàn)著差序格局結(jié)構(gòu)下的求助機(jī)制,地方政府基于消除社會分化、促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)的需要,會加大對流動人口社會福利服務(wù)的供給力度。

三、地域社會政策的消極價值

學(xué)界及政府對地域社會政策的積極價值給予了足夠重視,以期地域社會政策能有效地回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用竦拿裆枨?期待其能夠?yàn)槠渌胤侥酥羾姨峁┥鐣叩膶W(xué)習(xí)藍(lán)本。當(dāng)然,學(xué)界與政府也不能忽視地域社會政策所引發(fā)的消極效應(yīng)。

(一)地域社會政策易造成社會政策體系碎片化,不利于全國統(tǒng)一大市場的構(gòu)建

黨的二十大報(bào)告提出要“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場,深化要素市場化改革,建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系”(25)習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》,北京:人民出版社,2022年,第29頁。。理論上,社會政策在推動全國統(tǒng)一大市場的構(gòu)建方面具有獨(dú)特作用,如社會政策能夠推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、能夠推動生產(chǎn)要素尤其是勞動力的循環(huán)流動。而要創(chuàng)建全國統(tǒng)一的大市場,就需要建立全國統(tǒng)一的社會政策體系,否則容易形成條塊相互阻隔的“諸侯經(jīng)濟(jì)”。而全國統(tǒng)一的社會政策體系的創(chuàng)建就要求國家依循權(quán)利公平原則保障公民的社會福利權(quán)。權(quán)利公平要求“必須排除出身、性別、民族、地域等先賦身份以及職業(yè)、行業(yè)、階層、權(quán)力等后致身份對個人或某些群體的福利權(quán)利限制”(26)張世青:《促進(jìn)社會整合:中國社會政策的發(fā)展走向》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第7期。。毫無疑問,我國的社會政策愈發(fā)體現(xiàn)出權(quán)利公平的特性,全國一體化的社會政策體系已成為發(fā)展趨勢。比如,城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度已實(shí)現(xiàn)整合,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險已開始全國統(tǒng)籌。還應(yīng)看到,有的社會政策仍帶有地區(qū)區(qū)隔、城鄉(xiāng)區(qū)隔、職業(yè)區(qū)隔的屬性,造成社會服務(wù)供給的碎片化(27)唐斌堯、叢曉峰:《國家責(zé)任與個體自由:福利權(quán)利正當(dāng)性之辯》,《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2021年第2期。。比如,流動人口及其家庭仍不能機(jī)會均等地享受所在城市尤其是特大城市的養(yǎng)老、教育、住房等基本的社會福利服務(wù),以致有些流動人口仍處于“半城市化”“半市民化”狀態(tài)。再如,盡管我國于2016年頒布了《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》,但由于頂層設(shè)計(jì)缺失以及缺乏《醫(yī)療保障法》的指引,有些地方的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度在管理體制、繳費(fèi)檔次、保障水平上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一,而有些地方仍處于城鄉(xiāng)分離狀態(tài)(28)鄭功成:《健康中國建設(shè)與全民醫(yī)保制度的完善》,《學(xué)術(shù)研究》2018年第1期。。事實(shí)證明,此種碎片化、地域性的社會政策制約了勞動力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、地域之間的自由流通,阻礙著全國統(tǒng)一大市場的構(gòu)建。

(二)地域社會政策容易造成地區(qū)間社會福利水平的發(fā)展差異,加深社會的不公平感

公平是執(zhí)政者與民眾共同追求的價值目標(biāo),政府常借助社會政策這一工具力促社會公平正義的達(dá)致。一般而言,社會政策所追求的公平“就是按照相同的原則分配公共權(quán)利和社會資源,并且根據(jù)相同的原則處理事情和進(jìn)行評價。社會的公平要求確立一套分配資源和權(quán)利的共同標(biāo)準(zhǔn),并且在人們分配權(quán)利和資源時遵循相同的程序,這些標(biāo)準(zhǔn)和程序是客觀的,而非主觀的”(29)俞可平:《重新思考平等、公平和正義》,《學(xué)術(shù)月刊》2017年第4期。。公平社會政策的實(shí)現(xiàn)要求國家或地方政府在分配資源時,需采取統(tǒng)一的分配原則和標(biāo)準(zhǔn),同時確保分配程序的客觀、正義。但地域社會政策很大程度上追求的是一地內(nèi)部的、特殊性的公平,而非全國性的、普遍意義上的公平。這意味著地域社會政策將拉大地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距,引發(fā)社會的不公平感。中國社科院在2006年至2015年做了五次“中國社會狀況綜合調(diào)查”,結(jié)果顯示,10年間公眾的社會公平感為64.8(總分100)。其中,對“城鄉(xiāng)之間的權(quán)利、待遇”“不同地區(qū)行業(yè)之間的待遇”的社會公平程度評價分別位列所調(diào)查十大領(lǐng)域的第九位、第十位,公平感分別為35.2、33.0(30)李煒:《近十年來中國公眾社會公平評價的特征分析》,《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第6期。。這兩大領(lǐng)域正屬于地域社會政策范疇?？梢灶A(yù)料,如果地域社會政策長期運(yùn)行下去,那么地區(qū)間的福利水平差距將日益拉大,人們的不公平感、社會剝奪感將更為強(qiáng)烈,以致為社會矛盾埋下隱患。

(三)地域社會政策易發(fā)展成特權(quán)福利,阻礙正常有序的社會流動

這里的特權(quán)福利并非那些游離于正式制度要求之外以及缺少監(jiān)督與制衡的法外特權(quán),而是由地方的政策法規(guī)所規(guī)定、專門賦予某一群體或地區(qū)的福利權(quán)利。一般來說,當(dāng)教育資源、養(yǎng)老資源、醫(yī)療資源等福利性資源數(shù)量一定時,享受特權(quán)福利的群體會形成利益集團(tuán),進(jìn)而要求政府采取相應(yīng)的政策措施以限制外來者、潛在競爭者享有資源或者盡量少地享受資源,那么受差序格局求助邏輯影響的地方政府亦會優(yōu)先考慮本地居民的利益訴求。這就會造成那些沒有當(dāng)?shù)貞艏唠y以獲得優(yōu)質(zhì)的福利資源,結(jié)果之一便是向上的社會流動將更為艱難。眾所周知,教育特別是高等教育是個人實(shí)現(xiàn)向上流動的重要機(jī)制,但高考招生政策卻具有較強(qiáng)的特權(quán)福利特性。有學(xué)者基于2014—2019年全國31個省份“雙一流”高校的錄取面板數(shù)據(jù),研究了新高考改革背景下省際間高等教育入學(xué)機(jī)會的公平性問題。研究發(fā)現(xiàn),新高考改革以來,“雙一流”高校在各省的錄取率雖然保持了普遍增長,但中西部地區(qū)和人口大省與北京、上海、天津等優(yōu)質(zhì)高等教育資源比較集中的地區(qū)相比,“雙一流”高校錄取率差距的絕對值不僅沒有下降,反而在一定程度上呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(31)徐光木、魏晴晴、何旭輝:《新高考改革促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會公平了嗎?——基于31個省份“雙一流”高校錄取面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研》,《教育與考試》2023年第1期。。這表明我國地區(qū)間的高等教育入學(xué)機(jī)會仍存在較大的地區(qū)差距。此種差距的背后與各地區(qū)的招生政策和各高校的分省招生計(jì)劃有著直接關(guān)聯(lián)?？梢韵胂?如果各領(lǐng)域的地域特權(quán)福利不被消除,那么每一個體向上的社會流動都會遭受機(jī)會不公平的制度性阻隔,“躺平”便可能成為有些社會成員的“理性選擇”。這無疑會造成社會結(jié)構(gòu)的固化,不利于激發(fā)社會活力。

(四)地域社會政策易與法治中國的建設(shè)目標(biāo)相背離

通常而言,社會政策以法律、條例、規(guī)定、辦法、草案等形式而存在。其中,法律的位階最高、權(quán)威性最強(qiáng),它能夠最大程度上獲得全社會的遵從與認(rèn)可,亦能在全國范圍內(nèi)有力地實(shí)施。當(dāng)前我國社會政策方面的立法數(shù)量較為欠缺,一些社會政策還主要表現(xiàn)為辦法、意見、草案、條例等政策性文件形式。與法律相較,政策性文件一般具有應(yīng)急性、靈活性、見效快等特點(diǎn),地方政府在解決社會問題時通常會有政策優(yōu)先的選擇偏好。事實(shí)表明,政策治理容易產(chǎn)生政策侵權(quán)的缺陷以及政策違約后難以有效通過司法程序及時解決的不足(32)張文顯:《法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路》,《法制與社會發(fā)展》2014年第5期。,這與法治中國的建設(shè)目標(biāo)相背離?！胺ㄖ沃袊敝赶虻氖恰爱?dāng)下的中國社會正處于從人治走向法治的歷史轉(zhuǎn)型過程之中,法治主義的觀念、行為和制度安排,正在逐步生成并替代人治主義的觀念、行為和制度安排”(33)鄭成良:《法治中國的時空維度》,《法制與社會發(fā)展》2013年第5期。。由于地域社會政策多是地方政府根據(jù)國家尤其是地方的行政法規(guī)來確定某些群體、某些地區(qū)有沒有資格享受相應(yīng)的福利,而忽視了憲法及其他法律所賦予的公民資格屬性,致使有些地域社會政策背離法治中國的建設(shè)宗旨和要求。

四、地域社會政策的調(diào)適方向

盡管地域社會政策不會輕易消失,短期內(nèi)也可能會加強(qiáng),但這仍要求各級政府及學(xué)界認(rèn)真看待地域社會政策的消極影響。唯有正視地域社會政策的消極價值,才可能采取有針對性的調(diào)適措施以規(guī)避其所帶來的弊端,才能確保與社會政策利益攸關(guān)的各方協(xié)同制定出公平正義的社會政策。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),防止社會政策演變成一地的特權(quán)福利

根據(jù)憲法規(guī)定,地方政府在維護(hù)中央政府權(quán)威及在符合上位法規(guī)定的前提下,可以因地制宜地開展一些創(chuàng)新活動。這就要求中央政府既要保護(hù)地方政府的社會政策創(chuàng)新行為,同樣不能忽視地域社會政策所產(chǎn)生的不公平和地方保護(hù)主義等問題。實(shí)則而言,無論地域社會政策具有何種合理性,抑或地域社會政策又具哪些積極價值,但一國之內(nèi)實(shí)行“一國多策”“城鄉(xiāng)分治”“一省多策”乃至“一市多策”的碎片化社會政策,是有失公平正義的。為扭轉(zhuǎn)此種局勢,需要國家弱化地域社會政策的發(fā)展導(dǎo)向,轉(zhuǎn)而實(shí)施以公民身份為準(zhǔn)繩的社會政策。公民身份是一種地位,是一種共同體所有成員都擁有的地位。所有擁有此種地位的人在被賦予的權(quán)利、義務(wù)方面都是平等的(34)T.H.Marshall and Tom Bottomore,Citizenship and Social Class.London:Pluto Press,1992,p.18.。故而,為防止有的地域社會政策演化為特權(quán)福利,就需要國家在對社會政策進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時,踐行全國統(tǒng)一的公民身份理念而非學(xué)界所倡導(dǎo)的地域公民身份理念,同時,在社會政策的實(shí)施、調(diào)整等環(huán)節(jié)采取四方面的優(yōu)化舉措。一是加強(qiáng)社會政策領(lǐng)域的立法,以法律方式保障每一位公民均有平等的法律資格享受相應(yīng)的社會福利權(quán)利。政府尤其是地方政府不能有選擇性地將某些社會權(quán)利賦予某一地區(qū)或某一群體,除非有法律的專門規(guī)定。二是國家需采取平衡化的社會政策發(fā)展思路,既要力促縮小群體、地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間的福利水平差距,還要穩(wěn)步提升基本公共服務(wù)的水平和質(zhì)量,確保社會政策能夠有效發(fā)揮調(diào)節(jié)利益分化的功能(35)關(guān)信平:《中國共產(chǎn)黨百年社會政策的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)》,《中國社會科學(xué)》2022年第2期。。三是上級政府尤其是中央政府需著力審查、清理那些與上位法相抵觸以及超越了地方立法權(quán)限的地域社會政策,同時就人口流入地政府對流動人口及其家庭的福利資格歧視、排斥等行為給予依法治理,從而實(shí)施公平正義的社會福利供給制度。

(二)地域福利水平較高的地區(qū)實(shí)施包容性的社會政策

包容性意味著一個社會中的所有成員不僅在形式上、而且在現(xiàn)實(shí)生活中擁有公民資格、公民權(quán)利和政治權(quán)利以及承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。同時,包容性還意味著機(jī)會和公共空間的參與(36)Anthony Giddens, The Third Way: The Renewal of Social Democracy, Cambridge: Polity Press, 1998, p.53.。可見,包容理念強(qiáng)調(diào)所有社會成員的權(quán)責(zé)統(tǒng)一、機(jī)會平等和公共參與,同時防止社會排斥。包容性的社會政策旨在確保不論個體的境況如何,均能參與、享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所產(chǎn)生的福祉(37)文軍:《個體化社會的來臨與包容性社會政策的建構(gòu)》,《社會科學(xué)》2012年第1期。。事實(shí)表明,當(dāng)前中國有些城市尤其是特大城市的包容性水平還不高,戶籍制度仍為影響社會包容的關(guān)鍵因素。基于此,各級政府特別是那些福利水平較高的地方政府需打破政策壁壘,創(chuàng)設(shè)出包容性較強(qiáng)的社會政策,以保障生活于此、工作于此的社會成員都能無差別地享受憲法及其他法律所賦予的社會福利權(quán)。即便不考慮法理意義上的正義理念,單從社會貢獻(xiàn)的角度看,那些沒有該地區(qū)戶籍者也為該地的經(jīng)濟(jì)增長、社會建設(shè)貢獻(xiàn)了多重資源,該地政府亦有責(zé)任力爭滿足他們的福利需求。同時,為破解地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會的非均衡發(fā)展,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在省級政府、中央政府統(tǒng)籌安排下還需加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對口支援。此對破解資源的空間壁壘限制、實(shí)現(xiàn)資源的超時空重新配置以及跨地區(qū)的合作治理均有著積極價值。另外,福利水平較高地區(qū)的民眾也應(yīng)當(dāng)對流動人口享有本地的社會福利服務(wù)持尊重和包容的心態(tài)。

(三)社會福利水平較低地區(qū)需積極發(fā)展社會政策

通常而言,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、財(cái)政收入不高、人口結(jié)構(gòu)不合理等因素會制約一地的社會政策質(zhì)量和社會福利水平。故而,要徹底改變一地的社會政策體系或提升福利水平將面臨多方壓力。盡管如此經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)不能將本地社會政策所存在的問題懸置不顧,反而更應(yīng)加快社會政策建設(shè),并借助高質(zhì)量的社會政策吸納更多的勞動力、資本、企業(yè)家等生產(chǎn)要素的流入。一是地方政府既要積極爭取上級政府、中央政府對本地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,還要爭取發(fā)達(dá)省市向本地支援人力、物力、財(cái)力等多種資源,不斷縮小與高福利地區(qū)的社會發(fā)展差距。二是各級政府還需秉持社會政策是生產(chǎn)力的理念,不能將社會政策視為經(jīng)濟(jì)政策的附屬物。實(shí)踐表明,社會政策通過對社會資本及人力資本的投資,也會成為生產(chǎn)性要素。例如,用于教育、衛(wèi)生的社會支出屬于人力資源投資,對提高生產(chǎn)率、經(jīng)濟(jì)效益是有益的;關(guān)于養(yǎng)老金、社會性住房的投入有助于社會矛盾解決,亦會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益(38)Nathalie Morel,et al., Towards a Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenges,Bristol: Policy Press, 2011, p.2.。因此,這就需要國家及地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)先、社會政策兼顧,甚至兩者不能協(xié)調(diào)的觀念,而應(yīng)積極發(fā)展教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)促進(jìn)等投資型的社會政策。

據(jù)上可知,地域社會政策的生成與一地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、福利文化、制度安排及政府的行政理念等因素密切相關(guān)。盡管地域社會政策有著一定的積極價值且符合一地的發(fā)展實(shí)際,但從長遠(yuǎn)及國家的發(fā)展目標(biāo)看,還存在著制約全國統(tǒng)一大市場的構(gòu)建、制造社會不公平感、阻礙正常有序的社會流動以及不利于法治中國的建設(shè)等弊端。故而,需要中央及地方政府對地域政策進(jìn)行積極的調(diào)適。需要注意的是,有人或許會提出疑問,國家采取平衡化的社會政策發(fā)展策略、較高福利地區(qū)實(shí)施包容性較強(qiáng)的社會政策很大程度上會導(dǎo)致中央及地方財(cái)政投入過大、經(jīng)濟(jì)效率不高乃至影響經(jīng)濟(jì)增長等問題。實(shí)言之,這種基于成本—收益的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維雖然具有可取之處,但還應(yīng)當(dāng)具有“社會秩序何以可能”的社會學(xué)思維。其中原因在于兩個方面。一是經(jīng)濟(jì)是嵌入社會之中的,國家的經(jīng)濟(jì)增長、有序發(fā)展需要地方及國家擁有較為合理的社會結(jié)構(gòu)。否則,如果地區(qū)間的人口結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等社會結(jié)構(gòu)存在著較大差異,那么經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生產(chǎn)要素勢必會向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動,造成地區(qū)間更大的發(fā)展落差,從而不利于國家的平衡、充分發(fā)展。二是事實(shí)證明,社會政策在提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)、促進(jìn)社會整合方面均能發(fā)揮建設(shè)性作用。因?yàn)樯鐣哧P(guān)注人類需要的滿足,意在縮小社會內(nèi)部的不平等,是對工業(yè)化和城市化所產(chǎn)生的社會問題的反應(yīng)(39)Michael Cahill,The Environment and Social Policy,New York:Routledge,2002,p.3.。因此,對地域社會政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適是必要的和正當(dāng)?shù)摹?/p>