陽(yáng) 軍

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 政府管理學(xué)院; 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所,北京 100732)

作為黨和國(guó)家的一項(xiàng)重要工作,自黨的十八大以來(lái),我國(guó)持續(xù)優(yōu)化政府職責(zé)體系,取得了舉世矚目的成就。黨的二十大報(bào)告指出:“轉(zhuǎn)變政府職能,優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu),推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化,提高行政效率和公信力?！?1)習(xí)近平:《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,北京:人民出版社,2022年,第41頁(yè)。黨的二十屆二中全會(huì)通過(guò)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》進(jìn)一步優(yōu)化和調(diào)整了我國(guó)政府機(jī)構(gòu)職責(zé)。當(dāng)前,我國(guó)進(jìn)入新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展向經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不確定性因素較多。梳理新時(shí)代政府職責(zé)體系優(yōu)化取得的成就,正確認(rèn)識(shí)存在的問(wèn)題和不足是進(jìn)一步優(yōu)化政府職責(zé)體系的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)。這迫切需要我們科學(xué)分析當(dāng)前政府職責(zé)體系中的系統(tǒng)慣性、內(nèi)部動(dòng)力、外部推力與技術(shù)助力等影響因素,探索出符合新時(shí)代社會(huì)需求的政府職責(zé)體系優(yōu)化發(fā)展路徑。

一、新時(shí)代我國(guó)政府職責(zé)體系優(yōu)化的主要成就

新時(shí)代,通過(guò)黨和國(guó)家不懈的改革與努力,我國(guó)政府職責(zé)體系不斷朝著系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的方向推進(jìn),政府職責(zé)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配和運(yùn)行效能都得到了大幅提高,政府職責(zé)體系優(yōu)化取得了一系列成果。

(一)機(jī)構(gòu)改革方案得到全面貫徹落實(shí)

隨著改革的深入,在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,我國(guó)從縱向、橫向等不同角度對(duì)政府職責(zé)體系進(jìn)行完善,國(guó)務(wù)院各部門(mén)、專(zhuān)門(mén)履職部門(mén)、地方政府的職責(zé)更為清晰,也逐步厘清了政府內(nèi)部的條塊互動(dòng)與條條互動(dòng)之間的差異(2)呂芳:《條塊差異與公共服務(wù)政策的擴(kuò)散》,《政治學(xué)研究》2021年第5期。。

1.國(guó)務(wù)院組成部門(mén):凸顯國(guó)家頂層設(shè)計(jì)。國(guó)務(wù)院組成部門(mén)在政府運(yùn)行中起著大腦中樞的關(guān)鍵作用。黨和國(guó)家聚焦整體職能的設(shè)計(jì),對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)的職責(zé)體系逐步進(jìn)行梳理。如黨的十八大以來(lái),在習(xí)近平總書(shū)記的帶領(lǐng)下,我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利,鄉(xiāng)村振興成為當(dāng)前的中心任務(wù)之一,相應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整和優(yōu)化,在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部加掛國(guó)家鄉(xiāng)村振興局牌子,不再保留單設(shè)的國(guó)家鄉(xiāng)村振興局。

2.專(zhuān)門(mén)履職部門(mén):聚焦特定行業(yè)和領(lǐng)域職能的履行。政府職責(zé)涉及面廣,專(zhuān)業(yè)性強(qiáng),協(xié)同合作要求高。我國(guó)設(shè)立了相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)部委和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),保障政府職責(zé)體系的平穩(wěn)運(yùn)行。從實(shí)際設(shè)置來(lái)看,我國(guó)現(xiàn)在設(shè)有生態(tài)環(huán)境部、教育部、文化和旅游部等專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的專(zhuān)門(mén)履職部門(mén)。專(zhuān)業(yè)化運(yùn)行的效果良好,如教育部在貫徹執(zhí)行國(guó)家的教育方針中的作用十分明顯。又如生態(tài)環(huán)境部,其職能的發(fā)揮需要與一個(gè)或者多個(gè)地方政府進(jìn)行協(xié)同,共同為生態(tài)環(huán)境的改善作出努力,切實(shí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記提出的“綠水青山就是金山銀山”(3)中共中央宣傳部:《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)綱要》,北京:學(xué)習(xí)出版社、人民出版社,2023年,第224頁(yè)。新發(fā)展理念。

3.地方政府:有效連接與貫徹執(zhí)行。從我國(guó)政府的施政具體情況來(lái)看,地方政府是貫徹落實(shí)中央和部委要求的具體機(jī)構(gòu)。在實(shí)際政府管理運(yùn)行過(guò)程中,我國(guó)努力克服縱向間政府關(guān)系中 “職責(zé)同構(gòu)”的運(yùn)行模式存在的問(wèn)題(4)赫廣義:《中國(guó)縱向間政府 “職責(zé)同構(gòu)”模式解析》,《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版 )》2005年第2期。,使政府設(shè)置具有可操作性,能夠在基層得以有效運(yùn)行。從具體成效來(lái)看,各級(jí)地方政府嚴(yán)格按照中央要求,對(duì)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整,相互銜接作用得到有效發(fā)揮,貫徹執(zhí)行中央政策的效果十分明顯。

(二)職能轉(zhuǎn)變效果更加突出

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,由于政府職能定位更為精準(zhǔn),簡(jiǎn)政放權(quán)和“放管服”改革成效明顯,我國(guó)政府職責(zé)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的效能不斷提升,經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展逐步邁向高質(zhì)量發(fā)展,民生服務(wù)能力不斷得到提升,企業(yè)的營(yíng)商環(huán)境大大改善,制度優(yōu)勢(shì)日益凸顯。

1.政府職能定位更精準(zhǔn)。堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),“立足新發(fā)展階段,貫徹新發(fā)展理念,構(gòu)建新發(fā)展格局”(5)習(xí)近平:《在全國(guó)勞動(dòng)模范和先進(jìn)工作者表彰大會(huì)上的講話(huà)》,北京:人民出版社,2020年,第4頁(yè)。是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全黨全國(guó)必須抓緊抓好的工作,這也為各級(jí)政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變提供了改革方向。為解決之前政府職能不夠明確的問(wèn)題,中共中央辦公廳于2020年頒布了《“三定”規(guī)定制定和實(shí)施辦法》,對(duì)政府職能進(jìn)行了清晰的界定。一是政府的管理職能,解決了政府應(yīng)該干什么的問(wèn)題。二是政府服務(wù)職能,解決政府應(yīng)該如何干的問(wèn)題。如退役軍人事務(wù)部,其職能清晰的界定為:維護(hù)軍人軍屬合法權(quán)益,加強(qiáng)退役軍人服務(wù)保障體系建設(shè),建立健全集中統(tǒng)一、職責(zé)清晰的退役軍人管理保障體制。

2.簡(jiǎn)政放權(quán)取得新成就。數(shù)據(jù)顯示,僅2013—2018年,國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批事項(xiàng)就削減44%,非行政許可審批事項(xiàng)徹底終結(jié);行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)壓減74%,職業(yè)資格許可和認(rèn)定大幅減少(6)作者根據(jù)中國(guó)政府網(wǎng)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。。截至2020年底,國(guó)務(wù)院一共取消和調(diào)整的行政審批、行政許可以及中央指定地方實(shí)施的行政審批和行政許可項(xiàng)目近3400項(xiàng),約占原有總數(shù)的94%。目前,國(guó)務(wù)院層面仍保留的行政審批事項(xiàng)僅有500余項(xiàng)左右,約占原有總數(shù)的15%;國(guó)務(wù)院層面取消職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)共6批,418項(xiàng),約占國(guó)務(wù)院部門(mén)原先設(shè)置職業(yè)資格總量的70%(7)作者根據(jù)中國(guó)政府網(wǎng)公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。。國(guó)務(wù)院層面所保留的行政審批事項(xiàng)數(shù)目已經(jīng)大幅減少,最大限度實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)。

(三)“放管服”改革正向效應(yīng)凸顯

1.營(yíng)商環(huán)境明顯改善。根據(jù)全球最大公關(guān)咨詢(xún)公司艾德曼發(fā)布《2022艾德曼信任晴雨表》報(bào)告顯示,2021年中國(guó)民眾對(duì)政府信任度高達(dá)91%,同比上升9個(gè)百分點(diǎn),蟬聯(lián)全球第一,達(dá)到10年來(lái)的最高紀(jì)錄(8)賈平凡:《中國(guó)政府靠什么贏(yíng)得民眾高度信任?》,《人民日?qǐng)?bào)(海外版)》2022年2月11日。。這是黨和國(guó)家進(jìn)一步深化政府信息公開(kāi)制度,有效服務(wù)于社會(huì)與人民的結(jié)果。從政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的效果來(lái)看,“放管服”改革逐步讓企業(yè)享受到更多政策紅利,市場(chǎng)主體釋放出更大的活力。根據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2013—2022年,全國(guó)每年新登記的市場(chǎng)主體數(shù)量從1131.54萬(wàn)戶(hù)增長(zhǎng)到2907.6萬(wàn)戶(hù)。截至2022年底,全國(guó)登記在冊(cè)市場(chǎng)主體1.69億戶(hù),相比2012年底的5500萬(wàn)戶(hù),凈增超1億戶(hù),年平均增幅12%(9)《2022中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管年度十大新聞》,https://www.samr.gov.cn/xw/mtjj/art/2023/art_cce15ce9892f40ef84194f46fb0b85f1.html。。從世界銀行發(fā)布的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2020》來(lái)看,中國(guó)營(yíng)商環(huán)境排名從2017年的第78位上升到2019年的第31位,短短3年排名提升了47位,營(yíng)商環(huán)境得到明顯改善(10)《財(cái)經(jīng)觀(guān)察:中國(guó)營(yíng)商環(huán)境改善贏(yíng)得世界贊譽(yù)》,https://www.gov.cn/xinwen/2019-10/24/content_5444595.htm。。尤其是一些重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)得分均有大幅提升。2018年和2019年,中國(guó)連續(xù)兩年被世界銀行評(píng)選為全球營(yíng)商環(huán)境改善幅度最大的十個(gè)經(jīng)濟(jì)體之一(11)《我國(guó)營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化》,《光明日?qǐng)?bào)》2019年10月26日。。

2.社會(huì)福利大幅躍升。各級(jí)政府緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)開(kāi)展工作,堅(jiān)持一切發(fā)展為了人民,通過(guò)“放管服”改革有效解決了責(zé)任不清的問(wèn)題,在推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中取得了巨大成就,人民的基本生活條件和保障得到極大的提高,人民成為最大的受益者。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),2012年我國(guó)人均GDP為6100美元,而2022年我國(guó)人均GDP達(dá)到12741美元,跟2012年相比上漲108.86%(12)中共國(guó)家統(tǒng)計(jì)局黨組:《我國(guó)經(jīng)濟(jì)砥礪前行再上新臺(tái)階》,《求是》2023年第4期。。

二、我國(guó)政府職責(zé)體系優(yōu)化面臨的主要問(wèn)題

當(dāng)前,我國(guó)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,建設(shè)高質(zhì)量的政府職責(zé)體系是解決矛盾的重要抓手。因此,需要厘清政府職責(zé)體系中存在的問(wèn)題,讓政府“切實(shí)轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng),高效履職盡責(zé)”(13)習(xí)近平:《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》,《求是》2023年第14期。。

(一) 職責(zé)體系建設(shè)與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)

我國(guó)國(guó)土面積大,人口眾多,需求復(fù)雜,地區(qū)之間發(fā)展不平衡不充分,新興業(yè)態(tài)對(duì)政府治理能力提出挑戰(zhàn),政府服務(wù)水平、數(shù)字政府建設(shè)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要還存在不匹配等問(wèn)題比較突出。頂層設(shè)計(jì)在政府職責(zé)體系優(yōu)化過(guò)程中作用發(fā)揮不足,缺乏解決現(xiàn)實(shí)發(fā)展中熱點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)領(lǐng)域中突出問(wèn)題的有效措施。

1.地區(qū)發(fā)展不均衡亟需政府職責(zé)體系作出調(diào)整。我國(guó)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步早,發(fā)展速度快,經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力更強(qiáng);西部地區(qū)發(fā)展相對(duì)落后,整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱。因此,根據(jù)國(guó)家整體發(fā)展的戰(zhàn)略安排,西部地區(qū)以生態(tài)涵養(yǎng)為主。這也就要求政府職責(zé)體系的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要相適應(yīng),國(guó)家“十四五”規(guī)劃中已明確指出優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2022年經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的東部10省區(qū)占比全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量超過(guò)一半,為51.65%,中部地區(qū)為26.41%,西部地區(qū)為17.15%,東北地區(qū)為4.79%(14)作者根據(jù)2022年各地區(qū)GDP值與全國(guó)GDP總值計(jì)算得出。。東部地區(qū)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱的地位十分穩(wěn)固。東部地區(qū)政府職責(zé)體系相對(duì)比較完善,政策執(zhí)行也更為到位。作為我國(guó)東西連接的重要區(qū)域,中部地區(qū)逐漸承接了東部地區(qū)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè),在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐步崛起,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然要求有相應(yīng)的政府職責(zé)體系與之相匹配。西部地區(qū)受制于自身發(fā)展的基礎(chǔ),雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也取得了明顯成績(jī),但從總量來(lái)看,與東部地區(qū)相比還有較大的差距。

2.新興業(yè)態(tài)對(duì)政府治理能力提出新要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,經(jīng)濟(jì)活力不斷增強(qiáng),廣大市場(chǎng)主體對(duì)政府服務(wù)的水平和要求也越來(lái)越高。尤其是隨著新技術(shù)革命的影響,經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了巨大變化,傳統(tǒng)的服務(wù)方式和服務(wù)能力已經(jīng)不能滿(mǎn)足蓬勃發(fā)展的市場(chǎng)主體和人民群眾的需求。比如,市場(chǎng)主體與人民群眾的需求從傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)辦公方式向現(xiàn)場(chǎng)與網(wǎng)絡(luò)辦公相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變,這就要求政府在加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)水平時(shí),還要提高網(wǎng)絡(luò)服務(wù)能力。市場(chǎng)主體中傳統(tǒng)的制造企業(yè)逐漸萎縮,互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)蓬勃發(fā)展。互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的服務(wù)需求與傳統(tǒng)制造企業(yè)對(duì)政府服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)能力需求有所不同。傳統(tǒng)制造企業(yè)更多是依靠面對(duì)面的服務(wù),服務(wù)的內(nèi)容也比較明確,其需求更容易得到滿(mǎn)足。而互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)作為新興經(jīng)濟(jì)體,其發(fā)展的特點(diǎn)和路徑與傳統(tǒng)企業(yè)差距較大,更多的是不見(jiàn)面的網(wǎng)上辦公形式,這就對(duì)政府的政務(wù)系統(tǒng)和相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力提出了新的要求。

3.數(shù)字政府建設(shè)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)存在脫節(jié)。雖然我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)已在快速推進(jìn)的過(guò)程中,但面對(duì)社會(huì)需求的快速增加,建設(shè)步伐還需要加快,以便更符合時(shí)代需求。2017年,習(xí)近平總書(shū)記在《致第四屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)的賀信》中明確提出要“建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)、智慧社會(huì), 推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合,發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì),培育新增長(zhǎng)點(diǎn)、形成新動(dòng)能”(15)習(xí)近平:《致第四屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)的賀信》,《人民日?qǐng)?bào)》2017年12月4日。。黨的二十大制定了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的行動(dòng)綱領(lǐng)和發(fā)展藍(lán)圖,以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。這為我國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型帶來(lái)重大機(jī)遇,同時(shí)也對(duì)其發(fā)展提出了更高的要求(16)張曉、鮑靜:《數(shù)字政府即平臺(tái):英國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略研究及其啟》,《中國(guó)行政管理》2018年第3期。,比如,如何解決體制機(jī)制不暢、法律法規(guī)不適應(yīng)、聯(lián)通應(yīng)用不足、政企權(quán)責(zé)不清、數(shù)字素養(yǎng)不足等問(wèn)題(17)王偉玲:《加快實(shí)施數(shù)字政府戰(zhàn)略:現(xiàn)實(shí)困境與破解路徑》,《電子政務(wù)》2019年第12期。,就是題中應(yīng)有之義。

(二) 公共服務(wù)能力還需向高質(zhì)量轉(zhuǎn)換

對(duì)政府職責(zé)體系進(jìn)行持續(xù)來(lái)不優(yōu)化就是為了更好地服務(wù)于社會(huì),向社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體提供服務(wù),向普通公眾提供服務(wù)。但當(dāng)前政府公共服務(wù)的責(zé)任界限、能力與水平和回應(yīng)社會(huì)公眾需求的有效性等方面還需向高質(zhì)量轉(zhuǎn)換。

1.公共服務(wù)責(zé)任界限需要厘清。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,政府職責(zé)體系在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用,但在我國(guó)這樣一個(gè)龐大的社會(huì)體系中,政府要做到職責(zé)和功能的全覆蓋還有一個(gè)過(guò)程,政府職責(zé)的科學(xué)性和有效性有待進(jìn)一步完善。政府服務(wù)社會(huì)的職責(zé)體系設(shè)定了相應(yīng)內(nèi)容,而一些社會(huì)機(jī)構(gòu)也有相應(yīng)的服務(wù)功能,如何避免這些服務(wù)職責(zé)的交叉,提升服務(wù)保障能力還需在實(shí)踐中不斷探索,既要避免在服務(wù)中的缺位,又要避免大包大攬的情況的出現(xiàn),將政府有限的資源運(yùn)用到最需要的地方。

2.公共服務(wù)的能力與水平需要提升。創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制,推動(dòng)提供主體多元化、提供方式多樣化,是政府職責(zé)體系優(yōu)化的重要方向。當(dāng)前,我國(guó)民生問(wèn)題比較突出,比如,“一老一小”問(wèn)題,對(duì)養(yǎng)老保障和托育服務(wù)提出挑戰(zhàn),農(nóng)村、邊遠(yuǎn)地區(qū)和生活困難群眾的基本公共服務(wù)均等化、可及性問(wèn)題也逐步凸顯,教育和醫(yī)療資源分配的不均衡問(wèn)題更加尖銳,等等。這些民生問(wèn)題都需要各級(jí)政府及時(shí)優(yōu)化行政職責(zé),及時(shí)補(bǔ)上補(bǔ)足公共服務(wù)的短板和弱項(xiàng),讓人民群眾具有更多獲得感、幸福感、滿(mǎn)足感。

3.對(duì)社會(huì)參與尚未作出更有效回應(yīng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,物質(zhì)條件發(fā)生了巨大變化,人民的生活條件大大提高,人民群眾對(duì)公共服務(wù)的要求越來(lái)越高,參與國(guó)家公共事務(wù)的熱情和積極性持續(xù)提升,參與的方式也與時(shí)俱進(jìn)。這就要求政府根據(jù)人民的實(shí)際需求對(duì)政府職能進(jìn)行優(yōu)化完善。如互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)需求的快速增加,要求政府在部門(mén)設(shè)置和崗位設(shè)置中有相應(yīng)的變化。

(三)行政管理體系需要進(jìn)一步優(yōu)化

在一定時(shí)期內(nèi),政府職能運(yùn)行中形成的領(lǐng)導(dǎo)體系、決策體系、理論支撐體系、政策執(zhí)行體系和效能評(píng)估體系發(fā)揮了重要作用。隨著國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政治環(huán)境、社會(huì)發(fā)展的不斷變化,這些體系的慣性作用已經(jīng)影響到其效能的高效發(fā)揮。

1.黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)還需要加強(qiáng)。經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐,我國(guó)建立起了中國(guó)特色的黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制,黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)中取得了卓越的成就。特別是黨的十八大以來(lái),黨政機(jī)關(guān)合署辦公體制不斷完善,在政府職能的發(fā)揮過(guò)程中,黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)成為一個(gè)重要的方面。然而在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期黨政相對(duì)分離的工作模式的影響下,黨的領(lǐng)導(dǎo)的作用發(fā)揮還有不到位的現(xiàn)象,尤其是黨委領(lǐng)導(dǎo)和行政領(lǐng)導(dǎo)間意見(jiàn)如何有效融合,行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制下的黨委作用的發(fā)揮仍在不斷探索和完善過(guò)程中。

2.決策的理性還需要提升。政府職責(zé)體系的高效運(yùn)行是在黨的決策體系下實(shí)現(xiàn)的。在中央層面,政府出臺(tái)一項(xiàng)政策措施,是在嚴(yán)密的決策體系下進(jìn)行的,其出臺(tái)過(guò)程十分嚴(yán)謹(jǐn),首先是在領(lǐng)導(dǎo)體系內(nèi)進(jìn)行動(dòng)議,然后醞釀、調(diào)研、論證、試點(diǎn),最后才形成正式的政策措施。在地方層面,決策體系與中央層面有著相似的地方,同時(shí)還會(huì)有相應(yīng)的地方特色,使政策的可執(zhí)行性更高。當(dāng)前政府職責(zé)體系中決策體系的運(yùn)行還存在一些問(wèn)題。一是內(nèi)行專(zhuān)家建議缺失的現(xiàn)象仍然存在。由于政府職責(zé)體系龐大復(fù)雜,涉及的專(zhuān)業(yè)知識(shí)眾多,在決策體系發(fā)揮作用的過(guò)程中,專(zhuān)家咨詢(xún)意見(jiàn)的重要性就體現(xiàn)出來(lái)。但有的政策制定過(guò)程中,咨詢(xún)專(zhuān)家不一定是對(duì)行業(yè)、專(zhuān)業(yè)最了解的,在出具專(zhuān)家意見(jiàn)時(shí)不一定能給出最科學(xué)合理的建議,可能導(dǎo)致政策的可執(zhí)行性和適用性大打折扣。二是復(fù)雜的決策體系使政策出臺(tái)的時(shí)間較長(zhǎng),政策出臺(tái)后現(xiàn)實(shí)條件又發(fā)生了變化,導(dǎo)致政策無(wú)法落地實(shí)施。

3.理論支撐需要強(qiáng)化。政府職責(zé)體系的優(yōu)化,需要有科學(xué)合理的理論支撐體系。經(jīng)過(guò)多年的探索,我國(guó)已建立起一套具有中國(guó)特色的政府職責(zé)體系的理論支撐體系。比如,共生理論能夠較好地解釋在權(quán)力的“集中—分散”框架下“職責(zé)同構(gòu)”得以維持較強(qiáng)生命力的問(wèn)題(18)趙志遠(yuǎn):《政府職責(zé)體系構(gòu)建中的權(quán)責(zé)清單制度:結(jié)構(gòu)、過(guò)程與機(jī)制》,《政治學(xué)研究》2021年第5期。。但總的來(lái)看,我國(guó)政府職責(zé)體系的構(gòu)建還缺乏明確的理論體系支撐。當(dāng)前的相關(guān)理論是在中國(guó)的具體實(shí)踐中逐漸摸索出來(lái)的,用西方行政學(xué)理論和方法體系解釋不了我國(guó)政府職責(zé)體系的理論構(gòu)成。我國(guó)政府職責(zé)體系的理論創(chuàng)新首先是借鑒和學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn),并根據(jù)我國(guó)的實(shí)際進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整,從而形成了具有中國(guó)特色的政府職責(zé)理論體系,但理論還滯后于現(xiàn)實(shí)需要。因此,加強(qiáng)政府職責(zé)體系理論的完善是當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)。

4.執(zhí)行效能需要改進(jìn)。政府職責(zé)體系建立后,在實(shí)踐中發(fā)揮其作用需要有強(qiáng)有力的執(zhí)行力,這就需要有一個(gè)完備的執(zhí)行體系?，F(xiàn)實(shí)來(lái)看,國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)、地方的具體執(zhí)行規(guī)范和具體崗位職責(zé)設(shè)定,構(gòu)建起一套行之有效的執(zhí)行體系,保障了政府政策的落地。但現(xiàn)實(shí)中政府職責(zé)體系的執(zhí)行還存在一些問(wèn)題,如頂層設(shè)計(jì)還存在一些不合理或者落地難的實(shí)際問(wèn)題,在地方執(zhí)行中的保障措施不夠,具體執(zhí)行人員對(duì)政策理解存在差異等,這都會(huì)導(dǎo)致政策貫徹不到位、政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差等問(wèn)題。

5.評(píng)估科學(xué)性需要增強(qiáng)。政府職責(zé)評(píng)估體系是對(duì)政府職能運(yùn)行結(jié)果的評(píng)價(jià),從評(píng)價(jià)中可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn),發(fā)現(xiàn)政府職責(zé)體系在運(yùn)行中有哪些優(yōu)點(diǎn),還有哪些不足,總結(jié)并加強(qiáng)優(yōu)點(diǎn),分析改進(jìn)不足。因此,政績(jī)考評(píng)是引導(dǎo)、激勵(lì)、約束干部作為的“指揮棒”與“導(dǎo)航儀”。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)政績(jī)考評(píng)大體經(jīng)歷了GDP最大化考評(píng)、科學(xué)發(fā)展觀(guān)考評(píng)、政府績(jī)效評(píng)價(jià)與法治考評(píng)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)等歷史階段,呈現(xiàn)導(dǎo)向性、統(tǒng)一性、多樣性、疊加性,以及自上而下的宏觀(guān)張力擴(kuò)散和自下而上的微觀(guān)動(dòng)能集聚等特點(diǎn),蘊(yùn)含著價(jià)值、責(zé)任、技術(shù)與現(xiàn)實(shí)邏輯。其中,“方向引領(lǐng)+目標(biāo)分解”的宏觀(guān)張力體現(xiàn)價(jià)值與責(zé)任邏輯,“履責(zé)問(wèn)責(zé)+糾錯(cuò)糾偏”的微觀(guān)動(dòng)力體現(xiàn)技術(shù)與現(xiàn)實(shí)邏輯(19)鄭方輝、梁偉達(dá):《從GDP最大化到高質(zhì)量發(fā)展:我國(guó)政績(jī)考評(píng)的演進(jìn)路徑與邏輯(1980—2020)》,《理論探討》2021年第4期。。當(dāng)前政績(jī)考核指標(biāo)體系還不完善,還存在主觀(guān)指標(biāo)、客觀(guān)指標(biāo)混用,評(píng)估對(duì)象和主體不清晰和評(píng)估結(jié)果運(yùn)用欠缺等問(wèn)題。政績(jī)考評(píng)指標(biāo)體系中各指標(biāo)的權(quán)重的科學(xué)性合理性還需進(jìn)一步探索。

(四)新技術(shù)作用發(fā)揮不足

當(dāng)前科技發(fā)展日新月異,特別是信息技術(shù)革命為生產(chǎn)和生活帶來(lái)深刻影響,而新技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用也使政府工作效率大大提高,但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,政府職責(zé)體系的優(yōu)化過(guò)程中新技術(shù)的作用發(fā)揮還不足,還只是一個(gè)技術(shù)追趕者。

1.政府職責(zé)體系的優(yōu)化進(jìn)程與技術(shù)發(fā)展存在一定的時(shí)間差。在新技術(shù)應(yīng)用中,政府未能走在前列,是在慎重考慮新技術(shù)的優(yōu)勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)。但政府對(duì)一項(xiàng)新技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估剛有初步結(jié)論時(shí),市場(chǎng)上往往又推出了另一項(xiàng)新的技術(shù),導(dǎo)致政府在技術(shù)應(yīng)用方面通常是一個(gè)追趕者的角色。因此,政府在技術(shù)儲(chǔ)備和應(yīng)用方面還存在一定的短板,必須快速調(diào)整相應(yīng)的職責(zé)領(lǐng)域,補(bǔ)齊短板,從技術(shù)應(yīng)用追趕者轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)倡導(dǎo)者、技術(shù)監(jiān)督者。

2.新技術(shù)的發(fā)展對(duì)政府監(jiān)管能力提出挑戰(zhàn)。當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨動(dòng)力轉(zhuǎn)換節(jié)點(diǎn),信息技術(shù)革命催生的以新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式為代表的“四新經(jīng)濟(jì)”正在蓬勃發(fā)展。新興行業(yè)發(fā)展具有爆發(fā)性強(qiáng)、未知大于已知、跨界融合混營(yíng)、監(jiān)管界限模糊等特點(diǎn),簡(jiǎn)單采用傳統(tǒng)監(jiān)管方式既難以達(dá)到高效精準(zhǔn)監(jiān)管目的,又在一定程度上束縛創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)手腳。事實(shí)上,原有政府監(jiān)管模式很難識(shí)別出“四新經(jīng)濟(jì)”發(fā)展過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),導(dǎo)致政府對(duì)一些新興行業(yè)平時(shí)監(jiān)管不足、問(wèn)題積累爆發(fā)后倉(cāng)促應(yīng)對(duì)的被動(dòng)狀態(tài),加劇了政府治理領(lǐng)域的公共安全風(fēng)險(xiǎn),亟須創(chuàng)新和完善政府監(jiān)管的體制機(jī)制,有效保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

三、我國(guó)政府職責(zé)體系的優(yōu)化路徑

新時(shí)代,“需要根據(jù)新的使命任務(wù)、新的戰(zhàn)略安排、新的工作需要,不斷調(diào)整優(yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系,使之更好適應(yīng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展需要”(20)習(xí)近平:《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》,《求是》2023年第14期。。要進(jìn)一步提高我國(guó)政府職責(zé)體系的效能,需清晰地梳理出政府職責(zé)體系運(yùn)行的制度基礎(chǔ)、組織保障基礎(chǔ)(人力、物力與技術(shù)資源等),厘清政府運(yùn)行規(guī)律;要定向于政府職責(zé)體系的設(shè)計(jì)、安排與運(yùn)行,使其具有極強(qiáng)的適應(yīng)性、有效性、系統(tǒng)性和認(rèn)同性(21)姜曉萍:《政府職責(zé)體系現(xiàn)代化的向度與進(jìn)路》,《國(guó)家治理》2019年第4期。。因此,需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),推進(jìn)內(nèi)部職能優(yōu)化,強(qiáng)化職責(zé),充分利用新技術(shù)手段,推進(jìn)政府職責(zé)體系優(yōu)化發(fā)展。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

1.切實(shí)加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在政府職責(zé)體系優(yōu)化的過(guò)程中,首先要切實(shí)加強(qiáng)黨在政府職責(zé)體系優(yōu)化過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)作用。中國(guó)共產(chǎn)黨正帶領(lǐng)全國(guó)各族人民走在中華民族偉大復(fù)興道路上,有了黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),政府職責(zé)體系將呈現(xiàn)系統(tǒng)、整體、協(xié)同、高效的特點(diǎn),切實(shí)服務(wù)于現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求。實(shí)踐中,一是要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)政府職責(zé)體系頂層設(shè)計(jì)方向,尤其是在重大職責(zé)體系優(yōu)化過(guò)程中發(fā)揮把關(guān)定向作用。二是還要發(fā)揮各級(jí)黨委和政府在職責(zé)體系改革貫徹落實(shí)過(guò)程中的指引作用和黨員在實(shí)踐中的引領(lǐng)作用。

2.推進(jìn)部門(mén)合作,科學(xué)制定政府職責(zé)體系。政府職責(zé)體系的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,只有通過(guò)部門(mén)間通力合作,才能制定出科學(xué)的政府職責(zé)體系。運(yùn)用系統(tǒng)論的基本原理,科學(xué)界定政府部門(mén)職責(zé)范圍、合理設(shè)定職責(zé)層次、全面理順權(quán)責(zé)關(guān)系,推進(jìn)政府職能根本轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府(22)劉云廣:《正確選擇構(gòu)建政府部門(mén)職責(zé)體系的方法路徑》,《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2013年第10期。。

3.發(fā)揮編辦的作用,充分調(diào)研基層實(shí)際需求。中央編辦、地方編辦對(duì)政府職能及運(yùn)行十分了解,在政府職責(zé)體系構(gòu)建過(guò)程中起著支撐性的作用?？茖W(xué)、高效的發(fā)揮編辦的職能,具體來(lái)看,中央編辦主要發(fā)揮把握方向的指導(dǎo)和監(jiān)督作用;地方編辦設(shè)計(jì)出符合實(shí)際需要機(jī)構(gòu)和崗位職能,發(fā)揮基礎(chǔ)支撐的作用。

(二)堅(jiān)持以社會(huì)需求為導(dǎo)向

1.以民生需求為根本。一切為了人民,一切服務(wù)于人民。民生需求是政府職責(zé)體系發(fā)揮的參照。只有根據(jù)民生需求調(diào)整我們的政府職責(zé)體系,才能更好地發(fā)揮政府的服務(wù)功能。以民生需求為導(dǎo)向,通過(guò)改革,以簡(jiǎn)政放權(quán)等方式,有效促進(jìn)政府職責(zé)體系的優(yōu)化。

2.提高服務(wù)社會(huì)的能力。為更好地服務(wù)市場(chǎng)主體需求,政府要深入調(diào)查研究,進(jìn)行全面的信息收集和專(zhuān)業(yè)的趨勢(shì)研判,對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)狀、趨勢(shì)有全面的了解和把握,以便在職責(zé)體系調(diào)整中更有針對(duì)性。在這個(gè)過(guò)程中不斷提升政府服務(wù)市場(chǎng)主體的能力,更加科學(xué)有效地推進(jìn)“放管服”改革。

(三)全面優(yōu)化部門(mén)與人員配制

要實(shí)現(xiàn)強(qiáng)大的服務(wù)社會(huì)的能力,各級(jí)政府需要從內(nèi)功練起,通過(guò)內(nèi)部職能優(yōu)化,科學(xué)設(shè)定政府服務(wù)體系隊(duì)伍的規(guī)模,不斷優(yōu)化完善政府職責(zé)體系。切實(shí)解決政府運(yùn)行中存在的編制優(yōu)化辦法不多,可借鑒經(jīng)驗(yàn)有限,人員整體素質(zhì)與現(xiàn)實(shí)需求存在差距,部門(mén)設(shè)置亟需優(yōu)化等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1.借助有效手段進(jìn)行編制設(shè)定。中國(guó)面積大、人口多,政府公共行政事務(wù)繁多,行政服務(wù)機(jī)構(gòu)龐大。政府職能的科學(xué)編制是提升政府職責(zé)體系效能的有效手段。應(yīng)通過(guò)調(diào)研,借助大數(shù)據(jù)技術(shù),對(duì)各機(jī)構(gòu)職能、崗位職能進(jìn)行科學(xué)的設(shè)定。

2.大膽探索地方經(jīng)驗(yàn)。地方在具體實(shí)踐中,根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況和實(shí)際需求對(duì)政府職責(zé)體系進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化是推進(jìn)政府職責(zé)體系現(xiàn)代化的重要手段。因此,鼓勵(lì)部分地方探索地方經(jīng)驗(yàn),將地方實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提升,可為國(guó)家層面的進(jìn)一步改革完善提供實(shí)踐樣本,并成為全國(guó)推廣的典型范本。

3.提升政府工作人員整體素質(zhì)。提升政府工作人員的素質(zhì)要從政治意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、法治素養(yǎng)、信息素養(yǎng)、媒介素養(yǎng)(23)周超、王健:《數(shù)字政府建設(shè)視域下公務(wù)員素養(yǎng)提升的路徑》,《黨政干部論壇》2021年第8期。幾個(gè)方面著手。在頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下,培養(yǎng)現(xiàn)代政府需要的綜合高素質(zhì)人才,以符合人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。

4.改革優(yōu)化部門(mén)設(shè)置。在實(shí)踐中不斷探索,切實(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求,優(yōu)化重置相關(guān)政府部門(mén)。如隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,數(shù)字經(jīng)濟(jì)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的比重越來(lái)越大。為更好管理與發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì),有必要對(duì)其管理隊(duì)伍的力量進(jìn)行調(diào)整和加強(qiáng)。比如,為了更好地進(jìn)行行業(yè)管理,我國(guó)先后建立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、文化市場(chǎng)、市場(chǎng)監(jiān)管、應(yīng)急管理6支綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。這也是政府職責(zé)體系優(yōu)化探索的成果。在未來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中,如果有新的需求的出現(xiàn),還應(yīng)進(jìn)一步進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

(四)充分利用新技術(shù)手段

1.推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。時(shí)代的發(fā)展、市場(chǎng)的需求要求政府職責(zé)體系要與時(shí)俱進(jìn),從政府職能的結(jié)構(gòu)調(diào)整著手,抓住重點(diǎn)問(wèn)題、重大問(wèn)題以及直接決定黨和政府發(fā)展的問(wèn)題,著力推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。應(yīng)秉持“發(fā)展與安全并重”“國(guó)際與國(guó)內(nèi)同構(gòu)”這兩個(gè)治理原則,從技術(shù)、行為、組織三個(gè)層面系統(tǒng)推進(jìn)數(shù)字治理體系框架建設(shè),并在技術(shù)能力、規(guī)范能力、組織能力三個(gè)方面加強(qiáng)數(shù)字治理能力建設(shè)(24)鮑靜、賈開(kāi):《數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究:原則、框架與要素》,《政治學(xué)研究》2019年第 3期。。

2.加強(qiáng)新技術(shù)監(jiān)管功能的運(yùn)用。我國(guó)有著完備的政府運(yùn)轉(zhuǎn)體系,在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,各項(xiàng)職能有序、高效開(kāi)展,并在實(shí)踐中不斷完善,但是這個(gè)復(fù)雜體系的運(yùn)行難免會(huì)存在一些漏洞,僅靠政府職能的優(yōu)化難以解決,尤其是監(jiān)管環(huán)節(jié),光憑人力無(wú)法解決,借助新技術(shù)輔助監(jiān)管就成為必要。一方面,要科學(xué)總結(jié)各地大數(shù)據(jù)管理局在市場(chǎng)信息反饋與政府監(jiān)管中發(fā)揮的作用,以便在今后的工作中更加有效的運(yùn)用。另一方面,要優(yōu)化設(shè)置新技術(shù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和部門(mén),充分發(fā)揮新技術(shù)監(jiān)管的敏捷優(yōu)勢(shì)。

3.以技術(shù)為手段,收集市場(chǎng)主體和民生需求。收集整理市場(chǎng)主體和民生需要的手段主要有網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)獲取、保存和分析。要發(fā)揮好各級(jí)政務(wù)系統(tǒng)的信息收集分析功能,讓不同群體的切實(shí)需求都能被收集,并形成可行的解決方案。

4.推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展政績(jī)考評(píng)體系建設(shè)。應(yīng)構(gòu)建以人民群眾的獲得感、幸福感、安全感“民生三感”為導(dǎo)向的指標(biāo)體系,完善擔(dān)當(dāng)作為的激勵(lì)與容錯(cuò)機(jī)制,進(jìn)一步培育第三方評(píng)價(jià)市場(chǎng),建立數(shù)字化的考評(píng)管理信息系統(tǒng)。通過(guò)評(píng)價(jià)系統(tǒng)給政府職責(zé)體系的優(yōu)化提供可選擇的途徑和方式。