張現(xiàn)洪

提要:技術(shù)治理深刻改變了國家治理的運(yùn)行場景與技術(shù)樣態(tài),政府技術(shù)治理外包是技術(shù)治理研究者容易忽視的治理實(shí)踐。區(qū)別于技術(shù)政治學(xué)的傳統(tǒng)視角,將政府技術(shù)治理外包視為依附于政治系統(tǒng)的“技術(shù)插件”,建構(gòu)了理解權(quán)力與技術(shù)交互的理論新視角。技術(shù)插件在政治系統(tǒng)之外展開不同的治理界面并執(zhí)行不同治理功能,兼具權(quán)力的依附性與技術(shù)的自主性,是技術(shù)治理實(shí)踐的市場范式。技術(shù)插件的生產(chǎn)以技術(shù)治理項(xiàng)目制外包為主要形式,是權(quán)力與技術(shù)在市場場域交互的必然結(jié)果。技術(shù)插件運(yùn)行在權(quán)力與技術(shù)交互關(guān)系上有著獨(dú)特的運(yùn)行邏輯。技術(shù)插件有著對政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性依附,這解構(gòu)了“主奴關(guān)系”和“技術(shù)黑箱”的附魅化理解,權(quán)力具備了對技術(shù)有效規(guī)制的可行性。技術(shù)插件不能替代政治系統(tǒng)吸收技術(shù)的整體性進(jìn)化,卻是國家現(xiàn)代化變革的補(bǔ)充,為信息技術(shù)條件下實(shí)現(xiàn)智慧善治提供新的可能。

近年來,大數(shù)據(jù)、人工智能進(jìn)入了發(fā)展的快車道,深刻改變了我們的生活方式與思維方式,也深刻改變著我們所處的政治世界。“技術(shù)環(huán)境已經(jīng)與自然、社會(huì)環(huán)境一樣具有實(shí)質(zhì)意義,共同構(gòu)成了國家實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?！?1)黃其松:《數(shù)字時(shí)代的國家理論》,《中國社會(huì)科學(xué)》2022年第10期。特別是以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、以智慧處理為特征的技術(shù)治理已然成為政治組織運(yùn)行的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力,是國家治理創(chuàng)新的重要組成部分,深刻改變了國家治理的運(yùn)行場景與技術(shù)樣態(tài)。不過,技術(shù)治理影響政府組織方式的邏輯尚待厘清,權(quán)力與技術(shù)的交互邏輯還需進(jìn)一步挖掘。本文將嘗試以政府的技術(shù)治理外包為研究對象,從權(quán)力與技術(shù)的交互關(guān)系入手,觀察和提煉技術(shù)治理外包的性質(zhì)與特征、生產(chǎn)機(jī)制與運(yùn)行邏輯,建構(gòu)理解國家治理進(jìn)化的理論新視角。

一、問題的提出

信息技術(shù)與權(quán)力在國家治理場景下的交互是技術(shù)治理運(yùn)行的基本邏輯。國家面向社會(huì)對象的“定義、分類、簡化、測量、清晰化、國家計(jì)算以及可視化”(2)韓志明:《治理技術(shù)及其運(yùn)作邏輯——理解國家治理的技術(shù)維度》,《社會(huì)科學(xué)》2020年第10期。等技術(shù)治理的變革,是現(xiàn)代化國家建構(gòu)的核心驅(qū)動(dòng)力之一?；s復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的檔案文本和地圖,檔案文本和地圖所代表的知識(shí)與信息,以及描述和傳遞這些知識(shí)與信息的數(shù)據(jù)算法和技術(shù)裝置構(gòu)成現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ),信息技術(shù)環(huán)境對國家治理構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性影響。

面對新技術(shù)環(huán)境,權(quán)力對信息技術(shù)的一貫應(yīng)對策略是政治控制,即通過權(quán)力吸收技術(shù)從而對自身權(quán)力系統(tǒng)和權(quán)力支配能力進(jìn)行整體性的更新,國家既是權(quán)力的集裝器,也是技術(shù)的集裝器。這是技術(shù)政治學(xué)的傳統(tǒng)理論視角。斯科特注意到傳統(tǒng)國家對信息技術(shù)的吸收,“制作地圖、人口普查、地籍冊和標(biāo)準(zhǔn)度量單位,都代表了國家掌握大型復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的技術(shù)?！?3)詹姆斯·C．斯科特:《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》,王曉毅譯,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2012年,第3、95頁。吉登斯發(fā)現(xiàn)了權(quán)力吸收技術(shù)后政治邏輯的轉(zhuǎn)變,國家的行政一體化的鞏固與“運(yùn)輸?shù)臋C(jī)械化,電子媒體的發(fā)明導(dǎo)致的通訊與運(yùn)輸?shù)姆蛛x,國家‘公文檔案’活動(dòng)的擴(kuò)展及其所包含的為行政所用的信息收集與核查的大量涌現(xiàn)”(4)安東尼·吉登斯:《民族-國家與暴力》,胡宗澤、趙力濤譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1998年,第214頁。密切相關(guān)?，F(xiàn)代國家對信息技術(shù)的吸收以及信息技術(shù)對國家形態(tài)的塑造更為深入,甚至顛覆了現(xiàn)有的國家理論,“暴力吸收了數(shù)字暴力、疆域吸收了數(shù)字主權(quán)、制度吸收了數(shù)字政府、國家能力吸收了數(shù)字治理”(5)黃其松:《數(shù)字時(shí)代的國家理論》,《中國社會(huì)科學(xué)》2022年第10期。,現(xiàn)代國家成為一個(gè)數(shù)字利維坦。信息技術(shù)手段及由其產(chǎn)生的數(shù)據(jù)和算法既代表著國家權(quán)力之眼所需看見的土地、水文、糧食和稅賦等領(lǐng)土和主權(quán),也代表著蕓蕓眾生和輿情民意,技術(shù)裝置、算法和數(shù)據(jù)構(gòu)成了現(xiàn)代國家權(quán)力的基礎(chǔ)。當(dāng)前轟轟烈烈的“政府即平臺(tái)”的平臺(tái)化建設(shè)、數(shù)據(jù)管理和算法規(guī)制等職權(quán)擴(kuò)張、大數(shù)據(jù)局等政府組織改革就是政治吸收技術(shù)的結(jié)果。一體化平臺(tái)、同行平臺(tái)、生態(tài)系統(tǒng)平臺(tái)和眾包平臺(tái)等構(gòu)成的“政府即平臺(tái)”被視為政府組織形態(tài)的趨勢。(6)杜超、趙雪嬌:《基于“政府即平臺(tái)”發(fā)展趨勢的政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)》,《中國行政管理》2018年第12期。

政治吸收論聚焦于數(shù)字政府、電子政務(wù)和大數(shù)據(jù)治理等議題,討論政府組織變革與信息技術(shù)應(yīng)用之間的關(guān)系,對政治實(shí)踐具有很強(qiáng)的解釋力。中國從電子政府到大數(shù)據(jù)治理的變遷史就是政治吸收技術(shù)的組織變革史。2004年時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在談到電子政務(wù)時(shí)強(qiáng)調(diào)要“利用信息技術(shù)重塑政府的組織與管理,提高政府的信息化管理水平”(7)溫家寶:《深化行政管理體制改革,加快實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新——在國家行政學(xué)院省部級(jí)干部政府管理創(chuàng)新與電子政務(wù)專題研究班上的講話》,《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第1期。。該時(shí)期電子政務(wù)的推動(dòng)有三個(gè)特征:一是從主體上講,電子政務(wù)是以政府為主體主動(dòng)推動(dòng)的組織改革,市場主體作為補(bǔ)充。二是從目的上講,電子政務(wù)主要是“為了提高行政效率,降低行政成本,改進(jìn)政府管理,方便人民群眾”(8)溫家寶:《深化行政管理體制改革,加快實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新——在國家行政學(xué)院省部級(jí)干部政府管理創(chuàng)新與電子政務(wù)專題研究班上的講話》,《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第1期。,主要目的在于增強(qiáng)政治績效。三是從實(shí)現(xiàn)手段上講,電子政務(wù)是通過公文電子化、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化等方式對政府進(jìn)行結(jié)構(gòu)和流程的再造。這種改造“強(qiáng)調(diào)在電子政務(wù)的發(fā)展過程中對原有的政府結(jié)構(gòu)以及政府業(yè)務(wù)活動(dòng)組織的方式和方法等進(jìn)行重要的、根本的改造”(9)周宏仁:《電子政務(wù)全球透視與我國電子政務(wù)的發(fā)展(上)》,《信息化建設(shè)》2002年第4期。。目前政府“一網(wǎng)統(tǒng)管”“平臺(tái)治理”等政務(wù)創(chuàng)新都是電子政務(wù)推行的延續(xù),當(dāng)前的技術(shù)治理仍是以政府為主體推動(dòng)的技術(shù)吸收,是以信息技術(shù)為手段、以提高行政效率為目的的政務(wù)創(chuàng)新。不同的是,由于手機(jī)以及手機(jī)應(yīng)用的普及化,政府與民眾之間的交互更為頻繁和深入,技術(shù)治理的實(shí)現(xiàn)手段呈現(xiàn)出平臺(tái)化、智能化的特征。假如說21世紀(jì)初的電子政務(wù)是無紙化、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化等工具性更新,那么當(dāng)前的技術(shù)治理則是以算法治理為主要特征的政府決策進(jìn)化。當(dāng)前技術(shù)治理體制改革路徑就是從傳統(tǒng)官僚制分層治理向分流治理轉(zhuǎn)變。(10)張現(xiàn)洪:《技術(shù)治理與治理技術(shù)的悖論與迷思》,《浙江學(xué)刊》2019年第1期?？傊?近20年的組織變革史標(biāo)注出了政府組織變革的路線:政府結(jié)構(gòu)重組與政府流程再造。

問題在于,伴隨著信息技術(shù)迭代和技術(shù)治理應(yīng)用場景的爆發(fā)性發(fā)現(xiàn),技術(shù)治理實(shí)踐出乎人們的意料,政治吸收論面臨著實(shí)踐與理論的雙重挑戰(zhàn)。在實(shí)踐上,政治領(lǐng)域的“利維坦”遭遇了科技領(lǐng)域的“獨(dú)角獸”,新技術(shù)主體的組織體量和技術(shù)能力都超過了政治吸收的范疇,“新技術(shù)公司開始憑借其先進(jìn)的技術(shù)逐漸介入大量公共事務(wù), 接管了大量由政府所壟斷的公共管理事務(wù),并發(fā)展成為全新的公共治理主體?！?11)樊鵬:《利維坦遭遇獨(dú)角獸:新技術(shù)的政治影響》,《文化縱橫》2018年第4期。在理論上,信息技術(shù)成為代表著對社會(huì)現(xiàn)實(shí)精準(zhǔn)定性、科學(xué)分析和正確決策的“意識(shí)形態(tài)”,政治吸收技術(shù)的結(jié)果是技術(shù)邏輯替代了政治邏輯,對傳統(tǒng)政治意識(shí)形態(tài)形成挑戰(zhàn)。哈貝馬斯的預(yù)言慢慢成為現(xiàn)實(shí):政治家實(shí)際上“只能是從事一種虛幻的決斷活動(dòng)”——技術(shù)算法似乎提供了唯一“正確”的決策方案;“國家似乎就不得不放棄統(tǒng)治的實(shí)體,以利于在客觀所提供的戰(zhàn)略框架內(nèi)更有效地使用可掌握的技術(shù)”(12)尤爾根·哈貝馬斯:《作為“意識(shí)形態(tài)”的技術(shù)與科學(xué)》,李黎、郭官義譯,學(xué)林出版社,1999年,第99頁。,國家變成了虛擬后臺(tái),其面目從政府、政黨等政治實(shí)體蛻變成隱匿在技術(shù)裝置和治理界面背后的數(shù)字利維坦。在數(shù)字技術(shù)勃興并大規(guī)模應(yīng)用于國家治理實(shí)踐的今天,我們需要突破政治吸收論,尋找新的理論視角作為補(bǔ)充來解釋鮮活的技術(shù)治理實(shí)踐。

二、技術(shù)插件:新解釋視角的提出

(一)政府技術(shù)治理外包:一種被忽略的技術(shù)治理實(shí)踐

與政治吸收技術(shù)并行不悖的是,近年來國內(nèi)外出現(xiàn)了大量的政府技術(shù)治理外包新現(xiàn)象。在國內(nèi)如人居環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的數(shù)字化外包、國土資源監(jiān)測外包、秸稈禁燒智能化監(jiān)測外包、檔案事務(wù)的數(shù)字化外包(13)列舉案例為作者在2019-2022年在浙江省金華市、江蘇省南京市、安徽省淮南市、湖北省鄂州市和宜昌市、貴州省黔西南自治州等地調(diào)研所得。等,國外如美國中部地區(qū)的福利資格自動(dòng)化處理系統(tǒng)、洛杉磯無家可歸者協(xié)調(diào)入住系統(tǒng)(14)弗吉尼亞·尤班克斯:《自動(dòng)不平等:高科技如何鎖定、管制和懲罰窮人》,李明倩譯,商務(wù)印書館,2021年,第33、71頁。等。這些技術(shù)治理實(shí)踐并不以科層組織內(nèi)部改革的形式出現(xiàn),而是以“委托治理”的形式在體制外大量存在。

政府的技術(shù)治理外包屬于被忽略的技術(shù)治理新實(shí)踐,技術(shù)治理的研究者被政治吸收技術(shù)的理論視野所遮蔽,沒有挖掘技術(shù)治理中市場外包的特殊性,即沒有區(qū)分一般性的技術(shù)治理與市場外包的技術(shù)治理;政府公共服務(wù)外包的研究者也沒有挖掘服務(wù)外包中技術(shù)治理的特殊性,即沒有區(qū)分政府公共服務(wù)中信息技術(shù)的外包與技術(shù)治理的外包。

政府的技術(shù)治理外包與一般性的技術(shù)治理既有聯(lián)系又有區(qū)別。政府的技術(shù)治理外包有著技術(shù)治理的一般性特征。在治理事務(wù)性質(zhì)上,這些技術(shù)治理外包所解決的議題屬于政府職能的范疇,是公共治理而非一般的技術(shù)實(shí)踐。在治理過程上,這些技術(shù)治理外包同樣運(yùn)用了大量的技術(shù)治理的數(shù)字技術(shù),并由此派生出大量的數(shù)據(jù)量、算法和數(shù)字技術(shù)裝置等數(shù)字產(chǎn)品,有著智慧治理、科學(xué)治理的宣稱。但是,這類技術(shù)治理外包又區(qū)別于一般的技術(shù)治理。首先,政府的技術(shù)治理外包是由市場主體供給的政府委托或政府外包,不僅強(qiáng)調(diào)數(shù)字化與智能化,還強(qiáng)調(diào)技術(shù)治理外包的獨(dú)立性、客觀性與科學(xué)性。如美國印第安納州福利資格自動(dòng)化系統(tǒng)就是委托IBM/ACS聯(lián)合公司設(shè)計(jì)、運(yùn)行與維護(hù)。其次,政府的技術(shù)治理外包是一個(gè)以事本主義為邏輯的功能性外包,而不單純是政治吸收技術(shù)的平臺(tái)化建設(shè)。單個(gè)外包項(xiàng)目提供的是一整套以具體治理事務(wù)為對象的解決方案。如浙江某地人居環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測外包,公司提供了包含人居環(huán)境的數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)追蹤、數(shù)據(jù)分析及可視化、智能反饋等整套技術(shù)方案。最后,不同于政府內(nèi)部的組織化變革,政府的技術(shù)治理外包具有靈活調(diào)整的空間,政治系統(tǒng)可根據(jù)需要調(diào)整發(fā)包對象或停止項(xiàng)目發(fā)包。

政府的技術(shù)治理外包區(qū)別于新公共服務(wù)理論視野下信息技術(shù)服務(wù)的外包。信息技術(shù)服務(wù)的外包著眼于政府信息服務(wù),從公共服務(wù)的視角將“各級(jí)政府及政府各部門將采集、加工、處理、存儲(chǔ)的信息資源和開發(fā)的信息產(chǎn)品通過某種平臺(tái)提供給社會(huì),以滿足社會(huì)的信息需求”(15)吳月紅、葉常林:《政府信息服務(wù)外包的理論依據(jù)與模式選擇》,《圖書情報(bào)工作》2010年第11期。,重點(diǎn)在于面向群眾提供服務(wù),信息平臺(tái)的運(yùn)維、信息產(chǎn)品的持續(xù)性生產(chǎn)與供給,以合同或協(xié)議的形式外包給第三方服務(wù)提供者。(16)黃萃、夏義堃:《政府網(wǎng)站信息服務(wù)外包的利弊分析》,《電子政務(wù)》2014年第9期。政府的技術(shù)治理外包著眼于治理議題的解決,從治理職能行使的角度將原本職能部門的治理業(yè)務(wù)或治理所需要的技術(shù)支撐外包給市場,重點(diǎn)在于面向治理主體,它以事本主義為原則為政府治理提供智慧化決策或決策依據(jù),市場技術(shù)主體并不一定生產(chǎn)面向群眾的公共服務(wù)。在概念外延上,兩者既有區(qū)別又有交集。如浙江某地人居環(huán)境質(zhì)量檢測外包的性質(zhì)就不屬于新公共服務(wù)理論視野下信息技術(shù)外包的討論范疇,它是政府治理人居環(huán)境的技術(shù)工具,屬于政府技術(shù)治理的外包;杭州的“城市大腦”項(xiàng)目外包給阿里集團(tuán),包含數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換中心、開放算法平臺(tái)、超大規(guī)模計(jì)算平臺(tái)和數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)等五個(gè)系統(tǒng),(17)姜亦煒:《“城市大腦”助推城市治理現(xiàn)代化》,《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2021年5月19日,第8版。包含著面向群眾的信息服務(wù),也包含著政府治理的智能化支撐,這既屬于信息技術(shù)的外包,也屬于技術(shù)治理的外包。

把政府技術(shù)治理的外包納入技術(shù)治理的分析視野,研究對象從政治系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)向政治系統(tǒng)外,將大大拓展技術(shù)治理的解釋域,能夠在新的實(shí)踐場域觀察權(quán)力與技術(shù)的交互過程。這為技術(shù)治理研究提供了創(chuàng)新的可能,因此研究技術(shù)治理外包具有重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

(二)技術(shù)插件:理解技術(shù)治理的新視角

不同于政治吸收論,政府的技術(shù)治理外包是在政治系統(tǒng)之外發(fā)展出的技術(shù)治理實(shí)踐。這區(qū)別于政治吸收技術(shù),是在政治系統(tǒng)之外執(zhí)行著政府的各種職能,猶如政治系統(tǒng)的“技術(shù)插件”?！凹夹g(shù)插件”是借用了計(jì)算機(jī)軟件學(xué)科的術(shù)語,所謂“插件”就是在系統(tǒng)主體之外擴(kuò)展出的相對獨(dú)立的功能性程序,“插件的本質(zhì)是在不修改程序主體的情況下對軟件功能進(jìn)行加強(qiáng)”(18)李延春:《軟件插件技術(shù)的原理與實(shí)現(xiàn)》,《計(jì)算機(jī)系統(tǒng)應(yīng)用》2003年第7期。,加上“技術(shù)”的定語是強(qiáng)調(diào)插件的數(shù)字技術(shù)特性。

從權(quán)力與技術(shù)的交互關(guān)系來看,技術(shù)插件有著不同于政治吸收論的內(nèi)涵,構(gòu)造了一種新型權(quán)力-技術(shù)支配關(guān)系。首先,技術(shù)插件是對政治系統(tǒng)的功能性擴(kuò)展或者加強(qiáng)。政府的技術(shù)治理外包,主要是政府將不好做也做不好的技術(shù)治理事務(wù)外包給市場主體,擴(kuò)展政府職能,增強(qiáng)政府治理能力。如人居環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測原本是縣級(jí)政府的職能,縣級(jí)政府一般依據(jù)環(huán)境檢測站或監(jiān)測點(diǎn)進(jìn)行總體質(zhì)量的監(jiān)測,但是限于人力、物力和技術(shù)手段,政府無法更進(jìn)一步對群眾生活環(huán)境進(jìn)行精細(xì)化、智能化的監(jiān)測與治理。但是市場主體可以開發(fā)一整套監(jiān)測與治理的技術(shù)方案并招聘人員進(jìn)行治理實(shí)踐,擴(kuò)展了政府人居環(huán)境治理的深度與廣度。其次,技術(shù)插件對政治系統(tǒng)具有結(jié)構(gòu)依附性。技術(shù)插件所要解決的治理議題由政治系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)置;技術(shù)插件運(yùn)行基本動(dòng)力來自政府治理需要的驅(qū)動(dòng),其所需的資源由政府買單;技術(shù)插件的運(yùn)行結(jié)果要反饋到政治系統(tǒng),并借助政治權(quán)力才能對科層系統(tǒng)施加影響力,才能對社會(huì)層面開展治理行動(dòng);政治系統(tǒng)擁有技術(shù)插件的插拔自主權(quán),可以按合約調(diào)整或終止技術(shù)插件的應(yīng)用。最后,技術(shù)插件在設(shè)計(jì)、運(yùn)作與維護(hù)方面具有技術(shù)自主權(quán)。公司作為市場主體,需要設(shè)計(jì)技術(shù)方案在一定的利潤空間內(nèi)來實(shí)現(xiàn)政府提出的事務(wù)性要求。數(shù)據(jù)采集、模型化分析、可視化處理與結(jié)果的分流與反饋等技術(shù)路線的確定,公司具有自主權(quán)。政治系統(tǒng)僅從項(xiàng)目委托的角度衡量技術(shù)插件的使用成本與收益。

從權(quán)力與技術(shù)的交互機(jī)制來看,技術(shù)插件的運(yùn)行機(jī)制是政府購買技術(shù)服務(wù),以技術(shù)治理項(xiàng)目制外包的方式實(shí)現(xiàn)了權(quán)力主體與技術(shù)主體的有機(jī)聯(lián)動(dòng),是技術(shù)治理的市場范式,具有以下幾個(gè)特征。第一是事本主義的項(xiàng)目議程設(shè)定。技術(shù)插件是政府的技術(shù)治理外包,需要根據(jù)政府治理的需求在特定領(lǐng)域和空間展開治理界面并執(zhí)行特定的治理職能。項(xiàng)目制秉持事本主義、效率至上和程式理性的制度品性,(19)李祖佩、鐘漲寶:《項(xiàng)目動(dòng)員:“統(tǒng)合化”背景下的縣域政府治理》,《社會(huì)學(xué)研究》2022年第6期。與技術(shù)插件所要承擔(dān)的治理職能相匹配。技術(shù)插件生產(chǎn)的議程設(shè)定,由政府的治理需求所決定。這強(qiáng)化了政治對技術(shù)的規(guī)制與引導(dǎo),使技術(shù)插件始終處于政治系統(tǒng)的控制之中,服務(wù)于政府治理。第二是項(xiàng)目剩余索取權(quán)外包與治理剩余責(zé)任外卸同步。項(xiàng)目外包的財(cái)政支出具有專項(xiàng)化的制度要求,在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)技術(shù)插件的生產(chǎn)一般以財(cái)政包干制的形式向市場發(fā)包,市場主體賺取的利潤基于項(xiàng)目的剩余索取權(quán)。政府將技術(shù)治理外包后,從職能單位變成監(jiān)管單位,剩余責(zé)任外卸給承包主體。技術(shù)插件的生產(chǎn)意味著政府角色和責(zé)任同時(shí)向監(jiān)管者轉(zhuǎn)換。第三是生產(chǎn)主體的市場競爭機(jī)制。技術(shù)插件的生產(chǎn)形式上仍是政府服務(wù)購買,項(xiàng)目立項(xiàng)屬于第三方政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目,面向全社會(huì)主體發(fā)包。市場競爭機(jī)制改變了政企博弈的非均衡狀態(tài)。在技術(shù)方面,市場主體具有技術(shù)和軟硬件等專業(yè)優(yōu)勢,而政府需要性價(jià)比最優(yōu)、可拓展、可控制的數(shù)字插件,這實(shí)際上是一種非對稱性博弈。市場競爭機(jī)制彌補(bǔ)了政府的博弈短板,使技術(shù)插件項(xiàng)目發(fā)包的秩序處于可控狀態(tài)。

總之,技術(shù)插件是理解政府技術(shù)治理外包的新視角。從權(quán)力與技術(shù)交互關(guān)系來看,依附性、功能性的技術(shù)插件區(qū)別于政治吸收論,它在政治系統(tǒng)之外擴(kuò)展不同的治理界面并執(zhí)行不同治理功能,是兼具權(quán)力依附性與技術(shù)自主性的技術(shù)治理新實(shí)踐。完整和深入研究技術(shù)插件不僅要研究其性質(zhì)與特征,還需關(guān)注技術(shù)插件的生產(chǎn)機(jī)制與運(yùn)行邏輯。

三、技術(shù)插件的生產(chǎn)機(jī)制

技術(shù)插件是在什么條件下產(chǎn)生的呢?與技術(shù)治理相一致,權(quán)力與技術(shù)是理解技術(shù)插件生產(chǎn)的兩個(gè)變量。技術(shù)插件的生產(chǎn)機(jī)制嵌入在技術(shù)與權(quán)力的互動(dòng)關(guān)系中。

(一)權(quán)力與技術(shù)的雙輪驅(qū)動(dòng):技術(shù)插件的生產(chǎn)動(dòng)力

權(quán)力運(yùn)作方式的變化體現(xiàn)在公共治理的變革上,公共治理變革通過構(gòu)造界面來重建治理結(jié)構(gòu)及其過程。治理界面的面積、跨度、層次與密度構(gòu)成其基本維度。行政事務(wù)的嬗變需要政治系統(tǒng)展開更為立體和精準(zhǔn)的治理界面,并在治理界面內(nèi)實(shí)現(xiàn)更為科學(xué)的治理機(jī)制設(shè)計(jì)和治理要素分布。治理界面的變革為技術(shù)插件的生產(chǎn)創(chuàng)造了組織需求,數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步則為技術(shù)插件的生產(chǎn)提供了技術(shù)支持。

行政事務(wù)的嬗變主要表現(xiàn)為治理權(quán)責(zé)的強(qiáng)化與治理事務(wù)的擴(kuò)張。在治理權(quán)責(zé)的強(qiáng)化上,主要體現(xiàn)在國家對社會(huì)發(fā)展引領(lǐng)能力的強(qiáng)化。以民生領(lǐng)域?yàn)槔?“中國正在構(gòu)建一個(gè)多層級(jí)政府共同負(fù)責(zé)的新型民生保障體制”(20)焦長權(quán)、董磊明:《邁向共同富裕之路:社會(huì)建設(shè)與民生支出的崛起》,《中國社會(huì)科學(xué)》2022年第6期。。國家在財(cái)政能力增強(qiáng)后試圖通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目手段,為地方治理設(shè)置民生與公共服務(wù)的發(fā)展議題,形成了項(xiàng)目制這一新的國家治理體制。(21)渠敬東:《項(xiàng)目制:一種新的國家治理體制》,《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。項(xiàng)目制的運(yùn)作過程體現(xiàn)了國家引領(lǐng)地方社會(huì)發(fā)展的央地條線權(quán)責(zé)。在治理事務(wù)的擴(kuò)張上,主要體現(xiàn)在國家對社會(huì)生活治理界面的深入。以生活治理為例,廁所革命、垃圾分類、秸稈禁燒等農(nóng)村生活整治的實(shí)踐,體現(xiàn)了國家治理深度介入農(nóng)民日常生活與改造農(nóng)民生活世界的邏輯,并指向?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民生活世界中生活空間、生活觀念和生活實(shí)踐現(xiàn)代化的目標(biāo),國家治理事務(wù)擴(kuò)展到家庭生活內(nèi)部。國家的項(xiàng)目制和生活治理是國家系統(tǒng)在不同治理領(lǐng)域展開不同治理界面的結(jié)果,國家資源所及之處,即為國家權(quán)力的關(guān)注之處。

行政事務(wù)的嬗變還表現(xiàn)為行政事務(wù)的復(fù)雜化與個(gè)性化?！半S著社會(huì)化大生產(chǎn)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高,公共利益多元化和政府事務(wù)復(fù)雜化趨勢日益明顯?！?22)沈亞平、李娜:《政府政務(wù)外包及其實(shí)現(xiàn)路徑研究》,《中國行政管理》2012年第1期。政治需求和支持的輸入更為便捷,特別是個(gè)體化、地方性的問題也被吸納為整體行政的問題,如12345市長熱線對社會(huì)瑣碎治理事務(wù)的吸納。政治系統(tǒng)所要處理的信息流和決策環(huán)境都發(fā)生了重大改變。國家權(quán)力的運(yùn)行需要更為充沛、即時(shí)的信息資源作為決策依據(jù),展開更為豐富的治理界面,技術(shù)治理可能是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)科學(xué)治理的答案。社會(huì)與政治系統(tǒng)互動(dòng)的速度、強(qiáng)度和深度決定了治理界面的展開密度和治理資源的非均衡分布。

行政事務(wù)的強(qiáng)化與擴(kuò)張、復(fù)雜化與個(gè)體化需要政治系統(tǒng)應(yīng)對和克服,需要引入新的國家治理工具,數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步為國家能力的進(jìn)化插上了翅膀,提供了技術(shù)支持。數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步為治理界面的多元化、多層次展開提供了條件。數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步帶來了兩點(diǎn)變化。一是治理對象數(shù)字化識(shí)別的變化,識(shí)別對象的范圍和屬性更為寬闊和多維,也更為精準(zhǔn)。技術(shù)插件能夠切割更恰當(dāng)?shù)闹卫韱卧?科學(xué)定量區(qū)分治理的范圍與邊界。這為治理界面帶來更大的治理容量、治理幅度和更高的治理精準(zhǔn)度,使治理界面可以更為多元化地展開。二是治理指令的數(shù)字化分發(fā)更為流暢。由于數(shù)據(jù)即為民意、即為權(quán)力的意志,行政治理中的政治命令的生產(chǎn)、職能部門的指揮鏈條的確立、執(zhí)行工作過程的監(jiān)督和監(jiān)督反饋等可以同時(shí)在多個(gè)網(wǎng)絡(luò)多個(gè)層級(jí)中展開。技術(shù)治理以事本主義為核心邏輯,因此治理界面的多層次展開既包括科層體制的多層次展開,也包括溢出科層體制的社會(huì)層面非正式治理機(jī)制的展開。前者在技術(shù)治理實(shí)踐中體現(xiàn)為分流治理機(jī)制,后者則體現(xiàn)為社會(huì)層面的兜底治理機(jī)制,技術(shù)治理所帶來的分流治理和剩余治理樣態(tài),是當(dāng)前各地政府技術(shù)治理最大的實(shí)踐特征。此外,數(shù)字技術(shù)進(jìn)步還為治理資源在不同治理界面的優(yōu)化配置提供了條件。傳統(tǒng)治理資源的配置依托于科層制,事務(wù)歸口和領(lǐng)導(dǎo)注意力是治理資源配置的兩個(gè)重要機(jī)制。數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步可以錨定治理對象并對治理事務(wù)精準(zhǔn)定性,通過分流治理機(jī)制將治理任務(wù)分發(fā)給相應(yīng)治理主體,治理資源也就隨分流治理在不同的治理界面進(jìn)行精準(zhǔn)適配,即技術(shù)治理本身構(gòu)成治理資源智慧分配的機(jī)制。

行政事務(wù)和數(shù)字技術(shù)雙輪驅(qū)動(dòng)的層級(jí)差異造成技術(shù)插件的生產(chǎn)也具有層級(jí)性差異。在中央和市縣政府層級(jí),行政事務(wù)有著權(quán)責(zé)條線收束、治理界面跨度增大和專業(yè)化要求增強(qiáng)等特點(diǎn),不少治理事務(wù)也有著周期性的特點(diǎn)。如生活治理中的廁所革命,在中央部門權(quán)責(zé)收束為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村社會(huì)事業(yè)促進(jìn)司人居環(huán)境改善處的職責(zé)之一,卻有著負(fù)責(zé)全國廁所革命頂層設(shè)計(jì)、政策起草等職能。這就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了中央處室的組織負(fù)荷,需要向外尋求技術(shù)支持,如智庫、專家等技術(shù)咨詢和大數(shù)據(jù)支撐的社會(huì)摸底、農(nóng)民廁所改造的選擇偏好等技術(shù)支撐,技術(shù)插件的生產(chǎn)具有全國市場的發(fā)包、高度專業(yè)化和大型數(shù)據(jù)庫支撐等特點(diǎn)。再如十年一次的土地規(guī)劃大調(diào)整或五年一次的土地規(guī)劃中期調(diào)整,這種只有中央或省市縣才有的周期性的政府職能的行使,需要調(diào)動(dòng)衛(wèi)星或無人機(jī)、GPS接收器等技術(shù)裝置,要求擁有專業(yè)制圖、數(shù)據(jù)建模等專業(yè)技術(shù)手段,又有高度保密性的要求,技術(shù)插件的生產(chǎn)具有資質(zhì)準(zhǔn)入性、技術(shù)高度集成和生產(chǎn)周期性的特點(diǎn)。在基層政治實(shí)踐中,行政事務(wù)多為面向社會(huì)的政策執(zhí)行和問題導(dǎo)向的治理,具有運(yùn)動(dòng)性、復(fù)雜性、地方性等特征,技術(shù)供給也受限于地方技術(shù)市場,技術(shù)插件的生產(chǎn)也隨之具有技術(shù)集成度低、技術(shù)路線靈活、訂單式訂制、議題設(shè)置地方化等特征。

行政事務(wù)和數(shù)字技術(shù)雙輪驅(qū)動(dòng)的區(qū)域差異造成技術(shù)插件的生產(chǎn)也具有區(qū)域性差異。以近年來人居環(huán)境治理為例,秸稈禁燒是中部地區(qū)的中心行政任務(wù),特別是安徽、河南、湖北等地將秸稈禁燒當(dāng)作政治任務(wù)來執(zhí)行。但是秸稈禁燒面臨點(diǎn)多面廣的問題,遠(yuǎn)超基層干部治理能力的閾值。在地方政府和中國移動(dòng)的聯(lián)合驅(qū)動(dòng)下,中部地區(qū)生產(chǎn)出“千里眼藍(lán)天衛(wèi)士”云管端一體化監(jiān)控方案的技術(shù)插件。該技術(shù)插件在重點(diǎn)防控區(qū)域部署監(jiān)控設(shè)備,用機(jī)器智能值守減輕人工監(jiān)看壓力,在云平臺(tái)通過智能算法識(shí)別明火和煙霧并配合GIS服務(wù)分發(fā)行政命令,其特點(diǎn)是技術(shù)插件前置管理、基層干部過程導(dǎo)向管理、科層體制結(jié)果導(dǎo)向管理。同樣是人居環(huán)境的治理,在浙江、江蘇等東部發(fā)達(dá)地區(qū)的行政事務(wù)不是秸稈禁燒,而是以垃圾分類處理為核心事務(wù)的人居環(huán)境綜合整治。轄區(qū)居民的垃圾分類等生活治理事務(wù)具有多、雜、細(xì)等特點(diǎn),也超出了基層干部治理能力的閾值。因?yàn)榈胤秸亩鄻有枨蠛图夹g(shù)市場的多元供給,東部地區(qū)生產(chǎn)出多種技術(shù)插件。如浙江某公司根據(jù)某區(qū)級(jí)政府的要求研發(fā)了一套人居環(huán)境質(zhì)量檢測方案,第三方公司通過人力采集月度環(huán)保數(shù)據(jù)并對數(shù)據(jù)進(jìn)行可視化分析,智能對接到政務(wù)系統(tǒng)發(fā)布整改指令,智能追蹤整改效果。此外,該公司還根據(jù)本地居民垃圾處理的特點(diǎn)研制生活垃圾處理裝備、提供環(huán)境應(yīng)急治理服務(wù)等等?？梢?東部地區(qū)技術(shù)插件所要解決的治理議題、所采用的技術(shù)方案明顯區(qū)別于中部地區(qū)。

(二)權(quán)力與技術(shù)的結(jié)構(gòu)錯(cuò)位:技術(shù)插件的生產(chǎn)空間

行政事務(wù)嬗變的倒逼和數(shù)字技術(shù)發(fā)展的支持只是為技術(shù)插件的生產(chǎn)提供了可能性。如前所述,政治吸收論認(rèn)為國家可以吸收新的權(quán)力要素與技術(shù)要素成為新的集裝器形態(tài),并不一定采取技術(shù)插件的形式實(shí)現(xiàn)治理能力的升級(jí)。但是權(quán)力要素與技術(shù)要素在空間結(jié)構(gòu)上的錯(cuò)位,為技術(shù)插件提供了生產(chǎn)空間。溫納認(rèn)為,科學(xué)和技術(shù)活動(dòng)在長時(shí)空里優(yōu)于政治,原因在于它為人類的進(jìn)取本能提供了一個(gè)更為高尚的釋放途徑。(23)蘭登·溫納:《自主性技術(shù):作為政治思想主題的失控技術(shù)》,楊海燕譯,北京大學(xué)出版社,2014年,第18頁。技術(shù)的運(yùn)行固然在一定的政治條件下進(jìn)行,但其本質(zhì)是資本和市場邏輯的遵循。利奧塔認(rèn)為,“技術(shù)與利潤的‘有機(jī)’結(jié)合先于技術(shù)與科學(xué)的有機(jī)結(jié)合”(24)讓-弗朗索瓦·利奧塔:《后現(xiàn)代狀況》,車槿山譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1997年,第93—94頁。?！百Y本的邏輯是求利的邏輯,技術(shù)內(nèi)在追求利益和利益最大化的特點(diǎn)和資本追求增殖本性形成內(nèi)在的共契,甚至可以說是共謀”(25)王治東、曹思:《資本邏輯視閾下的技術(shù)與正義》,《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2015年第2期。。數(shù)字技術(shù)也遵循基本的資本規(guī)律,甚至在現(xiàn)代秩序下技術(shù)與資本形成了“數(shù)字資本形態(tài)”。“數(shù)字資本是在產(chǎn)業(yè)資本、金融資本之后的第三種起支配性作用的資本樣態(tài),也隨之催生了全世界范圍內(nèi)的數(shù)字資本主義?！?26)藍(lán)江:《數(shù)字資本、一般數(shù)據(jù)與數(shù)字異化——數(shù)字資本的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判導(dǎo)引》,《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2018年第4期。數(shù)字資本已產(chǎn)生“算法霸權(quán)”,數(shù)字殺傷性武器扭曲效率與公平并固化社會(huì)結(jié)構(gòu)。(27)凱西·奧尼爾:《算法霸權(quán):數(shù)字殺傷性武器的威脅》,馬青玲譯,中信出版社,2018年,第233頁。上述對技術(shù)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析暗示一個(gè)最基本的事實(shí):技術(shù)的生產(chǎn)及應(yīng)用首先是社會(huì)和市場的,其次才被政治所吸收、控制和應(yīng)用。

技術(shù)掌握在市場主體手中并受政治要素影響,權(quán)力與技術(shù)存在天然的錯(cuò)位空間,這個(gè)錯(cuò)位空間即是技術(shù)插件的生產(chǎn)空間。技術(shù)被政治所吸收、控制和應(yīng)用構(gòu)成本文所討論的技術(shù)治理,但政治對技術(shù)的吸收有諸多限制條件,如政治系統(tǒng)的組織負(fù)荷、對成熟方案的選擇偏好、政府之于技術(shù)市場的滯后性等等。就實(shí)踐而言,政府對技術(shù)的吸收方式(政治系統(tǒng)內(nèi)部更新抑或技術(shù)插件外部生產(chǎn))和應(yīng)用強(qiáng)度主要受財(cái)政資源、組織資源、地方政治文化傳統(tǒng)和技術(shù)市場供給環(huán)境等要素的影響。在財(cái)政和組織資源充沛的情況下,政府技術(shù)治理創(chuàng)新的動(dòng)力較強(qiáng),注重技術(shù)市場力量的調(diào)動(dòng)與吸收,技術(shù)插件的生產(chǎn)空間就大。浙江和上海等地?cái)?shù)字技術(shù)市場供給充裕,政府也側(cè)重于通過購買服務(wù)的方式將技術(shù)治理外包給市場,技術(shù)插件的種類和數(shù)量都超過其他地區(qū),場所碼、行政碼等技術(shù)治理創(chuàng)新多發(fā)源于上海、浙江等地;江蘇等地則有著大政府偏好,側(cè)重于學(xué)習(xí)技術(shù)改造政治系統(tǒng),強(qiáng)調(diào)政治對技術(shù)的吸收,技術(shù)插件的生產(chǎn)空間相對較小。中部地區(qū)受限于資源和技術(shù)環(huán)境,技術(shù)治理創(chuàng)新的動(dòng)力不足,但是在行政事務(wù)嬗變的壓力下,基于行政資源節(jié)約和完成治理任務(wù)的目的也會(huì)適當(dāng)引入技術(shù)插件,來擴(kuò)展治理界面,增強(qiáng)治理能力。

總之,行政事務(wù)的嬗變與數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步為技術(shù)插件的生產(chǎn)提供了動(dòng)力與條件,權(quán)力與技術(shù)主體的錯(cuò)位分布為技術(shù)插件提供了生產(chǎn)空間,項(xiàng)目制外包連接起權(quán)力與技術(shù)主體,使技術(shù)插件的生產(chǎn)成為可能。

四、技術(shù)插件的運(yùn)行邏輯

與政治吸收論不一樣,技術(shù)插件視角的引入讓國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出復(fù)線發(fā)展的特征。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向并不是政治吸收技術(shù)國家政治系統(tǒng)升級(jí)的單線敘事,技術(shù)插件是技術(shù)治理轉(zhuǎn)向的漸進(jìn)路線,是依附于國家政治系統(tǒng)的“邊緣革命”,其運(yùn)行邏輯明顯區(qū)別于一般的技術(shù)治理。

(一)技術(shù)治理轉(zhuǎn)向的漸進(jìn)路線

中國的數(shù)字治理分別呈現(xiàn)出“直線—職能式”與“矩陣式”兩種過程演化模式。(28)于君博、戴鵬飛:《中國地方政府?dāng)?shù)字治理的“過程”與“組織”》,《公共管理學(xué)報(bào)》2023年第1期。技術(shù)插件在政府與市場主體相互嵌入的情況下呈現(xiàn)出矩陣式分布和多鏈條進(jìn)化現(xiàn)象。外生的技術(shù)插件在政治系統(tǒng)中的置入?yún)^(qū)別于政治系統(tǒng)的內(nèi)部吸收和技術(shù)升級(jí),屬于技術(shù)主義轉(zhuǎn)向的漸進(jìn)路線。

技術(shù)插件的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向的漸進(jìn)性體現(xiàn)在其矩陣式分布上。所謂矩陣式分布指的是以政治系統(tǒng)為中心,以不同的治理議題為方向,依據(jù)事本主義原則生產(chǎn)出功能不同的技術(shù)插件群,嵌入政治系統(tǒng)并形成插件矩陣。每一個(gè)技術(shù)插件都是一次技術(shù)治理的應(yīng)用場景、技術(shù)方案、制度塑造和政治績效的前瞻性探索。在政治系統(tǒng)不改變原有技術(shù)架構(gòu)的情況下,技術(shù)插件的引入是政治系統(tǒng)分支局部性的功能性的技術(shù)變革,是國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中技術(shù)量的篩選與累加。技術(shù)插件的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向的漸進(jìn)性也體現(xiàn)在其多鏈條進(jìn)化上。技術(shù)插件具有試驗(yàn)田的性質(zhì),技術(shù)插件不僅意味著治理界面面積的擴(kuò)展與跨度的貫穿,而且意味著治理界面層次的重塑與密度的增強(qiáng)。這主要表現(xiàn)在技術(shù)插件能夠在治理機(jī)制、多元治理主體的空間鏈接、治理界面的虛實(shí)轉(zhuǎn)換、治理資源的智慧調(diào)動(dòng)等多個(gè)鏈條進(jìn)行試驗(yàn)性探索。此類探索是基于技術(shù)插件矩陣治理界面面積展開和幅度擴(kuò)張的基礎(chǔ)上,對更為具體的技術(shù)治理方案的試驗(yàn),是技術(shù)治理量變意義上的累進(jìn)。技術(shù)插件市場的優(yōu)勝劣汰,是技術(shù)治理方案的優(yōu)勝劣汰。那么技術(shù)插件就有了技術(shù)主義現(xiàn)代轉(zhuǎn)向的階段性意義,是現(xiàn)代性量變的階段性積累與疊加。如浙江某地人居環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測外包在治理界面層次上重塑了農(nóng)村垃圾分類治理的機(jī)制,在對象識(shí)別、議題判定、指揮鏈條、信息傳遞和處理反饋等方面實(shí)現(xiàn)了機(jī)制創(chuàng)新,市場主體的引入和技術(shù)治理手段的應(yīng)用擴(kuò)展了治理界面的層次。因此,浙江經(jīng)驗(yàn)代表了此類治理事務(wù)技術(shù)治理方案的進(jìn)步性。

技術(shù)插件的矩陣式分布和多鏈條進(jìn)化再次佐證了政治系統(tǒng)的主導(dǎo)性與技術(shù)插件的依附性,吸收、合作與拔除是國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向中技術(shù)插件的三種命運(yùn)。三種命運(yùn)分別對應(yīng)著技術(shù)插件之于政治系統(tǒng)現(xiàn)代化的價(jià)值與意義。當(dāng)技術(shù)插件展示出更優(yōu)的治理績效和更具有性價(jià)比的治理優(yōu)勢時(shí),說明技術(shù)插件對技術(shù)治理的探索可能具有一般性意義,政治系統(tǒng)維持與該技術(shù)主體的市場化合作或者更進(jìn)一步將該技術(shù)方案吸收為政治系統(tǒng)技術(shù)治理進(jìn)化的一部分則順理成章。當(dāng)技術(shù)插件的探索處于前途不明朗或者效果一般時(shí),政治系統(tǒng)對技術(shù)插件的態(tài)度是在使用中觀察或者終止合作。當(dāng)技術(shù)插件的探索績效不佳,技術(shù)插件就會(huì)被從政治系統(tǒng)中拔除,該插件脫離政治系統(tǒng)而消亡,技術(shù)治理方案被市場淘汰。由此可見,技術(shù)插件具有作為政治吸收技術(shù)的一般性價(jià)值,作為市場化技術(shù)治理進(jìn)化路徑的特殊范式價(jià)值和作為技術(shù)治理方案試驗(yàn)的驗(yàn)證性價(jià)值,是國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向的漸進(jìn)積累。

(二)權(quán)力對技術(shù)插件的有效規(guī)制

技術(shù)插件運(yùn)行的邊界問題是技術(shù)治理需要回應(yīng)的關(guān)鍵性問題。政府基于公共價(jià)值對技術(shù)自主性或技術(shù)異化的規(guī)制是技術(shù)政治學(xué)的傳統(tǒng)議題?！爸髋P(guān)系”和“技術(shù)黑箱”是對技術(shù)異化的兩種隱喻,并由此派生技術(shù)治理的邊界問題。主奴關(guān)系隱喻政治對技術(shù)的控制和反控制。亞里士多德將有技術(shù)的工具與奴隸聯(lián)系起來,“如果每一個(gè)無生命工具都能按照人的意志或命令而自動(dòng)進(jìn)行工作”,主人才不需要奴隸,(29)亞里士多德:《政治學(xué)》,吳壽彭譯,商務(wù)印書館,2011年,第8頁。即機(jī)器工具對奴隸活工具替代的前提是人對技術(shù)工具的完全性支配。但是,技術(shù)使用人和支配人,人的生活與組織被納入可計(jì)算的程序,最終導(dǎo)致了技術(shù)理性的異化狀態(tài),(30)劉日明:《馬克思的現(xiàn)代技術(shù)之思》,《學(xué)術(shù)月刊》2020年第4期。技術(shù)異化意味著人與技術(shù)主奴地位的顛倒。“技術(shù)黑箱”是人們對算法等技術(shù)自主性的附魅隱喻,指的是通過數(shù)據(jù)、算法程序和智能原理等包裝后為外人所不能打開也不可直接洞察其內(nèi)部實(shí)質(zhì)的技術(shù)系統(tǒng)。對“技術(shù)黑箱”的附魅甚至出現(xiàn)了泛靈論的理解,認(rèn)為人工智能有著誕生自主意識(shí)的可能。(31)趙汀陽:《人工智能的自我意識(shí)何以可能?》,《自然辯證法通訊》2019年第1期。以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的算法是高度專業(yè)化的知識(shí)體系,只能被少數(shù)人掌握并運(yùn)用,“因此政府與數(shù)據(jù)化的規(guī)制對象之間就存在無法逾越的知識(shí)鴻溝”(32)閆海、王洋:《算法規(guī)制工具的功能悖論及其法治實(shí)現(xiàn)》,《法治研究》2022年第2期。,祛魅“技術(shù)黑箱”進(jìn)而規(guī)制新的技術(shù)對象成為高門檻高成本的知識(shí)工程。“技術(shù)黑箱”的存在暗示著政治對技術(shù)控制結(jié)構(gòu)的解耦。

政治對技術(shù)的有效規(guī)制,是技術(shù)治理的政治倫理邊界,也是技術(shù)插件治理界面展開的邊界。“主奴關(guān)系”和“技術(shù)黑箱”隱喻了政治系統(tǒng)對技術(shù)的規(guī)制失控風(fēng)險(xiǎn),“服從技術(shù)律令或者反向適應(yīng)之目的而工作,被視為政治現(xiàn)實(shí)主義的縮影”(33)蘭登·溫納:《自主性技術(shù):作為政治思想主題的失控技術(shù)》,楊海燕譯,第261頁。,政府缺乏對技術(shù)進(jìn)行有效規(guī)制的路徑。但是技術(shù)插件的生產(chǎn)呈現(xiàn)出另一種可行的規(guī)制路徑:政治主導(dǎo)結(jié)構(gòu)下的倒逼規(guī)制。

政治對技術(shù)插件的規(guī)制具有結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢。在技術(shù)插件的運(yùn)行邏輯中,政治系統(tǒng)可以不具備技術(shù)插件的生產(chǎn)能力,但必須具備技術(shù)治理的意識(shí)和思維,具備對技術(shù)插件的統(tǒng)籌推進(jìn)和系統(tǒng)集成的能力。技術(shù)插件的優(yōu)勢在于信息技術(shù)支撐、技術(shù)選型、技術(shù)的可視化表達(dá)等等,但技術(shù)插件的治理界面由政治系統(tǒng)派生并由其支配,其運(yùn)行的“后臺(tái)”是政治系統(tǒng)。政治系統(tǒng)在后臺(tái)對技術(shù)插件矩陣集成和多鏈條并行處理,以達(dá)到系統(tǒng)性的治理效能。在此結(jié)構(gòu)下,政治對技術(shù)的規(guī)制就簡化為一個(gè)政治主系統(tǒng)對技術(shù)子系統(tǒng)的規(guī)制。

政治對技術(shù)插件的倒逼規(guī)制通過以下機(jī)制展開。首先,政治對技術(shù)插件的購買是一種市場交換,政府作為甲方具有博弈主動(dòng)權(quán),特別是當(dāng)技術(shù)市場充分競爭時(shí),政府更具有博弈優(yōu)勢,對技術(shù)方案特別是對技術(shù)黑箱的解釋成本將由市場主體承擔(dān)。當(dāng)前技術(shù)插件的生產(chǎn)商特別注重?cái)?shù)據(jù)的可視化表達(dá),目的在于向政府提供更清晰和更有說服力的表達(dá)。其次,政治對技術(shù)插件的生產(chǎn)是一種訂制式訂單,政府有對技術(shù)插件的財(cái)政資源范圍、功能實(shí)現(xiàn)和績效目標(biāo)的前置約束。最后,政治對技術(shù)插件的使用具有插拔自主性,對技術(shù)插件的評(píng)價(jià)具有結(jié)果導(dǎo)向的后置控制。政治對技術(shù)插件的規(guī)制通過市場競爭、前置約束和后置控制,把對技術(shù)的直接規(guī)制關(guān)系轉(zhuǎn)化為對技術(shù)插件的生產(chǎn)者的間接控制關(guān)系。政治對技術(shù)插件的兩端——訂制與評(píng)價(jià)——進(jìn)行有效治理,進(jìn)而對技術(shù)插件的中間黑箱運(yùn)行部分形成上下游的倒逼壓力,市場主體不得不自我規(guī)制。

(三)技術(shù)插件的再政治化

在技術(shù)插件的技術(shù)進(jìn)化邏輯與權(quán)力規(guī)制邏輯的討論中,本文一再強(qiáng)調(diào)技術(shù)插件視角區(qū)別于傳統(tǒng)技術(shù)政治學(xué)的理論視角,著重提煉技術(shù)插件技術(shù)治理主義轉(zhuǎn)向的量變邏輯與行政規(guī)制的有效治理邏輯。技術(shù)插件的生產(chǎn)、使用和性質(zhì)是政治化的,技術(shù)插件與政治系統(tǒng)是依附性關(guān)系,政治系統(tǒng)擁有應(yīng)用場景的發(fā)現(xiàn)、設(shè)置、構(gòu)建與發(fā)包(技術(shù)插件的議程設(shè)定)的主導(dǎo)權(quán),擁有技術(shù)插件矩陣的統(tǒng)籌推進(jìn)與系統(tǒng)集成的能力,擁有制定技術(shù)應(yīng)用的政策與制度的合法性權(quán)力。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),技術(shù)插件的運(yùn)行邏輯會(huì)出現(xiàn)再政治化的演變,即改變技術(shù)插件所蘊(yùn)含的基本政治意涵。

首先,技術(shù)插件生產(chǎn)關(guān)系的再政治化。在技術(shù)插件的視角下,權(quán)力與技術(shù)的博弈是一種非對稱博弈:權(quán)力掌握著技術(shù)插件生產(chǎn)的資源,項(xiàng)目制發(fā)包才能使技術(shù)插件的生產(chǎn)落地;技術(shù)主體掌握著技術(shù)優(yōu)勢,“技術(shù)黑箱”的祛魅機(jī)制是政治主導(dǎo)結(jié)構(gòu)下的倒逼規(guī)制,通過市場競爭彌補(bǔ)權(quán)力的博弈短板。當(dāng)博弈雙方存在結(jié)構(gòu)錯(cuò)位和博弈手段非對稱均衡時(shí),非充分競爭會(huì)帶來生產(chǎn)關(guān)系從需求導(dǎo)向變?yōu)楣┙o導(dǎo)向。當(dāng)技術(shù)插件的生產(chǎn)是非充分競爭時(shí),前置約束和后置控制的力度也隨之減弱。技術(shù)插件是由治理需求決定生產(chǎn)供給的,而不是相反。當(dāng)技術(shù)插件的生產(chǎn)關(guān)系再政治化后,就出現(xiàn)權(quán)力尋租的空間,進(jìn)而技術(shù)治理進(jìn)化的路線受阻。如技術(shù)插件生產(chǎn)的發(fā)包主體依賴,發(fā)包對象局限于本地的或者一直合作的市場主體;再如技術(shù)路線依賴,技術(shù)插件的生產(chǎn)局限在同一種技術(shù)路線,等等。

其次,治理議程設(shè)置結(jié)構(gòu)的再政治化。技術(shù)插件的設(shè)置目的是通過技術(shù)手段更快更恰當(dāng)?shù)鼗貞?yīng)群眾的訴求,治理議題和應(yīng)用場景來自治理實(shí)踐,這需要政治系統(tǒng)積極地尋找、思考和探索。在治理場景被構(gòu)建起來后,治理技術(shù)就有了自主性,成為治理場景的有機(jī)組成部分。(34)呂德文:《治理技術(shù)如何適配國家機(jī)器——技術(shù)治理的運(yùn)用場景及其限度》,《探索與爭鳴》2019年第6期。但是當(dāng)市場主體具有擴(kuò)張沖動(dòng)時(shí),會(huì)以技術(shù)治理的名義創(chuàng)造“使用場景”,擴(kuò)大技術(shù)插件的使用邊界和所占用的外包資源。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),一些技術(shù)插件的市場主體已經(jīng)不滿足傳統(tǒng)的專家咨詢型和技術(shù)支撐型的角色,而是利用數(shù)據(jù)介入社會(huì)治理,設(shè)置治理議程,為其生產(chǎn)的技術(shù)插件產(chǎn)品創(chuàng)造市場,從而偏離了政治正義。

最后,政治系統(tǒng)與技術(shù)插件的主體-依附關(guān)系的再政治化。技術(shù)插件矩陣依附于政治系統(tǒng)并受其支配,政治系統(tǒng)作為后臺(tái)并聯(lián)處理技術(shù)插件展開的治理界面,有對技術(shù)插件運(yùn)行結(jié)果的最終評(píng)價(jià)權(quán),并適時(shí)調(diào)整技術(shù)插件的技術(shù)路線、使用場景,甚至做出拔除技術(shù)插件的決定。更為重要的是,政治系統(tǒng)需要制定政策與制度,設(shè)置治理機(jī)制來規(guī)制界定技術(shù)插件的性質(zhì)、路徑、邊界等,使技術(shù)插件保持技術(shù)理性,實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)條件下的智慧善治。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn),技術(shù)插件的運(yùn)行可能會(huì)使政治系統(tǒng)反向適應(yīng)技術(shù)本身。如技術(shù)插件所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)與可視化結(jié)果與基層干部的經(jīng)驗(yàn)判斷出現(xiàn)嚴(yán)重偏差時(shí),部門或上級(jí)政府更傾向于相信技術(shù)插件的科學(xué)性,而不是相信基層干部、人民群眾的政治互動(dòng),要求基層滿足技術(shù)插件的技術(shù)指標(biāo)。再如,有些地方的數(shù)字化改革“外包”成為主流,政治系統(tǒng)的數(shù)字化治理政策跟不上,缺乏對市場的有效規(guī)制,缺少對技術(shù)插件治理目標(biāo)、評(píng)價(jià)體系和后續(xù)考核的閉環(huán)規(guī)制機(jī)制;干部的數(shù)字化治理思維跟不上,部門干部降格為技術(shù)插件項(xiàng)目工程“外包”的產(chǎn)品經(jīng)理,喪失技術(shù)治理的主導(dǎo)權(quán)。

結(jié) 論

技術(shù)插件是理解政府技術(shù)治理外包的新視角。技術(shù)插件在政治系統(tǒng)之外展開不同的治理界面并執(zhí)行不同治理功能,蘊(yùn)含著國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵,是技術(shù)治理實(shí)踐形式的市場化范式。技術(shù)插件視角的引入提供了解讀技術(shù)治理演化過程的新視野,對理解國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

技術(shù)插件的生產(chǎn)是權(quán)力與技術(shù)在市場場域交互的必然結(jié)果?，F(xiàn)代信息技術(shù)不僅會(huì)改變政治系統(tǒng)的組織架構(gòu),而且會(huì)改變政治系統(tǒng)的內(nèi)部意識(shí)形態(tài),是一場組織與思維的雙層革命。技術(shù)插件視角引入了市場要素,以項(xiàng)目制發(fā)包實(shí)現(xiàn)技術(shù)治理的試驗(yàn)、觀察與應(yīng)用,提供了一條“邊緣革命”的制度變革路線。該路線在權(quán)力與技術(shù)交互關(guān)系上有著獨(dú)特的結(jié)構(gòu)特征,體現(xiàn)在技術(shù)插件對政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性依附關(guān)系上。這解構(gòu)了“主奴關(guān)系”和“技術(shù)黑箱”的附魅化理解,權(quán)力有了對技術(shù)有效規(guī)制的可行路徑,但也存在再政治化的風(fēng)險(xiǎn)。

從實(shí)踐角度而言,國家和地方推動(dòng)的技術(shù)治理創(chuàng)新是國家系統(tǒng)進(jìn)化的實(shí)踐舞臺(tái)。技術(shù)、治理資源和組織能力在國家系統(tǒng)的空間分布并非均質(zhì),國家系統(tǒng)進(jìn)化的動(dòng)力、邏輯和范式也會(huì)呈現(xiàn)出不同樣態(tài)。這既有中央基于整體的頂層設(shè)計(jì)和“高位推動(dòng)”(35)賀東航、孔繁斌:《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能——基于近20年農(nóng)村林改政策的分析》,《中國社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。,也有地方基于地域場景的探索和試驗(yàn)。技術(shù)插件不能替代政治系統(tǒng)吸收技術(shù)的整體性進(jìn)化,但可以在地方治理場域展開更豐富的治理界面,利用技術(shù)市場進(jìn)行更多元的治理實(shí)踐和技術(shù)試驗(yàn),為新技術(shù)條件下實(shí)現(xiàn)智慧善治提供可能。