程雁雷,郭嘉輝

(安徽大學(xué) 法學(xué)院,安徽 合肥 230601)

提升國家教育考試應(yīng)急管理能力,促進(jìn)國家教育考試應(yīng)急法治建設(shè),既是教育法治的題中之義,也是教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。學(xué)界針對國家教育考試的組織管理、考務(wù)管理、信息安全管理等領(lǐng)域已展開相關(guān)研究,但關(guān)于國家教育考試應(yīng)急管理與應(yīng)急法治的研究成果較少。因此,我們應(yīng)加強(qiáng)國家教育考試應(yīng)急管理的理論研究,助推國家教育考試應(yīng)急法治體系化的建構(gòu)。

一、國家教育考試應(yīng)急法的提出

應(yīng)急管理需要依法應(yīng)急,應(yīng)急法治是應(yīng)急管理的前提和依據(jù)。為規(guī)范國家教育考試應(yīng)急管理行為,在應(yīng)急法治主義理論的基礎(chǔ)上有必要提出國家教育考試應(yīng)急法治這一命題。有學(xué)者將應(yīng)急狀態(tài)、常規(guī)狀態(tài)與法治的關(guān)系進(jìn)行類型化總結(jié)為三類,即凱爾森思路、施密特思路與應(yīng)急法治主義(1)李學(xué)堯:《應(yīng)急法治的理想類型及其超越》,《中國法律評論》,2021年第2期。。凱爾森思路認(rèn)為,在肯定和承認(rèn)常規(guī)狀態(tài)下實(shí)定法的基礎(chǔ)上,應(yīng)急狀態(tài)下應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更為強(qiáng)制的管理手段以及更為便捷的程序進(jìn)行應(yīng)急管理。同時,緊急狀態(tài)具有普遍性和獨(dú)特性的顯著特點(diǎn),緊急狀態(tài)下不應(yīng)運(yùn)用法治手段對緊急權(quán)力的行使定規(guī)立章。對此思想進(jìn)行源頭追溯可以探析格拉提安緊急狀態(tài)無法律的理論觀點(diǎn)(2)孟濤:《中國非常法律的形成、現(xiàn)狀與未來》,《中國社會科學(xué)》,2011年第2期。。施密特思路認(rèn)為,例外狀態(tài)存在并且是常規(guī)狀態(tài)的邊界點(diǎn),需要進(jìn)行專斷管理。簡而言之,施密特的例外狀態(tài)不受法律控制,脫離于一國實(shí)定法所涵蓋的范圍。法律無法預(yù)見不可知的緊急狀態(tài),不能用既定法律規(guī)范對緊急狀態(tài)進(jìn)行約束。施密特思路的核心主要?dú)w納為兩點(diǎn):其一是緊急狀態(tài)具有普遍性,其二是緊急狀態(tài)不受法律約束。施密特思路的繼任者認(rèn)為,權(quán)力人可以在法律與法律之外自由地轉(zhuǎn)變。應(yīng)急法治主義為規(guī)范施密特思路在應(yīng)急狀態(tài)下的無限權(quán)力,應(yīng)急法治對常態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)別與識別,欲通過構(gòu)建系統(tǒng)化、體系化且具有科學(xué)性的法律制度對應(yīng)急狀態(tài)下的權(quán)力進(jìn)行控制與規(guī)范。

應(yīng)急法治主義的特點(diǎn)有兩方面:其一,承認(rèn)應(yīng)急狀態(tài)和常規(guī)狀態(tài)是相互區(qū)別的兩組概念與狀態(tài);其二,應(yīng)急管理依然需要在法治框架內(nèi)活動,同時符合比例原則、正當(dāng)程序等法治基本原則的要求(3)劉亮:《論應(yīng)急法治下對公民權(quán)利的限制與保護(hù):以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對為例》,《人權(quán)法學(xué)》,2023年第2期。。應(yīng)急法治主義來源于施密特理論和規(guī)范分析,并且是解決二者之間張力,實(shí)現(xiàn)二者之間平衡的產(chǎn)物。應(yīng)急法治主義是法教義學(xué)在規(guī)范應(yīng)急管理活動中對策解決的一種應(yīng)對理論。應(yīng)急法治主義主張,為發(fā)揮法治在應(yīng)急狀態(tài)下的功能,應(yīng)在各個領(lǐng)域制定具體的應(yīng)急法律條文。具體到教育領(lǐng)域,在應(yīng)急狀態(tài)下組織國家教育考試必須處理好應(yīng)急狀態(tài)與法治的關(guān)系,在此基礎(chǔ)上提出國家教育考試應(yīng)急法治命題。

國家教育考試是指經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施教育考試的機(jī)構(gòu)承辦,定期面向社會公開舉行,并將結(jié)果作為招收學(xué)歷教育學(xué)生或者取得國家承認(rèn)學(xué)歷、學(xué)位證書依據(jù)的測試活動(4)邱靜遠(yuǎn):《國家教育考試立法現(xiàn)狀及思考》,《中國考試》,2015年第6期。。通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)的查閱,國家教育考試分為兩類:入學(xué)考試和水平考試。國家教育考試活動包括試題命制、運(yùn)輸和組織考試、試題評閱以及錄取等階段。本文僅對應(yīng)急狀態(tài)下國家教育考試組織活動即組織考試進(jìn)行探討。應(yīng)急管理是指相關(guān)職能部門在應(yīng)對突發(fā)公共事件的管理過程中為保障公民人身和財產(chǎn)安全所采取的一系列必要措施(5)田軍,鄒沁,汪應(yīng)洛:《政府應(yīng)急管理能力成熟度評估研究》,《管理科學(xué)學(xué)報》,2014年11期。。在人類地球村和風(fēng)險社會的雙重背景下,應(yīng)急狀態(tài)的內(nèi)涵和外延在不斷地更新和擴(kuò)張,其所映射的具體內(nèi)涵已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其語言文字所具有的本來含義。緊急狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)是不同的法律概念,但二者幾乎被等同運(yùn)用(6)金曉偉:《論我國緊急狀態(tài)法制的實(shí)現(xiàn)條件與路徑選擇:從反思應(yīng)急法律體系切入》,《政治與法律》,2021年第5期。。通過運(yùn)用體系化的疊加方式進(jìn)而形成復(fù)合概念,國家教育考試應(yīng)急管理是指國家或者某地區(qū)突發(fā)公共事件進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)時,在國家教育考試機(jī)構(gòu)組織入學(xué)考試和水平考試活動中具有法定職權(quán)的部門依法進(jìn)行應(yīng)急處置的行為。

二、建構(gòu)國家教育考試應(yīng)急法的價值因應(yīng)

近年來,關(guān)于應(yīng)急法治的討論成為中國法學(xué)界一個焦點(diǎn)話題(7)李學(xué)堯:《應(yīng)急法治的理想類型及其超越》,《中國法律評論》,2021年第2期。。應(yīng)急狀態(tài)和常規(guī)狀態(tài)是社會狀態(tài)的兩個維度(8)梅揚(yáng):《論比例原則在緊急狀態(tài)下的特殊適用規(guī)則》,《人權(quán)》,2021年第4期。。應(yīng)急狀態(tài)并非法外空間,其不僅應(yīng)當(dāng)受到常規(guī)狀態(tài)下法律約束,還應(yīng)當(dāng)遵守特殊法律原則和規(guī)則約束(9)郭暉:《公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法治體系的優(yōu)化》,《河北法學(xué)》,2022年第2期。。隨著風(fēng)險社會的到來,應(yīng)急狀態(tài)的頻率高、范圍廣和影響大逐漸被實(shí)踐印證,應(yīng)急管理成為各學(xué)科關(guān)注的重點(diǎn)(10)尼可拉斯·盧曼:《風(fēng)險社會學(xué)》,孫一洲譯,廣西人民出版社,2020年,第14頁。。常規(guī)狀態(tài)下國家教育考試意外事件的緊急處置與應(yīng)急狀態(tài)下國家教育考試應(yīng)急管理二者概念不可混同,其內(nèi)涵有本質(zhì)的區(qū)別。常規(guī)狀態(tài)下國家教育考試組織活動中發(fā)生的意外事件不會改變社會狀態(tài),公民生產(chǎn)生活仍然有序展開,針對意外事件的緊急處置將以常規(guī)狀態(tài)下法律制度依法應(yīng)對。例如,2020年全國高考延期、2022年上海高考延期等事件,社會狀態(tài)已由常規(guī)狀態(tài)轉(zhuǎn)為應(yīng)急狀態(tài)。社會狀態(tài)發(fā)生變化促使政府管理模式改變,應(yīng)急狀態(tài)下社會必然需要進(jìn)行應(yīng)急管理。具體到教育領(lǐng)域,應(yīng)急狀態(tài)下國家教育考試應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行,以達(dá)到最大程度保障考生權(quán)利的目的。

加快應(yīng)急管理法治建設(shè)的主要原因在于國家教育考試應(yīng)急管理的特殊性,具體包括應(yīng)急管理的持續(xù)時間、發(fā)生頻率和適用范圍三個方面:其一,從時間維度來看,由于應(yīng)急管理對象的不確定性和不可預(yù)期性等因素,導(dǎo)致綜合性的應(yīng)急管理行為難度增加,應(yīng)急管理時間必然被延長。其二,從發(fā)生頻率來看,應(yīng)急管理的頻次增多偶然性降低。應(yīng)急管理發(fā)生頻率高、時間長和范圍廣的新特性給國家教育考試組織活動帶來更多的困難。基于對國家教育考試應(yīng)急管理現(xiàn)狀的考察,國家教育考試應(yīng)急管理的偶然性降低、普適性顯著提升。其三,從適用范圍來看,社會從常規(guī)狀態(tài)進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)的因素增加。例如,突發(fā)公共衛(wèi)生事件、地震、洪水、海嘯以及出現(xiàn)極端性天氣的頻率也會增加。總體而言,遵循從宏觀、中觀再到微觀的邏輯思路,國家教育考試應(yīng)急法治分別體現(xiàn)制度完善、教育法治和實(shí)踐需求的價值理念。

(一)制度完善:教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化

在常態(tài)法治下經(jīng)過多年國家教育考試實(shí)踐經(jīng)驗的總結(jié),我國建立了較為完整的組織管理法律制度。隨著現(xiàn)代社會進(jìn)入風(fēng)險社會,社會風(fēng)險的潛在威脅程度陡然增加(11)烏爾里希·貝克:《風(fēng)險社會》,張文杰、何博聞譯,譯林出版社,2018年,第87頁。?；趯δ就霸硌a(bǔ)齊短板理論的反思(12)虞崇勝:《補(bǔ)齊短板:木桶原理在國家治理現(xiàn)代化中的運(yùn)用》,《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報》,2020年第1期。,完善國家教育考試制度必須融入應(yīng)急法治建設(shè)這塊制度短板。目前,我國建立以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心的應(yīng)急管理法律體系,使應(yīng)急管理工作有章可循、有法可依。但是,關(guān)于國家教育考試應(yīng)急管理的法律條款設(shè)計和法律制度構(gòu)建仍然有許多“真空地帶”。通過對教育部教育考試院、教育部高校司、教育部考試中心以及應(yīng)急管理部的公告和法律法規(guī)專欄檢索,現(xiàn)行法律法規(guī)中涉及國家教育考試應(yīng)急管理的法律條文較少。在專業(yè)領(lǐng)域法中幾乎沒有涉及國家教育考試組織活動的應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)、應(yīng)急處置范圍及權(quán)力責(zé)任等內(nèi)容的條文。在應(yīng)急管理時,法律層面的行為依據(jù)不足,規(guī)范性文件的層級低、針對性不強(qiáng)。從宏觀層面,國家教育考試應(yīng)急法治是秩序價值和自由價值的合力成果。國家教育考試應(yīng)急管理中維護(hù)秩序是其核心目的,秩序維護(hù)的主體、范圍和程度應(yīng)當(dāng)受到法的約束。國家教育考試應(yīng)急法治建設(shè)是完善教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化的必然要求(13)靳瀾濤:《我國教育考試立法的現(xiàn)實(shí)困境與應(yīng)然出路》,《中國考試》,2020年第12期。。

(二)教育法治:依法治教和依法治校的內(nèi)在要求

依法治教和依法治校是依法治國的重要組成部分,也是依法治國在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)(14)靳瀾濤:《依法治教與依法治校的邏輯審視與現(xiàn)實(shí)觀照》,《現(xiàn)代教育管理》,2021年第1期。。在國家教育考試方面,依法治考是依法治教和依法治校的題中之義。國家教育考試應(yīng)急法治建設(shè)是依法治考的必然要求(15)彭宇文,姜杰文:《依法治考核心要素探析》,《中國考試》,2021年第11期。。教育民主化、科學(xué)化和法治化是依法治校和依法治教的主要內(nèi)涵。因此,推進(jìn)依法治教、依法治校由形式法治轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)法治,進(jìn)而推動教育治理體系化和治理能力現(xiàn)代化是我國各類學(xué)校尤其是高等教育學(xué)校改革進(jìn)取的重要研究課題(16)段凡:《推進(jìn)青少年法治教育體系及法治教育能力現(xiàn)代化》,《上海師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2021年第3期。。應(yīng)急狀態(tài)下依法組織國家教育考試活動面臨多方面考驗,國家教育考試應(yīng)急管理需要建立與國家公共衛(wèi)生和重大傳染病防控工作的協(xié)調(diào)機(jī)制,國家教育考試應(yīng)急法治的建設(shè)必須融入國家應(yīng)急法治總體建設(shè)。從中觀視角而言,國家教育考試應(yīng)急法治的建設(shè)既是宏觀視角中制度完善的必然進(jìn)路,又是微觀層面中國家教育考試應(yīng)急管理實(shí)踐的基準(zhǔn)和方向。

(三)提質(zhì)增速:國家教育考試應(yīng)急管理的實(shí)踐需求

在應(yīng)急管理實(shí)踐中,我國應(yīng)急管理處于結(jié)構(gòu)性改革的重要時期,急需從體系構(gòu)建向應(yīng)急管理行為的提質(zhì)增速轉(zhuǎn)變。有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)急管理需要注重目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和過程三個方面,安全優(yōu)先是應(yīng)急管理的終極追求,同時注重應(yīng)急管理主體的多元均衡,還需著力調(diào)適應(yīng)急管理計劃與變化之間的內(nèi)在沖突(17)張海波,童星:《中國應(yīng)急管理效能的生成機(jī)制》,《中國社會科學(xué)》,2022年第4期。。國家教育考試應(yīng)急管理執(zhí)法活動也有賴于立法的賦權(quán)與限制,完善應(yīng)急法治體系有利于規(guī)范應(yīng)急管理活動,提高應(yīng)急管理活動的效率和效益。目前,國家教育考試應(yīng)急管理的相關(guān)規(guī)范性文件主要是以應(yīng)急預(yù)案的形式存在,其內(nèi)容偏重于內(nèi)部應(yīng)急管理,無法滿足內(nèi)外協(xié)同、中央與地方跨部門應(yīng)急資源的統(tǒng)一配置與協(xié)調(diào)等要求。從應(yīng)急管理范圍而言,涉及范圍呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢,可能是跨多個省級行政區(qū)域。地方性或者領(lǐng)域性應(yīng)急預(yù)案適用范圍有限。在國家教育考試應(yīng)急管理隊伍建設(shè)方面,單個行政機(jī)關(guān)進(jìn)行應(yīng)急管理導(dǎo)致應(yīng)急管理力量單薄(18)林鴻潮,彭濤:《論學(xué)校應(yīng)急管理機(jī)制的完善及其法治化》,《北京航空航天大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版),2011年第4期。。例如,高考的應(yīng)急管理如果僅由教育行政部門進(jìn)行應(yīng)急處置明顯應(yīng)急力量薄弱,公安部門、消防部門、醫(yī)療部門等機(jī)構(gòu)需要協(xié)調(diào)配合。從系統(tǒng)論法學(xué)角度,法律系統(tǒng)與醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)系統(tǒng)等其他領(lǐng)域存在相互作用,并且若干子系統(tǒng)之間耦合于應(yīng)急治理之中(19)賓凱:《重大突發(fā)事件的系統(tǒng)治理與法治》,《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》,2020年第6期。。國家教育考試應(yīng)急管理制度設(shè)計需要用法律的形式將相關(guān)應(yīng)急管理制度固定化,必然會催生國家教育考試應(yīng)急法治的體系化建設(shè)。同時,國家教育考試應(yīng)急法治建設(shè)反作用于國家教育考試應(yīng)急管理行為,為其提質(zhì)增速保駕護(hù)航。

三、建構(gòu)國家教育考試應(yīng)急法的癥結(jié)診斷

為尋求國家教育考試應(yīng)急法治建設(shè)存在的真問題,必須追溯到國家教育考試應(yīng)急管理實(shí)踐之中。對國家教育考試應(yīng)急管理現(xiàn)狀進(jìn)行反思,在此基礎(chǔ)上凝練出國家教育考試應(yīng)急法治體系建設(shè)的困境。

(一)國家教育考試應(yīng)急管理的現(xiàn)狀

對國家教育考試應(yīng)急管理的實(shí)踐狀況進(jìn)行回顧與總結(jié),有利于聚焦國家教育考試應(yīng)急管理行為實(shí)然問題所在。高考是社會關(guān)注度最高的國家教育考試,其兼顧公平性和科學(xué)性(20)武薇:《教育部考試中心:公平正義之舟不能傾覆》,《保密工作》,2020年第4期。。在事前管理方面,教育行政部門通常以多部門聯(lián)合制定相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的方式予以籌備。在應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上,通過應(yīng)急演練等形式為應(yīng)急管理實(shí)踐儲備經(jīng)驗。在事中管理方面,2020年安徽歙縣高考延期事件是國家教育考試應(yīng)急管理的典型事件。因為受持續(xù)暴雨的影響,安徽歙縣河水倒灌進(jìn)城區(qū),城區(qū)多地積水嚴(yán)重導(dǎo)致多數(shù)考生無法按照原定時間繼續(xù)參加考試。安徽省教育考試院向教育部考試中心報告,經(jīng)過教育部考試中心的綜合研判,認(rèn)定安徽歙縣的高考語文、數(shù)學(xué)科目需要延期組織考試,教育部考試中心作出安徽歙縣高考延期舉行的考情通報。安徽歙縣高考延期事件是對教育行政部門突發(fā)事件應(yīng)急處置能力的一次肯定。在具有成功經(jīng)驗之后,應(yīng)當(dāng)深刻總結(jié)和提煉成功的制度經(jīng)驗和優(yōu)勢,并將此通過形塑具體經(jīng)驗形成規(guī)范的法律機(jī)制,促進(jìn)應(yīng)急狀態(tài)與常規(guī)狀態(tài)的有序切換(21)林鴻潮,趙藝絢:《應(yīng)急管理領(lǐng)域新一輪修法的基本思路和重點(diǎn)》,《新疆師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2020年第6期。。但是,國家教育考試應(yīng)急管理能力仍然有待提升,應(yīng)急管理方式單一程序復(fù)雜,通常是延期組織考試和取消考試(22)胡向東:《我國教育考試治理體系治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑》,《中國高等教育》,2021年第24期。。

(二)國家教育考試應(yīng)急法治建設(shè)的困境

對國家教育考試應(yīng)急法治建設(shè)的缺陷解析有助于國家教育考試應(yīng)急法治體系建設(shè)。我國國家教育考試應(yīng)急法治在立法、執(zhí)法和監(jiān)督等方面存在缺陷,主要?dú)w納為以下四個方面:

第一,法律制度資源供給不足。國家教育考試法尚沒有制定,高考、研究生考試、自學(xué)考試、教師資格考試等在應(yīng)急管理方面多以規(guī)范性文件的形式呈現(xiàn),現(xiàn)行教育法律法規(guī)中幾乎沒有專門的法律條文(23)邱靜遠(yuǎn):《國家教育考試立法現(xiàn)狀及思考》,《中國考試》,2015年第6期。?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等應(yīng)急管理類法律行政法規(guī)中,尚無針對國家教育考試應(yīng)急管理法律制度的頂層設(shè)計。

第二,已有立法位階不高(24)靳瀾濤:《我國教育考試立法的現(xiàn)實(shí)困境與應(yīng)然出路》,《中國考試》,2020年第12期。。國家教育考試應(yīng)急管理的規(guī)范性文件形式多為應(yīng)急預(yù)案,法的效力層級較低。在橫向方面,已有立法位階較低導(dǎo)致無法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項應(yīng)急管理資源。在縱向方面,國家教育考試應(yīng)急管理只有地方政府規(guī)章或者國務(wù)院部門規(guī)章及以下效力層級的規(guī)范性文件。國家教育考試應(yīng)急管理立法的位階不高,法律、行政法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件的效力差別,規(guī)范調(diào)整對象和適用范圍不同等問題使現(xiàn)行規(guī)范不能形成較為統(tǒng)一的國家教育考試應(yīng)急法治實(shí)定法體系。

第三,國家教育考試應(yīng)急管理法規(guī)制定和發(fā)布主體尚不統(tǒng)一。我國現(xiàn)行應(yīng)急預(yù)案沒有統(tǒng)一的制定和發(fā)布主體,地方和中央應(yīng)急預(yù)案呈現(xiàn)雙軌制。應(yīng)急預(yù)案的發(fā)布主體不統(tǒng)一、應(yīng)急預(yù)案多樣化導(dǎo)致在應(yīng)急管理實(shí)踐中難以有效貫徹落實(shí)應(yīng)急預(yù)案中的具體要求。決策無法可依,執(zhí)行力度不夠等問題需要在法律層面進(jìn)行明確,應(yīng)急管理法律法規(guī)的制定和發(fā)布主體也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。

第四,國家教育考試應(yīng)急管理監(jiān)督體系不健全。完善監(jiān)督機(jī)制是對權(quán)力運(yùn)行限制和制約的最佳路徑,沒有健全的監(jiān)督機(jī)制權(quán)力難免會超出其法定邊界,監(jiān)督就是權(quán)力運(yùn)行的矯正器?，F(xiàn)有監(jiān)督方式主要為事后監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督,缺乏事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和外部監(jiān)督。監(jiān)督缺位、監(jiān)督形式單一等問題亟待解決,需要建立健全長效監(jiān)督機(jī)制和科學(xué)完備的監(jiān)督體系。

四、建構(gòu)國家教育考試應(yīng)急法治體系的法理邏輯

建構(gòu)國家教育考試應(yīng)急法治體系需要遵循法教義學(xué)分析和解決問題的法理邏輯,以完善實(shí)定法、優(yōu)化執(zhí)法、健全監(jiān)督的法理邏輯為主線,從立法、執(zhí)法、監(jiān)督視角采取全貫通式體系建構(gòu)的方法進(jìn)路。具體來講,國家教育考試應(yīng)急法治體系的建構(gòu)需要從實(shí)定法體系、執(zhí)法體系和監(jiān)督體系三個維度展開。

(一)完善國家教育考試應(yīng)急管理實(shí)定法體系

提升現(xiàn)行國家教育考試應(yīng)急管理實(shí)定法體系化程度,完善國家教育考試應(yīng)急管理規(guī)范群。就現(xiàn)行實(shí)定法體系框架而言,制定一部統(tǒng)一的應(yīng)急狀態(tài)法具有較大難度,因此只能通過修訂和完善散落在各單行法之中的應(yīng)急管理相關(guān)法律條文,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的法律制度建構(gòu)(25)金曉偉:《論我國緊急狀態(tài)法制的實(shí)現(xiàn)條件與路徑選擇:從反思應(yīng)急法律體系切入》,《政治與法律》,2021年第5期。。推動對現(xiàn)行《教育法》、《高等教育法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律的修訂,增加應(yīng)急管理條款。

具體而言,一是要修訂《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》,明確各級各類國家教育考試應(yīng)急管理責(zé)任體系、風(fēng)險防控體系、應(yīng)急救援指揮體系、應(yīng)急救援力量體系、應(yīng)急物資保障體系、法規(guī)預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)體系、公民安全教育體系。二是要修訂《高等教育法》,明確高校應(yīng)急管理處置機(jī)構(gòu)和職責(zé)。在高校專門成立應(yīng)急管理部門,高校應(yīng)急管理部門對本高校的突發(fā)事件有權(quán)先行自主應(yīng)急處置,避免損害進(jìn)一步擴(kuò)大(26)施婧葳:《高校應(yīng)急管理的困境、趨勢與完善》,《江蘇高教》,2023年第5期。。三是要修訂《教育法》?！督逃ā肥菄医逃I(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律,為教育法治建設(shè)提供法律依據(jù),為依法治教和依法治校提供了根本的法律保障?？稍凇督逃ā分忻鞔_各級各類教育和各學(xué)段教育機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理的法定職責(zé)。從幼兒園、小學(xué)、中學(xué)到大學(xué)的所有教育機(jī)構(gòu),在應(yīng)急狀態(tài)下可以進(jìn)行應(yīng)急管理行為,事后需要向其主管的教育行政機(jī)關(guān)報備。同時,在《教育法》中設(shè)置專門的國家教育考試應(yīng)急管理相關(guān)條款,為相關(guān)行政法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化提供上位法依據(jù)。

完善國家教育考試應(yīng)急管理實(shí)定法體系應(yīng)當(dāng)遵循由下到上的立法邏輯。由于法律法規(guī)的立法位階不同,實(shí)踐中修訂法律法規(guī)的可操作性程度不同。因此,健全國家教育考試應(yīng)急法治體系,必須對現(xiàn)行實(shí)定法體系進(jìn)行系統(tǒng)性的立法設(shè)計與修訂。首先,對部門規(guī)章進(jìn)行修訂,在部門規(guī)章中制定相關(guān)專章對國家教育考試應(yīng)急管理法律制度進(jìn)行立法設(shè)計。在立法效率方面,部門規(guī)章的修訂耗時更短。在立法程序方面,部門規(guī)章的立法程序較為簡單。其次,對法律進(jìn)行修訂,在部門規(guī)章中業(yè)已存續(xù)的法律制度經(jīng)應(yīng)急管理實(shí)踐檢驗后,將其按照法定程序上升為法律。雖然法律比部門規(guī)章的修訂更為復(fù)雜,但是法律的穩(wěn)定性和法律效力更高。最后,對《教育法》進(jìn)行修訂,為國家教育考試應(yīng)急管理法律制度建構(gòu)進(jìn)行頂層設(shè)計?！督逃ā分袑医逃荚噾?yīng)急管理行為的原則性規(guī)定,將勾勒出國家教育考試應(yīng)急法治實(shí)定法體系輪廓。以“由下到上”的法律邏輯對國家教育考試應(yīng)急法治實(shí)定法體系進(jìn)行科學(xué)設(shè)計,提高國家教育考試應(yīng)急法治實(shí)定法體系化程度的最佳立法進(jìn)路。

(二)優(yōu)化國家教育考試應(yīng)急管理執(zhí)法體系

應(yīng)急狀態(tài)下國家教育考試應(yīng)急管理行為是跨部門、跨地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法,我國應(yīng)當(dāng)建立健全“一方主導(dǎo)多方參與”的國家教育考試應(yīng)急管理執(zhí)法體制(27)任穎:《中國公共衛(wèi)生統(tǒng)合式立法的法理與策略》,《法學(xué)評論》,2021年第3期。。欲實(shí)現(xiàn)國家教育考試應(yīng)急管理制度化、法治化,必須明確國家教育考試應(yīng)急管理行為的法定機(jī)構(gòu)、職責(zé)范圍和救濟(jì)監(jiān)督制度。我國應(yīng)當(dāng)組建國家教育考試應(yīng)急管理指揮部,負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)在應(yīng)急狀態(tài)下國家教育考試應(yīng)急管理的相關(guān)工作。從國家教育考試應(yīng)急管理指揮部的內(nèi)部組成、權(quán)力性質(zhì)、組織架構(gòu)和法律地位等方面展開,對國家教育考試應(yīng)急管理指揮部的輪廓進(jìn)行明晰。

從內(nèi)部組成上看,我國應(yīng)當(dāng)成立以教育部為中心,以應(yīng)急管理部、公安部和醫(yī)療部門等跨部門聯(lián)合參與的國家教育考試應(yīng)急管理指揮部。結(jié)合我國多年來應(yīng)急管理的實(shí)踐經(jīng)驗,其運(yùn)行機(jī)制為以政府管理為主、多主體協(xié)作的治理樣貌(28)賓凱:《重大突發(fā)事件的系統(tǒng)治理與法治》,《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》,2020年第6期。。應(yīng)急狀態(tài)下,國家教育考試的組織活動是具有相當(dāng)復(fù)雜程度的行為,應(yīng)建立健全跨部門相互配合的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制(29)侯曉蕾,崔卓蘭:《網(wǎng)絡(luò)式權(quán)力結(jié)構(gòu)與我國行政應(yīng)急主體權(quán)力配置》,《社會科學(xué)輯刊》,2011年第6期。。教育行政部門是法律法規(guī)規(guī)定的進(jìn)行教育管理活動的國家機(jī)構(gòu),教育行政部門對國家教育考試組織活動的實(shí)踐經(jīng)驗和具體情況最為熟知,應(yīng)急管理部有最為專業(yè)的應(yīng)急管理隊伍、設(shè)備,公安部門對維護(hù)社會秩序具有較豐富的經(jīng)驗,醫(yī)療部門需為國家教育考試應(yīng)急管理提供專業(yè)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù),保障相關(guān)人員的健康安全。

從權(quán)力性質(zhì)上看,國家教育考試應(yīng)急管理權(quán)是組織國家教育考試過程中出現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)時教育考試組織機(jī)構(gòu)依法實(shí)施行政管理活動的權(quán)力。國家教育考試應(yīng)急管理權(quán)屬于行政應(yīng)急權(quán),實(shí)際上是行政權(quán)的一部分。 在組織架構(gòu)方面,首先建立國家級教育考試應(yīng)急指揮部,負(fù)責(zé)全國各類國家教育考試的應(yīng)急管理,并且監(jiān)督和指導(dǎo)下級國家教育考試應(yīng)急管理指揮部。其次,應(yīng)在省和設(shè)區(qū)的市一級人民政府組建省、市國家教育考試應(yīng)急管理指揮部。由于國家教育考試應(yīng)急管理的范圍具有不確定性,國家教育考試組織活動通常以設(shè)區(qū)的市為單位展開,有必要在設(shè)區(qū)的市一級建立單獨(dú)的指揮部。省、市一級的國家教育考試應(yīng)急管理指揮部可以向上一級提出國家教育考試應(yīng)急管理的意見和建議,經(jīng)過上一級批準(zhǔn)可以決定本地區(qū)應(yīng)急狀態(tài)下國家教育考試的相關(guān)管理活動。

從法律地位看,國家教育考試應(yīng)急管理指揮部應(yīng)當(dāng)定位于組建機(jī)構(gòu)較為合適。國家教育考試應(yīng)急管理指揮部是由各級人民政府牽頭,以教育行政部門、應(yīng)急管理部、公安部和醫(yī)療部門等組成的聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu),所以國家教育考試應(yīng)急管理部不具有獨(dú)立的人員編制和財產(chǎn)。由于國家教育考試應(yīng)急管理指揮部是組建機(jī)構(gòu),因此其不是行政法意義上的行政主體。當(dāng)受教育者對國家教育考試應(yīng)急管理行為不服,應(yīng)以組建機(jī)構(gòu)即省或者設(shè)區(qū)的市人民政府為被告提起復(fù)議,也可以以其為被告提起行政訴訟。受教育者也可以對教育行政不作為行為不服,根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定提起復(fù)議和訴訟。中央一級的國家教育考試應(yīng)急管理指揮部做出的決定只能提起復(fù)議和申訴,不能提起行政訴訟。

(三)健全國家教育考試應(yīng)急管理監(jiān)督體系

國家教育考試應(yīng)急管理監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)采取雙軌制的制度構(gòu)造,即內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、事前監(jiān)督與事后監(jiān)督。監(jiān)督是現(xiàn)代社會必不可少的一種社會行為,應(yīng)廣泛存在于社會各領(lǐng)域(30)曾小波:《論社會監(jiān)督的制度化規(guī)范化》,《黨政研究》,2020年第1期。。但是,監(jiān)督需要范圍和邊界,無序失范的監(jiān)督是對監(jiān)督制度的嚴(yán)重破壞。在內(nèi)部監(jiān)督方面,我國建立以黨內(nèi)法規(guī)和國家法律為核心的制度規(guī)范(31)蔣來用:《監(jiān)督“早進(jìn)場”:重大突發(fā)事件治理體系的完善》,《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報》,2021年第3期。。對應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和人員的行為是否符合黨內(nèi)法規(guī)、國家法律的要求是內(nèi)部監(jiān)督的重點(diǎn)。以《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》中問責(zé)制度為依據(jù)建立國家教育考試應(yīng)急管理的干部問責(zé)機(jī)制,以《中華人民共和國監(jiān)察法》中監(jiān)督監(jiān)察制度為依據(jù)完善對公職人員依法履職的監(jiān)督機(jī)制。外部監(jiān)督和事前監(jiān)督是雙軌制監(jiān)督制度構(gòu)造的縱橫交錯點(diǎn),兩種監(jiān)督的重點(diǎn)聚焦于對知情權(quán)的保障。保障公民知情權(quán)是監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)行的核心(32)黃德林,唐承敏:《公民的“知情權(quán)”及其實(shí)現(xiàn)》,《法學(xué)評論》,2001年第5期。。國家教育考試應(yīng)急管理指揮部在發(fā)布相關(guān)信息時應(yīng)當(dāng)及時向上級教育主管機(jī)關(guān)和同級人民政府報備。教育行政部門應(yīng)當(dāng)及時向公眾公開國家教育考試信息變動情況,自覺接受考生、社會和媒體等公眾監(jiān)督。法治國家既需要實(shí)現(xiàn)國家對公民的有序管理,也需要公民、社會對管理機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督(33)賓凱:《重大突發(fā)事件的系統(tǒng)治理與法治》,《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》,2020年第6期。。

在事后監(jiān)督方面,應(yīng)急狀態(tài)下對于信息發(fā)布不及時或者考生由于其意志以外等原因?qū)е聼o法正常參加考試,應(yīng)當(dāng)建立國家教育考試申訴救濟(jì)機(jī)制。考生申訴救濟(jì)機(jī)制有利于保障考生的合法權(quán)益,更有利于對教育行政部門形成有效的事后監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督可提高教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行應(yīng)急處置的效率,外部監(jiān)督可促進(jìn)教育機(jī)構(gòu)應(yīng)急處理決策的合理性和科學(xué)性。事前監(jiān)督可有效避免國家教育考試應(yīng)急管理的不作為,事后監(jiān)督則致力于解決國家教育考試應(yīng)急管理行為的亂作為問題。國家教育考試應(yīng)急管理監(jiān)督體系的“雙軌制”制度構(gòu)造是國家教育考試應(yīng)急管理實(shí)踐有效運(yùn)行的必然選擇,內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、事前監(jiān)督與事后監(jiān)督相互配合的監(jiān)督制度是符合我國國情的制度設(shè)計。