蔣志軍

仙游縣道路交通事故社會救助基金管理中心

對項目的財政資金支出進行績效評價是提高財政資金使用效益、確保將資金用在刀刃上的一項重要舉措。在經(jīng)濟下行壓力加大，黨中央提出的“六穩(wěn)六?！贝蟊尘跋?，財政部門如何做好項目支出的績效評價管理工作，也是化解財政收支矛盾的有效手段。本文對仙游縣近些年來的績效評價的情況進行分析，查找問題并提出解決對策。

一、項目績效評價概述

（一）財政項目績效評價的基本內(nèi)容。按照《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算單位的預(yù)算由基本支出與項目支出兩部分組成，基本支出主要是指預(yù)算單位所支出的人員工資成本、日常辦公經(jīng)費等支出，它是確保預(yù)算單位行使政府職權(quán)及提供社會公益服務(wù)的重要保障。而項目支出則是指預(yù)算單位當(dāng)年所發(fā)生的某項特定行政行為、公益項目所需要支出的財政資金預(yù)算。財政部門為了對預(yù)算單位項目支出預(yù)算進行績效考核，制定了具有針對性的考核標(biāo)準(zhǔn)，用于對預(yù)算單位財政資金使用的社會效益、經(jīng)濟效益進行公平的評價。預(yù)算單位項目支出績效評價的對象就是行政機關(guān)、事業(yè)單位預(yù)算管理的資金，這些資金主要來自財政的撥款，在財政收支矛盾突出的情況下，績效評價是確保將有限的資金用在刀刃上的一把重要利器。

（二）項目財政資金績效評價的目的。項目財政資金績效評價的最終目的就是要通過對項目支出后在社會效益、經(jīng)濟效益是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用進行考核，來督促行政機關(guān)、事業(yè)單位及時對戰(zhàn)略進行調(diào)整，不斷優(yōu)化預(yù)算單位財政資金支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用的效率。

（三）項目財政資金績效評價所使用的方法。項目財政資金績效評價的主要標(biāo)準(zhǔn)分為以往歷史、未來計劃及行業(yè)特征三類標(biāo)準(zhǔn)。首先，績效評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國家制發(fā)的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)相符，以作為制定評價標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。其次，計劃的標(biāo)準(zhǔn)是由預(yù)算單位根據(jù)預(yù)判所形成的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。再次，歷史的標(biāo)準(zhǔn)則是以若干年歷史數(shù)據(jù)的平均值作為參考標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算單位項目資金績效評價的主要方法則是比較法，通過將實際項目資金支出數(shù)據(jù)與預(yù)算、標(biāo)準(zhǔn)進行比較，揭示項目實際所帶來的效果，再通過與同行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)作比較，然后進行綜合分析的比較法。通過分析在指定時間段內(nèi)獲得的成本和收益來衡量實現(xiàn)績效目標(biāo)的程度。

二、項目資金績效評價中存在的不足

仙游縣至2015年實行財政項目支出績效評價，筆者梳理幾年來的績效評價情況后發(fā)現(xiàn)，大致存在以下問題。

一是項目資金預(yù)算安排欠科學(xué)性。對三保范圍內(nèi)的資金需求，縣財政在困難的情況下仍守牢底線，但對一些非三保范圍內(nèi)項目的資金安排還存在著隨意性。安排前未能對資金需求進行科學(xué)的論證，導(dǎo)致財政資金的效益無法發(fā)揮至最大化。

二是預(yù)算單位對績效評價的重視度不夠，缺少自評人員。對全縣預(yù)算單位調(diào)查摸底后發(fā)現(xiàn)，大部分單位的績效自評由財務(wù)人員兼職負(fù)責(zé)，未有專崗人員，且標(biāo)準(zhǔn)單一、評價體系不完整不充分。自評工作單純從經(jīng)濟效益出發(fā)，未能綜合考量社會效益、生態(tài)效益等。

三是財政部門未引入第三方機構(gòu)對預(yù)算單位的績效自評情況進行評估?？h級財政部門由局績效管理股負(fù)責(zé)此項工作，人員配備不足，全縣績效評價管理工作量大，且未引入第三方機構(gòu)參與，導(dǎo)致了績效評價管理流于表面流于形式。

四是項目支出績效評價管理成果未能充分應(yīng)用到下一年度的預(yù)算安排上。在安排下一年度的預(yù)算時，對項目支出的資金安排未能充分考量上一年度該項目的績效評價成果，且結(jié)余資金未能及時收回國庫，導(dǎo)致了結(jié)余資金成閑置資金，未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的效益來。

五是預(yù)算追加隨意性大，是地方政府普通存在著現(xiàn)象。根據(jù)《預(yù)算法》第十三條規(guī)定“經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。”但是這一法律規(guī)定，在實際工作當(dāng)中未能有效落實。

六缺少項目資金績效評價相關(guān)人才。一些預(yù)算單位內(nèi)部沒有專人負(fù)責(zé)項目資金績效評價工作，多由聘請的會計師事務(wù)所中介第三方負(fù)責(zé)績效評價工作。但由于中介機構(gòu)對行政職能、社會公益行業(yè)相關(guān)專業(yè)知識和政策法規(guī)知識的匱乏，加之，在職業(yè)道德、工作態(tài)度等方面的限制，只是為了完成績效評價工作目標(biāo)，開展了一些形式上、表面上的評價，沒有對項目資金進行精細(xì)化的績效評價。此外，我國對行政機關(guān)、事業(yè)單位項目資金績效評價工作尚未形成科學(xué)的管理體系，對預(yù)算單位預(yù)算編制工作監(jiān)管力度不夠。因此，在對預(yù)算單位項目資金進行績效評價時，沒有能夠明確各業(yè)務(wù)部門在績效評價中的職責(zé)與義務(wù)，行政機關(guān)和事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督制度實施。而且對財政支出績效評價人員缺乏考核，與預(yù)算評價有效性沒有關(guān)系，因此預(yù)算績效僅限于檢查預(yù)算績效和特定項目的預(yù)算績效。也使得對財政支出績效評價人員的管理變得困難。

七是項目資金績效評價制度沒有得到有力的執(zhí)行。目前，一些預(yù)算單位管理者沒有對項目資金績效評價工作給予必要的重視，認(rèn)為績效評價是財政部門專屬的職責(zé)，沒有將績效評價與自身戰(zhàn)略目標(biāo)相掛鉤，沒有認(rèn)真按照財政部門相關(guān)規(guī)定開展項目資金績效評價工作。在這樣的思想觀念背景下，預(yù)算單位相關(guān)負(fù)責(zé)人只是將績效評價工作交由財務(wù)部門負(fù)責(zé)。由于財務(wù)人員與預(yù)算單位業(yè)務(wù)部門溝通不暢，結(jié)果，由財政部門制定的財政支出績效評價管理無法完全涵蓋該部門的所有活動和人員，也無法控制行政機關(guān)和事業(yè)單位的日常運營，而財政支出績效評價管理的作用只是形式上的。

八是未能實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息快速傳遞。多數(shù)的預(yù)算單位將主要的工作精力與人才投入到社會公益事業(yè)及行政職權(quán)的行使方面，沒有強調(diào)數(shù)據(jù)信息在內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間的傳遞與共享，造成業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門信息傳遞不暢。在這樣的大環(huán)境下，財務(wù)部門在編制預(yù)算指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)時將失去業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)作為支撐，造成預(yù)算方案、評價指標(biāo)體系失去可操作性、科學(xué)性，無法真正發(fā)揮績效評價的監(jiān)管、激勵作用，也造成預(yù)算單位項目預(yù)算管理混亂。此外，一些預(yù)算單位在執(zhí)行預(yù)算指標(biāo)過程中，財務(wù)部門沒有與業(yè)務(wù)部門取得溝通，也沒有將預(yù)算相關(guān)信息進行公開，這樣將造成業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門在預(yù)算執(zhí)行工作中存在一定的誤解，不僅影響著預(yù)算指標(biāo)的執(zhí)行，還嚴(yán)重地阻礙著項目資金績效評價工作的開展。

九是對績效評價結(jié)果應(yīng)用程度不高。雖然各級財政部門制定了財政項目資金績效評價相關(guān)制度，但個別的預(yù)算單位在開展績效評價后，沒有將評價的結(jié)果應(yīng)用到平時的項目資金管理工作當(dāng)中。一些預(yù)算單位只是將績效評價結(jié)果作為檔案保管，作為財政撥款、決算審計的重要依據(jù)。同時，一些預(yù)算單位在實施了績效評價后，沒有對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的項目資金浪費、社會效益未發(fā)揮等相關(guān)責(zé)任人給予必要的懲罰，這樣將無法發(fā)揮績效評價與考核工作的權(quán)威性。對評價結(jié)果的使用和跟蹤審核工作沒有硬性的要求，可以開展也可以不開展。當(dāng)績效評價工作成為表面工作時，績效評價結(jié)果也就失去了應(yīng)有價值。

三、強化預(yù)算單位項目資金績效評價工作的具體措施

一是認(rèn)真研讀財政部出臺的《項目支出績效評價管理辦法》。2020年，財政部修改出臺了《項目支出績效評價管理辦法》，為各級財政部門和預(yù)算單位進行項目支出績效評價指明了方向。該縣財政部門及時組織了全縣所有預(yù)算單位的財務(wù)人員進行培訓(xùn)，對管理辦法的每一條款進行認(rèn)真解讀，確保將上級的要求及時落實到單位落實到人，為此項工作的開展墊定了堅實的基礎(chǔ)。

二是強化預(yù)算單位績效自評隊伍建設(shè)?？冃гu價是提高財政資金支出的經(jīng)濟效益、社會效益一重要舉措，制度落實關(guān)鍵靠人。因此，搞好績效評價工作，財政部門須抓住關(guān)健少數(shù)人，督促預(yù)算單位配足自評人員?？冃ё栽u工作不能單靠財務(wù)人員去落實，還應(yīng)根據(jù)項目的性質(zhì)配足相關(guān)的專業(yè)人員，也不能單從經(jīng)濟效益隊伍出發(fā)，還需綜合考量社會效益、生態(tài)效益等，確保做到“財政資金取之于民、用之于民”。

三是財政部門須從源頭上把關(guān)，建立財政資金管理項目庫制度。對項目資金的預(yù)算，由預(yù)算單位先行上報資金需求，內(nèi)容涵蓋項目的名稱、意義及立項情況等。對三保范圍內(nèi)的項目資金需求應(yīng)科學(xué)測算金額，然后安排入項目庫。同時嚴(yán)控非三保范圍內(nèi)的項目資金需求，對確需安排的非三保項目，要組織第三方機構(gòu)從社會效益與經(jīng)濟效益的角度出發(fā)進行評估，再細(xì)分出一般項目與重點項目。對社會與經(jīng)濟效益明顯的項目應(yīng)在財力承受范圍內(nèi)予以入項目庫，對已入庫的項目所需資金給予分年度安排。

四是財政部門應(yīng)科學(xué)設(shè)置項目支出績效評價管理流程，強化績效評價指標(biāo)體系的建設(shè)。一、二級指標(biāo)由財政部門統(tǒng)一設(shè)置，一級指標(biāo)涵蓋產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)三大類，二級指標(biāo)則由一級指標(biāo)細(xì)化而來，如產(chǎn)出指標(biāo)再分解成數(shù)量、成本、質(zhì)量、時效四類二級指標(biāo)，三級指標(biāo)則由二級指細(xì)化而來，同時將三級指標(biāo)設(shè)置權(quán)限下放至預(yù)算單位，由各單位根據(jù)項目特點進行自主設(shè)置后報財政部門審核。對已入項目庫的項目，預(yù)算單位應(yīng)提交該項目的績效目標(biāo)申報材料，涵蓋項目的意義、立項情況、項目實施期目標(biāo)、擬安排資金等，財政部門審核通過后予以下達(dá)資金。資金支出環(huán)節(jié)，則由國庫集中支付中心進行審核把關(guān)，確保?？顚Ｓ?。每一季度終了，預(yù)算單位根據(jù)項目資金支出情況填報項目季度監(jiān)控表，及時糾正偏差，確保資金支出圍繞績效目標(biāo)實現(xiàn)路徑進行。待年度終了，再提交項目支出的績效自評情況材料。

五是由財政部門引入第三方機構(gòu)對預(yù)算單位項目自評情況進行評估?？冃ё栽u工作，除了科學(xué)的流程外，財政部門復(fù)核把關(guān)是關(guān)鍵。由于全縣預(yù)算單位數(shù)量眾多，財政部門人手有限，工作量大，且一些項目支出涉及工程類，需相關(guān)專業(yè)人員參與。鑒于此，財政部門可把預(yù)算單位績效自評情況委托給第三方機構(gòu)進行評估，第三方機構(gòu)秉承“公開、公平、公正”地原則對項目完成情況進行評估。評估結(jié)果提交財政部門，供其下一輪預(yù)算安排時參考。

六是項目建設(shè)期間應(yīng)將“花錢必有效、無效必問責(zé)”的原則貫穿始終。建立部門聯(lián)動機制，對項目的資金支出，除財政部門源頭上嚴(yán)控外，建設(shè)期間審計部門也應(yīng)適時跟進，改事后審計為事中審計，對一些不合理的支出要及時糾正，確保財政資金的使用能發(fā)揮出最大的經(jīng)濟效益、社會效益來。

七是嚴(yán)控預(yù)算追加，管好政府“錢袋子”。預(yù)算執(zhí)行過程中，不得隨意追加預(yù)算，對剛性項目確需追加預(yù)算的，應(yīng)進行科學(xué)論證，并嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定予以追加。對于項目資金按支出需求分年度安排，不再一次性安排到位。

八是將項目支出績效管理評價成果運用到下一年度預(yù)算當(dāng)中去。強化科學(xué)預(yù)算，財政部門對預(yù)算單位安排下一年度預(yù)算時，應(yīng)運用當(dāng)年度項目完成情況的績效評價結(jié)果，考量項目的經(jīng)濟效益、社會效益等情況。對一些經(jīng)濟效益不高、社會效益不明顯的項目，不予再安排資金，對項目的結(jié)余資金要及時收回，統(tǒng)籌安排、盤活資金，防止財政資金沉淀。

九是進一步明確項目資金績效評價的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)?？冃гu價的目標(biāo)是預(yù)算單位整個項目資金績效評價工作的基礎(chǔ)，它既要帶有一定的經(jīng)濟利益目的，還要引入社會效益、資金效率等評價指標(biāo)。一旦預(yù)算單位沒有制定明確的評價目標(biāo)，將使項目資金績效評價的效果大打折扣。因此，預(yù)算單位在開展項目資金績效評價前，必須要結(jié)合自身特點與要求，制定具有可操作性的評價目標(biāo)。同時，績效評價指標(biāo)應(yīng)與行政機關(guān)、事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)保持一致，能夠與項目預(yù)算資金的規(guī)模、使用方向具有一定的聯(lián)系。此外，項目資金績效評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該能夠真實地反映財政資金支出情況，特別是應(yīng)考慮到不同業(yè)務(wù)部門工作特點及預(yù)算單位工作計劃。預(yù)算單位最后應(yīng)根據(jù)評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法來對項目資金進行評價，并根據(jù)評價結(jié)果對項目資金進行結(jié)構(gòu)性方面的分析，揭示預(yù)算單位項目資金管理中存在的問題。

十是建立健全項目資金績效評價制度體系。財政部門應(yīng)在已經(jīng)出臺的相關(guān)績效評價制度外，結(jié)合不同類型的行政機關(guān)、事業(yè)單位細(xì)化績效評價指標(biāo)，為預(yù)算單位開展項目資金績效評價提供標(biāo)準(zhǔn)。同時，預(yù)算單位自身也應(yīng)結(jié)合新出臺的《預(yù)算法》，完善內(nèi)部項目資金績效評價制度。例如，應(yīng)在內(nèi)部強化內(nèi)部控制制度運行，通過授權(quán)審批等措施來為項目資金支出提供保障。此外，預(yù)算單位還應(yīng)該在制度中明確項目資金績效評價的標(biāo)準(zhǔn)，并督促各個業(yè)務(wù)部門按照制定的預(yù)算指標(biāo)支付財政資金，并將適合自身發(fā)展的績效評價模型與預(yù)算管理制度相結(jié)合，確保項目資金績效評價作用的真正發(fā)揮。

十一是將績效評價結(jié)果與實際工作相結(jié)合。財政項目資金支出的績效評價結(jié)果在應(yīng)用過程中，將會隨著考核主體的不同而存在一定的差異?？冃гu價的報告分為被考核單位實施的績效評價報告和財政部門、主管部門組織開展的績效評價所形成的報告。同時，在績效考核評價工作完成報告后，就要關(guān)注報告能否應(yīng)用到預(yù)算單位日常的財政項目資金管理中，目前，我國績效評價報告結(jié)果應(yīng)用的主要方式有：一是預(yù)算單位、財政部門應(yīng)根據(jù)績效評價的結(jié)果及發(fā)現(xiàn)的問題，對相關(guān)業(yè)務(wù)部門進行項目資金支付流程進行完善、調(diào)整，強化預(yù)算單位項目資金的日常管理。二是財政部門、預(yù)算單位應(yīng)將績效評價的結(jié)果與基本支出、項目支出預(yù)算編制工作結(jié)合起來。三是各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)將預(yù)算單位項目資金績效考核結(jié)果作為辦案依據(jù)，對于一些嚴(yán)重違反黨紀(jì)國法的領(lǐng)導(dǎo)干部要給予必要的處罰，這樣才能使績效評價工作得到重視。四是積極按照《政府信息公開條例》要求，在指定的網(wǎng)站上公開績效評價結(jié)果，使預(yù)算單位項目資金使用情況接受社會各界的監(jiān)督，增加財政信息的透明度，使公眾了解財政資金的流動和項目實施情況及效果，也無形中產(chǎn)生一種威懾力從而督促著項目的實施，使項目管理得到進一步的強化。

結(jié)語

對財政項目支出實行績效評價，是強化財政資金監(jiān)管的一把利劍。績效評價的終極目標(biāo)是增效，將有限的財政資金用在刀刃上，且要實施全過程評價，及時糾編，引導(dǎo)將資金投入到更有效的領(lǐng)域。這項制度能否落地開花，需多管齊下、綜合施策。除了頂層設(shè)計科學(xué)外，財政部門狠抓善抓落實是關(guān)鍵，確保財政資金發(fā)揮其最大的效益來，確保把好事辦好辦實。