韓志明 劉子揚(yáng)

提要:國家治理是動態(tài)演變的過程,構(gòu)成了特定的治理節(jié)奏。治理節(jié)奏是對治理過程的速度及其變化的描述,包含了快與慢的不同樣態(tài),是觀測和理解國家治理變遷的重要維度。加速與減速是治理節(jié)奏變化的兩種基本動作。加速作為現(xiàn)代社會運(yùn)行的基本特征,也建構(gòu)了現(xiàn)代國家治理的主旋律。但國家的高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略也提出了審慎或適度的減速要求,推動了治理節(jié)奏從快到慢的轉(zhuǎn)型。協(xié)商民主的發(fā)展推動了多元主體的參與,增加了治理過程的動作,提高了協(xié)同活動的密度,拉伸了治理活動的流程,也優(yōu)化了國家治理的節(jié)奏,具有讓治理節(jié)奏慢下來的重要意義。國家治理現(xiàn)代化不僅需要加快治理動作的速度,增強(qiáng)治理過程的回應(yīng)性和敏捷性,也需要更加審慎和精致的治理,建構(gòu)進(jìn)退裕如的治理節(jié)奏。

中國自古就有關(guān)于國家治理節(jié)奏的思考,比如“治大國若烹小鮮”“一張一弛,文武之道也”等,都指出治國理政要做到張弛有度,快慢相宜,既不可操之過急,急于求成,也不能拖延懈怠,放縱無度。治理節(jié)奏是對國家治理連貫性狀態(tài)及其起伏變化情況的描述,是衡量國家治理能力的重要維度,包括兩種情形:一種是快治理,即大力推行改革和創(chuàng)新,加快決策和執(zhí)行的速度,壓縮業(yè)務(wù)辦理的時間,追求立竿見影的效果;一種是慢治理,即降低治理動作的速度,放寬治理活動的時間約束,實(shí)現(xiàn)謹(jǐn)慎而從容的治理。不同領(lǐng)域的治理節(jié)奏不同,不同治理動作的速度不同,具有巨大的彈性,也是不斷調(diào)整變化的。

現(xiàn)代國家治理有著跌宕起伏的節(jié)奏,有時候是暴風(fēng)驟雨式的激進(jìn)變革,有時候則是舒緩從容的無為而治。在過去的40余年中,改革開放推動了中國經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展,也推動了國家改革的持續(xù)加速,加快了治理的速度,形成了以“快”為主的治理節(jié)奏。黨的十八大以來,社會主要矛盾發(fā)生了巨大變化,黨和國家提出了國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo),推動了國家治理節(jié)奏的調(diào)整。其中,推動協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展,全社會各領(lǐng)域廣泛開展協(xié)商議事,建構(gòu)共建共治共享的治理新格局,不僅實(shí)踐了全過程人民民主,推動制度體系更加成熟和定型,也超越過去“大干快上”的治理節(jié)奏,實(shí)現(xiàn)了治理節(jié)奏由快到慢的轉(zhuǎn)型,優(yōu)化了國家治理現(xiàn)代化的旋律。

一、治理節(jié)奏的加速轉(zhuǎn)型及其效應(yīng)

現(xiàn)代社會是時空加速的社會?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展及其應(yīng)用,推動了資源要素的重組,也加快了社會運(yùn)轉(zhuǎn)的速度。哈爾特穆特·羅薩敏銳地指出,追求速度構(gòu)成了現(xiàn)代社會活動的基本特征,也構(gòu)成了社會生活的基本法則。(1)哈爾特穆特·羅薩:《加速:現(xiàn)代社會中時間結(jié)構(gòu)的改變》,董璐譯,北京大學(xué)出版社,2015年,第7頁。鮑曼也指出,現(xiàn)代社會是個流動社會,技術(shù)的升級迭代、物質(zhì)增長的效率價值以及在競爭游戲中輸去比賽的恐懼,使得現(xiàn)代社會形成了不斷自我加速的發(fā)展趨勢。(2)齊格蒙特·鮑曼:《流動的現(xiàn)代性》,歐陽景根譯,上海三聯(lián)書店,2002年,第193頁。與經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域的快速發(fā)展一樣,國家治理領(lǐng)域也加快了治理的速度,比如行政審批的提速和矛盾糾紛的快捷響應(yīng)等,形成了以快為主線的治理實(shí)踐。(3)韓志明、劉羽晞:《“加速”與“減速”的變奏曲——理解城市治理的時間維度》,《黨政研究》2021年第4期。

(一)國家治理節(jié)奏的加速實(shí)踐

國家治理是由具體的治理活動及其動作組成的。這些活動按照領(lǐng)域可分為立法、行政、司法和社會參與等類型,按照過程可分為咨詢、決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評估等環(huán)節(jié),其中又包含了各種各樣的動作,比如走訪調(diào)研、數(shù)據(jù)處理、意見征集、回復(fù)郵件、形成決議、現(xiàn)場辦公、危機(jī)處置等。不同治理活動的性質(zhì)不同,先后次序不同,所需的資源和時間也不同,各有快慢,最終組合構(gòu)成了或快或慢的治理節(jié)奏。面對現(xiàn)代社會紛繁復(fù)雜的問題和挑戰(zhàn),特別是受到人財物等資源條件的約束,國家治理必須安排治理活動的先后順序,規(guī)定治理活動的時間配比,調(diào)節(jié)治理動作的速度,把握國家治理的節(jié)奏,最終提高國家治理的效能。

任何組織活動都面臨著效率的壓力,也蘊(yùn)藏著提升效率的天性。早從泰勒開始,科學(xué)管理的思想家就嘗試?yán)脮r間工具,規(guī)定和設(shè)計最優(yōu)的動作,以提高工作效率,實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理。(4)弗雷德里克·泰勒:《科學(xué)管理原理》,胡隆昶等譯,中國社會科學(xué)出版社,1984年,第57—61頁。關(guān)于時間與動作關(guān)系的理論研究,也提供了考察國家治理活動及其動作的重要啟發(fā)。治理加速與減速都是對應(yīng)時間消耗而言的,滲透在治理活動的各個環(huán)節(jié)。國家廣泛利用時間工具,對既有時間資源進(jìn)行定義、切割和調(diào)配,通過設(shè)置時間來設(shè)定治理動作的順序和快慢,規(guī)定治理活動的節(jié)奏。(5)P.A.Sorokin , R.K.Merton “Social Time: A Methodological and Functional Analysis,”American Journal of Sociology, Vol.42, No.5, 1937, pp.615-629.國家治理的加速就是加快治理活動及其動作的速度,其中或者是壓縮治理動作的時間值,或者是提高治理動作的速度,具體對應(yīng)于治理動作的加快、治理任務(wù)的疊加、治理工具的迭代、資源要素的聚集、變革周期的縮短等行動。

自20世紀(jì)80年代以來,“時間就是金錢,效率就是生命”這句流行語風(fēng)靡一時,彰顯了社會各個領(lǐng)域的加速?！翱臁背蔀橹湫曰驔Q定性的評判法則,影響和決定著個體選擇、經(jīng)濟(jì)活動和國家戰(zhàn)略。順應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展,國家治理也不斷掛擋、加油和提速,不僅提高了治理動作的速度,也拓展了治理活動的廣度,還增加了治理的密度。國家治理的加速是觀念、制度和技術(shù)等共同建構(gòu)的結(jié)果:首先,現(xiàn)代國家日益承擔(dān)起公共服務(wù)的繁重責(zé)任,良好的服務(wù)要求壓縮業(yè)務(wù)時限,因此要求治理動作加速;其次,加速需要制度創(chuàng)新來規(guī)劃和落實(shí),而且也表現(xiàn)為相應(yīng)的制度成果,比如限時辦結(jié)機(jī)制;最后,信息技術(shù)具有強(qiáng)大的跨地聯(lián)結(jié)能力,為加速提供了技術(shù)支撐,使加速變得可行,能夠落地。

各級黨委和政府抓住歷史機(jī)遇,大刀闊斧推進(jìn)各項(xiàng)改革和創(chuàng)新,緊鑼密鼓謀劃和落實(shí)發(fā)展加速度,探索更為敏捷的治理活動,努力加快治理動作,爭分奪秒搶時間,大干快上趕進(jìn)度。(6)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星:《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會學(xué)分析》,《中國社會科學(xué)》2009年第6期。從具體的改革和創(chuàng)新措施看,比如深化推進(jìn)“放管服”改革、建立“馬上就辦”辦公室、推進(jìn)“最多跑一次”或“不見面審批”改革、打造“零距離”或“家門口”的服務(wù)體系、打通“最后一公里”或“最后一百米”、打造“15分鐘生活圈”等,其中都包含了節(jié)約或壓縮時間的要求,即用更少的時間提供更多更快的服務(wù),因而具有加速的含義,(7)戴長征、鮑靜:《數(shù)字政府治理——基于社會形態(tài)演變進(jìn)程的考察》,《中國行政管理》2017年第9期。比如山東臨沂在市縣兩級應(yīng)用一窗受理系統(tǒng),平均窗口壓減比例達(dá)到50%以上,辦事平均等待時間壓縮至5分鐘,提高了辦事效率及其體驗(yàn)。(8)搜狐網(wǎng):《辦事平均等待時間壓縮至5分鐘!臨沂四級政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)最新進(jìn)展》,2022年4月16日。http://news.sohu.com/a/538500683_121332524

(二)加快國家治理節(jié)奏的復(fù)合效應(yīng)

在漫長的歷史長河中,從結(jié)繩記事和金石竹簡到數(shù)字化技術(shù),科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步突飛猛進(jìn),經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展日新月異,逐漸形成快速而緊張的社會節(jié)奏。作為現(xiàn)代社會的基本特性,“快節(jié)奏”也倒逼或驅(qū)動了國家治理的加速,增強(qiáng)了國家治理的敏捷性、回應(yīng)性和可及性。國家治理的加速具有深遠(yuǎn)的改革效應(yīng)。首先,加速要求精兵簡政,減少審批或執(zhí)法事項(xiàng),壓縮冗余的環(huán)節(jié)和程序,降低行政成本,提高行政效率;其次,加速需要刪繁就簡,推動資源要素重組,加快治理動作的速度,優(yōu)化多元主體的網(wǎng)絡(luò),打造多元良性互動的治理格局;最后,加速可以打破空間或部門的隔閡,拉近國家與社會的距離,提高公共服務(wù)的品質(zhì),也優(yōu)化了公共服務(wù)的體驗(yàn)。

國家治理的加速是順應(yīng)社會加速的策略選擇,但加速的過程也不斷牽扯出社會轉(zhuǎn)型過程中的治理危機(jī),其中主要是知識危機(jī)、能力危機(jī)和方法危機(jī)。伴隨經(jīng)濟(jì)和社會的快速變化,各種新興事物接連涌現(xiàn),超越了過去的習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)和知識,使國家治理的知識、能力和方法都受到巨大的挑戰(zhàn)。(9)徐律:《加速、減速與失速:現(xiàn)代社會時間模式的多重型構(gòu)》,《浙江學(xué)刊》2023年第2期。特別是,城市化的生產(chǎn)生活方式是全新的,所涌現(xiàn)出來的問題也是全新的,超越了過去鄉(xiāng)村社會管理的知識和技能,沒有人能了解復(fù)雜的情況,也沒有既定的經(jīng)驗(yàn)可循。(10)鄢一龍、呂捷、胡鞍鋼:《整體知識與公共事務(wù)治理:理解市場經(jīng)濟(jì)條件下的五年規(guī)劃》,《管理世界》2014年第12期。一切都是摸著石頭過河,進(jìn)行試錯,干中學(xué),學(xué)中干。也正是這些危機(jī)倒逼國家治理加速,快速汲取知識和技能,及時找到解決問題的手段和方法來應(yīng)對危機(jī)和挑戰(zhàn),比如加快法制工作的步伐,全面提速法治政府建設(shè),將各種經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)轉(zhuǎn)化為制度成果。(11)Eric S. Zeemering, “Sustainability Management, Strategy and Reform in Local Government,”Public Management Review, Vol.20, No.1, 2018, pp.136-153.

國家治理的加速具有必要性和必然性,但也不可避免地帶來了加速的困境。首先,加速提出了更高的目標(biāo)和要求,反襯出治理體系中存在的短板和不足,放大了治理過程中的拖延辦公、推諉扯皮以及“踢皮球”等弊病;其次,加速的實(shí)現(xiàn)需要更強(qiáng)大的能量支撐,推動資源要素的快速運(yùn)轉(zhuǎn)及其動態(tài)整合,形成整體治理或協(xié)同共治的合力,但由于價值觀和利益訴求的差異,特別是既有利益格局的限制,加速也牽扯出大量縫隙和斷裂,還增加了不同主體間銜接和協(xié)作的難題,反而容易刺激或誘發(fā)更多的矛盾糾紛;最后,加速推動了“一刀切”“掛圖作戰(zhàn)”和“運(yùn)動式治理”等治理技術(shù)的應(yīng)用,動輒進(jìn)行擴(kuò)大化或高強(qiáng)度的組織動員,助推了各種急于求成的治理方式的濫觴,也加劇了治理過程的錯位和沖突。

此外,治理加速要求快速的反應(yīng)、緊湊的動作和高效的運(yùn)行,這給各方面帶來了巨大的壓力感、焦慮感和不適感。其中,對于政府部門來說,加速形成的主要是效率壓力,包括發(fā)掘人財物等資源要素、保障組織運(yùn)轉(zhuǎn)的流暢性、提高民意訴求的響應(yīng)性等;對于政府官員而言,加速主要帶來的是能力焦慮,具體包括加快業(yè)務(wù)動作的速度、提供便捷化的服務(wù)和解決矛盾糾紛等方面的能力,以及隨之而來大量的能力考核壓力;(12)尚虎平:《激勵與問責(zé)并重的政府考核之路——改革開放四十年來我國政府績效評估的回顧與反思》,《中國行政管理》2018年第8期。對于社會民眾而言,加速能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的紅利,但也導(dǎo)致某些方面的不適感,比如老年人群體不適應(yīng)數(shù)字治理而形成的數(shù)字鴻溝。這些問題是普遍存在的,但也都是發(fā)展中的問題,需要逐步地調(diào)整和適應(yīng)。

二、協(xié)商治理的減速含義及其主要維度

任何活動及其動作都要占用必要的時間,都是可以利用時間刻度來進(jìn)行標(biāo)注的,也可以通過調(diào)整時間單位來施加干預(yù)和影響。國家治理的節(jié)奏主要根據(jù)治理活動及其動作的時間量和變化來定義的,也是可以利用時間工具來進(jìn)行調(diào)節(jié)的。特別是,治理節(jié)奏意義上的時間單元不是短時段的時間單位,而是長時段的時間單位,涉及治理活動及其動作的排列組合、銜接連貫以及動態(tài)變化。在不同的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展時期,國家治理的價值取向、戰(zhàn)略方向和施政重點(diǎn)也不一樣,因而既有加速和減速的交替變化,也有慢速和快速的靈活切換,從而構(gòu)成了國家治理節(jié)奏起伏變化的動態(tài)圖景。

(一)協(xié)商治理節(jié)奏的減速及其含義

在經(jīng)濟(jì)和社會快速發(fā)展的歷史階段,國家治理必須快馬加鞭,提速增效,為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展筑路架橋,保駕護(hù)航。但隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)入更高的階段,國家治理已經(jīng)有了相當(dāng)快的速度,加速不僅越來越難以維系,也衍生出諸多弊病。(13)趙樹凱:《“大包干”政策過程:從“一刀切”到“切三刀”》,《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2018年第2期。隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,而不是簡單地“拼速度”,成為新時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想,其中的關(guān)鍵就是超越“唯GDP論英雄”的發(fā)展觀,解決發(fā)展不平衡和不充分的問題,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。為此,國家治理必須適應(yīng)復(fù)雜治理的挑戰(zhàn),減慢治理活動及其動作的速度,找到舒緩而靈活的治理節(jié)奏。

治理的減速與民主政治的發(fā)展是密不可分的,因?yàn)槊裰鞯某绦蚨夹枰玫匠浞值臅r間支持,(14)張康之:《論民主政治的時間約束問題》,《南京社會科學(xué)》2019年第5期。需要更多時間來組織和協(xié)調(diào)多元參與,諸如社會聽證制度、公眾質(zhì)詢制度、協(xié)商議事制度等制度安排,把民主元素嵌入治理體系中,使治理活動不同程度地慢下來。黨的十八大以來,在黨中央的安排和部署下,協(xié)商民主根據(jù)實(shí)現(xiàn)廣泛多層制度化發(fā)展的要求,構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系,在決策、執(zhí)行和評估等環(huán)節(jié)開展協(xié)商,建構(gòu)了協(xié)商治理的新局面。協(xié)商民主是多元主體參與平等協(xié)商的治理技術(shù),包含了復(fù)雜而縝密的協(xié)商議事流程。協(xié)商治理激活社會主體的參與,搭建多元主體協(xié)商對話的平臺,努力尋找社會意見的最大公約數(shù),提高治理的民主化和科學(xué)化水平,具有減慢治理速度的效應(yīng)。(15)郁建興:《社會治理共同體及其建設(shè)路徑》,《公共管理評論》2019年第3期。

區(qū)別于“快刀斬亂麻”式的投票式民主,協(xié)商民主需要把差異性的個體意見轉(zhuǎn)換成集體性或共享性的集體共識,因而是抵抗加速的,也是缺乏加速能力的。(16)Giuseppe Grossia,b,c, Albert Meijerd, Massimo Sargiacomo, “A Public Management Perspective on Smart Cities:‘Urbanauditing’for Management, Governance and Accountability,”Public Management Review, Vol.22, No.5, 2022, pp.633-647.協(xié)商治理的“慢”在于:理念上,慢下來是必要的,更是有益的,可提高治理動作的適應(yīng)性和可接受性;主體上,慢治理集中體現(xiàn)為多元主體的參與、互動和融合,實(shí)現(xiàn)雙邊或多邊面對面的交往互動;過程上,協(xié)商治理通過對話、討論、聽證、交流、溝通、商議和辯論等形式,將差異化的意見納入治理過程,提高治理的包容性;(17)閔學(xué)勤:《社區(qū)協(xié)商:讓基層治理運(yùn)轉(zhuǎn)起來》,《南京社會科學(xué)》2015年第6期。內(nèi)容上,協(xié)商圍繞不同的偏好和訴求,以意見交流和知識生產(chǎn)為中心,不斷排除偏見和分歧,尋找最大公約數(shù);結(jié)果上,協(xié)商遵循程序化規(guī)則,努力達(dá)成共識和團(tuán)結(jié),落實(shí)深思熟慮的意見,精益求精地實(shí)現(xiàn)最好的結(jié)果。(18)林尚立:《公民協(xié)商與中國基層民主發(fā)展》,《學(xué)術(shù)月刊》2007年第9期。

當(dāng)然,快與慢是相對的,也不是固定不變的。協(xié)商治理的內(nèi)核就是根據(jù)“協(xié)商+”的理念,對各種管理和服務(wù)項(xiàng)目及其工作做“加法”,特別是拓寬參與的通道,吸納多元主體參與,加強(qiáng)國家治理的體系、制度、組織以及隊(duì)伍建設(shè),使治理過程及其環(huán)節(jié)和流程更加清晰明確,形成更加細(xì)密而完整的治理鏈條,最終實(shí)現(xiàn)減速的效應(yīng)。嚴(yán)格來說,減速只能是協(xié)商治理的意外后果,是實(shí)現(xiàn)民主治理要付出的必要代價。慢治理是對協(xié)商治理運(yùn)行過程的描述,協(xié)商過程帶來了更加豐富的動作,治理的動作也需要更多的時間,甚至治理的過程還可能出現(xiàn)漫無休止的討價還價,最終也會影響治理的效率。所以,不應(yīng)該簡單地認(rèn)為慢下來就是對的、好的和有利的,而是要動態(tài)評估協(xié)商治理的過程性價值,在過程與結(jié)果之間尋找合理的平衡點(diǎn)。

(二)治理節(jié)奏減速的主要維度

面對復(fù)雜社會的治理挑戰(zhàn),國家治理開始轉(zhuǎn)變一味求快的加速傾向,試圖讓社會多元主體逐漸慢下來,打造更為平衡和包容的治理過程,尋找更具適配性和彈性化的治理節(jié)奏。慢節(jié)奏的治理首先是時間的長短問題,表現(xiàn)為設(shè)置和安排了更多的治理動作,拉長治理活動的鏈條,延長治理過程的時間,比如設(shè)置服務(wù)的窗口冷靜期、設(shè)置業(yè)務(wù)辦理的延期機(jī)制以及增加群眾交互融入的時間等。尤其是關(guān)注過去忽視的管理真空問題,聚焦不同主體的矛盾糾紛,增進(jìn)不同主體之間的溝通交流,讓人們都能更好地參與進(jìn)來,形成多元主體協(xié)同共治的治理格局。相對于大干快上的快節(jié)奏及其帶來的緊張和壓力,推進(jìn)協(xié)商民主制度的發(fā)展,構(gòu)建多元主體參與的治理體系,可以更好地聽取和吸納廣泛的意見,提升治理的科學(xué)化和民主化水平,具有重要的“踩剎車”含義。

其次,慢是價值選擇的問題。曾幾何時,加速成為國家治理的主旋律,快也構(gòu)成了評判工作及其效能的基本指標(biāo),主宰了個人和組織的價值觀。但這帶來了各種急功近利的問題以及欲速則不達(dá)的陷阱,比如各種突擊任務(wù)或政績工程等,導(dǎo)致了權(quán)力的膨脹,造成了資源的浪費(fèi),也忽略了民主的價值。推進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展,將“有事好商量”的原則貫穿和落實(shí)到治理中去,讓社會各方都有參與、表達(dá)和互動的空間,就可以更好地看到對方,聽到不同的聲音,找到適配的治理方案。個人的參與本身就是有價值的,更多的時間也是值得付出的。這就超越了“快的就是好的”片面思維,摒棄“大干快上”的加速迷戀,避免急躁冒進(jìn)必然導(dǎo)致的偏差和過錯,努力去尊重、發(fā)現(xiàn)和發(fā)揚(yáng)個人的價值。

慢也是發(fā)展的策略選擇問題,主要著眼于推動社會、經(jīng)濟(jì)、政治以及文化的協(xié)調(diào)發(fā)展,平衡效率與公平的關(guān)系。(19)史瑞杰:《政治哲學(xué)視域中的效率與公平》,《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2021年第4期。黨的十九大報告已經(jīng)指出,我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長的階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段,經(jīng)濟(jì)和社會的高質(zhì)量發(fā)展不僅要追求可持續(xù)的發(fā)展,也意味著更多關(guān)注公平、正義和平等等方面的問題。當(dāng)前城市治理正在經(jīng)歷從“促增長”到“重公平”的重要轉(zhuǎn)型,(20)葛天任、李強(qiáng):《從“增長聯(lián)盟”到“公平治理”——城市空間治理轉(zhuǎn)型的國家視角》,《城市規(guī)劃學(xué)刊》2022年第1期。城中村、老舊小區(qū)、歷史文化街區(qū)等城市空間需要得到更多資源傾斜,青年人才、外來人口以及邊緣群體的職住問題等需要更多關(guān)注,醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老和托育等公共服務(wù)均等化也需要更多政策支持,這些都需要更多的綜合、協(xié)調(diào)和平衡。就此而言,過去的“快起來”只是個別方面或特定領(lǐng)域的快,而現(xiàn)在的“慢下來”則是各個領(lǐng)域的齊頭并進(jìn),是整體的和全面的“慢”。

最后,慢是國家治理的氣質(zhì)問題,對應(yīng)于國家治理的常規(guī)性動作及其變化的狀況,具體表現(xiàn)就是有條不紊地開展治理活動,促進(jìn)不同治理主體的參與及其動作的緊密銜接,提高治理活動的連貫性、流暢性和穩(wěn)定性,尤其是注意提高危機(jī)應(yīng)對和處置的能力,做到平戰(zhàn)結(jié)合,轉(zhuǎn)換自如,從容應(yīng)對。慢下來就是堅(jiān)持以個人為中心,尊重個人的權(quán)利,警惕加速的不良后果及其代價,響應(yīng)人民群眾對于美好生活的期望,讓人們更好地和諧共存,共贏發(fā)展。正因如此,很多城市都開始踐行“慢”哲學(xué),城市規(guī)劃和建設(shè)奉行“留白”理念,給城市預(yù)留更多的空間和余地,建設(shè)更多步行街、咖啡廳、城市慢道、休閑綠道、圖書館和開放式景區(qū)等休閑場所,推進(jìn)“慢餐”“慢休閑”“慢運(yùn)動”等活動。這些也都有利于消除加速的焦慮,重建社會的生活節(jié)奏,打造適度而從容的慢治理。

總之,協(xié)商治理的發(fā)展方興未艾,更多的參與,更多的協(xié)商,更多的治理,三者是內(nèi)在相通的,也是相輔相成的。協(xié)商治理的過程需要放慢動作的速度,進(jìn)行更多的交流和互動,引導(dǎo)社會各方進(jìn)行深思熟慮,培育公眾參與的“飲茶氣質(zhì)”(21)彭瑩瑩:《協(xié)商治理與社會矛盾化解》,《社會主義研究》2021年第1期。,真正做到激發(fā)社會的活力,讓社會運(yùn)轉(zhuǎn)起來,讓民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來,促使國家治理不斷地邁向成熟和定型,全面提升國家治理能力。

三、協(xié)商治理如何使治理節(jié)奏慢下來

協(xié)商治理的歷史悠久,影響深遠(yuǎn),具有理性對話的價值。協(xié)商對話嵌入具體的治理場域中,是協(xié)商民主技術(shù)得到應(yīng)用的過程,也是協(xié)商民主落地的基本途徑。推動協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展,建構(gòu)了協(xié)商治理的新格局,改變了治理動作的速度和頻率,也深刻改變了國家治理的節(jié)奏。其中最顯著的表現(xiàn)就是設(shè)置更多的交流溝通時間,拉長決策和執(zhí)行的過程,嵌入更多的商談環(huán)節(jié),讓治理活動及其動作都逐漸慢下來。那么,相對于缺乏協(xié)商機(jī)制的治理過程而言,協(xié)商治理究竟是如何讓治理節(jié)奏慢下來的?

(一)系統(tǒng)兼容多元治理主體

協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn),具有組織、動員、聯(lián)系和吸納群眾參與的重要功能。協(xié)商治理拓展了政治參與的渠道,把更多社會主體納入實(shí)際的治理過程中。(22)林學(xué)達(dá):《從“主體分層”到“效應(yīng)疊加”:基層協(xié)商機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐研究》,《社會政策研究》2022年第2期。協(xié)商治理的主體不僅有企業(yè)、政府部門、立法機(jī)關(guān)以及民主黨派等不同系統(tǒng)或界別中的精英群體,也包括普通的社區(qū)活動者,比如居委會、網(wǎng)格長、社區(qū)工作者以及社區(qū)居民等。多元主體的參與建構(gòu)了開放的互動場域,既需要充分激活參與主體的動力和潛力,發(fā)揮其在治理過程中的獨(dú)特作用,也需要精心細(xì)致的組織工作,使其參與更加有序和有效。特別是,協(xié)商對話的過程是復(fù)雜的交互過程,參與協(xié)商過程的主體越多,各自訴求的多樣性和差異性越大,需要協(xié)同或妥協(xié)的地方也就越多。

相對而言,以事為中心的治理,往往強(qiáng)調(diào)問題的緊迫性,因而需要雷厲風(fēng)行,以快制快,越快越好。協(xié)商治理則是以人為中心的,讓不同的治理主體都走到治理舞臺的前臺來,公開地表達(dá)個人的偏好和訴求,闡述個人的理由或主張,將矛盾沖突交由公開的審議,以達(dá)成共識,解決問題。(23)陳炳輝:《國家治理復(fù)雜性視野下的協(xié)商民主》,《中國社會科學(xué)》2016年第5期。不同主體的來源、階層、個性、教育、文化等方面都存在差異,每個人的訴求都有很大的差異性,協(xié)調(diào)矛盾沖突不可能是一蹴而就的,而是需要長時間的磋商、反饋和妥協(xié),甚至需要讓渡個人的部分利益,在認(rèn)知、信念、態(tài)度、情感和價值等方面做出調(diào)整,為實(shí)現(xiàn)協(xié)商目標(biāo)而不斷地進(jìn)行對話和溝通,將個人多樣化的意志融為一體,形成集體的共識。(24)燕繼榮,何瑾:《“以人民為中心”的制度原則及現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)——國家制度的“人民性”解析》,《公共管理與政策評論》2021年第6期。所以,多元主體的參與形成了更加復(fù)雜的互動格局,增加了治理活動及其動作,不僅提高了單位時間的動作密度,也延伸了治理活動的時間長度。

(二)拓展協(xié)商的范圍和內(nèi)容

根據(jù)孫中山先生的觀點(diǎn),政治就是“管理眾人之事”。眾人的事情由眾人商量,找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù),是社會主義協(xié)商民主的真諦。無論是政協(xié)協(xié)商,還是基層協(xié)商,都應(yīng)遵循協(xié)商為民的原則,在決策的前、中、后等階段廣泛展開協(xié)商。(25)王天夫、郭心怡、王碧妍:《城市社區(qū)協(xié)商民主的機(jī)制、價值和發(fā)展路徑》,《東北師大學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2021年第1期。協(xié)商治理緊扣黨和政府推進(jìn)的中心工作、社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題以及群眾關(guān)切的堵點(diǎn)問題,尤其是聚焦涉及群眾切身利益的實(shí)際問題,比如鄰里糾紛、車位緊張、物業(yè)糾紛、環(huán)境治理等問題,開展持續(xù)而深入的協(xié)商。如此一來,過去許多不能協(xié)商的、不需要協(xié)商的以及協(xié)商不足的問題,也都被納入了可協(xié)商、能協(xié)商和要協(xié)商的范疇中來,極大地拓展了協(xié)商的廣度和深度。

協(xié)商民主的發(fā)展不僅將協(xié)商民主的技術(shù)規(guī)范嵌入治理過程中,將協(xié)商對話的價值輻射到社會事務(wù)中去,也呈現(xiàn)了協(xié)商民主適用于不同治理領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢。良好的治理活動必然要落實(shí)全面發(fā)展社會主義協(xié)商民主的要求,增加必要的和可行的協(xié)商動作,讓人們能參與交流和討論。不同“事”所包含的利益性質(zhì)及其關(guān)系不同,考慮到的社會群體及其情境也不同,因而需要的知識和信息也不同,這就需要根據(jù)不同主題開展不同形式的協(xié)商,讓相關(guān)的人都能來參與協(xié)商,提供各自的意見。基于協(xié)商對話的治理過程建構(gòu)了開放的治理過程,可以更多瞄準(zhǔn)特殊的、個別的和零散的事實(shí),但這樣必然涉及更多的主體、利益、情形及其信息,讓治理活動及其動作不同程度地慢下來。

(三)延伸治理的環(huán)節(jié)和流程

協(xié)商民主嵌入國家治理的各個領(lǐng)域,滲入到公共生活的各環(huán)節(jié),建構(gòu)了“意見表達(dá)—意見綜合—民主決策—科學(xué)施政—民主監(jiān)督—民主反饋”的民主流程。(26)唐亞林:《“全過程民主”:運(yùn)作形態(tài)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制》,《江淮論壇》2021年第1期。相對而言,選票民主側(cè)重選擇特定領(lǐng)導(dǎo)人或治理方案,依據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則做出裁決,這種“多數(shù)決定”的機(jī)制提供了簡易快速甚至是“一步到位”的勝負(fù)裁決機(jī)制。投票的動作是很簡單的,選舉民主可以算是個人參與投票的短線程治理,具有“一錘子買賣”的特性。相對而言,協(xié)商民主則是長線程的治理,是反復(fù)對話和循環(huán)論證的互動過程,從議題的征集和提出,到議題的表決和論證,再到群眾的評議和認(rèn)定,中間要經(jīng)歷調(diào)研、協(xié)商、篩選和討論等過程,包含了廣泛的爭論和妥協(xié)。

作為協(xié)商民主的重要渠道,基層協(xié)商大多形成了包括提案、審議、表決、監(jiān)督和評議等環(huán)節(jié)的工作閉環(huán),內(nèi)在地具有減速的含義。首先,協(xié)商開始前需要開展議前調(diào)查,摸清事項(xiàng)涉及的底數(shù),重點(diǎn)是收集民意,了解居民需求,建立意見清單;其次,推選居民代表、樓長或門長、老黨員、物業(yè)公司、駐區(qū)單位代表等組建議事團(tuán),定期召開協(xié)商議事活動;最后,基層工作人員對協(xié)商事項(xiàng)解決情況進(jìn)行公示,接受居民、媒體以及紀(jì)檢等方面的監(jiān)督,將研究結(jié)果納入黨委督辦事項(xiàng),使協(xié)商成果轉(zhuǎn)化落地。這就將傳統(tǒng)“決策—執(zhí)行”的兩點(diǎn)條線式流程,延長為“決策—協(xié)商—再決策—再協(xié)商”的多邊反復(fù)協(xié)商的流程,其中既增加了基層治理的動作,也拉長了基層治理的流程,最終放慢了速度。

(四)織密協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)

通過協(xié)商凝聚共識,以共識鞏固團(tuán)結(jié),這是中國特色社會主義協(xié)商民主的制度優(yōu)勢,也是協(xié)商民主發(fā)展的重要目標(biāo)。在尊重個體理性和利益的前提下,協(xié)商民主讓所有參與主體坐下來慢慢商談,促進(jìn)參與者的相互理解和包容,尋找利益訴求的最大公約數(shù),有著放慢治理節(jié)奏的重要意義。通過充分發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用,搭建不同社會主體參與的平臺,探索政協(xié)協(xié)商與其他民主協(xié)商渠道有效銜接的機(jī)制,將社會民眾都整合到全過程人民民主的框架中來,實(shí)現(xiàn)最大范圍和最大程度的深度鏈接。(27)張賢明:《民主治理與協(xié)商治理:基層治理現(xiàn)代化之道》,《行政論壇》2023年第1期。多元主體協(xié)商共治有效破除了碎片化治理的瓶頸,推動了民主的觸角向各個角落的延伸,建構(gòu)了全覆蓋和全過程的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。個人和組織都持續(xù)地交相互動,發(fā)揮各自的功能,扮演著獨(dú)特的角色。

相對于過去以政府為中心的治理網(wǎng)絡(luò),協(xié)商治理的網(wǎng)絡(luò)顯然具有更大范圍的互動性和更深層次的參與性。協(xié)商民主形成的是“點(diǎn)對面”的信息網(wǎng)絡(luò),參與者都是協(xié)同結(jié)構(gòu)中的重要節(jié)點(diǎn),個人信息的接收和發(fā)送都是多端點(diǎn)的,不同的信息在網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)中循環(huán)流動,形成了密集而頻繁的溝通交流。(28)N.Curato, M.Boker, “Linking Mini-publics to the Deliberative System: A Research Agenda,”Policy Sciences, Vol.49, No.2, 2016, pp.1-18.但協(xié)同的過程和目標(biāo)是耗時耗力的,不僅要突破個體利益的強(qiáng)大屏障,進(jìn)行復(fù)雜的利益博弈,也要調(diào)適個人或組織的慣性思維及其溝通障礙。這個過程甚至也可能引發(fā)激烈的爭執(zhí),但最終不僅從過程上落實(shí)了程序性共識,也從結(jié)果上帶來了更高的可接受水平。因此,協(xié)商過程需要更多的時間來協(xié)調(diào)行動者各自的觀念和利益,進(jìn)行更多的談判和妥協(xié),從而具有某種磕磕絆絆的慢下來含義。

總之,協(xié)商治理通過增加協(xié)商動作來提升治理水平,具有顯而易見的減速意義,其中治理活動的時間周期得到了延長,治理的動作被拆解得更加細(xì)密,單位時間中的任務(wù)數(shù)量也適當(dāng)減少,以保證專注和深入的協(xié)商。當(dāng)然,協(xié)商嵌入治理過程的慢也不是絕對的慢,而是相對于過去簡單粗暴的快治理而言的。這里的快慢也不僅是速度標(biāo)準(zhǔn),可以直接用時間尺度來測量,也是社會的和心理的標(biāo)準(zhǔn),體現(xiàn)了治理活動尋求民主參與和理性審慎的策略,而不是頭腦發(fā)熱、心血來潮和任性妄為的大干快上。國家治理現(xiàn)代化絕不簡單追求放慢治理的節(jié)奏,而是在群眾參與、社情民意、科學(xué)決策、差異化服務(wù)供給等管理領(lǐng)域慢下來,讓更多利益主體參與進(jìn)來,表達(dá)各自的偏好和訴求,為更多主體參與治理預(yù)留時間和空間,不斷提高治理的品質(zhì)和效能。

四、結(jié)論與進(jìn)一步討論

國家治理是高度精細(xì)化的治理藝術(shù),不僅需要大干快上、雷厲風(fēng)行的快節(jié)奏,也需要打造舒緩和協(xié)調(diào)的治理節(jié)奏,提升治理過程的連貫性、可適應(yīng)性和應(yīng)變能力。在過去以快為導(dǎo)向的治理趨勢中,效率價值觀統(tǒng)領(lǐng)和支配一切,推動了治理各個領(lǐng)域的持續(xù)加速,也衍生出許多不良的后果。作為20世紀(jì)末興起的新型治理形態(tài),協(xié)商民主倡導(dǎo)個體價值,拒絕和反對“精英主義”的立場,(29)B.Folkestad, J.E.Klausen, J.Saglie,et al. “When do Consultative Referendums Improve Democracy? Evidence from Local Referendums in Norway,”International Political Science Review, Vol.42, No.2, 2021, pp.213-228.也擯棄各種簡單粗暴的“一刀切”做法,給予公眾平等參與公共事務(wù)討論的機(jī)會,強(qiáng)調(diào)個人理性和公共理性的融合,用協(xié)商對話的方式來處理社會事務(wù),致力于達(dá)成廣泛而普遍的共識。這與過去追求效率或速度的治理形態(tài)形成了鮮明對比,也顯示了國家治理節(jié)奏“從快到慢”的微妙轉(zhuǎn)型。

協(xié)商民主是多元社會主體參與治理的最佳方式,具有平衡效率與公平價值的重要功能,也是驅(qū)動和實(shí)現(xiàn)“慢治理”的重要工具和方法。推進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展,放慢國家治理的節(jié)奏,具有治理現(xiàn)代化的含義:首先,這是現(xiàn)代國家治理人本主義取向的結(jié)果,更多的協(xié)商治理是從管理邁向治理和服務(wù)的必然要求,必須充分尊重和考量個人的意愿和訴求,真正去關(guān)切和滿足個人的需要;其次,協(xié)商治理修正了過去“重執(zhí)行、輕決策”的浮躁氣質(zhì),保證個體或個人擁有影響公共決策的公平機(jī)會,也可以給予弱勢群體更多話語空間,提升公共決策及其執(zhí)行的共識性水平;(30)林尚立:《協(xié)商政治:對中國民主政治發(fā)展的一種思考》,《學(xué)術(shù)月刊》2003年第4期。最后,協(xié)商民主推動各種主張及其理由的公開審視,可以更好地加工和過濾復(fù)雜而紛亂的民意,促成明智而審慎的決策,推動公共價值的持續(xù)再生產(chǎn),為善政良治找到堅(jiān)實(shí)的知識基礎(chǔ)。

協(xié)商民主是審慎的技術(shù),具有慢下來的基因。協(xié)商治理的慢也是必要的、有價值的。共識性的決策也能提高執(zhí)行的效率,減少執(zhí)行過程中的阻力,減少政策落地的阻礙,因而這種“慢”也具有“快”的因素,具有積極的治理價值。但協(xié)商治理的擴(kuò)散式發(fā)展,也提高了治理過程的復(fù)雜性,帶來了治理的內(nèi)卷化趨勢。推進(jìn)有效的和有意義的協(xié)商,不僅要考慮協(xié)商主體的數(shù)量和參與者的范圍,也要考慮協(xié)商議題的性質(zhì)、協(xié)商的空間場所、人力物力的投入以及協(xié)商共識達(dá)成的難易程度等內(nèi)容。(31)林學(xué)達(dá):《從“主體分層”到“效應(yīng)疊加”:基層協(xié)商機(jī)制運(yùn)行實(shí)踐研究》,《社會政策研究》2022年第2期。落實(shí)和貫徹協(xié)商治理的要求,還需要行動者掌握充足的協(xié)商知識,具備優(yōu)秀的協(xié)商對話技能,如此才能夠駕馭協(xié)商過程,獲得更高質(zhì)量的共識,讓減速真正能夠落地,讓慢下來變得更有意義。