盧福營(yíng),沈費(fèi)偉

(杭州師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,浙江 杭州 311121)

長(zhǎng)期以來(lái),基層治理作為國(guó)家治理的基石一直受到學(xué)界關(guān)注,學(xué)者們從不同的視角分析基層治理結(jié)構(gòu),形成了豐富的成果。政治學(xué)者大多將基層治理置于國(guó)家治理的框架之中,分析基層治理的結(jié)構(gòu)變化,透視了國(guó)家治理、政府治理、地方治理、基層治理、社會(huì)治理的基本含義和相互關(guān)系(1)郁建興:《辨析國(guó)家治理、地方治理、基層治理與社會(huì)治理》,《光明日?qǐng)?bào)》,2019年8月30日。。社會(huì)學(xué)者通?！皬纳鐣?huì)學(xué)的社會(huì)成員組成關(guān)系變化,來(lái)解釋基層治理領(lǐng)域發(fā)生的結(jié)構(gòu)性改變”(2)周慶智:《改革與轉(zhuǎn)型:中國(guó)基層治理四十年》,《政治學(xué)研究》,2019年第1期。。政治社會(huì)學(xué)學(xué)者則時(shí)常會(huì)從國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系來(lái)研究基層治理的結(jié)構(gòu)變遷。這些結(jié)論對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)及其變遷作出解釋,彰顯了特殊的學(xué)術(shù)價(jià)值。本文擬從空間關(guān)系切入,考察中國(guó)基層治理格局的歷史演變和影響維度。

一、中國(guó)基層治理空間格局的歷史演變

在漢語(yǔ)中,“格局”一詞有多種含義,但主要指結(jié)構(gòu)和格式(3)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所編輯室:《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》,商務(wù)印書(shū)館,1985年,第372頁(yè)。?！啊瘛怯糜谛稳菸矬w的空間結(jié)構(gòu)和形式,‘局’具有布局、分布、擺放、安置位置的含義,總的來(lái)講,格局就是結(jié)構(gòu)框架?！?4)張磊:《社會(huì)治理共同體的重大意義、基本內(nèi)涵及其構(gòu)建可行性研究》,《重慶社會(huì)科學(xué)》,2019第8期。本文研究的基層治理格局特指“空間格局”,即基層治理的空間關(guān)系和結(jié)構(gòu)布局。在長(zhǎng)達(dá)幾千年的中國(guó)社會(huì)變遷中,基層治理格局變化較少,呈現(xiàn)出異常的穩(wěn)定性。新中國(guó)成立后,基層治理格局才進(jìn)入相對(duì)活躍的變動(dòng)時(shí)期。

(一)城鄉(xiāng)不分的一元治理時(shí)期

傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)屬于鄉(xiāng)土社會(huì),城鄉(xiāng)是一個(gè)社會(huì)連續(xù)體,基層治理體制沒(méi)有明顯的城鄉(xiāng)差別,形成了城鄉(xiāng)不分的一元治理格局。據(jù)考證,早在先秦時(shí)期就已經(jīng)有了系統(tǒng)的基層治理空間安排。西周在“國(guó)”“野”劃分的基礎(chǔ)上,在王室和諸侯直接管轄的區(qū)域內(nèi)建立了鄉(xiāng)、遂制度?？梢哉f(shuō),這是中國(guó)最早的基層治理格局,雖有“鄉(xiāng)遂分立”的設(shè)置,但基層治理的組織結(jié)構(gòu)和治理體制并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性差異。秦國(guó)商鞅變法時(shí),打破了“國(guó)”“野”的界限,建立“戶(hù)籍相伍制”,將全國(guó)居民按五家為一個(gè)基本單位登記注冊(cè),從法律上肯定“野人”享有與“國(guó)人”相同的社會(huì)地位。在地方上,建立了郡—縣—鄉(xiāng)—里—什—伍的組織系統(tǒng)。秦統(tǒng)一中國(guó)后,建立了中央集權(quán)制的封建國(guó)家,在全國(guó)推行郡縣制。在基層治理領(lǐng)域,統(tǒng)一建立組織建制和治理體制,形成了一體化的治理格局。

在中國(guó)封建社會(huì),家戶(hù)經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)生產(chǎn)和血緣聯(lián)結(jié)的家族社會(huì),構(gòu)成了社會(huì)治理穩(wěn)定不變的社會(huì)基礎(chǔ)。相應(yīng)地,在政治上實(shí)行“雙軌制”(5)費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國(guó) 生育制度 鄉(xiāng)土重建》,商務(wù)印書(shū)館,2011年,第383-384頁(yè)。,突出了中央集權(quán)與地方自治的縱向分軌,但沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)區(qū)分?；鶎又卫黼m然屢有改變,但雙軌并行、基層一體的治理格局基本沒(méi)有改變,形成一種長(zhǎng)期持續(xù)的政治安排。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后,中國(guó)逐漸淪為半殖民地、半封建社會(huì)。面對(duì)急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型,腐朽的清王朝依舊沿襲傳統(tǒng)的以保甲制為載體的官權(quán)、基于血緣關(guān)系的族權(quán)、基于鄉(xiāng)村知識(shí)壟斷而形成的紳?rùn)?quán)以及源于皇權(quán)的封建教化權(quán)等,來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)基層社會(huì)的統(tǒng)合治理(6)陳紹方:《清代地方鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)特征》,《晉陽(yáng)學(xué)刊》,2006年第3期。。

辛亥革命推翻了封建清王朝,開(kāi)啟了民國(guó)政府的新紀(jì)元。國(guó)民政府為了鞏固和保持勝利果實(shí),依據(jù)當(dāng)時(shí)的西方憲政理論來(lái)構(gòu)建國(guó)家的政治體制,但沒(méi)有打破城鄉(xiāng)一體的基層治理格局。北洋政府時(shí)期,開(kāi)始劃分城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村,但主要是依據(jù)人口數(shù)量而區(qū)分的兩種社會(huì)空間,在基層治理上并沒(méi)有采取不同方式。到了南京國(guó)民政府時(shí)期,為了更有效地加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對(duì)基層組織進(jìn)行了更加精細(xì)化的劃分與設(shè)置,推行地方自治,并將保甲制融入地方自治之中。1939年9月國(guó)民政府頒布的《縣各級(jí)組織綱要》和1941年8月頒布的《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組織條例》,最終以立法形式確立了城鄉(xiāng)基層組織和治理體制,明確了保甲在城鄉(xiāng)基層治理中的地位,但依然沒(méi)有改變城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基層治理制度安排(7)崔麗霞,柳德軍:《從自治到保甲:民國(guó)保甲制度復(fù)興之路》,《求索》,2016年第7期。。在中國(guó)歷史變遷過(guò)程中,基層治理相對(duì)穩(wěn)定,城鄉(xiāng)不分的一元治理格局始終沒(méi)有發(fā)生根本性改變。

(二)城鄉(xiāng)分治的二元治理時(shí)期

20世紀(jì)50年代,中國(guó)逐漸形成了城鄉(xiāng)分立的兩種基層治理體制,打破了傳統(tǒng)的基層治理一體化。尤其是1958年確立的戶(hù)籍制度把中國(guó)居民明確地區(qū)分為身份、地位、權(quán)益、待遇等不相同的兩個(gè)群體,在就業(yè)、教育、勞動(dòng)、社會(huì)保障、組織管理等方面均呈現(xiàn)出明顯差異,形成了城鄉(xiāng)二元社會(huì)。在此基礎(chǔ)上,建構(gòu)了城鄉(xiāng)二元分治的基層治理格局(8)葛天任:《改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社區(qū)治理的實(shí)踐探索與理論思考》,《中國(guó)民政》,2018第19期。。

在城市,組建了新型的單位制和“街道—居委會(huì)”體制。單位是中國(guó)社會(huì)普遍采取的一種特殊組織形式,是中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制的基礎(chǔ),單位制則是依托單位實(shí)行管理的一種基層治理體制。隨著單位制的形成,城市基層出現(xiàn)了各種形式的單位社區(qū),單位制社會(huì)進(jìn)入全盛時(shí)期。一方面,單位和社區(qū)在城市地理空間上完全重疊;另一方面,“單位辦社會(huì)”,單位功能多元化,單位取代了社區(qū)功能。在單位制中,每一個(gè)單位都具有政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的基本功能(9)何海兵:《我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制的變遷:從單位制、街居制到社區(qū)制》,《管理世界》,2003年第6期。。依靠單位可以實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的管理工作。街居制則是與單位制并存的一種城市基層治理制度。在各種相關(guān)制度的推動(dòng)下,到1956年,全國(guó)絕大多數(shù)城市都建立了居民委員會(huì),建構(gòu)了以居委會(huì)為基礎(chǔ)的“街道—居委會(huì)”城市基層組織和治理制度,形成了國(guó)家行政力量與居民自治力量相結(jié)合的城市基層治理體制架構(gòu)。

在農(nóng)村,逐漸建立了“政經(jīng)合一”的人民公社制度。以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ),建立生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、人民公社三級(jí)組織體系,政經(jīng)合一,每一個(gè)農(nóng)民都被納入公社組織和體制之中,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一勞動(dòng)、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理,形成了高度集中的管理模式,重構(gòu)了農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)。人民公社體制在中國(guó)農(nóng)村延續(xù)幾十年,強(qiáng)化了政府在基層治理領(lǐng)域的權(quán)威,在一定程度上有助于基層社會(huì)的秩序穩(wěn)定與政治動(dòng)員,但對(duì)基層社會(huì)活力和農(nóng)民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性造成了重大損害,帶來(lái)了嚴(yán)重的社會(huì)危害。

黨的十一屆三中全會(huì)后,在鄧小平同志親自設(shè)計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)下,中國(guó)逐漸開(kāi)啟了改革的大門(mén),推動(dòng)以放權(quán)為中心的改革,充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用。伴隨著改革的逐步推進(jìn),人民公社制解體、單位制消解、戶(hù)籍制度逐漸松動(dòng),中國(guó)基層治理有了重大調(diào)整。

中國(guó)的基層治理改革率先從農(nóng)村開(kāi)始。20世紀(jì)80年代初,伴隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)制的推行,人民公社體制解體,廣西宜山、羅城等地的村民群眾自主探索,率先創(chuàng)造了村民自治制度,并很快得到了黨和國(guó)家的充分肯定和普遍推行,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層治理體制的重構(gòu)。

在村民自治制度背景下,農(nóng)村基層治理領(lǐng)域形成了“鄉(xiāng)政村治”格局。國(guó)家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立基層行政建制,開(kāi)展對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)的管理;而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的行政村則通過(guò)設(shè)立村民自治組織的形式,實(shí)行村民自治(10)張志英:《“鄉(xiāng)政村治”的興起、現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》,2003年第6期。。從這個(gè)意義上說(shuō),“鄉(xiāng)政村治”格局是國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的必然結(jié)果(11)徐勇:《中國(guó)農(nóng)村村民自治》,生活書(shū)店出版有限公司,2018年,第26-28頁(yè)。,賦予了村民群眾充分的自治權(quán)利,可以有效調(diào)動(dòng)國(guó)家和農(nóng)村基層社會(huì)兩個(gè)積極性。

相應(yīng)地, 20世紀(jì)80年代初,國(guó)家在城市普遍推行居民自治,恢復(fù)和發(fā)展街居制度,建立了一種有別于農(nóng)村的基層治理體制。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入,單位制逐漸消解,原來(lái)由單位承擔(dān)的一系列社會(huì)功能開(kāi)始轉(zhuǎn)向社會(huì),使得居委會(huì)不堪重負(fù),形成了特殊的“社會(huì)失靈”現(xiàn)象,街居體制遭遇了嚴(yán)重的困境與挑戰(zhàn),要求根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新發(fā)展探索更加有效的城市基層治理方式。同時(shí),傳統(tǒng)的政府權(quán)力逐漸弱化,城市的各類(lèi)社會(huì)組織、民間團(tuán)體急劇增加,并積極參與社會(huì)事務(wù),進(jìn)而促進(jìn)城市單位治理向社區(qū)治理轉(zhuǎn)型(12)康宇:《中國(guó)城市社區(qū)治理發(fā)展歷程及現(xiàn)實(shí)困境》,《貴州社會(huì)科學(xué)》,2007年第2期。。

可見(jiàn),20世紀(jì)80年代以來(lái),城鄉(xiāng)基層治理體制實(shí)現(xiàn)了有效改造,建立和完善了中國(guó)特色社會(huì)主義城鄉(xiāng)基層治理體制,但城鄉(xiāng)二元分治的二元治理格局依然未變。中國(guó)基層治理變遷主要地表現(xiàn)為權(quán)力配置上的國(guó)家集權(quán)治理向分權(quán)治理轉(zhuǎn)變,帶來(lái)了基層治理體制的重大變革。

(三)基層治理格局的重構(gòu)與轉(zhuǎn)換

改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐漸實(shí)現(xiàn)了從二元到三元的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換,以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、智慧工具等為代表的新科技迅猛發(fā)展,日益嵌入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和治理過(guò)程,重構(gòu)了中國(guó)基層治理的環(huán)境條件。進(jìn)入新時(shí)代后,面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和科技發(fā)展的新形勢(shì)以及國(guó)際環(huán)境,黨和國(guó)家適時(shí)調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略,提出了一系列新的發(fā)展理念和戰(zhàn)略,積極推動(dòng)著基層治理格局的重構(gòu)與轉(zhuǎn)換。集中表現(xiàn)在:

一是初步建構(gòu)了一體化的基本治理制度。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),特別是在進(jìn)入新時(shí)代后,黨和國(guó)家逐漸實(shí)現(xiàn)了發(fā)展理念和基層治理政策的轉(zhuǎn)換,在承認(rèn)城鄉(xiāng)社會(huì)差異的同時(shí),更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展,在基層治理制度建設(shè)中積極推動(dòng)城鄉(xiāng)基層基本治理制度的一體化。諸如,推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展,等等。2021年7月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》,強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)一體化。總之,通過(guò)一系列的政策設(shè)計(jì)和制度安排,積極探索和推進(jìn)基本治理原則統(tǒng)一化、基本公共服務(wù)均等化、基本公民權(quán)利平等化,呈現(xiàn)出基層基本治理的一體化走向。

二是嘗試超越城鄉(xiāng)二元的新型基層治理方式。伴隨著改革與發(fā)展的深入,在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域逐漸出現(xiàn)了一些新的結(jié)構(gòu)要素,突破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起,突破了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),在城市工業(yè)與農(nóng)村農(nóng)業(yè)之外形成了鄉(xiāng)村工業(yè)這個(gè)“第三經(jīng)濟(jì)”。然后是大批農(nóng)民工進(jìn)城,沖擊了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu),在城市工人與農(nóng)村農(nóng)民之外形成了城市農(nóng)民工這個(gè)“第三群體”。最后,在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中,逐漸形成了一些開(kāi)發(fā)區(qū)之類(lèi)有別于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)社會(huì)的特殊社會(huì)空間。這些經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)變遷勢(shì)必對(duì)基層治理形成獨(dú)特影響,推動(dòng)城鄉(xiāng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新。然而,從實(shí)踐觀(guān)察,幾十年來(lái),城鄉(xiāng)基層治理進(jìn)行了一系列的適應(yīng)性調(diào)整和局部創(chuàng)新,但城鄉(xiāng)分治的二元治理格局依然沒(méi)有發(fā)生根本性改變。

進(jìn)入新世紀(jì)后,國(guó)家逐漸調(diào)整城鎮(zhèn)化政策,特別是在新發(fā)展理念指導(dǎo)下,形成了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中,各地響應(yīng)中央號(hào)召,或回應(yīng)地方需求,開(kāi)展了城中村改造、特色小鎮(zhèn)建設(shè)、田園綜合體建設(shè)等一系列新型城鎮(zhèn)化行動(dòng),進(jìn)而生成了城中村、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等不同于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)社會(huì)的特殊社會(huì)樣態(tài),我們把這些有別于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)社會(huì)的特殊社會(huì)空間統(tǒng)稱(chēng)為特殊社會(huì)區(qū)。各種特殊社會(huì)區(qū)雖然存在著許多差異,但總體呈現(xiàn)出多元性、包容性、共生性等社會(huì)特點(diǎn)(13)盧福營(yíng):《二元到三元:基層社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)變遷》,《社會(huì)科學(xué)》,2020年第5期。。形成了獨(dú)特的基層治理?xiàng)l件,造成了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元治理體制的“失靈”。面對(duì)特殊社會(huì)區(qū)的發(fā)展及其基層治理挑戰(zhàn),中央和地方政府實(shí)施了多樣化的探索,初步形成了若干有別于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)基層治理的新型治理方式。諸如城中村的“兩社共治”(14)盧福營(yíng),何花:《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城郊村基層治理方式轉(zhuǎn)換》,《河北學(xué)刊》,2019年第1期。,田園綜合體的政府、企業(yè)和合作社共治,下山轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)民安置區(qū)的“街鄉(xiāng)共治”(15)盧福營(yíng),徐璐:《街鄉(xiāng)共治:城鄉(xiāng)融合背景下的基層治理創(chuàng)新》,《杭州師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2021年第4期。,等等。這些新型治理方式其實(shí)是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元治理體制之外的一種新型基層治理方式。當(dāng)然,這些治理制度創(chuàng)新只是一種非系統(tǒng)的創(chuàng)新,還沒(méi)有形成一個(gè)完整的特殊社會(huì)區(qū)基層治理新體制。

三是探索不同情況下基層治理的有效實(shí)現(xiàn)形式。發(fā)展不平衡是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的客觀(guān)事實(shí),表現(xiàn)在多個(gè)層面:(1)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡。城市與農(nóng)村的發(fā)展因體制不同而處于兩個(gè)不同軌道,且由于政策、基礎(chǔ)、資源等方面的差異,呈現(xiàn)出發(fā)展方式和發(fā)展水平的差別,農(nóng)村發(fā)展明顯滯后于城市,形成典型的城鄉(xiāng)差別。(2)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡。首先,東部、中部、西部三個(gè)區(qū)域之間存在著較大差異,三個(gè)區(qū)域內(nèi)的不同地區(qū)也存在著相當(dāng)大的發(fā)展差異。其次,在改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中,因不同的目的和需要逐漸形成了眾多特殊的區(qū)域,諸如長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)、東北老工業(yè)區(qū)、環(huán)渤海及京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)等。這些新興區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在著多方面的差異,形成了獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。(3)社區(qū)、村之間的發(fā)展不平衡。作為基層治理基本單元的城鎮(zhèn)社區(qū)與農(nóng)村村莊之間,以及村莊與村莊之間、社區(qū)與社區(qū)之間均存在著明顯差別。比如,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村莊、偏遠(yuǎn)山區(qū)村莊、工業(yè)發(fā)達(dá)的超級(jí)村莊、城鎮(zhèn)化中的城郊村莊和城中村、開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的村莊、文旅開(kāi)發(fā)的景區(qū)村莊、田園綜合體內(nèi)的村莊,等等,彼此之間發(fā)展水平不同、發(fā)展方式不一,形成了萬(wàn)花筒式的基層社會(huì)單元。上述差別決定了基層治理?xiàng)l件的多樣性和差異性,進(jìn)而要求根據(jù)不同情況探索多樣化的基層治理有效形態(tài)。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),黨和國(guó)家日益關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡,鼓勵(lì)和倡導(dǎo)探索不同情況下基層治理的有效實(shí)現(xiàn)形態(tài)。早在2014年的一號(hào)文件中,就明確提出了“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”。隨后,在一些中央文件和領(lǐng)導(dǎo)人的講話(huà)中,反復(fù)地強(qiáng)調(diào)了基層治理形態(tài)的多樣性,明確要求因地制宜、突出特色。實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐有機(jī)結(jié)合,逐步形成既有共性又有特色的基層治理多樣化形態(tài)。

可見(jiàn),中國(guó)的基層治理正在創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)空間格局調(diào)整,傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元治理格局逐漸松動(dòng),“一體三類(lèi)多態(tài)”的基層治理新格局正在形成,但尚未做出明確而完整的頂層設(shè)計(jì)。

二、基層治理格局變遷的影響維度

中國(guó)基層治理空間格局的歷史變遷表明,在新中國(guó)成立以前的傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)里,基層治理格局始終保持著一元治理不變,形成了鮮明的中國(guó)特色,這主要是由傳統(tǒng)中國(guó)相對(duì)單一的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)及其高度穩(wěn)定性決定的。中國(guó)基層治理格局變遷是一個(gè)多因素共同作用的結(jié)果,經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷和國(guó)家政策調(diào)整是最為重要的兩個(gè)維度。

(一)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷

基層治理格局作為一種特殊的治理結(jié)構(gòu),首先以特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為基礎(chǔ),勢(shì)必受經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的影響。在某種意義上說(shuō),經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷是造成基層治理空間格局演變的決定性因素。

如前文所言,傳統(tǒng)中國(guó)是一個(gè)典型的鄉(xiāng)土社會(huì),農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),城市經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后,城鄉(xiāng)之間流動(dòng)自由,不存在政策上的隔離鴻溝,甚至有不少地主居住在城鎮(zhèn),成為特殊的在城地主群體。城鄉(xiāng)之間有分工,但社會(huì)地位差別不明顯。鄉(xiāng)土中國(guó)以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ),實(shí)行家戶(hù)經(jīng)營(yíng),農(nóng)業(yè)與家庭手工業(yè)相結(jié)合,形成了以家庭為基礎(chǔ)的家族社會(huì)。正是這種獨(dú)具特色的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu),使得傳統(tǒng)中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)異常穩(wěn)定,并呈現(xiàn)出明顯的特點(diǎn):一是國(guó)家與社會(huì)分治。皇權(quán)止達(dá)于縣,形成了獨(dú)特的“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”結(jié)構(gòu),基層社會(huì)也因此獲得了相當(dāng)?shù)摹白灾鳌焙汀白杂伞?。晚清及民?guó)以后,國(guó)家權(quán)力和行政機(jī)構(gòu)才開(kāi)始向基層延伸,基層治理逐漸地國(guó)家化、行政化。二是基層社會(huì)一元治理。不分城市與鄉(xiāng)村,實(shí)行統(tǒng)一的基層治理體制?？h以下設(shè)置相應(yīng)的組織與機(jī)構(gòu),承擔(dān)戶(hù)籍、稅賦、治安及教化的責(zé)任,由官府委托“亦官亦民”的士紳治理。正是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)沒(méi)有發(fā)生根本性的改變,故而城鄉(xiāng)不分的一元治理格局也基本保持不變,構(gòu)成鄉(xiāng)土中國(guó)的重要部分。

新中國(guó)成立以后,基層治理格局之所以由城鄉(xiāng)不分的一元治理轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)分治的二元治理,最為根本的原因就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的重大變化。新中國(guó)成立之初,在缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的情況下照搬了蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn),實(shí)行社會(huì)主義改造,進(jìn)而推行城鄉(xiāng)有別的經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,形成了城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè),彼此相對(duì)獨(dú)立發(fā)展的經(jīng)濟(jì)格局。相應(yīng)地,形成了社會(huì)地位和社會(huì)機(jī)會(huì)不平等的工人和農(nóng)民兩個(gè)階級(jí),城市和農(nóng)村兩種社會(huì)體系。城市與農(nóng)村、工人與農(nóng)民之間不僅存在明顯差別,而且有著明確的邊界和難以逾越的鴻溝,建構(gòu)了一種特殊的城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)延續(xù)了數(shù)十年之久,為建立城鄉(xiāng)分治的二元治理格局奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

當(dāng)前正在發(fā)生的基層治理格局重構(gòu)與轉(zhuǎn)換,無(wú)疑是經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展和社會(huì)空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。事實(shí)上,伴隨著改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸地被突破,推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)變遷。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起和鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展,突破了過(guò)去的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在原來(lái)的城市工業(yè)和農(nóng)村農(nóng)業(yè)之外出現(xiàn)了農(nóng)村工業(yè),促使中國(guó)經(jīng)濟(jì)從二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)。相應(yīng)地,形成了一個(gè)特殊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工群體,在傳統(tǒng)社會(huì)成員結(jié)構(gòu)中嵌入了新元素。其次,大批農(nóng)村勞動(dòng)力流入城市務(wù)工經(jīng)商,突破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。在原來(lái)的城市工人和農(nóng)村農(nóng)民之外,出現(xiàn)了城市農(nóng)民工,導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)成員從二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)。伴隨著改革的深入,中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中逐漸生成了開(kāi)發(fā)區(qū)、城中村、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等特殊社會(huì)區(qū)和新型社會(huì)樣態(tài)。我們之所以將這些新型社會(huì)樣態(tài)統(tǒng)稱(chēng)為特殊社會(huì)區(qū),其中一個(gè)重要原因就在于它們具有一個(gè)共同特點(diǎn):與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)、農(nóng)村既相聯(lián)系又相區(qū)別。處于轉(zhuǎn)變過(guò)程中,介于城鄉(xiāng)之間,是城是鄉(xiāng),又非城非鄉(xiāng),打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元的社會(huì)空間格局。在原有城鎮(zhèn)與農(nóng)村之外,出現(xiàn)了特殊社會(huì)區(qū),促使中國(guó)社會(huì)空間由二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)(16)盧福營(yíng):《二元到三元:基層社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)變遷》,《社會(huì)科學(xué)》,2020年第5期。。

改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展選擇了非均衡戰(zhàn)略,伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展和社會(huì)的多元化變革,基層社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)形態(tài)發(fā)生了并正在發(fā)生著深刻變化,呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展不平衡性,以至不平衡發(fā)展成了新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾的重要方面。正是由于發(fā)展的不平衡性,基層社會(huì)單元呈現(xiàn)出異常的多樣性,這些經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷更新了基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)。實(shí)踐表明,進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),中央和地方正在以新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ),逐步推動(dòng)基層治理格局的重構(gòu)。而且基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)狀態(tài),新時(shí)代中國(guó)基層治理格局初步顯現(xiàn)了“一體三類(lèi)多態(tài)”的新態(tài)勢(shì)。

(二)國(guó)家政策的調(diào)整

基層治理作為國(guó)家治理的組成部分,受?chē)?guó)家治理整體的制約,并以國(guó)家政策為依據(jù)。一方面,國(guó)家的宏觀(guān)政策反映一個(gè)時(shí)期國(guó)家治理的走向,形成基層治理的指引和導(dǎo)向;另一方面,國(guó)家的基層治理政策直接構(gòu)成基層治理的依據(jù)和規(guī)則。在一定意義上,基層治理格局變遷勢(shì)必依賴(lài)國(guó)家政策的調(diào)整,是國(guó)家政策推動(dòng)的結(jié)果。歷史地看,各個(gè)時(shí)期的國(guó)家政權(quán)都會(huì)制定相應(yīng)的治理政策,構(gòu)成基層治理格局的政策依據(jù)。

傳統(tǒng)中國(guó)的城鄉(xiāng)一元治理正是以國(guó)家政策為根據(jù)的。秦統(tǒng)一中國(guó)后,實(shí)行郡縣制,實(shí)現(xiàn)了全中國(guó)治理的大一統(tǒng),建構(gòu)了雙軌并立、基層一元的治理格局。秦朝以來(lái),朝代反復(fù)更替,基層治理的具體做法無(wú)疑有所變化,但一元治理格局不變。各個(gè)朝代在不同時(shí)期在保持一元治理格局不變前提下,作出了眾多基層治理方式調(diào)整。比如,1908年,清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》,將本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、慈善事業(yè)等事項(xiàng)納入了自治范圍。但地方自治統(tǒng)一部署,沒(méi)有進(jìn)行城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)的區(qū)分。 1941年8月,國(guó)民政府公布的《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組織條例》,也對(duì)基層社會(huì)做出了城鄉(xiāng)一體治理的政策設(shè)計(jì),這些都構(gòu)成了當(dāng)時(shí)基層治理格局的政策依據(jù)。

新中國(guó)成立后,根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,在不同時(shí)期出臺(tái)了一系列的國(guó)家治理政策,形成了特定時(shí)期的國(guó)家治理走向和基層治理規(guī)范。比如,1954年12月,第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議制定并公布的《城市居委會(huì)組織條例》,成為各地城市建立居民委員會(huì)、實(shí)行街居制的政策依據(jù)。1958年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》,把戶(hù)口分為農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口,形成了城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度。政府又以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ),出臺(tái)了糧油供應(yīng)制度、勞動(dòng)用工制度和住房、醫(yī)療、教育等一系列社會(huì)福利、社會(huì)保障制度,在此基礎(chǔ)上形成了城鄉(xiāng)二元基層治理格局(17)李景波,胡勝德:《二元體制結(jié)構(gòu)背景下新農(nóng)村建設(shè)的制度創(chuàng)新》,《學(xué)術(shù)交流》,2008年第6期。。1962年9月通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》,則是中國(guó)農(nóng)村基層建立“政社合一”人民公社制度的重要依據(jù)。

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),國(guó)家逐漸地對(duì)城鄉(xiāng)基層治理進(jìn)行統(tǒng)籌安排,推動(dòng)社會(huì)保障逐漸向農(nóng)村延伸,擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面,實(shí)施城鄉(xiāng)基本醫(yī)療和社會(huì)保障制度改革,推動(dòng)城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的一體化,積極探索和促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等政策,提出了新發(fā)展理念和新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等一系列戰(zhàn)略,形成了新的宏觀(guān)政策導(dǎo)向,為打破城鄉(xiāng)二元治理、推動(dòng)中國(guó)基層治理一體化和基層治理格局重組提供了政策支持。近年來(lái),出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)和完善基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意見(jiàn)》,為新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化建設(shè)做出了統(tǒng)一安排,成為新時(shí)代基層治理創(chuàng)新發(fā)展和基層治理格局調(diào)整的重要依據(jù)。

三、中國(guó)基層治理格局變遷的啟示

中國(guó)基層治理格局從歷史上長(zhǎng)期堅(jiān)持的一元治理轉(zhuǎn)變?yōu)樾轮袊?guó)成立后的二元分治,當(dāng)前正在轉(zhuǎn)向“一體三類(lèi)多態(tài)”的新格局,形成了獨(dú)特的歷史變遷軌跡。

(一)基層治理格局變遷是一個(gè)自然的歷史過(guò)程

中國(guó)基層治理格局的變遷歷史證明,基層治理格局與社會(huì)基礎(chǔ)之間存在著密切的關(guān)聯(lián)。如前所述,在綿延幾千年的中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)里,經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化緩慢。長(zhǎng)期以手工勞動(dòng)為基礎(chǔ),家戶(hù)經(jīng)營(yíng)為單位,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體。相應(yīng)地,形成了一個(gè)以血緣為紐帶、家庭為基礎(chǔ)而聯(lián)結(jié)的家族社會(huì),建構(gòu)了具有自身特色的鄉(xiāng)土中國(guó),可以說(shuō)鄉(xiāng)土中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和空間格局始終沒(méi)有發(fā)生根本性改變。正是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期不變,呈現(xiàn)出超常的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。城鄉(xiāng)不分的一元治理格局持續(xù)不變,使得中華民族的治理文化延續(xù)數(shù)千年沒(méi)有中斷。

新中國(guó)是在一個(gè)相對(duì)落后的條件下建立社會(huì)主義的,由此決定在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)將處于社會(huì)主義初級(jí)階段。為滿(mǎn)足人民的生活需要,解決社會(huì)主要矛盾,鞏固人民民主政權(quán),奠定社會(huì)主義的社會(huì)基礎(chǔ),國(guó)家實(shí)施了一系列促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家工業(yè)化的特殊政策,進(jìn)而形成了工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村、工人與農(nóng)民相對(duì)獨(dú)立的二元性經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。二元性經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)改變了鄉(xiāng)土中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu),進(jìn)而決定著基層治理格局的適應(yīng)性調(diào)整,由城鄉(xiāng)不分的一元治理轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)分治的二元治理。實(shí)踐表明,城鄉(xiāng)分治的二元治理格局在特定時(shí)期發(fā)揮了重要作用,在新中國(guó)成立后一個(gè)時(shí)期里具有必然性和合理性。當(dāng)然,也不能否認(rèn),城鄉(xiāng)分治的二元治理格局在隨后一定程度地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的阻礙。城鄉(xiāng)分治的二元治理格局已經(jīng)不適應(yīng)變化了的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu),尤其是伴隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革和多元化社會(huì)發(fā)展,中國(guó)基層社會(huì)形成了空前的開(kāi)放性與流動(dòng)性。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新變化和基層社會(huì)的新特點(diǎn)要求打破城鄉(xiāng)對(duì)立分割,實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的融合發(fā)展和基本治理的一體化建構(gòu),探索具有自身特色的發(fā)展方式和治理形態(tài)。正是在此背景下,進(jìn)入新時(shí)代后,黨和國(guó)家對(duì)基層治理進(jìn)行了并正在進(jìn)行著政策調(diào)整,初步形成了中國(guó)基層治理格局重構(gòu)與轉(zhuǎn)換的新態(tài)勢(shì)。

總之,基層治理格局變遷是一個(gè)自然的歷史過(guò)程,具有內(nèi)在的規(guī)律性。基層治理格局以經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ),由經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)決定,基層治理格局因經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷而變遷。當(dāng)基層治理格局適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)時(shí),就對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成積極的推動(dòng)作用。這就意味著,人們?cè)谕苿?dòng)基層治理格局轉(zhuǎn)變時(shí),必須尊重社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律,不能脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所創(chuàng)造的社會(huì)基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上說(shuō),中國(guó)基層治理格局變遷的歷史再次證明了歷史唯物主義的科學(xué)性。

(二)基層治理格局重構(gòu)與轉(zhuǎn)換是一項(xiàng)艱難而復(fù)雜的創(chuàng)新工程

中國(guó)基層治理格局變遷的歷史表明,基層治理格局的重構(gòu)和轉(zhuǎn)換并非一件易事。在數(shù)千年的中國(guó)歷史上,基層治理的總體格局始終沒(méi)有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變,一直維持著城鄉(xiāng)不分的一元治理格局,從特定側(cè)面表現(xiàn)出基層治理格局轉(zhuǎn)變的困難。當(dāng)明清以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐漸顯露工業(yè)化、城市化發(fā)展趨勢(shì)和迫切要求時(shí),遲遲未能推動(dòng)基層治理格局的轉(zhuǎn)換。當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)在改革推動(dòng)下發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變,城鄉(xiāng)二元基層治理格局逐漸成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制約時(shí),基層治理格局也難以迅速實(shí)現(xiàn)全面重構(gòu)。這些歷史事實(shí)一再表明,基層治理格局重構(gòu)是一項(xiàng)極其艱難而復(fù)雜的創(chuàng)新工程。

事實(shí)上,基層治理格局重構(gòu)受多種因素的影響。首先,制度變遷的滯后性。制度一旦生成不會(huì)輕易發(fā)生改變,特別是政治制度建設(shè)往往不能根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及時(shí)作出適應(yīng)性調(diào)整。其次,人們認(rèn)識(shí)的局限性。人們無(wú)法全面、及時(shí)、充分地認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層治理環(huán)境條件的變化。再次,治理理論的多元性。不同時(shí)代具有不同的治理理論,特別是當(dāng)代世界多元治理理論造成了基層治理理論工具選擇的困難。最后,決策意志的差異性。在多元主體共存的情況下,決策意志的有效整合也是一件不容易的事情。因此,在新時(shí)代基層治理格局重構(gòu)過(guò)程中,需要理性地認(rèn)識(shí)到基層治理格局重構(gòu)的復(fù)雜性、艱難性,科學(xué)把握基層治理格局變遷的規(guī)律,在實(shí)踐中尋找到基層治理格局重構(gòu)的決定因素和核心機(jī)制。

(三)基層治理格局建構(gòu)需要發(fā)揮政府的能動(dòng)性

中國(guó)基層治理格局的變遷歷史表明,基層治理格局是人為建構(gòu)的產(chǎn)物,特別是國(guó)家政策安排的結(jié)果。比如,秦漢以來(lái),許多朝代的基層治理均采取了“三級(jí)制”,但各朝政府根據(jù)自身特點(diǎn)和自己理解設(shè)置基層組織,致使各個(gè)朝代的“三級(jí)制”之間出現(xiàn)了或多或少的差異。新中國(guó)成立之初形成的城鄉(xiāng)分治的二元治理格局,正是建基于當(dāng)初出臺(tái)的戶(hù)籍制度,以及一系列城鄉(xiāng)有別的制度安排。

基層治理格局變遷依賴(lài)國(guó)家政策的調(diào)整和推動(dòng),政府在基層治理格局演變中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。歷史表明,不同時(shí)期的基層治理格局正是通過(guò)政府建構(gòu)的基層治理體制機(jī)制,以及制定的一系列具體政策而型構(gòu)的?；鶎又卫砀窬肿冞w是一個(gè)自然歷史過(guò)程,但并不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。作為人為建構(gòu)的社會(huì)治理制度,基層治理格局的重構(gòu)和轉(zhuǎn)換需要充分發(fā)揮政府的主觀(guān)能動(dòng)性。政府要基于對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展趨勢(shì)的科學(xué)把握,正確地建構(gòu)基層治理格局。在一定意義上,新中國(guó)成立后,建立城鄉(xiāng)二元分治格局,就是中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政府根據(jù)當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的事實(shí)積極推動(dòng)的一項(xiàng)制度建設(shè)成果。20世紀(jì)80年代以來(lái),以鄧小平同志為核心的中國(guó)共產(chǎn)黨人撥亂反正,在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí),及時(shí)推行基層群眾自治制度,對(duì)中國(guó)基層治理格局做出了適應(yīng)性調(diào)整。

總之,基層治理格局變遷是一個(gè)人為建構(gòu)的過(guò)程,政府在基層治理格局建構(gòu)中扮演著核心角色。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后,更需要在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下正確認(rèn)識(shí)和系統(tǒng)把握中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變化,及時(shí)提出新時(shí)代基層治理的發(fā)展目標(biāo)和系統(tǒng)構(gòu)想,全面調(diào)整和創(chuàng)新基層治理政策,積極建構(gòu)新時(shí)代基層治理的新格局。