□ 張 鵬

（溫州大學(xué) 法學(xué)院，浙江 溫州 325035）

黨的二十大報(bào)告指出：“深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，深化要素市場(chǎng)化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系”。［1］當(dāng)前，我國(guó)已邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，制度優(yōu)勢(shì)顯著，治理效能提升，“放管服”改革也應(yīng)乘勢(shì)而上，在整體智治的改革框架下高質(zhì)量推進(jìn)。近年來(lái)，國(guó)家層面提出了深入推進(jìn)“放管服”改革的戰(zhàn)略部署，各地不斷涌現(xiàn)出具有鮮明地域特色的“放管服”改革模式，提高了地方政府辦事效率，獲得了人民群眾的普遍好評(píng)。“放管服”改革的深入推進(jìn)為公共管理學(xué)科的本土化進(jìn)程提供了鮮活案例，吸引眾多學(xué)者競(jìng)相研究。目前，相關(guān)研究主要聚焦于理論和實(shí)踐兩個(gè)層面，就理論層面而言，既有對(duì)“放管服”改革的內(nèi)涵和作用進(jìn)行的闡釋，［2］也有從政府績(jī)效管理視角、［3］國(guó)家治理現(xiàn)代化視域、［4］管制型政府與服務(wù)型政府的比較視角、［5］逆境政策與治理重塑視角［6］分別對(duì)“放管服”改革展開(kāi)的探討。就實(shí)踐層面而言，既有圍繞浙江“最多跑一次”改革的深入研究，如郁建興、［7］何增科［8］等；也有對(duì)江蘇“不見(jiàn)面審批（服務(wù)）”的案例研究，如李軍鵬［9］等。然而，當(dāng)前針對(duì)“放管服”改革地方實(shí)踐開(kāi)展的比較研究相對(duì)不足，尤其是基于整體智治框架對(duì)“放管服”改革的系統(tǒng)性研究更顯匱乏。基于此，本文聚焦整體智治視閾，對(duì)地方“放管服”改革的典型案例進(jìn)行比較分析，在闡釋“放管服”改革面臨的現(xiàn)實(shí)困境基礎(chǔ)上提出“放管服”改革的優(yōu)化策略，以期助力于實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府與數(shù)字社會(huì)的高質(zhì)量互動(dòng)。

一、整體智治視閾下“放管服”改革的分析框架

整體智治是指政府通過(guò)廣泛運(yùn)用信息技術(shù)，推動(dòng)治理主體間的有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效的公共治理。其將信息技術(shù)深度嵌入到治理場(chǎng)域，通過(guò)治理要素之間的融合交互和整體聯(lián)動(dòng)提升公共治理的有效性和智慧化。近年來(lái)，整體智治理念受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注。郁建興、黃飚認(rèn)為，整體智治是“整體治理”與“智慧治理”的有機(jī)結(jié)合，后者為前者提供技術(shù)支持，前者為后者提供方向。整體智治包含三個(gè)關(guān)鍵要素：一是政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，二是整體化的治理實(shí)踐，三是精準(zhǔn)、高效的需求回應(yīng)。［10］余敏江認(rèn)為，整體智治是政府組織、社會(huì)組織和社區(qū)組織、群眾等治理主體的群體性智慧和體系性智能，旨在利用塊數(shù)據(jù)平臺(tái)化、關(guān)聯(lián)性集聚及數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的本質(zhì)特點(diǎn)，對(duì)群眾多樣化需求、社會(huì)利益訴求變化和社會(huì)治理規(guī)律進(jìn)行實(shí)時(shí)、可視化的動(dòng)態(tài)觀測(cè)，實(shí)現(xiàn)民情民意精準(zhǔn)識(shí)別、決策與執(zhí)行適應(yīng)調(diào)整及治理資源最優(yōu)配置的一種新治理方式。［11］周俊認(rèn)為，整體智治是一個(gè)將制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新相融合的新概念，“整體”即指整體性治理，“智治”意味著要充分發(fā)揮信息技術(shù)支撐社會(huì)治理的功能。［12］綜上，整體智治理念既是對(duì)整體性治理的升級(jí)換代，也是對(duì)智慧化治理的有效吸納，它將整體政府與信息技術(shù)進(jìn)行嫁接，促成多元治理主體的協(xié)調(diào)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)智慧化、精準(zhǔn)化、高質(zhì)量的治理目標(biāo)。

“放管服”改革是新時(shí)代深化行政體制改革的重要內(nèi)容，以人民為中心是其初心，建設(shè)服務(wù)型政府是其使命，實(shí)現(xiàn)整體智治是其愿景，“放管服”改革的深入開(kāi)展對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。本文認(rèn)為，整體智治與“放管服”改革相得益彰，“放管服”改革的實(shí)踐發(fā)展體現(xiàn)了整體智治的內(nèi)在元素，同時(shí)，整體智治理念可以為“放管服”改革的深入推進(jìn)提供有益的思路框架，具體表現(xiàn)為：一是踐行“以人民為中心”的發(fā)展思想，精準(zhǔn)回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的需求。人民性是政府改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！胺殴芊备母镎芹`行“以人民為中心”發(fā)展思想的有力探索。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合的最終目的是為了優(yōu)化服務(wù)，即為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，為企業(yè)提供便利舒適的營(yíng)商環(huán)境?！胺殴芊备母镆詽M足人民需求為前提，以回應(yīng)人民期盼為使命，以確保人民滿意為目的，實(shí)現(xiàn)了從“以政府為中心”的治理邏輯向“以人民為中心”的治理思路的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了政府公共服務(wù)供給由“注重?cái)?shù)量”向“注重質(zhì)量”的變遷，滿足了人民群眾對(duì)美好生活的向往和追求。二是以整體政府為核心，拓寬整體性治理的范疇?！胺殴芊备母锸巧钊胪七M(jìn)整體政府建設(shè)的有力舉措，這就意味著政府的職能需要深刻轉(zhuǎn)變，政府的組織結(jié)構(gòu)需要更加優(yōu)化，政府的服務(wù)事項(xiàng)需要整體聯(lián)動(dòng)。整體政府樣態(tài)是“放管服”改革的核心要件，有利于形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)有機(jī)互動(dòng)的良性治理局面，實(shí)現(xiàn)整體性治理的目標(biāo)。三是以數(shù)字政府為依托，提升智慧化治理水平。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)都需要借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)為其插上數(shù)字翅膀，提高辦事效率和服務(wù)品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)智慧治理。

二、整體智治視閾下“放管服”改革的地方實(shí)踐

各地積極踐行“放管服”改革的目標(biāo)任務(wù)，努力探尋最優(yōu)改革方案，不斷涌現(xiàn)出具有地方特色的“放管服”改革模式，如浙江開(kāi)展的“最多跑一次”改革、武漢推出的“馬上辦網(wǎng)上辦一次辦”改革、江蘇力推的“不見(jiàn)面審批（服務(wù)）”改革、天津?qū)嵭械摹耙幻队≌鹿軐徟薄V東實(shí)施的“一門式一網(wǎng)式”政務(wù)服務(wù)新模式等。本文綜合考慮各地“放管服”改革的影響力、省級(jí)以上官方媒體的報(bào)道數(shù)量（尤其是人民日?qǐng)?bào)、光明日?qǐng)?bào)的報(bào)道）、復(fù)制推廣程度等因素，通過(guò)橫向?qū)Ρ染哂幸欢ǜ母锊町惖牡胤侥Ｊ?，最終選擇較具典型性和代表性的浙江“最多跑一次”改革、江蘇“不見(jiàn)面審批（服務(wù)）”改革、廣東“一門式一網(wǎng)式”改革作為研究案例進(jìn)行比較分析，以期更好地呈現(xiàn)地方政府“放管服”改革實(shí)踐的共性特征和個(gè)性差異（見(jiàn)下表）。

地方政府“放管服”改革的實(shí)踐案例比較

（一）人民性：地方“放管服”改革的價(jià)值依歸

積極踐行“以人民為中心”的發(fā)展思想已成為地方“放管服”改革的價(jià)值依歸。首先，改革的目標(biāo)指向具有一致性。浙江、江蘇、廣東的“放管服”改革具有共同的目標(biāo)，都是為了提升企業(yè)和群眾的辦事體驗(yàn)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提高人民群眾的幸福感和獲得感。其次，改革的具體舉措具有差異性。浙江“最多跑一次”改革重點(diǎn)關(guān)注投資審批、市場(chǎng)準(zhǔn)入、民生服務(wù)等領(lǐng)域的改革，通過(guò)編制標(biāo)準(zhǔn)化辦事指南，壓縮辦事時(shí)間，大幅度減少不必要的證明材料。江蘇“不見(jiàn)面審批（服務(wù)）”改革積極探索“5＋X”工作日模式，根據(jù)企業(yè)和群眾的辦事習(xí)慣和頻率，動(dòng)態(tài)調(diào)整窗口布局，采取輪休的方式為企業(yè)和群眾提供錯(cuò)時(shí)、延時(shí)服務(wù)和節(jié)假日辦理通道。廣東“一門式一網(wǎng)式”改革貫徹“一門在基層”的改革理念，不斷推進(jìn)政務(wù)服務(wù)向基層延伸，打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。再次，人民性在改革命名中的彰顯程度不同。浙江“最多跑一次”改革稱謂最能直接反映“以人民為中心”的發(fā)展思想?！白疃嗯芤淮巍备母锏闹髡Z(yǔ)是人民，從人民的視角為改革命名，以人民的期盼為邏輯起點(diǎn)開(kāi)展的改革，人民是改革的最核心要素，所有改革舉措都圍繞人民群眾少跑路甚至不跑路展開(kāi)，側(cè)重人民群眾的主觀感知。江蘇“不見(jiàn)面審批（服務(wù)）”改革和廣東“一門式一網(wǎng)式”改革的命名邏輯更多體現(xiàn)為政府的主觀愿望，更傾向從政府的視角為改革命名，改革稱謂間接反映“以人民為中心”的發(fā)展思想?？梢?jiàn)，雖然三地改革的目標(biāo)相同，但由于改革的命名邏輯不同，會(huì)在一定程度上影響改革模式的復(fù)制推廣率，這也是浙江“最多跑一次”改革更容易被其他地方推廣的原因之一。

（二）整體性：地方“放管服”改革的運(yùn)作邏輯

整體聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同是各地“放管服”改革的運(yùn)作邏輯。地方“放管服”改革積極推進(jìn)整體政府建設(shè)，為改革奠定組織基礎(chǔ)和制度保障，同時(shí)也涌現(xiàn)出頗具地方特色的改革舉措。其一，浙江的“最多跑一次”改革在組織機(jī)構(gòu)層面高規(guī)格成立省“跑改辦”，由兩位省委常委擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，為更系統(tǒng)、更全面地推進(jìn)“最多跑一次”改革向經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域深度延伸提供組織保障。2019年，正式實(shí)施的《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》是全國(guó)“放管服”改革領(lǐng)域的首部綜合性地方法規(guī)，標(biāo)志著浙江“最多跑一次”改革步入法制化軌道，為改革成果奠定了強(qiáng)有力的制度保障。此外，浙江積極推進(jìn)“一窗受理、集成服務(wù)”，建設(shè)12345統(tǒng)一政務(wù)咨詢投訴舉報(bào)平臺(tái)，注重事中事后監(jiān)管，構(gòu)建起整體性、全流程的改革方案。其二，江蘇在“不見(jiàn)面審批（服務(wù)）”改革中積極推進(jìn)集中審批、多評(píng)合一、多圖聯(lián)審與區(qū)域評(píng)估，先后出臺(tái)《關(guān)于全省推行不見(jiàn)面審批（服務(wù)）改革實(shí)施方案》《“不見(jiàn)面審批”標(biāo)準(zhǔn)化指引》，將“不見(jiàn)面審批（服務(wù)）”作為普遍的制度安排加以全面推廣。打造覆蓋省市縣鎮(zhèn)村的五級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，形成整體服務(wù)格局，引導(dǎo)基層建立全科政務(wù)服務(wù)模式，窗口工作人員由“一專多能”向“全科全能”轉(zhuǎn)變。其三，廣東“一門式一網(wǎng)式”改革致力于打通政府各部門間的業(yè)務(wù)流程，推動(dòng)一口受理、受審分離，強(qiáng)化跨層級(jí)、跨部門的縱橫聯(lián)動(dòng)和業(yè)務(wù)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)無(wú)差別審批服務(wù)，推進(jìn)整體政府建設(shè)，并且先后出臺(tái)《關(guān)于在全省推廣“一門式一網(wǎng)式”政府服務(wù)模式改革的實(shí)施方案》《廣東省行政許可事項(xiàng)通用目錄》等系列制度規(guī)范，推動(dòng)改革向縱深發(fā)展。

（三）智慧化：地方“放管服”改革的技術(shù)支撐

一方面，智慧化服務(wù)是各地改革的共性體現(xiàn)。浙江、江蘇、廣東的改革都致力于建設(shè)全省統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，積極推動(dòng)網(wǎng)上事項(xiàng)辦理，加快推進(jìn)跨層級(jí)、跨地域、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和智慧服務(wù)。如浙江推進(jìn)“網(wǎng)上辦、掌上辦、一證辦”，推出“浙里辦”“浙政釘”等APP，其中“浙里辦”已匯集433項(xiàng)便民服務(wù)應(yīng)用，掌上可辦事比例高達(dá)95%以上；［13］江蘇實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目“預(yù)審代辦制”和審批結(jié)果“不見(jiàn)面”送達(dá)，推出“江蘇政務(wù)服務(wù)”APP；廣東加快數(shù)據(jù)共享，推行一網(wǎng)通辦，開(kāi)發(fā)自助填表系統(tǒng)，推出“粵省事”等APP。此外，各地還紛紛推廣自助政務(wù)服務(wù)終端（如甌e辦、出入境智慧小屋、智能辦照STM機(jī)等），為群眾提供24小時(shí)全天候自助服務(wù)。線上辦理的便利和智能設(shè)備的應(yīng)用有效提升了改革的智慧化水平。另一方面，各地對(duì)線上辦理與線下辦理的推廣程度有所不同。浙江和廣東的改革更注重線上辦理與線下辦理的協(xié)調(diào)推進(jìn)，既倡導(dǎo)一窗受理、集成服務(wù)，關(guān)心現(xiàn)場(chǎng)辦事群眾的滿意度，又重視數(shù)據(jù)共享、線上辦理，關(guān)注線上辦事群眾的體驗(yàn)感，“兩條腿”走路，改革步伐更加穩(wěn)當(dāng)，更利于群眾接受。江蘇則以提高不見(jiàn)面率為改革追求，特別推廣全程線上辦理，注重線上辦理流程的優(yōu)化，尤其關(guān)注審批全流程不見(jiàn)面的效果。

三、整體智治視閾下“放管服”改革面臨的現(xiàn)實(shí)困境

地方政府在“放管服”改革中形成了各具特色的服務(wù)模式，取得了積極的改革成效，但在如何更好地處理整體與智治的關(guān)系問(wèn)題上仍然面臨一些現(xiàn)實(shí)困境。

（一）政府主導(dǎo)的改革舉措與政民互動(dòng)的理想效果存在治理偏差

一方面，作為改革主導(dǎo)者的政府與作為服務(wù)接受者的企業(yè)、群眾之間的信息互通不夠及時(shí)。自2015年李克強(qiáng)總理首次提出“放管服”改革目標(biāo)后，各地政府積極推進(jìn)，致力于打造高效快捷、便民利企的服務(wù)型政府，作為“放管服”改革樣板省份的浙江、江蘇和廣東，更是在整體政府建設(shè)和數(shù)字政府驅(qū)動(dòng)領(lǐng)域不斷創(chuàng)新，領(lǐng)跑全國(guó)。然而，“放管服”改革不僅需要政府部門的主導(dǎo)推動(dòng)，而且需要市場(chǎng)主體、人民群眾的參與互動(dòng)，企業(yè)和群眾的充分知曉、充分接受、充分認(rèn)可才是衡量“放管服”改革成效的關(guān)鍵指標(biāo)。當(dāng)前，各地政府的“放管服”改革主要在辦事流程再造、政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等方面尋求突破并取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，然而企業(yè)和群眾對(duì)辦事所需材料的知曉程度亟待提升。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分現(xiàn)場(chǎng)辦事群眾表示并不清楚待辦事項(xiàng)的所需材料，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站內(nèi)容龐雜，辦事指南不易搜尋，通常會(huì)提前跑現(xiàn)場(chǎng)先咨詢一次。各級(jí)政府的行政服務(wù)中心對(duì)辦事指南的擺放要求比較隨意，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政（便民）服務(wù)中心的辦事指南經(jīng)?？杖?，群眾對(duì)辦事指南的獲取途徑較窄，缺乏如何辦事的必備信息，易導(dǎo)致獲得感降低。另一方面，行政服務(wù)中心的窗口布局與辦事群眾的服務(wù)體驗(yàn)之間存在優(yōu)化空間?！耙淮笆芾怼⒓煞?wù)”是各地“放管服”改革的共性特征，各地行政服務(wù)中心基本按照這一要求進(jìn)行設(shè)置，目前主要分為“無(wú)差別全科受理”模式和“分專區(qū)綜合受理”模式，后者是前者的過(guò)渡模式，比較適合事項(xiàng)多、部門多、覆蓋面廣的縣市區(qū)、地市級(jí)及以上層面推廣。然而，部分地方在建設(shè)中重硬件投入，忽視了基于辦事需求、辦理頻次、辦理時(shí)長(zhǎng)等精準(zhǔn)配置行政服務(wù)中心的窗口數(shù)量和辦事人員，導(dǎo)致部分需求量大的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)人力資源供給不足、群眾辦事等待時(shí)間較長(zhǎng)，降低了群眾辦事的滿意度和舒適感。筆者在W市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)（該市實(shí)行“分專區(qū)綜合受理”模式），行政服務(wù)中心的不動(dòng)產(chǎn)專區(qū)辦事群眾最多，經(jīng)常出現(xiàn)人滿為患的現(xiàn)象，群眾辦事需等候較長(zhǎng)時(shí)間，而投資專區(qū)和商事專區(qū)則較為空閑，可見(jiàn)辦事窗口的數(shù)量設(shè)置和空間布局仍需優(yōu)化。

（二）政務(wù)服務(wù)的整合機(jī)理與政府系統(tǒng)的內(nèi)外協(xié)調(diào)存在張力

“放管服”改革提升了政務(wù)服務(wù)的整合功能，但是整合后政府各層級(jí)、各部門，不同地方政府間業(yè)務(wù)的內(nèi)外協(xié)調(diào)仍然存在問(wèn)題。其一，涉及跨省事項(xiàng)的溝通協(xié)調(diào)任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前，地方“放管服”改革在涉及本行政區(qū)域內(nèi)的具體事項(xiàng)時(shí)辦理成效顯著，如浙江、江蘇、廣東等地能夠及時(shí)解決本省范圍內(nèi)跨地市、跨部門的信息共享和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一問(wèn)題，推進(jìn)了跨城通辦，打破了區(qū)域限制。但面對(duì)跨省業(yè)務(wù)時(shí)，省級(jí)政府與兄弟省份乃至中央部委的信息共享就成為難題。如改革初期，浙江認(rèn)可的“電子證照”只在省內(nèi)有效。一旦企業(yè)、群眾需要跨省辦事，由于省際之間不互通，仍需采用傳統(tǒng)證照模式。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有企業(yè)反映在環(huán)保部門辦理固體廢物、危險(xiǎn)廢物跨省轉(zhuǎn)移許可和年度計(jì)劃審批事項(xiàng)時(shí)，辦理周期過(guò)長(zhǎng)，希望能進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序，提高辦事效率。這些均說(shuō)明跨省業(yè)務(wù)辦理的提質(zhì)增效將成為今后“放管服”改革的重點(diǎn)。其二，行政服務(wù)中心與各進(jìn)駐部門存在一定程度上的目標(biāo)沖突和監(jiān)管矛盾。行政服務(wù)中心作為地方“放管服”改革的重要承載部門，致力于協(xié)調(diào)整合政府各部門間的職能分工，簡(jiǎn)化辦事流程，系統(tǒng)推進(jìn)“一窗受理、集成服務(wù)”，讓企業(yè)和群眾辦事真正能夠?qū)崿F(xiàn)“最多跑一次”甚至一次不用跑。但現(xiàn)實(shí)中各進(jìn)駐部門由于受到利益的牽絆，改革動(dòng)力和配合意愿不夠強(qiáng)烈，有的部門甚至以上級(jí)要求提高網(wǎng)上辦件率為由，提出不再進(jìn)駐行政服務(wù)中心的想法。另外，各地行政服務(wù)中心在行政級(jí)別上與各進(jìn)駐部門平行甚至低于后者，容易引發(fā)監(jiān)管矛盾。隨著地方機(jī)構(gòu)改革的層層推進(jìn)，各地對(duì)行政服務(wù)中心的稱謂和定位各有不同，在地市級(jí)層面，部分地方重視行政服務(wù)中心的功能地位，如W市組建市政務(wù)服務(wù)局，歸屬市政府組成部門，級(jí)別與各進(jìn)駐部門平行，同屬正局級(jí)行政部門。而多數(shù)地方的行政服務(wù)中心的行政級(jí)別均低于各進(jìn)駐部門，且都不屬于市政府組成部門，如T市行政服務(wù)中心屬正局級(jí)派出機(jī)構(gòu)，N市政務(wù)服務(wù)辦公室屬副局級(jí)派出機(jī)構(gòu)。在縣區(qū)級(jí)層面，行政服務(wù)中心的地位更低，多數(shù)僅屬于縣（區(qū)）政府直屬事業(yè)單位。行政級(jí)別低的行政服務(wù)中心需要協(xié)調(diào)和監(jiān)管級(jí)別更高的進(jìn)駐部門辦事，容易產(chǎn)生協(xié)調(diào)和監(jiān)管的困境。

（三）信息技術(shù)的推廣應(yīng)用與服務(wù)對(duì)象的適應(yīng)選擇存在供需裂縫

基于浙江、江蘇、廣東的“放管服”改革實(shí)踐可知，地方政府都致力于打造一體化的省級(jí)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，借助信息技術(shù)優(yōu)化線上辦事流程，部分事項(xiàng)甚至不再接收現(xiàn)場(chǎng)收件。雖然線上辦理有效簡(jiǎn)化了辦事流程，但在現(xiàn)實(shí)中也易出現(xiàn)過(guò)度追求線上辦理的片面技術(shù)化取向。其一，片面追求網(wǎng)上辦、掌上辦的硬性指標(biāo)與部分服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需求脫節(jié)。當(dāng)前，部分地方的服務(wù)事項(xiàng)在線上辦理與現(xiàn)場(chǎng)辦理之間的協(xié)同互補(bǔ)效果并不理想。為了完成上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，一味追求線上辦理的覆蓋率，忽略了現(xiàn)場(chǎng)辦理的客觀必要性，部分服務(wù)事項(xiàng)甚至僅限于線上辦理。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有企業(yè)到現(xiàn)場(chǎng)辦理公司名稱變更申請(qǐng)，卻被告知該事項(xiàng)要在線上自助辦理，除非特殊情況線上無(wú)法辦理，才能在現(xiàn)場(chǎng)遞交材料。只允許線上辦理，不接受現(xiàn)場(chǎng)辦件的“電子官僚主義”現(xiàn)象有所抬頭，不僅會(huì)讓不知情的企業(yè)和群眾白跑一趟，還會(huì)讓不熟悉網(wǎng)上操作的服務(wù)對(duì)象陷入困擾，尤其對(duì)于老年辦事群體而言，讓其采取網(wǎng)上辦、掌上辦、自助辦等方式，實(shí)則更加消耗他們的時(shí)間和精力，使線上辦理演變成難以融入的“電子衙門”，換言之，新技術(shù)的發(fā)展往往帶來(lái)“技術(shù)盲點(diǎn)”“技術(shù)鴻溝”和“技術(shù)倫理”等系列問(wèn)題。［14］其二，“放管服”改革中的“技術(shù)懸浮”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一方面，政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)的安全性和穩(wěn)定性有待提升，部分政務(wù)服務(wù)APP和網(wǎng)站系統(tǒng)時(shí)常出現(xiàn)閃退、卡頓等技術(shù)性故障，導(dǎo)致線上業(yè)務(wù)辦理流程不順暢。政務(wù)數(shù)據(jù)互通共享機(jī)制有待完善，群眾辦事信息存在泄漏風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，由于智能設(shè)備和服務(wù)系統(tǒng)的宣傳普及力度不足，導(dǎo)致部分群眾對(duì)線上辦理審批事項(xiàng)的操作流程不熟悉，信息技術(shù)的推廣應(yīng)用受阻。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政（便民）服務(wù)中心主要的服務(wù)對(duì)象是農(nóng)民群體，受知識(shí)結(jié)構(gòu)和文化水平影響，數(shù)字化服務(wù)應(yīng)用的推廣難度很大，致使多數(shù)自助服務(wù)終端處于閑置狀態(tài)。

四、精準(zhǔn)理解整體智治：地方“放管服”改革的優(yōu)化策略

地方“放管服”改革在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”、簡(jiǎn)化辦事流程、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面取得了階段性成果，但在如何高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)整體智治的遠(yuǎn)景目標(biāo)方面仍缺乏系統(tǒng)性和務(wù)實(shí)性的規(guī)劃部署。展望未來(lái)，“放管服”改革需更加精準(zhǔn)理解整體智治的內(nèi)涵要素，從“價(jià)值融合-整體治理-數(shù)字賦能”的三維視角搭建“放管服”改革的整體智治框架體系（見(jiàn)下圖），以“以人民為中心”的發(fā)展思想為引領(lǐng)，以整體政府建設(shè)為依托，推動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體的協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)整體性治理，借助智慧化手段，破除信息壁壘，從數(shù)字鴻溝邁向數(shù)字賦能，提高企業(yè)和群眾的獲得感和幸福感，為中國(guó)式現(xiàn)代化增添改革動(dòng)能。

“放管服”改革的整體智治三維框架

（一）價(jià)值融合：“放管服”改革需妥善處理人民性與科學(xué)性的關(guān)系

“放管服”改革是一場(chǎng)刀刃向內(nèi)的政府自我革命，要削手中的權(quán)、去部門的利、割自己的肉，要相忍為國(guó)、讓利于民。［15］“以人民為中心”是改革的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值歸宿，遵循人民性彰顯了“放管服”改革的價(jià)值理性；科學(xué)技術(shù)的發(fā)展是深化改革的有效利器，追求科學(xué)性體現(xiàn)了“放管服”改革的工具理性。匈牙利著名哲學(xué)家盧卡奇認(rèn)為人類文明始終存在兩種張力：一是以人的主體性為核心的人本精神，二是以可計(jì)算性和定量化為特征的科學(xué)精神。［16］如何處理好人民性與科學(xué)性的關(guān)系始終構(gòu)成人類社會(huì)發(fā)展的永恒主題?！胺殴芊备母镆矐?yīng)協(xié)調(diào)好價(jià)值理性與工具理性的關(guān)系。首先，始終將人民性視為改革的根本價(jià)值屬性，妥善處理線上與線下辦理的關(guān)系。地方政府在推動(dòng)“放管服”改革的進(jìn)程中要避免受政績(jī)驅(qū)動(dòng)的負(fù)面影響，牢固樹(shù)立“功成不必在我”的改革定位，站在企業(yè)、群眾可接受的范圍內(nèi)合理提高網(wǎng)上辦、掌上辦的辦事比例。“放管服”改革要充分了解服務(wù)對(duì)象的需求差異，充分考慮不同年齡段群眾的接受程度，尤其要關(guān)注老年群體對(duì)現(xiàn)場(chǎng)辦理的情感訴求和對(duì)信息技術(shù)的理解能力，不能“一刀切”式地盲目提高網(wǎng)上辦件率，要為辦事群眾提供網(wǎng)上辦和現(xiàn)場(chǎng)辦的可選擇空間。其次，將辦事流程知曉度作為下一階段改革的突破口，建立政民良性互動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)前，“放管服”改革深入拓展，各地行政服務(wù)中心不斷優(yōu)化升級(jí)，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)互通共享，地方“放管服”改革在硬件和軟件配置上比較完善，但在辦事指南可及性、辦事流程知曉度等方面尚存不足，為此，下一階段的改革應(yīng)當(dāng)加大辦事指南的宣傳力度，借助社區(qū)網(wǎng)格化管理機(jī)制，建立辦事指南宣傳員隊(duì)伍，通過(guò)網(wǎng)格化普及宣傳，提高企業(yè)和群眾對(duì)高頻事項(xiàng)辦事流程的知曉度，形成政府、企業(yè)、群眾對(duì)話交流、良性互動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制。再次，循序漸進(jìn)推廣全科受理模式，因地制宜調(diào)整窗口布局?！盁o(wú)差別全科受理”模式對(duì)窗口工作人員的能力要求很高，宜循序漸進(jìn)、分類分層加以推廣，它更加適合在辦件量少、部門少的縣鄉(xiāng)基層行政服務(wù)中心推廣，而辦件量大、部門多的市縣行政服務(wù)中心更適合“分專區(qū)綜合受理”模式，筆者在C縣的調(diào)研得知，該縣行政服務(wù)中心試點(diǎn)采取“無(wú)差別全科受理”模式，但由于事項(xiàng)過(guò)多，窗口工作人員難以勝任，辦件效果不佳，遂又改回“分專區(qū)綜合受理”模式。另外，在采取“分專區(qū)綜合受理”模式的地方，要根據(jù)辦件數(shù)量、辦件頻次不斷優(yōu)化調(diào)整窗口數(shù)量和布局，可選拔若干能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)精的工作人員，提高待遇水平和加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，按照全科受理的要求設(shè)置部分無(wú)差別機(jī)動(dòng)窗口，緩解高峰時(shí)段辦事專區(qū)的辦件壓力，縮短企業(yè)和群眾的等待時(shí)間。

（二）整體治理：“放管服”改革需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新的關(guān)系

整體智治理念為未來(lái)“放管服”改革的地方實(shí)踐描繪了藍(lán)圖畫卷。整體智治視閾下的“放管服”改革要建立在整體治理的行動(dòng)框架下，才能為智治目標(biāo)提供改革方向。首先，尊重地方政府首創(chuàng)精神，完善跨省業(yè)務(wù)的頂層設(shè)計(jì)?！拔磥?lái)的改革需在地方首創(chuàng)的基礎(chǔ)上將其提煉、總結(jié)并標(biāo)準(zhǔn)化，形成全國(guó)整體性的改革原則和指導(dǎo)規(guī)程，實(shí)現(xiàn)改革的全國(guó)整體性推進(jìn)與地方性知識(shí)的融合協(xié)同”。［17］針對(duì)企業(yè)、群眾訴求比較強(qiáng)烈的跨省業(yè)務(wù)辦理問(wèn)題，由于牽涉不同省份、中央部委之間的信息數(shù)據(jù)和規(guī)章制度，省域范圍內(nèi)的改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制難以奏效，為此，需要發(fā)揮中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，不斷完善跨省業(yè)務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)跨省業(yè)務(wù)辦理的責(zé)任主體、辦理時(shí)效、數(shù)據(jù)調(diào)取等作出全國(guó)性的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定。2020年9月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著跨省事項(xiàng)通辦將成為未來(lái)“放管服”改革的重點(diǎn)?？缡∈马?xiàng)通辦涉及面廣，需精心設(shè)計(jì)和精準(zhǔn)施策，才能打破省份壁壘和部門壁壘，促進(jìn)各類要素的優(yōu)化配置和合理流動(dòng)。其次，提高行政服務(wù)中心的行政地位，強(qiáng)化其協(xié)調(diào)監(jiān)督功能。各地的行政服務(wù)中心是“放管服”改革的承載場(chǎng)所，肩負(fù)著協(xié)調(diào)整合部門事項(xiàng)的改革重任，但多數(shù)地方的行政服務(wù)中心的行政級(jí)別普遍低于進(jìn)駐部門，這勢(shì)必會(huì)弱化行政服務(wù)中心協(xié)調(diào)監(jiān)督功能的發(fā)揮。為此，有必要以“放管服”改革為抓手，進(jìn)一步深化地方機(jī)構(gòu)改革，形成改革的系統(tǒng)耦合效應(yīng)，可推廣溫州等地在市政府部門設(shè)立政務(wù)服務(wù)局的做法，提高行政服務(wù)中心的地位，有效發(fā)揮協(xié)調(diào)監(jiān)督功能，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；引入專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展月度考核，提升監(jiān)督考核的科學(xué)性和客觀性。再次，從整體政府邁向整體治理，凝聚黨委、政府、市場(chǎng)、社會(huì)的改革合力。各地“放管服”改革從縱向上加強(qiáng)了省市縣鄉(xiāng)四級(jí)政府的整體聯(lián)動(dòng)，從橫向上優(yōu)化了政府職能部門的協(xié)調(diào)整合，推進(jìn)了整體政府建設(shè)，下一階段的改革需從組織結(jié)構(gòu)的扁平化轉(zhuǎn)向治理結(jié)構(gòu)的扁平化，加強(qiáng)黨政機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力，形成“四位一體”的改革合力。

（三）數(shù)字賦能：“放管服”改革需合理規(guī)劃技術(shù)嵌入與智慧治理的關(guān)系

各地的“放管服”改革促進(jìn)了信息互通共享，推動(dòng)了數(shù)字政府建設(shè)，然而數(shù)字政府建設(shè)所面臨的挑戰(zhàn)并不在于技術(shù)能力，關(guān)鍵在于克服政府內(nèi)部根深蒂固的組織性分歧與政治性分歧，［18］為此，化解傳統(tǒng)官僚制與數(shù)字扁平化之間的內(nèi)在沖突，才能真正實(shí)現(xiàn)“放管服”改革的智慧化治理。首先，“放管服”改革需有效規(guī)避“技術(shù)型治理”的潛在風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)至上主義于無(wú)形中吞噬著傳統(tǒng)世界觀，從而實(shí)現(xiàn)集權(quán)主義的技術(shù)統(tǒng)治。［19］數(shù)字時(shí)代強(qiáng)調(diào)技術(shù)的重要性，并不意味著應(yīng)走向“技術(shù)型治理”，而“應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代性的、良善的治理體制與治理理念的奠基與指引功能。缺失良善體制與理念的規(guī)范與引領(lǐng)，超強(qiáng)技術(shù)的引入可能會(huì)使公共權(quán)力失控，甚至走向其反面”。［20］為此，必須在推動(dòng)“放管服”改革的進(jìn)程中對(duì)技術(shù)至上主義傾向和“數(shù)字利維坦”思維保持高度警惕。其次，“放管服”改革需有效化解數(shù)字鴻溝，邁向數(shù)字賦能，開(kāi)發(fā)便民利企、安全可靠的服務(wù)系統(tǒng)。一方面，要根據(jù)服務(wù)對(duì)象的需求差異，充分考慮不同年齡段和知識(shí)背景的群眾對(duì)信息技術(shù)的學(xué)習(xí)操作能力，尤其要關(guān)注老年群體和農(nóng)民群體的可接受程度，研發(fā)便捷高效、簡(jiǎn)易操作的服務(wù)系統(tǒng)和自助終端，從而降低認(rèn)知門檻，讓技術(shù)更具親和力。另一方面，要加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保障，降低信息泄露風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)交換共享的過(guò)程往往伴隨著信息安全風(fēng)險(xiǎn)，如營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦好后馬上會(huì)接到各類稅務(wù)申報(bào)、網(wǎng)絡(luò)推廣等營(yíng)銷電話，在基層行政服務(wù)中心經(jīng)常會(huì)受理此類問(wèn)題的群眾投訴，這實(shí)際上就是在信息傳輸共享中出現(xiàn)的信息泄露問(wèn)題。為此，應(yīng)強(qiáng)化各類涉企證照數(shù)據(jù)、個(gè)人隱私數(shù)據(jù)在存儲(chǔ)傳輸、交互共享過(guò)程中的保密措施，明晰信息泄露的責(zé)任主體，提高信息系統(tǒng)的安全性能。再次，“放管服”改革需從技術(shù)治理轉(zhuǎn)向智慧治理，打造高質(zhì)量、情感型、包容型的數(shù)字政府。政府的數(shù)字化思維要從“封閉式邊界”思維向“開(kāi)放式跨界融合”思維轉(zhuǎn)變，［21］進(jìn)一步打破信息壁壘和“信息煙囪”，推動(dòng)政府各層級(jí)、各部門實(shí)現(xiàn)更大程度、更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)互通共享；賦予服務(wù)對(duì)象線上辦理或線下辦理的選擇權(quán)，不僅要重視線上“不見(jiàn)面審批（服務(wù)）”帶來(lái)的治理效能，而且要強(qiáng)調(diào)線下辦理承載的情感功能；務(wù)實(shí)看待網(wǎng)上辦、掌上辦的辦事比例，加大基層智能設(shè)備使用的宣傳普及力度，實(shí)事求是提高智慧化治理水平。

結(jié)語(yǔ)

“數(shù)字政府的發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段：公告板階段、部分服務(wù)供給階段、系統(tǒng)服務(wù)的門戶網(wǎng)站階段、互動(dòng)式民主階段。”［22］當(dāng)前，“放管服”改革正是數(shù)字政府發(fā)展到互動(dòng)式民主階段的生動(dòng)體現(xiàn)，未來(lái)的“放管服”改革需要在整體智治框架下高質(zhì)量推進(jìn)，深度汲取整體智治理念的精華要素，妥善協(xié)調(diào)整體治理與智慧治理的內(nèi)在關(guān)系，依循“價(jià)值融合-整體治理-數(shù)字賦能”的改革邏輯，轉(zhuǎn)換改革思維，加強(qiáng)整體聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)新數(shù)字治理，建設(shè)高質(zhì)量的數(shù)字政府，營(yíng)造包容型的數(shù)字社會(huì)，促進(jìn)政府與社會(huì)的有機(jī)互動(dòng)，推動(dòng)多元治理主體的合作共治，打造數(shù)字中國(guó)的治理新樣態(tài)。最佳的整體智治，采用的不一定是最先進(jìn)的技術(shù)，而是最適合的技術(shù)，群眾體驗(yàn)和服務(wù)感知將成為最終評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，唯有此，方能推動(dòng)“放管服”改革實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。