賈圣真

提要:在現(xiàn)代國(guó)家,隨著政府管理向公共治理轉(zhuǎn)型,對(duì)公共行政組織的控制機(jī)制呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢(shì),可問(wèn)責(zé)性概念對(duì)分析這一過(guò)程具有工具意義。在制度層面,可問(wèn)責(zé)性指向?yàn)榇_保公共行政組織承擔(dān)公法責(zé)任而設(shè)置的一系列監(jiān)督控制機(jī)制;就某個(gè)組織而言,可問(wèn)責(zé)性指向該組織承擔(dān)責(zé)任的“品質(zhì)”或“能力”。政治控制、法律控制、科層控制和專(zhuān)業(yè)控制是保障公共行政組織可問(wèn)責(zé)性的四條主要渠道。以我國(guó)中央政府組織為例,可以通過(guò)對(duì)問(wèn)責(zé)關(guān)系、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)方式和實(shí)現(xiàn)機(jī)制等方面的分析,評(píng)估和改善行政組織的可問(wèn)責(zé)性。可問(wèn)責(zé)性概念將對(duì)事后的法律責(zé)任的追究轉(zhuǎn)換為事前的對(duì)行政組織的多渠道的控制,可以拓展公法學(xué)對(duì)責(zé)任的研究范圍。

引 言

近年來(lái)的國(guó)家監(jiān)察體制改革和2020年通過(guò)的《公職人員政務(wù)處分法》,都體現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋的要求,目標(biāo)是在“人”的層面改變對(duì)黨政機(jī)關(guān)、國(guó)企、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、基層群眾自治組織等各類(lèi)組織的分散化監(jiān)督狀態(tài),建構(gòu)起統(tǒng)一的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)“人”的監(jiān)督之外,還存在另一個(gè)層面的問(wèn)題:對(duì)人所依附的“組織”的監(jiān)督。對(duì)一個(gè)組織是否在行使“公權(quán)力”的定性,關(guān)系到其內(nèi)部人員是否納入國(guó)家監(jiān)察和政務(wù)處分的范圍;確定該組織在行使“公權(quán)力”之后,應(yīng)該在制度層面提供相應(yīng)的事前、事中、事后機(jī)制,從而保障其負(fù)責(zé)任地行事。相比在“人”的層面方興未艾的研究,公法學(xué)在“組織”層面的整全視角仍然缺失。在現(xiàn)代國(guó)家,隨著政府管理向公共治理轉(zhuǎn)型,治理主體和治理過(guò)程呈現(xiàn)分散化、復(fù)雜化的態(tài)勢(shì),責(zé)任承擔(dān)的方式也趨于多元。(1)參見(jiàn)王瑞雪:《論行政法上的治理責(zé)任》,《現(xiàn)代法學(xué)》2017年第4期。在國(guó)家治理體系中各類(lèi)政府組織和非政府組織扮演的角色不同,其責(zé)任類(lèi)型、責(zé)任脈絡(luò)、承擔(dān)責(zé)任的方式各異。如何為多元的責(zé)任主體、多樣的控制機(jī)制提供理論上的分析框架,界定、評(píng)價(jià)和改善政府責(zé)任體系,應(yīng)該成為新時(shí)代公法學(xué)關(guān)注的課題。

傳統(tǒng)行政法學(xué)對(duì)“行政責(zé)任”的研究,基本上定位在“法律責(zé)任”層面,傾向于懲戒或救濟(jì)意義的行政責(zé)任,指向行為違法、不當(dāng)或造成損失所引起的法律后果,尤其是行政賠償和行政補(bǔ)償。(2)參見(jiàn)沈巋:《行政監(jiān)管的政治應(yīng)責(zé):人民在哪?如何回應(yīng)?》,《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第2期;章劍生:《現(xiàn)代行政法總論》(第二版),法律出版社,2019年,第298—299頁(yè);余軍:《行政法律責(zé)任的規(guī)范構(gòu)造與價(jià)值機(jī)理:現(xiàn)有研究的修正與重述》,法律出版社,2023年,第1—3頁(yè)。作為法學(xué)語(yǔ)言的選擇,這種用法本無(wú)可厚非,但如前所述,現(xiàn)代公法責(zé)任體系有時(shí)并不單純表現(xiàn)為懲戒或救濟(jì)意義上的法律后果,不能完全被傳統(tǒng)行政法學(xué)“行政責(zé)任”的概念涵蓋。如果不擴(kuò)張已經(jīng)較為固定和清晰的“行政責(zé)任”的概念,則有必要引入適當(dāng)?shù)男碌母拍罟ぞ?英文文獻(xiàn)中的“accountability”即是一個(gè)具有此種功能的概念。

“accountability”有不同的譯法,政治學(xué)、公共管理學(xué)多譯為“問(wèn)責(zé)”(3)如宋濤:《行政問(wèn)責(zé)概念及內(nèi)涵辨析》,《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2005年第2期。,行政法學(xué)或譯為“問(wèn)責(zé)”(4)如曹鎏:《美國(guó)問(wèn)責(zé)制的基本構(gòu)成》,《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期;余凌云:《行政法講義》(第二版),清華大學(xué)出版社,2014年,第373頁(yè)。,或譯為“應(yīng)責(zé)”(5)如沈巋:《行政監(jiān)管的政治應(yīng)責(zé):人民在哪?如何回應(yīng)?》,《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第2期。,在公法學(xué)界關(guān)于政府規(guī)制的翻譯及研究中,多譯為“可問(wèn)責(zé)性”(6)如科林·斯科特:《規(guī)制、治理與法律:前沿問(wèn)題研究》,安永康譯,宋華琳校,清華大學(xué)出版社,2018年,第290頁(yè);羅伯特·鮑德溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇編:《牛津規(guī)制手冊(cè)》,宋華琳等譯,上海三聯(lián)書(shū)店,2017年,第395頁(yè);馬英娟:《監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行政組織法的發(fā)展——關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立根據(jù)及建制理念的思考》,《浙江學(xué)刊》2007年第2期等。。漢語(yǔ)語(yǔ)境中,“問(wèn)責(zé)”“應(yīng)責(zé)”為動(dòng)詞,在詞性上不能與“accountability”對(duì)應(yīng),且仍偏重結(jié)果責(zé)任,尤其是“問(wèn)責(zé)”在我國(guó)語(yǔ)境下具有特定含義,指追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。(7)參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》(2019年修訂)第4條、第5條。名詞化的“可問(wèn)責(zé)性”具有中立性,較宜包含“accountability”概念的豐富內(nèi)涵,且能起到分析工具的作用(后文詳述)。因此,本文主張使用可問(wèn)責(zé)性這一概念,只是在個(gè)別情況下考慮語(yǔ)言習(xí)慣,變通使用其他譯法,例如“accountability regimes”可徑譯為“問(wèn)責(zé)體制”。

本文將借鑒英文文獻(xiàn)中對(duì)政府和公共機(jī)構(gòu)可問(wèn)責(zé)性的研究,分析可問(wèn)責(zé)性的概念、內(nèi)涵,以此為基點(diǎn)展開(kāi)對(duì)政府組織可問(wèn)責(zé)性的分析框架,并在本土背景下,以我國(guó)中央政府組織為分析對(duì)象,說(shuō)明可問(wèn)責(zé)性概念作為分析工具的功能。

一、可問(wèn)責(zé)性的概念及理論背景

(一)可問(wèn)責(zé)性的概念演變及核心特征

“accountability”是一個(gè)英語(yǔ)獨(dú)有的詞語(yǔ),法語(yǔ)、德語(yǔ)等許多語(yǔ)言(包括中文)往往不區(qū)分“accountability”和“responsibility”,因此沒(méi)有與之嚴(yán)格對(duì)應(yīng)的詞語(yǔ)。(8)Mark Bovens,“Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework,”European Law Journal, Vol.13, No.4, 2007, p.449.據(jù)考證,國(guó)內(nèi)2004年以前出版的英漢類(lèi)詞典一般將“accountability”和“responsibility”均譯為“責(zé)任”,并由此影響了學(xué)術(shù)翻譯工作,參見(jiàn)宋濤:《行政問(wèn)責(zé)概念及內(nèi)涵辨析》,《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2005年第2期。要想厘清可問(wèn)責(zé)性的概念,有必要回溯到英文語(yǔ)境中,考察其概念發(fā)展的流變。

“accountability”(accountable, account, accounting)的詞源可以追溯到古英語(yǔ)、古法語(yǔ)和拉丁文computāre,有計(jì)算之意。(9)Robert D. Behn, Rethinking Democratic Accountability, Brooking Institution Press, 2001, pp.7-10.從歷史和語(yǔ)義學(xué)角度,“accountability”的概念接近“accounting”,即會(huì)計(jì)?？蓡?wèn)責(zé)性概念之后逐步擺脫了會(huì)計(jì)一詞的束縛,帶有強(qiáng)烈的公平和平等管理的意味。20世紀(jì)晚期,隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起,可問(wèn)責(zé)性概念從傳統(tǒng)的財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)向公共責(zé)任,并與政府績(jī)效相關(guān)聯(lián)。(10)See Mark Bovens,“Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework,”European Law Journal, Vol.13, No.4, 2007, p.449.從概念流變上講,可問(wèn)責(zé)性的概念至少可以分為三個(gè)面向。一是財(cái)政方面的可問(wèn)責(zé)性,這是其最根本、最古老的含義,即賬目和資金運(yùn)用情況的記錄、清算和說(shuō)明。在這方面可問(wèn)責(zé)性體現(xiàn)為財(cái)政控制的一系列要求。二是政府管理過(guò)程中的可問(wèn)責(zé)性,即政府應(yīng)該公正平等地對(duì)待被管理者,避免權(quán)力的濫用,這體現(xiàn)為政府活動(dòng)的一系列規(guī)則、程序和標(biāo)準(zhǔn)。三是伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)提出的績(jī)效上的可問(wèn)責(zé)性,即政府活動(dòng)的產(chǎn)出結(jié)果應(yīng)該符合預(yù)期,這并不是通過(guò)對(duì)政府活動(dòng)過(guò)程的控制可以達(dá)到的,而必須從結(jié)果的角度設(shè)定目標(biāo)并進(jìn)行檢驗(yàn)。(11)Robert D. Behn, Rethinking Democratic Accountability, Brooking Institution Press, 2001, pp.7-10.

概念的流變并沒(méi)有使新生的含義完全替代舊含義,而是使可問(wèn)責(zé)性概念內(nèi)涵日趨豐富。作為西方公法和公共管理領(lǐng)域被頻繁提及的概念,圍繞可問(wèn)責(zé)性概念的爭(zhēng)論也非常復(fù)雜,其范圍和含義已經(jīng)在許多方面有所突破。(12)Richard Mulgan, “‘Accountability’: An Ever-Expanding Concept?” Public Administration, Vol.78, No.3, 2000, pp.555,555-556,570.綜合已有研究論述,可從以下角度把握可問(wèn)責(zé)性概念的核心特征。

第一,可問(wèn)責(zé)性產(chǎn)生于特定的關(guān)系中。在這種關(guān)系中,被問(wèn)責(zé)主體有義務(wù)就自身行為向另一主體作出解釋,而后者可以進(jìn)行質(zhì)疑、作出判斷,并有可能要求被問(wèn)責(zé)主體對(duì)其不當(dāng)行為承擔(dān)后果。(13)這種關(guān)系被指稱(chēng)為“論壇”(forum)關(guān)系,參見(jiàn)Mark Bovens,“Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework,”European Law Journal, Vol.13, No.4, 2007, p.450.問(wèn)責(zé)關(guān)系構(gòu)成了可問(wèn)責(zé)性的理論基礎(chǔ),在不同的關(guān)系中對(duì)應(yīng)不同的可問(wèn)責(zé)性的要求和保障機(jī)制。在公法領(lǐng)域,人民通過(guò)議會(huì),授權(quán)政府行使公權(quán)力,構(gòu)成了最基礎(chǔ)也是最核心的問(wèn)責(zé)關(guān)系。

第二,可問(wèn)責(zé)性具有回應(yīng)(answerability)和執(zhí)行(enforcement)兩個(gè)維度?；貞?yīng)意味著問(wèn)責(zé)對(duì)象有義務(wù)去回應(yīng)問(wèn)責(zé)主體提出的問(wèn)題,包括提供完整可靠的信息,以說(shuō)明權(quán)力行使過(guò)程,包括已作出的和將要作出的行為與決定,并給出充分的理由,解釋為何作出此類(lèi)行為或決定,以證明權(quán)力行使的正當(dāng)性。執(zhí)行意味著必須為自己的不當(dāng)行為接受問(wèn)責(zé)主體的懲罰和制裁。(14)參見(jiàn)沈巋:《行政監(jiān)管的政治應(yīng)責(zé):人民在哪?如何回應(yīng)?》,《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第2期。

第三,盡管問(wèn)責(zé)機(jī)制趨于多元化,可問(wèn)責(zé)性的核心仍應(yīng)指向外部的監(jiān)督、審查、制裁和控制。它具有外部性,即對(duì)某人或某組織之外的組織或個(gè)人負(fù)責(zé)。它涉及互動(dòng)和交流,即問(wèn)責(zé)主體要尋求答案并矯正不當(dāng)行為,問(wèn)責(zé)對(duì)象需進(jìn)行回應(yīng)和接受懲罰。它暗含著監(jiān)督的法定權(quán)利,當(dāng)一方聲稱(chēng)要進(jìn)行問(wèn)責(zé)時(shí),應(yīng)該具有對(duì)被問(wèn)責(zé)者的監(jiān)督權(quán),包括獲得回應(yīng)的權(quán)利和相應(yīng)的制裁權(quán)。(15)Richard Mulgan, “‘Accountability’: An Ever-Expanding Concept?” Public Administration, Vol.78, No.3, 2000, pp.555,555-556,570.在問(wèn)責(zé)能力當(dāng)中,也隱含著一定程度的控制能力,(16)參見(jiàn)科林·斯科特:《規(guī)制、治理與法律:前沿問(wèn)題研究》,安永康譯,宋華琳校,第288頁(yè)。追求某個(gè)組織的可問(wèn)責(zé)性,實(shí)際上是將其置于問(wèn)責(zé)主體更為嚴(yán)密的控制之下。

(二)可問(wèn)責(zé)性承載的價(jià)值追求

新公共管理運(yùn)動(dòng)最初將提升可問(wèn)責(zé)性作為提升政府治理績(jī)效的手段,但可問(wèn)責(zé)性本身逐漸成了目的,成為“善治”(good governance)的標(biāo)志。(17)See Mark Bovens,“Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework,” European Law Journal, Vol.13, No.4, 2007, p.449.同時(shí),可問(wèn)責(zé)性概念的范圍和含義也不斷擴(kuò)張,例如從外部問(wèn)責(zé)延伸到一種控制公務(wù)員內(nèi)部行為的制度,一種回應(yīng)公眾意愿、進(jìn)行民主對(duì)話(huà)的機(jī)制。(18)Richard Mulgan, “‘Accountability’: An Ever-Expanding Concept?” Public Administration, Vol.78, No.3, 2000, pp.555,555-556,570.關(guān)于可問(wèn)責(zé)性的論述,往往與透明、公正、民主、效率、回應(yīng)、責(zé)任、正直等概念相聯(lián)系。這與其說(shuō)是可問(wèn)責(zé)性概念本身的擴(kuò)張,不如理解為附加在可問(wèn)責(zé)性概念上的價(jià)值追求。作為“善治”的標(biāo)志,可問(wèn)責(zé)性成為評(píng)價(jià)政府體制改革、防止“公法遁入私法”等現(xiàn)象的一項(xiàng)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn),它包含了若干規(guī)范層面的要求,承載了公眾對(duì)國(guó)家治理的價(jià)值期待。區(qū)分可問(wèn)責(zé)性的概念核心和其承載的價(jià)值,有助于避免可問(wèn)責(zé)性概念的過(guò)度擴(kuò)張。(19)有學(xué)者主張將可問(wèn)責(zé)性概念區(qū)分為作為德性(Virtue)的可問(wèn)責(zé)性和作為機(jī)制(Mechanism)的可問(wèn)責(zé)性,前者的可問(wèn)責(zé)性主要作為一個(gè)規(guī)范性概念,是評(píng)估公共活動(dòng)的一系列標(biāo)準(zhǔn)。具備可問(wèn)責(zé)性是公共組織的一種優(yōu)良品質(zhì),因此學(xué)術(shù)研究主要集中在對(duì)公共組織的行為的標(biāo)準(zhǔn)的研究,目的是追求良好治理。后一種概念中,可問(wèn)責(zé)性是較窄的,描述性概念,是一種制度關(guān)系或安排,在這種關(guān)系中行為人可以對(duì)論壇負(fù)責(zé)。學(xué)術(shù)研究的焦點(diǎn)是這種制度安排如何運(yùn)作,參見(jiàn)Mark Bovens, “Two Concepts of Accountability: Accountability as a Virtue and as a Mechanism,” West European Politics, Vol.33, No.5, 2010, pp.946-967.本文所指出的可問(wèn)責(zé)性承載的價(jià)值追求,反映了“作為品質(zhì)的可問(wèn)責(zé)性”;后文對(duì)“問(wèn)責(zé)體制”的分析,反映了“作為機(jī)制的可問(wèn)責(zé)性”。在不同國(guó)家體制或不同的問(wèn)責(zé)關(guān)系中,可問(wèn)責(zé)性可以承載不同的價(jià)值,這就需要對(duì)問(wèn)責(zé)體制(accountability regimes)進(jìn)一步展開(kāi)分析。

二、可問(wèn)責(zé)性的控制機(jī)制

除了對(duì)可問(wèn)責(zé)性概念進(jìn)行討論外,如何保障公共組織的可問(wèn)責(zé)性,如何分析特定領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)體制,也成為學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)。馬肖(Mashaw)教授認(rèn)為,對(duì)可問(wèn)責(zé)性的分析,可以具體化為問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)過(guò)程和事后的獎(jiǎng)懲機(jī)制六個(gè)方面,這些因素共同構(gòu)成了問(wèn)責(zé)體制。通過(guò)對(duì)上述六個(gè)問(wèn)題的分析,可以評(píng)估可問(wèn)責(zé)性,比較不同體制間的潛力,或有助于制度設(shè)計(jì)的展開(kāi)。(20)See Jerry L. Mashaw, “Accountability and Institutional Design: Some Thoughts on the Grammar of Governance,” in M. W. Dowdle eds.,Public Accountability: Designs, Dilemmas and Experiences, Cambridge University Press, 2006, p.118.斯科特教授將可問(wèn)責(zé)性區(qū)分為“誰(shuí)當(dāng)被問(wèn)責(zé)”“向誰(shuí)負(fù)責(zé)”“就什么事項(xiàng)負(fù)責(zé)”三組問(wèn)題,并根據(jù)問(wèn)責(zé)事項(xiàng)承載的不同價(jià)值形成不同的組合。(21)參見(jiàn)科林·斯科特:《規(guī)制、治理與法律:前沿問(wèn)題研究》,安永康譯,宋華琳校,第291—292頁(yè)。馬丁·洛奇等論述了關(guān)于可問(wèn)責(zé)性的四種觀念:意外與不信任、受托人的信托義務(wù)、消費(fèi)者主權(quán)、公民授權(quán),并分析了每種觀念下相應(yīng)的規(guī)制制度。(22)參見(jiàn)羅伯特·鮑德溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇編:《牛津規(guī)制手冊(cè)》,宋華琳等譯,第406—410頁(yè)。盡管學(xué)者的論述存在分歧,但總體上,可以根據(jù)基礎(chǔ)關(guān)系及其所保護(hù)的價(jià)值,圍繞問(wèn)責(zé)關(guān)系、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)方式和實(shí)現(xiàn)機(jī)制等來(lái)評(píng)估某一領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)體制,或者具體分析某個(gè)組織的可問(wèn)責(zé)性。

關(guān)于可問(wèn)責(zé)性的控制機(jī)制,最具有代表性的研究是羅姆澤克(Romzek)和杜布里克(Dubnick)提出的分類(lèi)方法。(23)See Barbara S. Romzek and Melvin J. Dubnick,“Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy,”P(pán)ublic Administration Review, Vol. 47, No.3,1987, pp.227-238.他們提出,從管理策略的角度來(lái)看,公共行政的可問(wèn)責(zé)性有多種表現(xiàn)形式,區(qū)分不同形式的可問(wèn)責(zé)性可以考慮兩個(gè)關(guān)鍵方面,一是控制的來(lái)源是在本組織之內(nèi)還是在組織之外,二是控制的程度高低,進(jìn)而形成表1所示可問(wèn)責(zé)性體系。

表1 可問(wèn)責(zé)性體系

如表1所示,羅姆澤克等將可問(wèn)責(zé)性分為科層上的(bureaucratic)、法律上的(legal)、專(zhuān)業(yè)上的(professional)和政治上的(political)可問(wèn)責(zé)性四種類(lèi)型。其中,科層上的可問(wèn)責(zé)性以科層制權(quán)威為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)上下級(jí)之間的質(zhì)詢(xún)與回應(yīng),法律上的可問(wèn)責(zé)性源于由憲法、法律、法院和契約責(zé)任所形成的公共行政與行政部門(mén)之外的法律主體之間的關(guān)系,專(zhuān)業(yè)上的可問(wèn)責(zé)性反映了對(duì)具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的行政人員遵守職業(yè)規(guī)范的期望,政治上的可問(wèn)責(zé)性強(qiáng)調(diào)行政部門(mén)及其管理者必須對(duì)來(lái)自外部的重要群體的質(zhì)詢(xún)意見(jiàn)給予回應(yīng)。這一分類(lèi)方法影響較大,西方關(guān)于“誰(shuí)對(duì)誰(shuí)問(wèn)責(zé)”的研究基本上使用或拓展了這個(gè)分類(lèi)模型,學(xué)者們將這個(gè)模型應(yīng)用于非營(yíng)利性組織、政府再造運(yùn)動(dòng)以及地方政府等情境中。(24)參見(jiàn)谷志軍、王柳:《中西不同政治生態(tài)中的問(wèn)責(zé)研究》,《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。我國(guó)從這一思路分析本土組織和本土問(wèn)題的研究還不多,(25)相關(guān)成果例如葉托、隆曉蘭:《市場(chǎng)問(wèn)責(zé)機(jī)制的局限性及超越:政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的多元問(wèn)責(zé)框架》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2016年第6期。本文擬借鑒這一分析框架,以我國(guó)中央政府組織為分析對(duì)象,嘗試說(shuō)明可問(wèn)責(zé)性概念的工具意義,并論述我國(guó)對(duì)行政組織的可問(wèn)責(zé)性的控制機(jī)制及其存在的問(wèn)題。

(一)基于政治控制的可問(wèn)責(zé)性

在政治問(wèn)責(zé)的渠道中,公共行政組織“代表誰(shuí)”成為基礎(chǔ)的問(wèn)題。這一問(wèn)題的答案可能是一般公眾、被選舉的官員、行政組織的首長(zhǎng)、特殊的利益團(tuán)體等?！盎貞?yīng)性”是政治上的可問(wèn)責(zé)性的核心,通過(guò)政府信息公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)等方式提升政府活動(dòng)的開(kāi)放程度,可以增強(qiáng)政治上的可問(wèn)責(zé)性。(26)See Barbara S. Romzek and Melvin J. Dubnick,“Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy,”P(pán)ublic Administration Review, Vol. 47, No.3,1987, pp.229-230.在現(xiàn)代人民主權(quán)的國(guó)家內(nèi),通過(guò)民主政治過(guò)程,實(shí)現(xiàn)議會(huì)對(duì)行政組織的授權(quán)與監(jiān)督,從而保障行政組織的民主正當(dāng)性,是憲法理論上的一個(gè)最原始也是最根本的邏輯。因此,公共行政組織在政治上的可問(wèn)責(zé)性總是產(chǎn)生于代表關(guān)系中,首要即是對(duì)代議機(jī)構(gòu)負(fù)政治責(zé)任,進(jìn)而對(duì)人民負(fù)責(zé)。要求公共行政組織具備政治上的可問(wèn)責(zé)性,反映了民主價(jià)值,并將民主壓力傳遞到公共行政過(guò)程中。

我國(guó)憲法體制同樣體現(xiàn)了這一邏輯,人民選舉代表組成人民代表大會(huì),人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),產(chǎn)生其他國(guó)家機(jī)構(gòu),國(guó)家機(jī)構(gòu)履行憲法賦予的職權(quán),與作為具體個(gè)體的公民發(fā)生法律關(guān)系。(27)參見(jiàn)秦小建:《政府信息公開(kāi)的憲法邏輯》,《中國(guó)法學(xué)》2016年第3期。在“人民—人大—政府”的主權(quán)邏輯下,政府由人大產(chǎn)生,對(duì)人大負(fù)責(zé),向人大報(bào)告工作,人民通過(guò)人大實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督。根據(jù)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》,人大可以通過(guò)聽(tīng)取和審議政府專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告,審查和批準(zhǔn)決算,聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告,聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告,開(kāi)展詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún),進(jìn)行特定問(wèn)題調(diào)查,提出撤職案等手段,實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督。

我國(guó)憲法創(chuàng)設(shè)了國(guó)務(wù)院這一最高行政機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院由全國(guó)人大產(chǎn)生,對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作;在全國(guó)人大閉會(huì)期間,對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制,各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制,通過(guò)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,國(guó)務(wù)院得以一體化地對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)。所謂“負(fù)責(zé)”,一是意味著回應(yīng)答復(fù)代表提出的質(zhì)詢(xún),如果不答復(fù),有錯(cuò)既不承認(rèn)又不改正,在政治上說(shuō)就是不負(fù)責(zé)任。二是意味著得不到人民代表機(jī)關(guān)的信任時(shí),就應(yīng)辭職或被罷免。因此,龔祥瑞先生認(rèn)為,政府實(shí)行負(fù)責(zé)制主要是為了民主,而不是為了集中或行政效率。(28)龔祥瑞:《比較憲法與行政法》,法律出版社,2012年,第360—361頁(yè)。這一觀點(diǎn)彰顯了國(guó)務(wù)院在政治上的可問(wèn)責(zé)性,極有見(jiàn)地。

全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院的監(jiān)督,主要依靠民主政治渠道達(dá)成,但人大對(duì)國(guó)務(wù)院下屬各類(lèi)組織的民主監(jiān)督的覆蓋面以及監(jiān)督力度、暢通程度,因國(guó)務(wù)院下屬各組織類(lèi)型的不同而存在差異。在此,有必要先分析全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院就國(guó)務(wù)院組織問(wèn)題(包括組織設(shè)置權(quán)、人事權(quán))的權(quán)力劃分。

1.組織設(shè)置權(quán)。全國(guó)人大及其常委會(huì)具有對(duì)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)(包括各部、各委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署)的設(shè)立、撤銷(xiāo)或者合并的決定權(quán)。(29)參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院組織法》第8條、《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第7條。國(guó)務(wù)院具有對(duì)國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置權(quán)。(30)參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院組織法》第11條。根據(jù)行政法規(guī),國(guó)務(wù)院還具有對(duì)部委管理的國(guó)家局、國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的司級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置權(quán)。(31)參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第8條、第11條、第14條。根據(jù)長(zhǎng)期形成的行政慣例,國(guó)務(wù)院的直屬事業(yè)單位、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、派出組織的設(shè)置權(quán)也由國(guó)務(wù)院行使。在1982年以來(lái)的歷次大規(guī)模政府機(jī)構(gòu)改革中,國(guó)務(wù)院對(duì)下屬各類(lèi)組織的調(diào)整均形成機(jī)構(gòu)改革方案,向全國(guó)人大報(bào)告,并由全國(guó)人大批準(zhǔn),人大的決定成為國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的依據(jù)。在實(shí)踐中,全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革方案高度尊重,還沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)人大否定或者調(diào)整國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的情況。

2.人事任免權(quán)。全國(guó)人大及其常委會(huì)具有對(duì)國(guó)務(wù)院各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)人選的決定權(quán),同時(shí)全國(guó)人大享有對(duì)前述人員的罷免權(quán),全國(guó)人大常委會(huì)享有對(duì)前述人員的免職權(quán)。(32)參見(jiàn)《憲法》第62條第(5)項(xiàng),第63條第(2)項(xiàng),第67條第(9)項(xiàng);《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第31條、第32條。國(guó)務(wù)院具有對(duì)各部、各委員會(huì)、審計(jì)署、辦公廳的負(fù)責(zé)人的副職以及國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、派出組織、直屬事業(yè)單位、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、部委管理的國(guó)家局的負(fù)責(zé)人的正職和副職的任免權(quán)。(33)參見(jiàn)張迎濤:《中央政府部門(mén)組織法研究》,中國(guó)法制出版社,2011年,第70頁(yè)。

由上述分析可見(jiàn),全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院組織的控制,只能覆蓋國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院組成部門(mén),而國(guó)務(wù)院組成部門(mén)之外的國(guó)務(wù)院下屬其他類(lèi)型組織的設(shè)置和人事則完全屬于國(guó)務(wù)院的決定空間。由此我們可以看到國(guó)務(wù)院組成部門(mén)在整個(gè)國(guó)務(wù)院組織系統(tǒng)中的特殊性:相比于國(guó)務(wù)院下屬的其他組織類(lèi)型,人大可以通過(guò)民主政治的渠道對(duì)國(guó)務(wù)院各組成部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督控制,這意味著國(guó)務(wù)院各組成部門(mén)將承擔(dān)更強(qiáng)的政治責(zé)任。

從形式上看,國(guó)務(wù)院組成人員(總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng))類(lèi)似“內(nèi)閣”,(34)龔祥瑞:《比較憲法與行政法》,第217頁(yè)。國(guó)務(wù)院各部委負(fù)責(zé)人要對(duì)民主代議機(jī)構(gòu)承擔(dān)政治責(zé)任。人大對(duì)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)有組織和人事層面的決定權(quán),特別是還有罷免權(quán),這為人大對(duì)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的監(jiān)督提供了制度上的支持。在這樣的憲法體制之下,全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的監(jiān)督控制程度應(yīng)該高于對(duì)國(guó)務(wù)院其他組織的控制程度。人大通過(guò)聽(tīng)取報(bào)告、詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)、罷免等民主政治渠道,可以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的直接交流和監(jiān)督,國(guó)務(wù)院下屬的其他組織則通過(guò)科層制的責(zé)任傳遞機(jī)制,由國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)。

國(guó)務(wù)院組成部門(mén)與國(guó)務(wù)院下屬其他組織(特別是國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu))的區(qū)別在于,國(guó)務(wù)院組成部門(mén)承擔(dān)更強(qiáng)的政治責(zé)任,這要求我們更加注意國(guó)務(wù)院各組成部門(mén)的議程設(shè)定、政策形成和政策實(shí)施過(guò)程的民主性,其行動(dòng)除受法律限制之外,更應(yīng)注重回應(yīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨、各人民團(tuán)體以及人民群眾的政治壓力,從而回應(yīng)民意。從這一角度,也許可以考慮國(guó)務(wù)院下屬的某組織到底適合打造成一個(gè)“部”,還是一個(gè)“總局”。例如,在公眾對(duì)環(huán)保問(wèn)題的嚴(yán)重關(guān)切下,2008年國(guó)務(wù)院將原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局改組為國(guó)家環(huán)境保護(hù)部,能更好地彰顯政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的政治責(zé)任。在“人民—人大—政府”這一政治控制機(jī)制中,問(wèn)責(zé)事由也不必完全法定化或者以“合法性”為唯一標(biāo)準(zhǔn),而更應(yīng)重視政府活動(dòng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容,即是否滿(mǎn)足人民(人民代表)的期待。

人大的政治控制存在一定限度。暢通民主政治渠道,加強(qiáng)人大對(duì)政府的監(jiān)督,可以在整體上強(qiáng)化國(guó)務(wù)院的可問(wèn)責(zé)性。但是,人大對(duì)國(guó)務(wù)院組織的監(jiān)督范圍是有限度的,對(duì)于不屬于國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的國(guó)務(wù)院組織,由于其組織、人事等問(wèn)題并不由人大掌握,人大直接通過(guò)政治途徑監(jiān)督可能產(chǎn)生與現(xiàn)行體制的齟齬之處。因此,人大對(duì)這些組織的監(jiān)督應(yīng)需要法律上的依據(jù),并與對(duì)“部委”的監(jiān)督有所區(qū)別。對(duì)于國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位等組織,可以通過(guò)明晰科層制的責(zé)任傳遞機(jī)制,經(jīng)由國(guó)務(wù)院的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督來(lái)保障其可問(wèn)責(zé)性。

(二)基于法律控制的可問(wèn)責(zé)性

除通過(guò)民主政治過(guò)程對(duì)行政組織進(jìn)行控制外,立法機(jī)關(guān)還可以對(duì)行政組織進(jìn)行立法控制,違反法律規(guī)定產(chǎn)生相應(yīng)的法律責(zé)任。政治責(zé)任與法律責(zé)任的主要區(qū)別是:法律責(zé)任必須由法律明文規(guī)定,政治責(zé)任難以由法律明文精確地規(guī)定;法律責(zé)任有專(zhuān)門(mén)的認(rèn)定機(jī)關(guān),政治責(zé)任不能僅由專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)來(lái)認(rèn)定;政治責(zé)任與法律責(zé)任的承擔(dān)方式不同;法律責(zé)任一般不具有連帶性,政治責(zé)任可以是連帶的。(35)參見(jiàn)張賢明:《政治責(zé)任與法律責(zé)任的比較分析》,《政治學(xué)研究》2000年第1期。法律控制與政治控制的另一區(qū)別在于,法律控制可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政組織大范圍、常態(tài)化的監(jiān)督,而政治控制往往只能針對(duì)個(gè)別時(shí)期、個(gè)別事件。通過(guò)立法強(qiáng)化行政組織可問(wèn)責(zé)性的方式包括:法律明確規(guī)定的監(jiān)管目標(biāo)及其優(yōu)先順序;正當(dāng)法律程序、獲取信息、可信性、可預(yù)測(cè)性和透明度;適當(dāng)?shù)纳暝V和監(jiān)督機(jī)制;事后的績(jī)效評(píng)估制度等。(36)參見(jiàn)馬英娟:《監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行政組織法的發(fā)展——關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立根據(jù)及建制理念的思考》,《浙江學(xué)刊》2007年第2期。要求公共行政組織具備法律上的可問(wèn)責(zé)性,是現(xiàn)代法治國(guó)家的必然要求,并經(jīng)由立法,將法治所承載的秩序、正義等價(jià)值注入行政組織系統(tǒng)之中。

根據(jù)我國(guó)的情況,可以從以下三個(gè)方面評(píng)價(jià)公共行政組織在法律上的可問(wèn)責(zé)性。

1.行政組織的法律控制程度

行政組織立法情況反映了法律對(duì)于政府組織過(guò)程的控制程度。我國(guó)中央政府和中央政府部門(mén)的組織法規(guī)定非常簡(jiǎn)略粗疏。國(guó)務(wù)院組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、辦公廳的設(shè)置具有《憲法》或《國(guó)務(wù)院組織法》層面的依據(jù),其他組織類(lèi)型或由國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)(例如部委管理的國(guó)家局、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)),或是由國(guó)務(wù)院提議并經(jīng)人大批準(zhǔn)設(shè)立(例如國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì),以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)資委),或是根本無(wú)組織法依據(jù),僅為“事實(shí)上”的存在(例如部分國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位)?！秶?guó)務(wù)院組織法》對(duì)國(guó)務(wù)院行政組織的規(guī)定也非常簡(jiǎn)略,只是規(guī)定了國(guó)務(wù)院及其下屬各組織的名稱(chēng)、領(lǐng)導(dǎo)體制等問(wèn)題,對(duì)行政組織的結(jié)構(gòu)、功能、法律特征的規(guī)定并不清楚。尤其是對(duì)違反《國(guó)務(wù)院組織法》的法律責(zé)任沒(méi)有任何規(guī)定。在《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中,規(guī)定了對(duì)國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,以及違反該條例的處分措施,包括責(zé)令限期糾正和行政處分。(37)參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第22條、第23條。但由于公開(kāi)資料的缺乏,很難對(duì)這些處分措施的運(yùn)用情況和實(shí)際效果加以評(píng)估。

2.行政行為的可審查性

通過(guò)行政訴訟、行政復(fù)議等渠道對(duì)行政行為進(jìn)行合法性監(jiān)督,是保障行政組織可問(wèn)責(zé)性的一條重要渠道。通過(guò)建立行政行為合法性審查的標(biāo)準(zhǔn),可以間接地影響行政組織的內(nèi)部活動(dòng),并使行政組織對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。

在當(dāng)前的制度下,國(guó)務(wù)院的行為事實(shí)上是不可審查的。首先需要說(shuō)明,國(guó)務(wù)院因?yàn)槠涮厥獾匚?直接對(duì)外作出行政行為的機(jī)會(huì)較少,其大量行為屬于行政立法、行政規(guī)定、內(nèi)部指示、國(guó)家行為等,不屬于行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍。但這并不意味著國(guó)務(wù)院自己不能作出行政行為。國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān),有作出行政行為的能力。例如,根據(jù)《國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)條例》,國(guó)務(wù)院可以作出獎(jiǎng)勵(lì)決定。(38)例如《國(guó)務(wù)院關(guān)于2011年度國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)的決定》(國(guó)發(fā)〔2012〕7號(hào))。這屬于外部的、單方面的、發(fā)生直接法律效果的授益性行政行為。又如,根據(jù)《土地管理法》第46條第1款規(guī)定,國(guó)務(wù)院具有土地征收批準(zhǔn)權(quán),可以(并且應(yīng)當(dāng))以自己名義作出土地征收決定。(39)從條文來(lái)看,擁有土地征收批準(zhǔn)權(quán)的是國(guó)務(wù)院,據(jù)此,國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)以自己的名義發(fā)文來(lái)作出同意或者否決征收申請(qǐng)的決定。但實(shí)際操作中國(guó)土資源部成了土地征收決定發(fā)文機(jī)關(guān),成為名義上的土地征收決定審批機(jī)關(guān),這造成了對(duì)國(guó)務(wù)院土地征收決定的救濟(jì)困難,參見(jiàn)鄒愛(ài)華:《被征收人土地征收救濟(jì)難困境及其對(duì)策——以國(guó)務(wù)院土地征收決定權(quán)為視角》,《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。國(guó)務(wù)院作為一個(gè)行政機(jī)關(guān),當(dāng)然還可以在其職權(quán)范圍內(nèi)作出其他各種行政行為。

雖然國(guó)務(wù)院可以作出行政行為,但我國(guó)法律中的一些規(guī)定排除了國(guó)務(wù)院行為的可審查性?！缎姓?fù)議法》(1999年制定,2023年修訂)關(guān)于行政復(fù)議管轄的規(guī)定,實(shí)際上排除了對(duì)“中央人民政府”的行政行為提起行政復(fù)議的可能性,且國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)、省級(jí)人民政府作出的行政復(fù)議決定的裁決是最終裁決。雖然《行政訴訟法》沒(méi)有明確規(guī)定國(guó)務(wù)院不能被起訴,但迄今為止,中國(guó)法院還沒(méi)有受理過(guò)以國(guó)務(wù)院為被告提起的訴訟。(40)何海波:《行政訴訟法》(第三版),法律出版社,2022年,第219頁(yè)。作為“中央人民政府”的國(guó)務(wù)院的責(zé)任承擔(dān)方式,主要是對(duì)人大的政治責(zé)任,尚不能受法院的合法性評(píng)價(jià)。

國(guó)務(wù)院下屬的具有行政主體資格的組織可以對(duì)外作出行政行為,其行為可以被提起行政復(fù)議或行政訴訟,進(jìn)而承擔(dān)違法行政的責(zé)任。規(guī)定行政行為的法律責(zé)任是確保行政組織法律上的可問(wèn)責(zé)性的主要渠道。中央政府組織作出的行政行為,多對(duì)相對(duì)人乃至某個(gè)地區(qū)、行業(yè)產(chǎn)生重大影響,但在一些領(lǐng)域無(wú)法進(jìn)行有效的合法性審查。第一,某些領(lǐng)域(例如網(wǎng)信、文化、航空等)立法尚不完備,主要依靠部門(mén)規(guī)章自我規(guī)制,這導(dǎo)致國(guó)務(wù)院部門(mén)傾向于自我授權(quán),而對(duì)行政行為程序上和實(shí)體上的限制性規(guī)定較少,行政裁量權(quán)得不到有效控制。第二,在中國(guó)的行政級(jí)別觀念下,無(wú)論是行政相對(duì)人提起行政復(fù)議、行政訴訟,還是法院審理判決,往往面臨現(xiàn)實(shí)困難,國(guó)務(wù)院部門(mén)的行政行為很難被挑戰(zhàn)。根據(jù)公開(kāi)的資料,選取原國(guó)土資源部等五個(gè)有代表性的中央政府組織在2013-2017年五年間的行政復(fù)議、行政訴訟案件數(shù)量,比較如下(表2)。

表2 部分中央政府組織2013—2017年行政復(fù)議、行政訴訟案件數(shù)量(復(fù)議數(shù)/訴訟數(shù))(41)根據(jù)2018年機(jī)構(gòu)改革前的司法部網(wǎng)站“數(shù)據(jù)發(fā)布”專(zhuān)欄公布的數(shù)據(jù)整理,2017年以后的數(shù)據(jù)未在網(wǎng)上公布。 單位/件

國(guó)務(wù)院下屬各組織行政復(fù)議、行政訴訟的數(shù)量,固然與其職責(zé)范圍、活動(dòng)方式有關(guān),但仍能直觀地反映每個(gè)組織的行政行為的可審查性,進(jìn)而反映其基于法律控制的可問(wèn)責(zé)性。如果一個(gè)中央政府組織幾乎收不到行行政復(fù)議、幾乎沒(méi)當(dāng)過(guò)行政訴訟的被告,或許說(shuō)明該管理領(lǐng)域的法治化程度可能較低,“有行為無(wú)責(zé)任”的風(fēng)險(xiǎn)可能較高,應(yīng)特別關(guān)注此類(lèi)領(lǐng)域的可問(wèn)責(zé)性。國(guó)家體育總局常年的“零訴訟數(shù)”,與近來(lái)體壇“反腐風(fēng)暴”的關(guān)系,值得深思。

3.對(duì)行政立法和行政規(guī)定的合法性監(jiān)督程度

中央政府組織除直接對(duì)外作出行政行為外,還進(jìn)行著大量的行政立法,制定了大量行政規(guī)定(規(guī)范性文件),形成公共政策,創(chuàng)設(shè)行為規(guī)則,指導(dǎo)地方行政組織的活動(dòng)。當(dāng)前對(duì)行政立法和行政規(guī)定的監(jiān)督途徑主要為備案審查。根據(jù)《行政訴訟法》第53條、第64條的規(guī)定,法院可以對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查,認(rèn)為不合法的,不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù),并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。但是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位不是“國(guó)務(wù)院部門(mén)”,國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu),能否納入“國(guó)務(wù)院部門(mén)”的范疇也不甚清晰,如果沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規(guī)定,對(duì)這些組織制定的行政規(guī)定的監(jiān)督會(huì)出現(xiàn)盲點(diǎn)。

對(duì)行政立法和行政規(guī)定的糾正途徑,除制定機(jī)關(guān)自我糾正外,全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章。理論上,出現(xiàn)違法的行政立法和行政規(guī)定應(yīng)追究制定主體的法律責(zé)任,并追究違法文件制定者的個(gè)人責(zé)任,(42)參見(jiàn)劉松山:《違法行政規(guī)范性文件之責(zé)任追究》,《法學(xué)研究》2002年第4期。近年來(lái),我國(guó)對(duì)行政立法和行政規(guī)定的備案監(jiān)督力度明顯加大,但尚未建立完備的責(zé)任追究機(jī)制,特別是對(duì)中央政府組織的法律監(jiān)督機(jī)制以及相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制尚不健全。

政治責(zé)任與法律責(zé)任構(gòu)成了政府責(zé)任的兩個(gè)主要方面。如果通過(guò)民主政治渠道控制行政組織的力度足夠大,則法律控制可以相應(yīng)減弱。例如國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的組織規(guī)范雖不健全,但由于人大監(jiān)督機(jī)制的存在,仍能大體上保障其可問(wèn)責(zé)性。與此相對(duì)應(yīng),在專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、政治性弱的領(lǐng)域,宜采取國(guó)務(wù)院組成部門(mén)之外的其他組織形式。事實(shí)上,中國(guó)幾個(gè)比較典型的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都不是國(guó)務(wù)院組成部門(mén),例如國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局是國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),2023年之前,中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)證監(jiān)會(huì))、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位,2023年機(jī)構(gòu)改革后也調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。這些組織不直接受人大控制,通過(guò)科層制的責(zé)任鏈條由國(guó)務(wù)院整體向人大負(fù)責(zé),或有助于避免民意和政治因素的過(guò)度介入,形成持續(xù)穩(wěn)定的監(jiān)管政策,但同時(shí)也與人大“距離”較遠(yuǎn)。為此更有必要通過(guò)立法對(duì)此類(lèi)組織加以控制,用強(qiáng)化法律和專(zhuān)業(yè)責(zé)任的方式,來(lái)彌補(bǔ)政治和民主責(zé)任的短缺,保證組織在整體上的可問(wèn)責(zé)性。例如,雖然我國(guó)對(duì)事業(yè)單位的立法存在空白,但在人大制定的針對(duì)證券、銀行、保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)督管理的專(zhuān)門(mén)法律,即《證券法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《保險(xiǎn)法》中,對(duì)上述行業(yè)的監(jiān)督管理體制、監(jiān)督管理職責(zé)、監(jiān)督管理措施進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,為監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)置了較高的程序透明度和信息公開(kāi)義務(wù),建立了比較完備的爭(zhēng)議解決機(jī)制,在法律層面上加強(qiáng)了對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的控制。這合乎對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)控制的一般法理。真正存在問(wèn)題的是,對(duì)于某些中央政府下屬的行政組織,人大政治控制和立法控制均未能充分覆蓋,這可能導(dǎo)致行政組織本身的目標(biāo)和活動(dòng)偏離預(yù)定軌道,出現(xiàn)“有行為無(wú)責(zé)任”的狀態(tài)。

對(duì)行政組織的法律控制,需要組織法、行為法、程序法、救濟(jì)法的共同配合。如果在某個(gè)行政管理領(lǐng)域中,管理體制清晰、程序公正透明、救濟(jì)渠道暢通,則該領(lǐng)域行政組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也能達(dá)到比較合理的狀態(tài)。(43)參見(jiàn)賈圣真:《行政訴訟制度的組織法功能:現(xiàn)實(shí)圖景與未來(lái)走向》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(法學(xué)版)2022年第2期。如果欠缺外部法律的規(guī)制,即使存在組織法依據(jù),行政組織的設(shè)置過(guò)程也難免存在封閉性和恣意性。同時(shí),行政管理法、行政程序法、行政救濟(jì)法規(guī)范中一般都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)違反相應(yīng)規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,但《國(guó)務(wù)院組織法》中卻缺乏違法責(zé)任的規(guī)定,這或許是立法的缺失之處,未來(lái)修改《國(guó)務(wù)院組織法》時(shí),有必要設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任條款,使法律關(guān)于行政組織的規(guī)定更具有規(guī)范效力。

(三)基于科層控制的可問(wèn)責(zé)性

科層控制是普遍用于公共機(jī)構(gòu)管理的一種機(jī)制。在這種控制方式中,通過(guò)來(lái)自上級(jí)的指示實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)的控制,同時(shí),集中化地對(duì)行政機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行廣泛的監(jiān)督和控制。科層控制的運(yùn)行需要兩個(gè)要素:一是組織化的和法律化的上下級(jí)關(guān)系,下級(jí)必須服從上級(jí)命令;二是嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制或者其他替代系統(tǒng),例如有明晰的程序標(biāo)準(zhǔn)和明確的內(nèi)部規(guī)則。(44)See Barbara S. Romzek and Melvin J. Dubnick,“Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy,”P(pán)ublic Administration Review, Vol. 47, No.3,1987, p.228.自馬克思·韋伯提出科層制這一理想類(lèi)型以來(lái),科層制就是現(xiàn)代行政組織最基本的形態(tài),經(jīng)由科層制的組織方式,至少體現(xiàn)了公共行政兩方面的價(jià)值追求:第一,歷史和現(xiàn)實(shí)證明它能保證基本的行政效率;第二,層級(jí)節(jié)制的構(gòu)造為行政的統(tǒng)一性和一體化地負(fù)責(zé)提供了組織基礎(chǔ),行政首長(zhǎng)對(duì)內(nèi)可以追究下級(jí)責(zé)任,對(duì)外可以借“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”一體化地對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。根據(jù)我國(guó)憲法,國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān),并且具有對(duì)中央和地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán),這意味著我國(guó)的行政系統(tǒng)是“一體化”的。在談央行的獨(dú)立性時(shí),朱镕基說(shuō):“中國(guó)的情況是,無(wú)論央行再怎么獨(dú)立,它都不能獨(dú)立于國(guó)務(wù)院之外。中國(guó)央行的獨(dú)立性是指它獨(dú)立于地方政府和國(guó)務(wù)院的其他部門(mén)?！?45)參見(jiàn)《朱镕基答記者問(wèn)》編輯組編:《朱镕基答記者問(wèn)》,人民出版社,2009年,第86頁(yè)。這也有助于我們理解證監(jiān)會(huì)等政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。1982年憲法規(guī)定的“總理負(fù)責(zé)制”“部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制”,是與一體化的行政系統(tǒng)相匹配的責(zé)任機(jī)制。(46)參見(jiàn)賈圣真:《國(guó)務(wù)院會(huì)議制度變遷的組織法透視》,《法治現(xiàn)代化研究》2020年第1期。在這樣的行政系統(tǒng)中,各行政組織層層向上負(fù)責(zé),最終由總理代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大負(fù)責(zé),從而保證行政組織的民主正當(dāng)性和可問(wèn)責(zé)性。

這個(gè)責(zé)任鏈條成立的前提條件之一,是國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院總理能夠真正指揮和監(jiān)督下級(jí)行政組織,如果行政系統(tǒng)內(nèi)部控制機(jī)制失靈,就不能將下級(jí)機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤歸責(zé)于上級(jí)機(jī)關(guān),進(jìn)而使行政組織一體化地對(duì)人大負(fù)責(zé)成為虛幻的想象。事實(shí)上,中國(guó)的行政系統(tǒng)并非如臂使指般地步調(diào)一致,各級(jí)政府包括國(guó)務(wù)院,都不同程度地存在著“政府弱,部門(mén)強(qiáng)”的問(wèn)題,政府難以對(duì)其下屬部門(mén)進(jìn)行有效控制和監(jiān)督。要保證中央政府的可問(wèn)責(zé)性,必須強(qiáng)化國(guó)務(wù)院對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部的科層控制。

在我國(guó),政府職能部門(mén)是具體承擔(dān)某一職能、貫徹本級(jí)政府政策和決策的機(jī)構(gòu),它是一級(jí)政府內(nèi)在的、完整的組成部分。因而,服從本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo),切實(shí)執(zhí)行政府的政策、決策、命令,自覺(jué)接受政府的監(jiān)督,既是政府職能部門(mén)應(yīng)盡的義務(wù),也是政府工作得以有效開(kāi)展的前提。(47)參見(jiàn)楊偉東:《關(guān)于創(chuàng)新行政層級(jí)監(jiān)督新機(jī)制的思考》,《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2008年第1期。有學(xué)者將政府內(nèi)監(jiān)管總體分為監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)、相互牽制、人為隨機(jī)性四種方式,并細(xì)分為十二種手段。(48)參見(jiàn)克里斯托弗·胡德等:《監(jiān)管政府:節(jié)儉、優(yōu)質(zhì)與廉政體制設(shè)置》,陳偉譯,生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店,2009年,第52頁(yè)。在我國(guó)實(shí)踐中,國(guó)務(wù)院影響、控制和監(jiān)督下級(jí)行政組織的手段包括:制定行政法規(guī)、行政規(guī)定、行政規(guī)劃,召開(kāi)會(huì)議,聽(tīng)取報(bào)告、批示,講話(huà),檢查(督查),審批,備案,改變和撤銷(xiāo)、行政處分等。(49)參見(jiàn)楊偉東:《關(guān)于創(chuàng)新行政層級(jí)監(jiān)督新機(jī)制的思考》,《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2008年第1期;宋華琳:《國(guó)務(wù)院在行政規(guī)制中的作用——以藥品安全領(lǐng)域?yàn)槔?《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。1982年憲法實(shí)施以來(lái),經(jīng)過(guò)規(guī)范與實(shí)踐的長(zhǎng)期磨合,國(guó)務(wù)院的運(yùn)作逐漸朝著制度化的方向發(fā)展,這突出體現(xiàn)在歷屆《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》中。

為了建立現(xiàn)代化的、長(zhǎng)久穩(wěn)定的行政系統(tǒng)內(nèi)部控制機(jī)制,有必要使行政科層控制的基礎(chǔ)從人格化權(quán)威向制度化權(quán)威轉(zhuǎn)變,其關(guān)鍵之處在于明晰并落實(shí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的前提是權(quán)責(zé)匹配,上下級(jí)組織之間、同一組織內(nèi)不同職位之間權(quán)責(zé)不清,將導(dǎo)致行政首長(zhǎng)對(duì)下級(jí)控制不力,往往使個(gè)人責(zé)任為集體領(lǐng)導(dǎo)所涵蓋,進(jìn)而向無(wú)責(zé)任蛻變。為了強(qiáng)化國(guó)務(wù)院對(duì)其下屬各組織的控制,可以考慮的改進(jìn)方向包括:第一,明確國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院下屬各組織之間的職權(quán)、職責(zé)關(guān)系以及監(jiān)督指揮的限度。第二,明確國(guó)務(wù)院組成人員,即總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)的職權(quán)、責(zé)任、負(fù)責(zé)對(duì)象。第三,完善國(guó)務(wù)院的法定監(jiān)督手段,在日常的請(qǐng)示匯報(bào)等事務(wù)監(jiān)督之外,更加重視運(yùn)用憲法和法律明確規(guī)定的法律手段解決問(wèn)題,并規(guī)定違背國(guó)務(wù)院指示所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。第四,國(guó)務(wù)院的工作方式應(yīng)實(shí)現(xiàn)會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)與直接領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合,除了召開(kāi)會(huì)議外,總理、副總理、國(guó)務(wù)委員等國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人還可以對(duì)有關(guān)部門(mén)實(shí)施個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和督促。(50)關(guān)于國(guó)務(wù)院會(huì)議制度的運(yùn)行與完善,參見(jiàn)賈圣真:《國(guó)務(wù)院會(huì)議制度變遷的組織法透視》,《法治現(xiàn)代化研究》2020年第1期。第五,協(xié)調(diào)好行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與民主集中制、行政決策過(guò)程與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。總之,要通過(guò)制度建設(shè),保證國(guó)務(wù)院對(duì)其下屬各組織的有效控制,進(jìn)一步明確“總理負(fù)責(zé)制”的內(nèi)涵,進(jìn)而強(qiáng)化國(guó)務(wù)院總理對(duì)人大負(fù)責(zé)的政治責(zé)任。

(四)基于專(zhuān)業(yè)控制的可問(wèn)責(zé)性

隨著政府需要處理的技術(shù)問(wèn)題和行政任務(wù)復(fù)雜程度的日益增加,政府官員必須依靠專(zhuān)業(yè)化的行政人員提供合適的解決方案,這就生成了專(zhuān)業(yè)上的可問(wèn)責(zé)性。政府官員對(duì)專(zhuān)業(yè)人員的期望是:完全對(duì)自己的行為負(fù)責(zé),并持續(xù)受信任地進(jìn)行工作,如果達(dá)不到上述期望,即可能被訓(xùn)誡或解雇,在符合期望的情況下,專(zhuān)業(yè)人員為完成其工作具有充分的裁量權(quán)。專(zhuān)業(yè)上可問(wèn)責(zé)性的關(guān)鍵在于對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部專(zhuān)業(yè)人員的尊重(deference)。(51)See Barbara S. Romzek and Melvin J. Dubnick,“Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy,”P(pán)ublic Administration Review, Vol. 47, No.3,1987, p.229.將行政決定委諸專(zhuān)業(yè)人員的判斷,在某種程度上是反科層制的,因此需要強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)控制保證其可問(wèn)責(zé)性,主要手段包括職業(yè)倫理、專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu),以及明確專(zhuān)家遴選標(biāo)準(zhǔn)、議事程序規(guī)則等,督促相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員中立、客觀、公正地履行職責(zé)?；趯?zhuān)業(yè)控制的可問(wèn)責(zé)性,體現(xiàn)了公共行政對(duì)于科學(xué)、理性等價(jià)值的追求。

根據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》,即使是從事專(zhuān)業(yè)性事務(wù)的公務(wù)員,也不具有完全獨(dú)立的決定權(quán),(52)服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令是我國(guó)公務(wù)員的法定義務(wù),參見(jiàn)《公務(wù)員法》第14條、第60條。但是某些行政領(lǐng)域事務(wù)的高度專(zhuān)業(yè)性,以及越來(lái)越廣泛、深入的專(zhuān)家參與,還是對(duì)行政組織的可問(wèn)責(zé)性提出了挑戰(zhàn)。專(zhuān)家參與行政機(jī)關(guān)的決策過(guò)程可能是通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)等組織化程度較低的方式,也可能是通過(guò)“專(zhuān)家委員會(huì)”等組織化程度較高的方式。在中央層面,我國(guó)的一些專(zhuān)家委員會(huì)的設(shè)置存在組織法依據(jù),例如《食品安全法》第28條規(guī)定了食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì);有些專(zhuān)家委員會(huì)不存在明確的組織法依據(jù),例如《藥品管理法》和《處方管理辦法》只是規(guī)定了合理用藥的原則,但是國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)為此組建了合理用藥專(zhuān)家委員會(huì)。

從領(lǐng)導(dǎo)體制的角度,專(zhuān)家委員會(huì)應(yīng)該是合議制機(jī)關(guān),而非獨(dú)任制機(jī)關(guān)。之所以采取合議制,是與科學(xué)技術(shù)判斷的獨(dú)立性相適應(yīng)的。每一個(gè)專(zhuān)家的判斷都是獨(dú)立的,而且也很難說(shuō)是唯一正確的,但作為機(jī)關(guān)又不能沒(méi)有一個(gè)結(jié)論,因而多數(shù)決就成為適當(dāng)?shù)淖h事機(jī)制。(53)參見(jiàn)王貴松:《風(fēng)險(xiǎn)行政的組織法構(gòu)造》,《法商研究》2016年第6期。例如根據(jù)《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)章程》,專(zhuān)業(yè)委員會(huì)在審查食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)送審稿時(shí),應(yīng)當(dāng)以協(xié)商一致的方式作出審查結(jié)論,無(wú)法協(xié)商一致時(shí),由專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任委員決定采用投票的方式作出審查結(jié)論。(54)參見(jiàn)《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)章程》第27條。專(zhuān)家委員會(huì)大多屬于咨詢(xún)機(jī)關(guān),不具有最終決定權(quán)。例外情況是,法律賦予專(zhuān)家委員會(huì)特定的職權(quán)不是“咨詢(xún)性”的,而是“決定性”的,那么專(zhuān)家委員會(huì)的決定就應(yīng)為最終決定,不受行政機(jī)關(guān)的干擾。例如,《食品安全法》第28條規(guī)定“食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)組織的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)審查通過(guò)”,《藥品管理法》第28條規(guī)定“國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康主管部門(mén)組織藥典委員會(huì),負(fù)責(zé)國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂”。這種情況下,行政機(jī)關(guān)或法院只能因?qū)＜覍ぷ?、怠慢等科學(xué)性之外的理由推翻專(zhuān)家委員會(huì)的決定。(55)參見(jiàn)鄭智航:《專(zhuān)家委員會(huì)參加政府行政的法律效力及其司法審查》,《政治與法律》2013年第6期。

應(yīng)該看到,專(zhuān)業(yè)控制的基礎(chǔ)是所處理事務(wù)的科學(xué)性,但科學(xué)性并非行政機(jī)關(guān)決策時(shí)所考慮的唯一因素,并且科學(xué)問(wèn)題往往與政策問(wèn)題混雜,尤其隨著現(xiàn)代“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的來(lái)臨,科學(xué)和理性自身也被動(dòng)搖了,“在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注中,自然科學(xué)家不知不覺(jué)地以某種方式使自己失去了權(quán)力,將自己推向了民主化”(56)烏爾里希·貝克:《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》,何博聞譯,譯林出版社,2004年,第68頁(yè)。。2020年以來(lái)各國(guó)應(yīng)對(duì)新冠疫情的實(shí)踐足以說(shuō)明這一問(wèn)題。因此,專(zhuān)業(yè)控制應(yīng)該與政治控制、法律控制、科層控制等機(jī)制相結(jié)合,不宜作為唯一的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

三、對(duì)三個(gè)中央政府組織可問(wèn)責(zé)性的具體分析

上文以我國(guó)中央政府組織為例,對(duì)四種可問(wèn)責(zé)性的控制機(jī)制進(jìn)行了分析。需要說(shuō)明,保障行政組織可問(wèn)責(zé)性的渠道不限于上述四種,手段更是多種多樣。例如在政治責(zé)任的鏈條上,除了對(duì)人大負(fù)責(zé)外,暢通公眾參與渠道、直接回應(yīng)公眾意見(jiàn)也是政府承擔(dān)政治責(zé)任的一種方式。又如在新公共管理運(yùn)動(dòng)中,基于績(jī)效的管理被作為提升行政組織可問(wèn)責(zé)性的重要手段。我們可以借助上述可問(wèn)責(zé)性的分析框架,分析特定組織的可問(wèn)責(zé)性,并評(píng)估問(wèn)責(zé)機(jī)制是否充足。在上文對(duì)中央政府組織可問(wèn)責(zé)性進(jìn)行一般性分析的基礎(chǔ)上,本部分選取三個(gè)具體的中央政府組織,進(jìn)一步說(shuō)明可問(wèn)責(zé)性的分析思路。這三個(gè)組織是:教育部(國(guó)務(wù)院組成部門(mén))、國(guó)資委(國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu))、2023年機(jī)構(gòu)改革之前的證監(jiān)會(huì)(國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位)。從可問(wèn)責(zé)性的分析視角可以整理出表3:

表3 教育部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)的可問(wèn)責(zé)性分析

可問(wèn)責(zé)性產(chǎn)生的基礎(chǔ)關(guān)系決定著不同組織承載的價(jià)值和對(duì)其表現(xiàn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如果審視我國(guó)中央政府組織,同樣可以發(fā)現(xiàn)不同的政府組織所處的基礎(chǔ)問(wèn)責(zé)關(guān)系不同:大多數(shù)中央政府組織建立在公民授權(quán)的邏輯上;個(gè)別組織反映了市場(chǎng)機(jī)制,例如國(guó)資委“根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán),依照《中華人民共和國(guó)公司法》等法律和行政法規(guī)履行出資人職責(zé),監(jiān)管中央所屬企業(yè)(不含金融類(lèi)企業(yè))的國(guó)有資產(chǎn)”(57)國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)網(wǎng)站,http://www.sasac.gov.cn/n2588020/index.html,2023年4月6日。;另有一些組織的基礎(chǔ)關(guān)系是團(tuán)體與成員之間的關(guān)系或行業(yè)監(jiān)管關(guān)系,例如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中央廣播電視總臺(tái)、證監(jiān)會(huì)——它們沒(méi)有被定性為行政機(jī)關(guān)本身就說(shuō)明了一些問(wèn)題。教育部作為中央政府組成部門(mén),其權(quán)力來(lái)源于人大授權(quán),應(yīng)該反映民主、公平的價(jià)值理念,以人民的滿(mǎn)意度作為評(píng)價(jià)其工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。證監(jiān)會(huì)作為專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu),應(yīng)該以科學(xué)監(jiān)管為價(jià)值導(dǎo)向,通過(guò)監(jiān)督被監(jiān)管者,保障行業(yè)的健康發(fā)展,進(jìn)而保障公眾利益。國(guó)資委以出資人的角色監(jiān)督央企,評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要應(yīng)該為市場(chǎng)規(guī)律,即是否實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值,是否提供了消費(fèi)者滿(mǎn)意的服務(wù)。

在政治控制層面,教育部作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén),其設(shè)立、撤銷(xiāo)或者合并由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定,部長(zhǎng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)任免,其受人大控制的程度、在政治過(guò)程中的回應(yīng)性應(yīng)該最強(qiáng),法律控制可以相對(duì)減弱。國(guó)資委雖然以出資人角色管理國(guó)有資產(chǎn),但由于國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有,即全民所有,是全體人民的財(cái)富,因此也必須受到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督,近年來(lái)國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度,是國(guó)有資產(chǎn)管理的政治責(zé)任的體現(xiàn)。(58)參見(jiàn)《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)〉五年規(guī)劃(2018-2022)》,中國(guó)人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/npc/c184/201905/c0f091d97f7f4801927d494259930afa.shtml,2023年4月6日。同時(shí),國(guó)資委的組織、職權(quán)、行為等也應(yīng)該受到私法機(jī)制或某種公私法混合機(jī)制的調(diào)控。過(guò)去的證監(jiān)會(huì)作為一個(gè)事業(yè)單位,政治責(zé)任相對(duì)較弱,為了保障其可問(wèn)責(zé)性,必須加強(qiáng)法律控制,通過(guò)法律設(shè)定其組織、職權(quán)、行為方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序,并通過(guò)法院的司法審查保障其實(shí)現(xiàn)。國(guó)務(wù)院對(duì)這三個(gè)組織的內(nèi)部科層控制方式也應(yīng)有所區(qū)別:對(duì)于教育部,國(guó)務(wù)院可以通過(guò)各種方式實(shí)施直接領(lǐng)導(dǎo);對(duì)于國(guó)資委更適宜通過(guò)事先的授權(quán)、批準(zhǔn)機(jī)制,事后的績(jī)效考核等方式,實(shí)施以結(jié)果為導(dǎo)向的管理控制;對(duì)于證監(jiān)會(huì),國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)方式應(yīng)與對(duì)其下屬部門(mén)有所區(qū)別,應(yīng)注意證監(jiān)會(huì)形成和實(shí)施監(jiān)管政策的獨(dú)立性,慎用對(duì)具體案件、具體業(yè)務(wù)的指示,主要進(jìn)行合法性監(jiān)督。就專(zhuān)業(yè)控制層面來(lái)說(shuō),證券監(jiān)管由于其高度的專(zhuān)業(yè)性,更需要依賴(lài)專(zhuān)家的力量,同時(shí),也對(duì)建構(gòu)職業(yè)倫理規(guī)范提出了更高的要求,而其他兩個(gè)組織在專(zhuān)業(yè)上的可問(wèn)責(zé)性相對(duì)較弱。

2023年3月,第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,根據(jù)這個(gè)方案,證監(jiān)會(huì)由國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。組織性質(zhì)的轉(zhuǎn)變,帶來(lái)的不僅僅是事業(yè)編制轉(zhuǎn)為行政編制等身份待遇轉(zhuǎn)變,更重要的是其可問(wèn)責(zé)性的變化。證監(jiān)會(huì)調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)后,具有行政機(jī)關(guān)的地位。這次調(diào)整明確了其監(jiān)管權(quán)力的行政權(quán)屬性,理順了其規(guī)章制定權(quán)的來(lái)源,不必再借助“法律法規(guī)授權(quán)”理論解釋其行政主體地位,在一定程度上有助于理順證券領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)法體制。作為行政機(jī)關(guān)的證監(jiān)會(huì),被置于“證監(jiān)會(huì)—國(guó)務(wù)院—人大”的關(guān)系鏈條下,通過(guò)科層制以行政一體的方式顯示出其政治責(zé)任,國(guó)務(wù)院對(duì)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)督控制勢(shì)必進(jìn)一步加強(qiáng),其內(nèi)部組織管理方式也將發(fā)生變化。證監(jiān)會(huì)性質(zhì)轉(zhuǎn)變后,如何重新理解金融、證券監(jiān)管領(lǐng)域可問(wèn)責(zé)性的基礎(chǔ)關(guān)系和所承載的價(jià)值,如何重新設(shè)計(jì)和評(píng)估監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管成敗的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),如何平衡政治責(zé)任、科層控制和該監(jiān)管領(lǐng)域的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性,是擺在政策制定者面前的新問(wèn)題,有待在機(jī)構(gòu)改革落地實(shí)施過(guò)程中深化認(rèn)識(shí),并逐步加以解決。只有認(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題,才能超越“行政編制還是事業(yè)編制”的形式化理解,推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”。

結(jié)語(yǔ):審視可問(wèn)責(zé)性概念的理論意義

本文主張,在中文語(yǔ)境下,“行政責(zé)任”指懲戒或救濟(jì)意義上的事后法律責(zé)任;“問(wèn)責(zé)”指對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任追究,在《公職人員政務(wù)處分法》制定后,也包含“政務(wù)處分”;而“可問(wèn)責(zé)性”作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念,在制度層面指向?yàn)榇_保公共行政組織承擔(dān)公法責(zé)任而設(shè)置的一系列監(jiān)督控制機(jī)制;就某個(gè)組織來(lái)說(shuō),指向該組織承擔(dān)責(zé)任的“品質(zhì)”或“能力”。從責(zé)任追究的角度來(lái)說(shuō),可問(wèn)責(zé)性是指行政機(jī)關(guān)就其職責(zé)履行狀況接受有關(guān)主體評(píng)價(jià),并在履職不力的情況下以各種形式承擔(dān)責(zé)任的該當(dāng)性,如果將可問(wèn)責(zé)性的一部分要素“肢解”,就削弱了在特定場(chǎng)景下問(wèn)責(zé)的正當(dāng)性。(59)參見(jiàn)林鴻潮:《履行行政職責(zé)的作為可能性》,《法學(xué)研究》2022年第6期。因此,在設(shè)置行政組織、配置相應(yīng)資源時(shí),即應(yīng)力求使行政職責(zé)與行政能力基本匹配,持續(xù)優(yōu)化行政組織的可問(wèn)責(zé)性,而不僅僅是在出現(xiàn)問(wèn)題后對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)“問(wèn)責(zé)”。

可問(wèn)責(zé)性概念將研究視角從事后的法律責(zé)任的追究轉(zhuǎn)換為事前的對(duì)行政組織的多渠道控制,可以拓展公法學(xué)對(duì)責(zé)任的研究范圍,在一個(gè)更完整、更多元的視野下考慮公共行政組織的責(zé)任問(wèn)題。這個(gè)概念指向了現(xiàn)代公共治理體系中關(guān)于公共組織控制的四個(gè)主要維度,并經(jīng)由不同的控制機(jī)制,體現(xiàn)不同的價(jià)值追求。概言之,強(qiáng)化政治控制,可以增強(qiáng)公共行政的回應(yīng)性,體現(xiàn)民主價(jià)值;強(qiáng)化法律控制,可以體現(xiàn)法治價(jià)值,實(shí)現(xiàn)秩序與正義;強(qiáng)化科層控制,有助于提高效率,并與議會(huì)制相結(jié)合彰顯行政的民主責(zé)任;強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)控制,能提升專(zhuān)業(yè)化決定的科學(xué)和理性程度。通過(guò)多種控制渠道在整體上維持公共行政組織的可問(wèn)責(zé)性,在一定程度上可以彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中缺乏組織法依據(jù)的問(wèn)題,補(bǔ)強(qiáng)公共行政組織的合法性。至于各種控制機(jī)制何者為主,如何配置,則應(yīng)視具體行政領(lǐng)域的任務(wù)性質(zhì)和基礎(chǔ)關(guān)系而定。可問(wèn)責(zé)性的概念和內(nèi)涵契合“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的語(yǔ)境,有助于彌補(bǔ)事后懲戒或救濟(jì)意義上的“行政責(zé)任”“問(wèn)責(zé)”等概念的缺失,將其作為獨(dú)立的學(xué)理概念,納入公法學(xué)理論體系,具有理論上的正當(dāng)性。

可問(wèn)責(zé)性概念為公共行政組織改革提供了檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。黨的二十大報(bào)告正式提出“發(fā)展全過(guò)程人民民主”,“促進(jìn)各類(lèi)監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)”。隨著黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn),公共行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)和邊界日趨復(fù)雜。中國(guó)機(jī)構(gòu)改革的特殊性在于,從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代開(kāi)始,政府就掌握了大量的組織資源,與各類(lèi)組織存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。這導(dǎo)致行政組織與非行政組織的邊界模糊,組織的“身份”可以自由轉(zhuǎn)換。在“政企分開(kāi)”“政事分開(kāi)”“政社分開(kāi)”的思路下,為數(shù)不少的行政組織轉(zhuǎn)為企業(yè)、事業(yè)單位或社會(huì)組織。這種做法一方面削減了行政組織規(guī)模,分流了行政系統(tǒng)中的人員,實(shí)現(xiàn)了承擔(dān)行政任務(wù)的組織形態(tài)的多元化,是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要方式,另一方面,組織性質(zhì)的轉(zhuǎn)變,帶來(lái)了組織方式、行為模式與價(jià)值導(dǎo)向的變化,也存在可問(wèn)責(zé)性缺失的風(fēng)險(xiǎn)。(60)賈圣真:《政府機(jī)構(gòu)改革與法律環(huán)境的互動(dòng)與協(xié)調(diào)》,《行政法學(xué)研究》2021年第5期。無(wú)論怎么改革,都必須保證承擔(dān)公共職能的組織具備公法上的可問(wèn)責(zé)性,這就要求在改革過(guò)程中厘清基礎(chǔ)問(wèn)責(zé)關(guān)系,界定組織目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),匹配相應(yīng)的控制機(jī)制,避免有組織無(wú)責(zé)任、有行為無(wú)責(zé)任的現(xiàn)象發(fā)生。

可問(wèn)責(zé)性概念具有分析工具意義。借助可問(wèn)責(zé)性的分析框架,可以分析各類(lèi)組織在社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)中的不同角色,分析不同組織的責(zé)任類(lèi)型、責(zé)任脈絡(luò)、承擔(dān)責(zé)任的方式,評(píng)估和改善特定組織的可問(wèn)責(zé)性。本文嘗試分析了中央政府組織的可問(wèn)責(zé)性問(wèn)題,在未來(lái),可以借助可問(wèn)責(zé)性概念分析國(guó)有企業(yè)、社會(huì)組織、事業(yè)單位等特定組織的可問(wèn)責(zé)性,研究其是否承擔(dān)公共責(zé)任、控制渠道是否暢通、責(zé)任承擔(dān)機(jī)制是否充足,評(píng)價(jià)行政組織改革、公共企事業(yè)單位改革的利弊得失。