陳 偉

(華東政法大學(xué) 刑事法學(xué)院,上海 201620)

一、引言

面源污染,又稱非點(diǎn)源污染(non-point source pollution,NPSP),是相對(duì)于點(diǎn)源污染(point source pollution,PSP)的一種污染形式。凡是通過(guò)特定的、連續(xù)的管網(wǎng)進(jìn)行集中收集、統(tǒng)一排放的污染,稱為點(diǎn)源污染;反之,則是面源污染(1)畢茜:《農(nóng)戶行為與農(nóng)業(yè)面源污染控制研究》,科學(xué)出版社,2018年,第3頁(yè)。。城市污染多是工業(yè)點(diǎn)源污染,面源污染并不占據(jù)重要比例,面源污染的主要來(lái)源是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。面源污染的最終表現(xiàn)為土壤污染或水體污染,而水體污染是環(huán)境科學(xué)研究和法律規(guī)制的主要領(lǐng)域,因此有些學(xué)者把面源污染定義為水體污染(2)洪大用,馬芳馨:《二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的再生產(chǎn):中國(guó)農(nóng)村面源污染的社會(huì)學(xué)分析》,《社會(huì)學(xué)研究》,2004年第4期。。面源污染已經(jīng)成為我國(guó)水體和土壤污染的主要污染源,國(guó)際上,農(nóng)業(yè)面源污染也是發(fā)達(dá)國(guó)家水污染的主要污染源?！啊硐笤谒w,根子在陸域’,削減進(jìn)入水體的陸域污染負(fù)荷是治理農(nóng)業(yè)面源污染的根本出路?！?3)張晴雯等:《流域面源污染防治技術(shù)與應(yīng)用》,科學(xué)出版社,2020年,第3頁(yè)。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)面源污染防治工作,“十三五”以來(lái),生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部大力實(shí)施《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》《打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》等系列攻堅(jiān)行動(dòng)。相比于工業(yè)污染防治制度,我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)面源污染防治制度建設(shè)還處于探索期,尚未形成完整的規(guī)制體系,在規(guī)制思路上也還存在較大的改進(jìn)空間。考慮到農(nóng)業(yè)面源污染和工業(yè)點(diǎn)源污染的不同特征,把工業(yè)規(guī)制體系直接引入農(nóng)業(yè)面源污染防治,不但難以起到良好規(guī)制效果,在很多領(lǐng)域甚至?xí)m得其反。本文將根據(jù)農(nóng)業(yè)面源污染不同于工業(yè)點(diǎn)源污染的特征,以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式為規(guī)制模型,研究農(nóng)業(yè)面源污染的層次性和類型化規(guī)制,以期為未來(lái)諸多具體制度的制定提供可資參考的整體框架。

二、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)規(guī)制模式之引入

(一)農(nóng)業(yè)面源污染法律規(guī)制現(xiàn)狀及其缺陷

我國(guó)于20世紀(jì)70年代開始環(huán)境保護(hù)立法,當(dāng)時(shí)的制度設(shè)計(jì)思路和具體環(huán)保制度針對(duì)的主要是工業(yè)點(diǎn)源污染,基本沒(méi)有涉及農(nóng)業(yè)面源污染防治的具體制度。大多數(shù)針對(duì)工業(yè)污染設(shè)計(jì)的制度無(wú)法直接適用于農(nóng)業(yè)面源污染防治,尤其是點(diǎn)源污染規(guī)制的總體思路“行為-懲罰”模式本身就不適宜農(nóng)業(yè)面源污染防治,基于此種思路制定的具體制度自然無(wú)法妥當(dāng)解決農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》(2021)第35條第2款、《長(zhǎng)江保護(hù)法》(2020)第48條、《水污染防治法》(2017)第3條、《環(huán)境保護(hù)法》(2014)第49條第1款、《水土保持法》(2010)第36條直接規(guī)定(表述)了“農(nóng)業(yè)面源污染”防治內(nèi)容,但這些規(guī)定都是原則性規(guī)定,缺乏操作性條款。

除了“農(nóng)業(yè)面源污染”防治直接表述的條款之外,我國(guó)立法中還存在規(guī)制特定類型農(nóng)業(yè)面源污染的條款。例如《環(huán)境保護(hù)法》第49條規(guī)定:“禁止將不符合農(nóng)用標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的固體廢物、廢水施入農(nóng)田。施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品及進(jìn)行灌溉,應(yīng)當(dāng)采取措施,防止重金屬和其他有毒有害物質(zhì)污染環(huán)境?！钡?0條對(duì)各級(jí)人民政府財(cái)政預(yù)算中應(yīng)安排資金支持農(nóng)村環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)工作作了規(guī)定。第49條還規(guī)定了畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)、定點(diǎn)屠宰企業(yè)等的選址、建設(shè)和管理乃至對(duì)畜禽糞便、尸體和污水等廢棄物的處置?！端廴痉乐畏ā吩诘谒恼碌谒墓?jié)“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”中較詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)村污染垃圾處理(第52條),化肥、農(nóng)藥的標(biāo)準(zhǔn)和使用(第53條、第54條、第55條),畜禽養(yǎng)殖(第56條)、水產(chǎn)養(yǎng)殖(第57條)、農(nóng)用灌溉水污染防治(第58條)等問(wèn)題。此外,《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)藥條例》等雖然沒(méi)有直接提到“面源污染”,但具體制度都涉及了農(nóng)業(yè)面源污染防治。

(二)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)規(guī)制模式之引入

根據(jù)我國(guó)環(huán)境法學(xué)者徐祥民教授的系統(tǒng)研究,我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境立法存在三種規(guī)制模式:行為-懲罰模式、總量(或總行為)控制模式和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式,“它們出自三種不同的立法設(shè)計(jì)思路,即不法行為懲罰主義、總行為控制主義和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義”(4)徐祥民,劉旭,王信云:《我國(guó)環(huán)境法中的三種立法設(shè)計(jì)思路》,《海峽法學(xué)》,2016年第3期。。行為-懲罰模式是現(xiàn)有工業(yè)點(diǎn)源污染規(guī)制乃至絕大多數(shù)行政法律規(guī)制的主要模式,這種模式的特點(diǎn)是用污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或其具有剛性的權(quán)責(zé)制度(例如環(huán)境影響評(píng)價(jià)或“三同時(shí)”制度等)設(shè)定行為邊界,只要相對(duì)人行為越出法律事先設(shè)定的邊界,就對(duì)相對(duì)人施以懲罰,懲罰對(duì)相對(duì)人構(gòu)成威懾,使得相對(duì)人懾于懲罰而不敢實(shí)施違法排放行為。在一般法律領(lǐng)域,行為-懲罰模式是被實(shí)踐證明為非常有效的,在工業(yè)點(diǎn)源污染規(guī)制領(lǐng)域,此模式對(duì)污染防治也的確起到很大作用。

然而,環(huán)境法領(lǐng)域面臨的問(wèn)題與一般法律規(guī)制領(lǐng)域的問(wèn)題有所不同,“‘行為人不違反’是許多行政法律的直接規(guī)制目標(biāo),對(duì)許多行政法律來(lái)說(shuō),這種規(guī)制目標(biāo)是合適的。但是,對(duì)環(huán)境法來(lái)說(shuō),這個(gè)規(guī)制目標(biāo)卻不那么合適”(5)徐祥民:《環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義:關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考》,《中國(guó)法學(xué)》,2015年第6期。。因?yàn)閱蝹€(gè)主體不違反某一規(guī)范并不能保證環(huán)境不受污染,因此,行為-懲罰模式需要結(jié)合總量控制模式才能有效控制工業(yè)污染。這就需要在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域引入總量控制或總行為控制制度,我國(guó)的“總行為控制制度主要包括排放總量控制制度、取用總量控制制度、基本環(huán)境能力保持制度、保護(hù)區(qū)制度和環(huán)保‘紅線’制度、環(huán)保名錄制度、環(huán)保規(guī)劃制度等”(6)徐祥民:《論我國(guó)環(huán)境法中的總行為控制制度》,《法學(xué)》,2015年第12期。。與行為-懲罰模式下的制度不同,總行為控制模式下的制度并不直接處罰相對(duì)人,而是由政府事先確定一個(gè)總量,之后通過(guò)行政權(quán)或市場(chǎng)模式來(lái)對(duì)總體污染進(jìn)行規(guī)制,這樣,既可以在總體上控制污染水平,又可以使相對(duì)人在個(gè)體行為層面獲得與之需求相匹配的環(huán)境利益(通過(guò)許可或交易)。

問(wèn)題在于,我國(guó)當(dāng)前環(huán)境總量的確定主要是基于歷史數(shù)據(jù),而非客觀的環(huán)境容量。因此,即便能夠完成總量控制指標(biāo),也無(wú)法保證環(huán)境不被污染。要實(shí)現(xiàn)人民對(duì)良好環(huán)境的需求,需要從基于歷史數(shù)據(jù)的總行為模式轉(zhuǎn)向基于環(huán)境容量的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式的“核心是按確定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的要求構(gòu)建環(huán)境法,是把環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)確定為法律的直接規(guī)制目標(biāo)”(7)徐祥民:《環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義:關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標(biāo)的思考》,《中國(guó)法學(xué)》,2015年第6期。。總行為控制模式的目標(biāo)源自歷史(總量是基于歷史總量),而環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式的目標(biāo)是面向未來(lái)(對(duì)良好環(huán)境的期待),這可以說(shuō)是此兩種模式的根本區(qū)別?；谶@一根本區(qū)別,衍生出一系列具體制度層面的區(qū)別,例如環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式需要政府履行更為積極的環(huán)保義務(wù),對(duì)于剩余污染需要積極治理等。

由于農(nóng)業(yè)面源污染的首要特征即污染源分散成面狀,在典型情形下無(wú)法通過(guò)對(duì)行為的直接規(guī)制控制污染(規(guī)制成本過(guò)高或規(guī)制技術(shù)難度過(guò)大),因此在多數(shù)情形下難以通過(guò)行為-懲罰模式規(guī)制農(nóng)業(yè)面源污染。例如,農(nóng)戶過(guò)量施用化肥是造成農(nóng)業(yè)面源污染的重要原因,但由于在我國(guó)大部分農(nóng)戶都是分散農(nóng)戶,沒(méi)有形成也不可能全面形成規(guī)模性農(nóng)場(chǎng),要直接規(guī)制數(shù)以億計(jì)的分散農(nóng)戶,規(guī)制成本上根本不可能,即便有可能直接規(guī)制,通過(guò)立法處罰分散農(nóng)戶的過(guò)量施肥行為,也不符合當(dāng)前階段的立法價(jià)值和政策取向。這就使得在現(xiàn)行環(huán)境立法中占據(jù)規(guī)制基本模式地位的行為-懲罰模式在農(nóng)業(yè)面源污染防治上難有較大作為。

在農(nóng)業(yè)面源污染中引入總行為控制模式也只能部分解決污染問(wèn)題?？傂袨榭刂颇Ｊ接煽偭吭O(shè)定和個(gè)體行為控制兩部分組成,對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染而言,總量設(shè)定基于歷史數(shù)據(jù)固然是總行為控制模式難以從根本上解決污染問(wèn)題的原因之一,另外,總行為控制模式仍然需要通過(guò)強(qiáng)監(jiān)管精確地控制個(gè)體行為才可能達(dá)到污染防治的目的。該模式更適合可以轉(zhuǎn)化為點(diǎn)源管理的農(nóng)業(yè)污染源,這些污染源具有組織性和規(guī)模性,可以通過(guò)行政監(jiān)管約束其行為。例如對(duì)規(guī)模以上畜禽養(yǎng)殖企業(yè),畜禽糞尿可以精確量化,對(duì)某一地區(qū)乃至全國(guó)的規(guī)模以上畜禽養(yǎng)殖企業(yè)可以設(shè)定具體指標(biāo)的排放總量,在企業(yè)之間以排污權(quán)交易的形式完成基于總量的主體間排放市場(chǎng)博弈。但總行為控制模式對(duì)分散農(nóng)戶行為卻難以規(guī)制,限于歷史、政策取向乃至監(jiān)管成本等諸多因素,不但不可能對(duì)分散農(nóng)戶施行類似于工業(yè)點(diǎn)源污染處罰強(qiáng)度的行為-處罰模式,也無(wú)法在分散農(nóng)戶個(gè)人間建立排污權(quán)交易市場(chǎng),環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式才是有效解決農(nóng)業(yè)面源污染的最終方案。

三、基于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式的政府責(zé)任

(一)以政府責(zé)任為主導(dǎo)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)規(guī)制模式

環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是污染規(guī)制的總體模式,既適用于工業(yè)點(diǎn)源污染也適用于農(nóng)業(yè)面源污染,但在這兩個(gè)不同領(lǐng)域中行為-懲罰模式所占權(quán)重并不相同。對(duì)于工業(yè)點(diǎn)源污染而言,盡管環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)定至關(guān)重要,但在實(shí)際操作中,行為-懲罰模式無(wú)論在法律規(guī)定還是價(jià)值判斷上都具有正當(dāng)性,達(dá)到質(zhì)量目標(biāo)必須通過(guò)行為懲罰才可能實(shí)現(xiàn)。而在農(nóng)業(yè)面源污染防治中,對(duì)分散農(nóng)戶個(gè)體進(jìn)行類似于現(xiàn)有對(duì)工業(yè)點(diǎn)源污染那樣的處罰,無(wú)論在法律上還是價(jià)值上都不可取,因此政府除了設(shè)定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)之外,還是完成環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的主要責(zé)任人之一,政府角色從執(zhí)法者轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碚?實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)規(guī)制的關(guān)鍵在于政府責(zé)任。就農(nóng)業(yè)面源污染而言,由于各地具體情況不同,至少在現(xiàn)階段,難以僅通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一的制度安排解決問(wèn)題。因此,地方政府在此領(lǐng)域應(yīng)發(fā)揮更為重要的職能,而中央層面主要是履行指導(dǎo)責(zé)任和制定宏觀政策?！碍h(huán)境行政權(quán)力應(yīng)適度下放,充分發(fā)揮地方政府在農(nóng)業(yè)行政法規(guī)制定、農(nóng)業(yè)資金配置和農(nóng)業(yè)環(huán)境治理規(guī)劃等方面的信息優(yōu)勢(shì)”(8)秦天,彭玨,鄧宗兵,王炬:《環(huán)境分權(quán)、環(huán)境規(guī)制對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的影響》,《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》,2021年第2期。。

(二)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)之設(shè)定

在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式下,首先需要根據(jù)歷史階段和實(shí)際情況確定相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo),在工業(yè)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)變的過(guò)程中,最終的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)良好環(huán)境,即主要根據(jù)科學(xué)和客觀的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)來(lái)設(shè)定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo),倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。當(dāng)然,這并不意味著在全部區(qū)域或流域設(shè)定最嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),仍然需要根據(jù)實(shí)際情況確定不同的環(huán)境功能區(qū)域,針對(duì)不同的功能區(qū)設(shè)定不同的標(biāo)準(zhǔn)。而要達(dá)到一定的環(huán)境質(zhì)量,首先需要對(duì)區(qū)域或流域的環(huán)境容量有一個(gè)較為科學(xué)、客觀的數(shù)據(jù)。基于這一科學(xué)、客觀的環(huán)境容量數(shù)據(jù)在點(diǎn)源污染和面源污染間分配排放量,才可能最終達(dá)到良好環(huán)境目標(biāo)。如果缺少環(huán)境容量數(shù)據(jù)的統(tǒng)合分配,工業(yè)點(diǎn)源污染的總量控制和農(nóng)業(yè)面源污染的防治由不同部門或同一部門根據(jù)不同治理邏輯各自為政,則最多只能做到污染控制,難以從整體上改善環(huán)境。

為此,可以借鑒美國(guó)清潔水法的TMDL制度,根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況建構(gòu)符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)體系?！懊咳兆畲筘?fù)荷總量(total maximum daily load,TMDL)是清潔水法規(guī)定的一項(xiàng)水質(zhì)控制制度,是指對(duì)某種污染物而言,在確保一個(gè)水體始終保持法定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的前提下可以接受的最大污染物排放量?！?9)謝偉:《美國(guó)TMDL制度發(fā)展及啟示》,《社會(huì)科學(xué)家》,2017年第11期。美國(guó)聯(lián)邦行政法典第40章明確規(guī)定了TMDL的定義,其計(jì)算公式為:TMDL=WLA+LA+MOS。其中,WLA代表點(diǎn)源的污染負(fù)荷分配量,LA代表非點(diǎn)源和自然排放源的負(fù)荷分配量,MOS 代表安全范圍(10)楊龍,王曉燕,孟慶義:《美國(guó)TMDL計(jì)劃的研究現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢(shì)》,《環(huán)境科學(xué)與技術(shù)》,2008年第9期。。TMDL首先測(cè)算某一流域客觀的環(huán)境容量,去除安全容量后再在點(diǎn)源和面源污染間分配排放量。

獲得某一流域面源污染總量,以此總量作為暫時(shí)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo),才可能進(jìn)一步對(duì)面源污染進(jìn)行基于目標(biāo)的規(guī)制,否則根本都不知道規(guī)制到何種程度才算完成規(guī)制目標(biāo)。農(nóng)業(yè)面源污染排放應(yīng)然總量TMDL的科學(xué)確定可以利用上述公式反向推得,即LA=TMDL-WLA-MOS。獲得可信的TMDL數(shù)據(jù)是一個(gè)漫長(zhǎng)的調(diào)查、研究過(guò)程,不能期望在短期內(nèi)獲得全部流域的環(huán)境容量數(shù)據(jù)。在科學(xué)確定環(huán)境容量的這一較長(zhǎng)過(guò)程中,適用現(xiàn)階段總量控制制度仍不可避免,“盡管根據(jù)環(huán)境容量確定總量控制指標(biāo)更為科學(xué),也更符合立法目的,但考慮到我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況,現(xiàn)階段采用目標(biāo)總量控制的指標(biāo)設(shè)定模式具有其合理性”(11)謝偉:《美國(guó)TMDL制度發(fā)展及啟示》,《社會(huì)科學(xué)家》,2017年第11期。。然而在生態(tài)文明已經(jīng)入憲的現(xiàn)階段,從歷史數(shù)據(jù)模式向環(huán)境質(zhì)量模式轉(zhuǎn)變的總量設(shè)計(jì)思路已經(jīng)具備了合理性,這一轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就,但目標(biāo)是明確的。

(三)整合工農(nóng)業(yè)污染防治

環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)確定之后,需要全產(chǎn)業(yè)共同努力才可能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),僅僅依靠工業(yè)或農(nóng)業(yè)某一產(chǎn)業(yè)的污染防治無(wú)法完成總體環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)規(guī)制。這一問(wèn)題非常復(fù)雜,可能無(wú)法單純通過(guò)環(huán)境規(guī)制予以完成,本文不能詳細(xì)展開,下文將以點(diǎn)源-面源排污權(quán)交易為例,說(shuō)明工農(nóng)業(yè)污染整體防治的一種可能思路。

盡管我國(guó)已經(jīng)開展工業(yè)點(diǎn)源污染總量控制和排污權(quán)交易,但對(duì)面源污染總量規(guī)制尚未開展,點(diǎn)源-面源排污權(quán)交易還沒(méi)有施行。當(dāng)前階段,考慮治污成本和邊際效用,點(diǎn)源-面源排污權(quán)交易的買賣方向主要應(yīng)該是單向的,即主要是由工業(yè)點(diǎn)源排放主體向農(nóng)業(yè)面源總量購(gòu)買排放權(quán)。工業(yè)點(diǎn)源主體和排放量都是確定的,按照現(xiàn)有排污權(quán)機(jī)制就可以有效操作;農(nóng)業(yè)面源總量通過(guò)基于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式的TMDL計(jì)算公式也可以得出,疑難問(wèn)題在于出售排污權(quán)的主體如何確定:是分散排放的農(nóng)戶個(gè)體還是面源排放的代理主體(例如地方政府)?如果像現(xiàn)有排放權(quán)交易制度設(shè)計(jì)那樣給每個(gè)農(nóng)戶都頒發(fā)許可證設(shè)定年排放總量,根本無(wú)法承受巨大的監(jiān)管成本,且期望分散農(nóng)戶通過(guò)農(nóng)業(yè)技術(shù)升級(jí)減少排放至少不具有一般意義?，F(xiàn)階段合理的制度設(shè)計(jì)只能由地方政府代理分散農(nóng)戶統(tǒng)一出售面源排放權(quán)。

制度設(shè)計(jì)上也可以考慮工業(yè)點(diǎn)源向農(nóng)業(yè)面源購(gòu)買排污權(quán)應(yīng)同時(shí)附帶予以技術(shù)減排或技術(shù)治理的條件,或者可以完全以技術(shù)減排或技術(shù)治理為對(duì)價(jià)交易排污權(quán)。例如,該企業(yè)可以不用花錢,完全以技術(shù)治理(每年減少農(nóng)業(yè)面源污染10噸)獲得點(diǎn)源排放權(quán)。點(diǎn)源-面源排污權(quán)交易制度還處于探索期,尚未進(jìn)入試點(diǎn)(12)《農(nóng)業(yè)面源污染治理與監(jiān)督指導(dǎo)實(shí)施方案》(2021)指出“探索開展‘點(diǎn)源-面源’排污交易試點(diǎn)”。,涉及的技術(shù)難點(diǎn)很多,其中如何核證農(nóng)業(yè)面源的減排量或治理量是關(guān)鍵。制度成熟后,也完全可能出現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源向點(diǎn)源購(gòu)買排污權(quán)交易的逆向交易。點(diǎn)源-面源排污權(quán)交易的基本思路其實(shí)就是環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式。

(四)規(guī)制剩余污染

在理想情形下,如果環(huán)境容量(TMDL)計(jì)算科學(xué),MOS設(shè)定合理,點(diǎn)源面源都嚴(yán)格按照分配總量排放,流域水質(zhì)應(yīng)當(dāng)都達(dá)到預(yù)設(shè)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),良好水環(huán)境得以實(shí)現(xiàn)。但至少在當(dāng)前階段,這一理想情形難以實(shí)現(xiàn)。這并不只是制度安排本身的問(wèn)題,和任何法律規(guī)制領(lǐng)域存在的問(wèn)題一樣,農(nóng)業(yè)面源污染防治領(lǐng)域不可能不存在行為主體違反規(guī)則的問(wèn)題。制度安排不合理或?qū)χ贫鹊倪`反都可能造成農(nóng)業(yè)面源污染,更多的情形是在制度安排已經(jīng)不足以滿足良好環(huán)境的需要(例如基于歷史數(shù)據(jù)的總行為控制模式)的同時(shí),行為主體還違反制度規(guī)則。事實(shí)上,工業(yè)點(diǎn)源污染也存在類似的剩余污染規(guī)制問(wèn)題。這就需要對(duì)制度安排不合理或違反制度造成的農(nóng)業(yè)面源剩余污染進(jìn)行規(guī)制。

此外,就我國(guó)具體國(guó)情來(lái)看,“追求增長(zhǎng)的發(fā)展觀、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)面源污染的負(fù)外部性、治理成本高及多元化的農(nóng)戶生產(chǎn)行為是造成農(nóng)業(yè)面源污染的主要原因”(13)饒靜,許翔宇,紀(jì)曉婷:《我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀、發(fā)生機(jī)制和對(duì)策研究》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》,2011年第8期。。在沒(méi)有從根本上解決農(nóng)業(yè)面源污染原因的前提下,面源污染將不可避免地長(zhǎng)期存在。也就是說(shuō),即便已經(jīng)明確了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo),也已經(jīng)有效運(yùn)用前述規(guī)制手段,限于長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)的結(jié)構(gòu)性因素,還是會(huì)產(chǎn)生一定水平的農(nóng)業(yè)面源剩余污染。這就對(duì)政府的農(nóng)業(yè)面源污染剩余規(guī)制治理水平提出了較高要求,現(xiàn)階段主要是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式加大農(nóng)業(yè)面源剩余污染治理的投入。近年來(lái),我國(guó)政府已增加了對(duì)農(nóng)業(yè)面源剩余污染治理的投入,2018年至2021年中央財(cái)政累計(jì)下達(dá)資金183億元支持長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)省份開展農(nóng)業(yè)面源污染治理以及農(nóng)村生活污水垃圾和黑臭水體治理(14)汪文正:《五方面十七項(xiàng)財(cái)稅支持措施出臺(tái):真金白銀助推長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展》,《人民日?qǐng)?bào)海外版》,2021年9月7日。。最終的治理主體仍然是地方政府,也不能僅僅依賴增加資金投入治理剩余污染,剩余污染規(guī)制離不開多元共治,資金投入必須轉(zhuǎn)化為實(shí)際的技術(shù)治理才可能實(shí)現(xiàn)良好環(huán)境,這一過(guò)程中自然離不開環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

四、基于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式的個(gè)體規(guī)制

基于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式的上述三項(xiàng)政府責(zé)任屬于以政府為實(shí)施主體的基本制度。在農(nóng)業(yè)面源污染的多元共治框架下,政府責(zé)任固然是關(guān)鍵,但仍然離不開對(duì)污染源主體的具體規(guī)制,這種規(guī)制仍然需要基于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式。與前述三項(xiàng)政府責(zé)任不同,這些具體制度的法律責(zé)任主體是造成農(nóng)業(yè)面源污染的個(gè)體。

(一)直接規(guī)制

直接規(guī)制是法律規(guī)制的基本形式,在農(nóng)業(yè)面源污染防治領(lǐng)域也不可或缺。環(huán)境法在規(guī)制作為組織形式的工業(yè)點(diǎn)源排放的同時(shí),也應(yīng)該對(duì)個(gè)體排放有一定程度的規(guī)制。農(nóng)業(yè)面源污染源主要來(lái)自化肥、農(nóng)藥和小規(guī)模畜禽養(yǎng)殖,而這些污染源的主體是分散農(nóng)戶(個(gè)人)而非組織(企事業(yè)法人),對(duì)其規(guī)制應(yīng)注意與既有的主要針對(duì)組織規(guī)制的行為-懲罰模式相區(qū)別。將個(gè)人作為規(guī)范單位,需要環(huán)境法在理論和調(diào)整方法上作出變革(15)Michael P. Vandenbergh, From Smokestake to SUV: the Individual as Regulated Entity in the New Era of Environmental Law, Vand.L.Rev, Vol. 57, 2004.。因此,需要在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式下完善現(xiàn)有法律規(guī)范和責(zé)任。與工業(yè)點(diǎn)源污染不同的是,農(nóng)業(yè)面源污染通過(guò)行為-懲罰模式的直接規(guī)制成本巨大,這既是由面源污染的分散性決定的,還和公眾對(duì)農(nóng)業(yè)性質(zhì)的普遍認(rèn)識(shí)有關(guān)。重罰工業(yè)違法污染已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí),但處罰分散農(nóng)戶個(gè)人,難以符合比例原則:盡管分散行為的匯總造成水體污染,但分散個(gè)體的行為本身只造成輕微污染,這和工業(yè)點(diǎn)源的情形并不相同,后者往往是單個(gè)企業(yè)的排放就可能造成巨大污染。即便可以確定分散農(nóng)戶造成了足以處罰的污染,但由于農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)條件,難以通過(guò)公益訴訟的形式使得其在事實(shí)上賠償生態(tài)損害。

環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式對(duì)個(gè)人直接規(guī)制的影響主要體現(xiàn)在TMDL的約束下設(shè)定行為標(biāo)準(zhǔn)、確定合理行為的邊界,確定農(nóng)業(yè)面源污染的行為是農(nóng)戶個(gè)人行為還是可以納入已有行為-懲罰模式的行為。對(duì)于后者,直接適用既有法律即可,例如對(duì)于違法銷售化肥農(nóng)藥的行為根據(jù)現(xiàn)有法律予以處罰,只是需要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式修訂已有農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并設(shè)置新的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于前者,可以用技術(shù)指導(dǎo)和協(xié)議規(guī)制等軟性制度予以規(guī)制,由于這些制度直接作用于個(gè)體行為,因此屬于直接規(guī)制。在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式下,技術(shù)指導(dǎo)與協(xié)議規(guī)制的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)某一或某些污染因子的減排或合理排放,使得其排放量滿足TMDL環(huán)境質(zhì)量的要求。

就協(xié)議規(guī)制而言,比較法上,英國(guó)于1989年劃定了10個(gè)地下水集水流域?yàn)橄跛猁}敏感區(qū),區(qū)內(nèi)的農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上與政府簽訂為期五年的協(xié)議,對(duì)施肥方法、施肥量和施肥時(shí)間等方式進(jìn)行調(diào)整,農(nóng)民的損失則由政府發(fā)放補(bǔ)貼的形式補(bǔ)償。這一措施對(duì)保護(hù)飲用水水源發(fā)揮了重要作用(16)高超,張?zhí)伊?《歐洲國(guó)家控制農(nóng)業(yè)養(yǎng)分污染水環(huán)境的管理措施》,《農(nóng)村生態(tài)環(huán)境》,1999年第2期。。我國(guó)未來(lái)也可以在具備條件的地方基于行政協(xié)議的理論與實(shí)踐試點(diǎn)農(nóng)業(yè)面源污染的協(xié)議規(guī)制。

當(dāng)然,對(duì)于個(gè)體的直接規(guī)制,在某些繼續(xù)作出轉(zhuǎn)變的特定領(lǐng)域,也可以用行為-懲罰模式予以補(bǔ)充,但行為-懲罰模式不能成為農(nóng)業(yè)面源污染的主導(dǎo)規(guī)制模式。例如目前在解決秸稈焚燒問(wèn)題上,“政府主要采用的是命令控制型規(guī)制工具,即采用直接行政命令附帶嚴(yán)格的執(zhí)法與監(jiān)督,對(duì)特定污染進(jìn)行控制與管理”(17)賈秀飛,葉鴻蔚:《秸稈焚燒污染治理的政策工具選擇》,《干旱區(qū)資源與環(huán)境》,2016年第1期。。比較法上,1996年通過(guò)的《德國(guó)肥料條例》規(guī)定了有機(jī)肥料的最大用量,耕地不超過(guò)每年每公頃170千克,草地不超過(guò)每年每公頃210千克,同時(shí)還限制有機(jī)肥料的施用時(shí)間,即在每年的11月15日至次年的1月15日養(yǎng)分最易流失的這段時(shí)間內(nèi)禁止施用有機(jī)肥料,在土壤漬水、結(jié)冰和積雪期間禁止施用有機(jī)肥料(18)金書秦:《農(nóng)村面源污染防治:國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示》,《世界農(nóng)業(yè)》,2021年第1期。,對(duì)違法施肥者將予以行政處罰。

(二)間接規(guī)制

現(xiàn)代社會(huì)中的污染肇始于工業(yè)污染,傳統(tǒng)社會(huì)的農(nóng)業(yè)和生活不存在大規(guī)模面源污染問(wèn)題,沒(méi)有對(duì)社會(huì)造成全局性的污染公害。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面源污染的實(shí)質(zhì)仍然是工業(yè)污染:水體中的COD、氮、磷,表面上看來(lái)自農(nóng)民的撒藥施肥行為,但實(shí)質(zhì)上是工業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)藥、化肥、薄膜通過(guò)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)對(duì)環(huán)境造成污染。農(nóng)民和農(nóng)業(yè)只是工業(yè)污染的中間過(guò)程而不是根源。如果理解了農(nóng)業(yè)為工業(yè)生產(chǎn)之延續(xù),則農(nóng)民行為則是以農(nóng)業(yè)表象呈現(xiàn)的工業(yè)生產(chǎn)之一環(huán)。因此,對(duì)農(nóng)民行為的控制不能僅從農(nóng)業(yè)角度考慮問(wèn)題——應(yīng)該認(rèn)識(shí)到農(nóng)民最清楚如何使得農(nóng)業(yè)效益最大化——而應(yīng)該從工業(yè)生產(chǎn)的角度考慮問(wèn)題?；谶@一理解,農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制的思路可以進(jìn)行如下轉(zhuǎn)化:盡管可以通過(guò)控制、激勵(lì)農(nóng)民行為減輕農(nóng)業(yè)面源污染,但規(guī)制的根源仍然要回到工業(yè)生產(chǎn),即對(duì)生產(chǎn)化肥、農(nóng)藥的企業(yè)施加限制(與此同時(shí)應(yīng)予補(bǔ)貼),這種限制可以通過(guò)法律制度或產(chǎn)業(yè)政策的方式?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》上的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度,可以適用于作為農(nóng)業(yè)面源污染根源的化肥、農(nóng)藥生產(chǎn)者。把部分農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制轉(zhuǎn)化到工業(yè)點(diǎn)源污染規(guī)制,是對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的間接規(guī)制。

(三)激勵(lì)規(guī)制

既然環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式的目的不是規(guī)制行為而是達(dá)到良好環(huán)境,且農(nóng)業(yè)面源污染主體的特性決定了直接規(guī)制效用低下,那么通過(guò)政府責(zé)任提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)自然應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)面源污染防治的主要制度。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是農(nóng)村面源污染防治最普遍和最重要的措施,在發(fā)達(dá)國(guó)家同樣如此,“發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)缀跛械霓r(nóng)村面源污染防治措施都建立在不削減農(nóng)民福利的基礎(chǔ)上”(19)邱秋:《農(nóng)村面源污染防治法律實(shí)效研究》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2018年,第155頁(yè)。。農(nóng)村面源污染防治在多數(shù)情況下被視為應(yīng)由公共財(cái)政支付予以解決的公共利益問(wèn)題,并不像工業(yè)點(diǎn)源污染那樣嚴(yán)格實(shí)施污染者付費(fèi)原則。工業(yè)污染適用污染者付費(fèi)原則,只要造成污染就要承擔(dān)責(zé)任,工業(yè)污染標(biāo)準(zhǔn)制定十分嚴(yán)格精確;而農(nóng)業(yè)面源污染由于歷史原因,不能要求農(nóng)民完全承擔(dān)污染責(zé)任,農(nóng)業(yè)污染標(biāo)準(zhǔn)制定需要考慮這一客觀因素,合理的農(nóng)業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)既不是零污染,也不是最佳污染,而是通過(guò)談判或交涉而確定的合理“污染”。只要確立了這一合理標(biāo)準(zhǔn),如果高于這一標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)被視為效益貢獻(xiàn),由公共財(cái)政負(fù)擔(dān);反之則由污染者負(fù)擔(dān)。也就是說(shuō),對(duì)于農(nóng)民而言,應(yīng)當(dāng)確立雙向機(jī)制,而不是像工業(yè)那樣單向的處罰機(jī)制。

就我國(guó)國(guó)情而言,在縮小貧富差距、共同富裕的政策背景下,不宜對(duì)分散農(nóng)戶征收污染稅實(shí)現(xiàn)行為模式的轉(zhuǎn)變,而應(yīng)采取經(jīng)濟(jì)激勵(lì)促進(jìn)行為模式的轉(zhuǎn)變。但是,不能把經(jīng)濟(jì)激勵(lì)簡(jiǎn)單等同于“發(fā)錢”,經(jīng)濟(jì)利益必須與環(huán)境質(zhì)量改善相聯(lián)系,不能直接發(fā)放補(bǔ)貼了事?！霸谵r(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的背景下,勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移部分通過(guò)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本增加刺激化肥對(duì)勞動(dòng)力的替代效應(yīng),大部分是化肥對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的直接替代,增加化肥施用,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染?！?20)劉燕,柴原:《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移背景下農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼對(duì)面源污染的影響:以化肥污染為例》,《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2020年第3期。在此背景下,對(duì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼反而會(huì)加重化肥面源污染,因?yàn)檗r(nóng)民會(huì)用這部分補(bǔ)貼替代勞動(dòng)力,直接補(bǔ)貼應(yīng)適當(dāng)同環(huán)境目標(biāo)或化肥施用質(zhì)量掛鉤。

“我國(guó)應(yīng)汲取美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),設(shè)計(jì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)面源污染防治補(bǔ)助資金使用效益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)?！?21)余耀軍,胡楚:《美國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治補(bǔ)助制度及啟示》,《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》,2020年第2期。缺少起碼評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助資金難以起到防治面源污染的作用,這種標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不能僅僅規(guī)范資金的使用,還需要對(duì)資金使用的實(shí)際效果進(jìn)行適當(dāng)評(píng)估,或者至少設(shè)定實(shí)際效果的目標(biāo)導(dǎo)向,即“從以資金規(guī)范使用為重心的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)為以所獲環(huán)境效益為中心的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)”(22)余耀軍,胡楚:《美國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治補(bǔ)助制度及啟示》,《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》,2020年第2期。。

(四)類型化規(guī)制

規(guī)模以上經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制可以參考工業(yè)點(diǎn)源規(guī)制的做法,而對(duì)于典型的分散主體的規(guī)制,則需要進(jìn)一步類型化。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式的最終目的是完成從單純的防治污染到達(dá)到良好環(huán)境的轉(zhuǎn)型。良好環(huán)境一般應(yīng)由環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定,然而良好環(huán)境是一個(gè)整體,并不存在一個(gè)從整體上界定環(huán)境質(zhì)量的量化指標(biāo),因此,需要對(duì)環(huán)境因子乃至生態(tài)要素分類量化。就農(nóng)業(yè)面源污染而言,最重要的指標(biāo)是水體中的化學(xué)需氧量、氮、磷含量。以磷(總磷)為例,不同污染行為或污染源的磷產(chǎn)生機(jī)制不同,同樣濃度和總量的磷對(duì)不同地方的水體造成的污染程度不同,不同地方的發(fā)展階段不同因而可投入農(nóng)業(yè)面源污染防治的資源也不相同。因此,有必要根據(jù)磷污染產(chǎn)生的原因、流域環(huán)境容量和地方發(fā)展的具體情況這三種因素來(lái)規(guī)制磷的農(nóng)業(yè)面源污染。而完成這一任務(wù)顯然不能僅僅依靠國(guó)家層面的立法和政策,地方政府責(zé)任應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更加積極的作用。下文分別就這三點(diǎn)類型化規(guī)制進(jìn)行簡(jiǎn)單討論。

第一,根據(jù)不同原因行為的特征區(qū)分規(guī)制。前文已述,農(nóng)業(yè)面源污染原因行為多種多樣,其物理化學(xué)機(jī)制和行為機(jī)制存在很大不同,需要針對(duì)不同的行為采取規(guī)制手段。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制的重點(diǎn)行為是化肥、農(nóng)藥施用和畜禽養(yǎng)殖?！掇r(nóng)業(yè)面源污染治理與監(jiān)督指導(dǎo)實(shí)施方案(試行)》(2021)明確指出應(yīng)“深入推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染防治,以化肥農(nóng)藥減量化、規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖污染治理為重點(diǎn)”(23)生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)司局負(fù)責(zé)同志就《農(nóng)業(yè)面源污染治理與監(jiān)督指導(dǎo)實(shí)施方案(試行)》答記者問(wèn)(2021年3月25日)。。因此,下文將重點(diǎn)論述對(duì)這三類行為的規(guī)制。

化肥與農(nóng)藥。過(guò)度施肥除了農(nóng)民認(rèn)識(shí)所限之外,還存在操作成本(測(cè)土配方)和勞動(dòng)力成本問(wèn)題?！皽y(cè)土配方施肥技術(shù)推廣工作,需要足夠的專業(yè)技術(shù)人員分別從事測(cè)土、配方、施肥指導(dǎo)等工作?！?24)陳阿江,羅亞娟等:《面源污染的社會(huì)成因及其應(yīng)對(duì)》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2020年,第69頁(yè)。針對(duì)測(cè)土配方,我國(guó)現(xiàn)行法已有規(guī)定,但并未設(shè)置可操作性制度,如何讓測(cè)土配方落地是未來(lái)制度設(shè)計(jì)需要著重考慮的問(wèn)題。勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移造成的勞動(dòng)力成本增加從而導(dǎo)致過(guò)度施肥問(wèn)題無(wú)法在環(huán)境規(guī)制法層面完成,需要根據(jù)歷史階段是我國(guó)國(guó)情通過(guò)更高層次的頂層制度設(shè)計(jì)予以解決(25)史常亮,李赟,朱俊峰:《勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、化肥過(guò)度使用與面源污染》,《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》,2016年第5期。。例如鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn),顯然可以從根本上減少化肥的施用量。此外,由于有機(jī)食品不可以施用化肥,在條件成熟的地區(qū)用價(jià)格機(jī)制和技術(shù)支持引導(dǎo)農(nóng)民種植有機(jī)食品或采用傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也是具有可操作性的選項(xiàng)。農(nóng)藥污染涉及的問(wèn)題與化肥類似,都是過(guò)度施用,不同之處在于,過(guò)量施用農(nóng)藥除了可能造成面源污染之外,還可能導(dǎo)致食品安全問(wèn)題,因此可以從食品安全規(guī)制層面倒逼農(nóng)藥施用問(wèn)題。

畜禽養(yǎng)殖。傳統(tǒng)小規(guī)模畜禽養(yǎng)殖糞肥主要消耗在自家土地上,一般不會(huì)產(chǎn)生面源污染問(wèn)題。但以商品生產(chǎn)為目的的集約化養(yǎng)殖則勢(shì)必造成面源污染,畜禽養(yǎng)殖業(yè)面源污染的根源是“種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)的分離使得巨量的畜禽糞便得不到及時(shí)的利用和消納,直接或間接進(jìn)入水體、土壤、大氣等環(huán)境”(26)陳阿江,羅亞娟等:《面源污染的社會(huì)成因及其應(yīng)對(duì)》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2020年,第134頁(yè)。。因此,不宜完全按照工業(yè)治污的思路來(lái)處理畜禽糞便,“而應(yīng)該通過(guò)一定的方式促使其重回農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng),這才是解決問(wèn)題的根本途徑”(27)陳阿江,羅亞娟等:《面源污染的社會(huì)成因及其應(yīng)對(duì)》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2020年,第134頁(yè)。。例如,在畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)選址時(shí)即考慮到與種植業(yè)的結(jié)合,在養(yǎng)殖場(chǎng)遠(yuǎn)離農(nóng)區(qū)的情形下配套建設(shè)糞污發(fā)酵熟化設(shè)施,將糞污做成有機(jī)肥重回農(nóng)業(yè)系統(tǒng),這些都需要政府相應(yīng)的專項(xiàng)補(bǔ)貼。而對(duì)于工業(yè)模式的畜禽養(yǎng)殖企業(yè),應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制其制定畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)農(nóng)田最低配置(即畜禽飼養(yǎng)量必須與周邊可蓄納畜禽糞便的農(nóng)田面積相匹配)、建設(shè)畜禽糞便污水綜合利用或無(wú)害化處理設(shè)施等。農(nóng)業(yè)農(nóng)膜使用、水產(chǎn)養(yǎng)殖、秸稈焚燒、農(nóng)村生活污染等領(lǐng)域都需要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式區(qū)分不同領(lǐng)域面對(duì)的具體為,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、設(shè)計(jì)相應(yīng)制度。

第二,根據(jù)不同流域特征區(qū)分規(guī)制。例如,磷關(guān)鍵源區(qū)只占整個(gè)流域的一小部分,磷流失量的90%來(lái)自10%的區(qū)域,主要分布在靠近河流的區(qū)域(28)Gburek W.J.,Sharpley A.N., Hydrologic Controls on Phosphorus Loss from Upland Agricultural Watersheds, J. Environ. Qual, Vol. 27, 1998, p. 275.。“借助科技手段識(shí)別流域內(nèi)污染關(guān)鍵源區(qū)(CSAs)突出治理與管控措施的針對(duì)性,已被公認(rèn)為是減輕面源污染危害的關(guān)鍵技術(shù)并得到了廣泛的應(yīng)用?！?29)陳阿江,羅亞娟,等:《面源污染的社會(huì)成因及其應(yīng)對(duì)》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2020年,第165頁(yè)。此外,環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是某一地方的總體目標(biāo),仍要根據(jù)不同區(qū)域或流域分別制定子目標(biāo),這是由不同區(qū)域或流域的功能所決定的。例如,在飲用水源保護(hù)和工業(yè)用水區(qū),不可能設(shè)定相同的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo),我國(guó)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)此已經(jīng)進(jìn)行了明確區(qū)分,應(yīng)根據(jù)不同功能區(qū)區(qū)分規(guī)制。

第三,根據(jù)不同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平區(qū)分規(guī)制。針對(duì)不同地區(qū)的實(shí)際情況,需要在規(guī)制手段和強(qiáng)度上有所區(qū)分。首先是區(qū)分東西部不同的發(fā)展水平進(jìn)行區(qū)分規(guī)制,“中西部省份多處于城鎮(zhèn)化擴(kuò)張效應(yīng)占主導(dǎo)地位的階段,將是未來(lái)化肥面源污染防治的重點(diǎn),應(yīng)兼顧城鎮(zhèn)化推進(jìn)和化肥面源污染防治,加強(qiáng)與東部發(fā)達(dá)省份政府部門的合作與協(xié)調(diào)”(30)欒健,韓一軍:《城鎮(zhèn)化會(huì)加劇化肥面源污染嗎:基于門檻效應(yīng)與空間溢出的雙重視角》,《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》,2020年第5期。。“東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)較為明顯,應(yīng)適當(dāng)加大地方環(huán)境自主權(quán)?！瓕?duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的中西部地區(qū)而言,環(huán)保系統(tǒng)人員數(shù)不宜繼續(xù)增加,并考慮進(jìn)一步壓縮地方政府在環(huán)境政策上的自由裁量空間?！?31)秦天,彭玨,鄧宗兵,王炬:《環(huán)境分權(quán)、環(huán)境規(guī)制對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的影響》,《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》,2021年第2期。其次還需要進(jìn)一步根據(jù)具體地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平區(qū)分規(guī)制,“城鎮(zhèn)化對(duì)化肥面源污染的影響具有單一門檻效應(yīng):伴隨著人均收入跨越各省份的門檻值,城鎮(zhèn)化對(duì)化肥面源污染的影響由擴(kuò)張效應(yīng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量效應(yīng)主導(dǎo),即從促進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐种啤?32)欒健,韓一軍:《城鎮(zhèn)化會(huì)加劇化肥面源污染嗎:基于門檻效應(yīng)與空間溢出的雙重視角》,《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》,2020年第5期。。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制具有不同于工業(yè)點(diǎn)源污染規(guī)制的特點(diǎn),不能照搬后者的立法思路與規(guī)制模式,在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)規(guī)制模式下,統(tǒng)合行為-懲罰與總行為控制模式的既有制度,形成直接規(guī)制、間接規(guī)制、激勵(lì)規(guī)制與類型化規(guī)制的體系,并以政府責(zé)任的形式規(guī)制剩余污染?？傮w而言,行為-懲罰模式、總行為控制模式和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式,這三種規(guī)制模式是后者兼容前者的進(jìn)階關(guān)系。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)基于改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)重塑前兩種模式的具體制度,與此同時(shí)發(fā)展出新制度(點(diǎn)源-面源排污權(quán)交易、剩余污染規(guī)制等),兩者不可偏廢。在不同的發(fā)展階段,三種規(guī)制模式分別發(fā)揮不同作用。在生產(chǎn)力水平尚未高度發(fā)展、環(huán)境科學(xué)也不發(fā)達(dá)的階段,只能用行為-懲罰模式來(lái)規(guī)制污染排放,在這一階段,對(duì)污染的認(rèn)識(shí)停留在工業(yè)點(diǎn)源污染,無(wú)論從知識(shí)儲(chǔ)備還是規(guī)制能力上都無(wú)法關(guān)注農(nóng)業(yè)面源污染。當(dāng)對(duì)環(huán)境容量和生態(tài)承載能力有了初步科學(xué)認(rèn)識(shí)之后,才可能出現(xiàn)總行為控制模式,總行為控制模式的目標(biāo)并非從總體上提升環(huán)境質(zhì)量,而是控制污染。在這一階段,重要的著眼點(diǎn)仍然是控制工業(yè)點(diǎn)源污染行為,初步涉及農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制。生態(tài)文明階段,工業(yè)點(diǎn)源污染規(guī)制的邊際效用遞減效應(yīng)使得農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制成為急需解決的技術(shù)與制度問(wèn)題,基于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)規(guī)制模式對(duì)工農(nóng)業(yè)全域污染規(guī)制并提升環(huán)境質(zhì)量成為必選項(xiàng)。農(nóng)業(yè)面源污染防治與良好環(huán)境之獲得并非朝夕之功,無(wú)論是對(duì)TMDL的科學(xué)研究還是污染防治制度乃至農(nóng)業(yè)農(nóng)村在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的整體定位等更為基礎(chǔ)的制度變革,都需要在經(jīng)驗(yàn)的積累上逐步完成。如果不顧科學(xué)研究水平和我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的實(shí)際情況,單純的具體制度層面的變革將難以取得良好的效果。當(dāng)然,在農(nóng)業(yè)面源污染長(zhǎng)期的治理過(guò)程中,一些已經(jīng)被試點(diǎn)或一般實(shí)踐證明為有效的制度,仍然應(yīng)該及時(shí)進(jìn)入立法。以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)規(guī)制模式為指導(dǎo)思想,根據(jù)實(shí)際情況分階段改良已有制度或設(shè)計(jì)新的制度,是我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)制的穩(wěn)妥道路。