何 晶，周興國

（安徽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，安徽蕪湖 241000）

在新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，學(xué)前教育亟須從高速增長邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型［1］。實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展，不僅是其自身發(fā)展的內(nèi)生性需求，也是對(duì)新時(shí)代教育高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)然性回應(yīng)［2］98-116。2021年11 月，教育部等多部門共同發(fā)布了《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的公益普惠性質(zhì)，2025 年實(shí)現(xiàn)普惠性幼兒園的覆蓋率達(dá)到85%以上。2022 年4 月26 日教育部在相關(guān)會(huì)議上指出，支持繼續(xù)擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源，鼓勵(lì)普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展，推進(jìn)“全面三孩”政策的有效實(shí)施。據(jù)《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒（2021）》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021 年包括公辦園與普惠性民辦園在內(nèi)的普惠性幼兒園數(shù)量達(dá)到24.5 萬所，占全國幼兒園總數(shù)的83%。伴隨“全面三孩”政策的實(shí)施，公眾對(duì)多渠道增加普惠性資源供給的需求日益增加，普惠性民辦學(xué)前教育作為普惠性資源的重要組成，是生育政策配套體系建設(shè)不可或缺的一部分。此外，普惠性民辦學(xué)前教育的普及程度體現(xiàn)了社會(huì)公共教育的公平性程度。發(fā)展普惠性民辦學(xué)前教育是學(xué)前教育實(shí)現(xiàn)公益性發(fā)展的重要舉措，是增強(qiáng)群眾獲得感和滿意度的重要路徑。普惠性民辦學(xué)前教育作為公辦性質(zhì)學(xué)前教育的組成部分，其本質(zhì)特征應(yīng)當(dāng)為公益共享，以緩解公辦幼兒園學(xué)位供給不足的現(xiàn)狀，有助于緩解普惠性學(xué)前教育資源供給短缺的問題，擴(kuò)大民間資本對(duì)普惠性學(xué)前教育的投入。通過多種渠道提高民辦普惠幼兒園的辦園質(zhì)量，厘清普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，梳理其發(fā)展的邏輯路向，形成普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普惠性高質(zhì)量發(fā)展與民辦教育的有效對(duì)接，是“十四五”時(shí)期我國學(xué)前教育改革與發(fā)展的重要任務(wù)。

一、普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

“高質(zhì)量發(fā)展”作為經(jīng)濟(jì)話語而非學(xué)術(shù)話語概念，代表政策實(shí)施期望達(dá)到的“理想樣態(tài)”，其學(xué)術(shù)意識(shí)或?qū)W術(shù)合理性較弱。為避免“高質(zhì)量發(fā)展”概念的泛化，從理論上厘清“高質(zhì)量學(xué)前教育”與“高質(zhì)量民辦學(xué)前教育”的意涵，有利于對(duì)普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行針對(duì)性界定。

（一）學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

“質(zhì)量”一詞，包含“質(zhì)”和“量”兩個(gè)不同的成分?！百|(zhì)”最早見于《說文》中，意即“以物相贅也”，其釋義為“本體，本性”?！傲俊敝x體現(xiàn)為“衡權(quán)者，……衡所以任權(quán)而均物平輕重也”，意為計(jì)量單位?！百|(zhì)量”作為一個(gè)組合詞，多用于物理學(xué)中指“物體所含物質(zhì)的量”及“產(chǎn)品或工作的優(yōu)劣程度”，原用于哲學(xué)、物理、管理、產(chǎn)品等領(lǐng)域，后期逐步被移植入教育領(lǐng)域?！案哔|(zhì)量”的概念最早來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，是指實(shí)施系統(tǒng)化的質(zhì)量監(jiān)測(cè)保障，促進(jìn)質(zhì)量提升，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展［3］。學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵在于質(zhì)量觀、發(fā)展觀、發(fā)展理念與發(fā)展范式的轉(zhuǎn)型與升級(jí)，需綜合考量過程層面及實(shí)質(zhì)效能層面等多種因素的影響。構(gòu)建覆蓋面廣、基礎(chǔ)性強(qiáng)、系統(tǒng)協(xié)調(diào)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，旨在為不同需求的公眾提供不同類型優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)由“提速為主”轉(zhuǎn)為“提質(zhì)為上”，由“外延式發(fā)展”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式發(fā)展”的高質(zhì)量樣態(tài)，凸顯公益普惠和均衡充分的核心思想。實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變應(yīng)推進(jìn)學(xué)前教育由規(guī)模數(shù)量外延式發(fā)展到質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)向由市場(chǎng)化利益追逐向公益普惠性轉(zhuǎn)向、由發(fā)展不均衡不充分向效率公平兼重轉(zhuǎn)向等內(nèi)涵向度。學(xué)前教育內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展著眼于協(xié)調(diào)各要素的配置效率，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制、人才培養(yǎng)的質(zhì)量規(guī)格等多方面的提升，公益普惠是學(xué)前教育改革與發(fā)展的邏輯起點(diǎn)和根本遵循，民生指向是學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)追求，是對(duì)學(xué)前教育價(jià)值特征和利益屬性的基本判斷，彰顯出學(xué)前公共服務(wù)供給對(duì)人民美好生活需求的滿足程度。

鑒于不同區(qū)域不同體制下的學(xué)前教育橫向、縱向及發(fā)展階段不同，高質(zhì)量發(fā)展的層級(jí)存在顯著差異，對(duì)于學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵應(yīng)從更廣闊和綜合的視角進(jìn)行理解。首先，從主觀與客觀兩個(gè)維度形成覆蓋三維主體價(jià)值訴求和思維核心素質(zhì)要素的綜合結(jié)構(gòu)，學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展以幼兒的身心發(fā)展為根本追求，涵蓋結(jié)構(gòu)性質(zhì)量、過程性質(zhì)量、結(jié)果性質(zhì)量三大方面，且針對(duì)每個(gè)質(zhì)量向度設(shè)置具體的質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)不同［4］。結(jié)構(gòu)性質(zhì)量包含如環(huán)境與空間設(shè)計(jì)、師資條件、師幼比等，如《早期兒童環(huán)境評(píng)價(jià)量表》（ECERS-R）作為國際最常用的托幼機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)估量表，主要測(cè)評(píng)維度注重結(jié)構(gòu)性質(zhì)量部分。其關(guān)注幼兒園的活動(dòng)場(chǎng)地、室內(nèi)生均面積、玩教具種類數(shù)量、大型器械等硬件環(huán)境與材料投放，使幼兒在與周圍豐富環(huán)境的互動(dòng)中主動(dòng)建構(gòu)知識(shí)，符合學(xué)前兒童的學(xué)習(xí)方式與特點(diǎn)。過程性質(zhì)量包含課程實(shí)施、師幼互動(dòng)等，對(duì)幼兒的語言能力、讀寫技能與社會(huì)技能的發(fā)展有較高的要求，代表性評(píng)估工具為美國CLASS 課堂評(píng)估系統(tǒng)。結(jié)果性質(zhì)量主要指兒童身心發(fā)展的結(jié)果與水平，由于幼兒的身心發(fā)展水平受到多方面因素的影響，其質(zhì)量測(cè)評(píng)的具體實(shí)施仍然存在難度。結(jié)構(gòu)性質(zhì)量表現(xiàn)為靜態(tài)性質(zhì)量，過程性質(zhì)量側(cè)重于動(dòng)態(tài)性質(zhì)量。當(dāng)前國際學(xué)前教育發(fā)展的方向更多關(guān)注過程性質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)終結(jié)性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)為形成性評(píng)價(jià)與增值性評(píng)價(jià)相結(jié)合的多元評(píng)價(jià)方式，是質(zhì)量測(cè)評(píng)發(fā)展應(yīng)有的向度。其次，基于“社會(huì)中心”與“個(gè)體中心”生發(fā)出學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的兩種不同模式：一種側(cè)重于公眾的基本服務(wù)需求，注重實(shí)現(xiàn)教育供給的公益普惠性；一種是以幼兒的身心健康發(fā)展為宗旨，主張高質(zhì)量的教育在于回歸教育的本身。兩種發(fā)展模式體現(xiàn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展不同的邏輯路向，是學(xué)前教育實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵所在。

（二）普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

“普惠”的概念最早源于社會(huì)福利領(lǐng)域，由社會(huì)福利理論的奠基人理查德·蒂特馬斯于1967 年首次提出［5］。普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展有兩個(gè)參照系，即橫向的公辦學(xué)前教育參照系和縱向的營利性民辦學(xué)前教育參照系。前者是學(xué)前教育一體化的質(zhì)量指標(biāo)，要求普惠性民辦學(xué)前教育作為公辦學(xué)前教育的組成部分，在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面應(yīng)當(dāng)達(dá)到公辦學(xué)前教育相同的水平。后者是以民辦學(xué)前教育體系為質(zhì)量指標(biāo)，要求普惠性民辦學(xué)前教育在歸屬于民辦教育體系的前提下，充分體現(xiàn)出自身獨(dú)特的發(fā)展特點(diǎn)，而非對(duì)公辦學(xué)前教育的簡單照搬照抄。從縱向上看，普惠性民辦學(xué)前教育占據(jù)普惠性學(xué)前教育資源的比重不斷增加，是學(xué)前教育體系的重要組成部分。從橫向上看，民辦學(xué)前教育包含普惠性民辦學(xué)前教育與營利性民辦學(xué)前教育。普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展，突出學(xué)前教育發(fā)展理念的轉(zhuǎn)型，是普惠性學(xué)前教育體系建設(shè)的邏輯延伸，也是民辦學(xué)前教育普惠性轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯映射。高質(zhì)量學(xué)前教育體系建設(shè)，是普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的直接來源，規(guī)定其話語邏輯與價(jià)值方向。普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展主要包括三層含義：一是各類型、不同規(guī)模的普惠性民辦學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展；二是教育要素和主體的高質(zhì)量發(fā)展；三是高質(zhì)量普惠性民辦學(xué)前教育體系建設(shè)與高質(zhì)量學(xué)前教育體系是有機(jī)統(tǒng)一的整體。普惠性民辦學(xué)前教育系統(tǒng)中相互聯(lián)系的各教育要素有序組合和良性發(fā)展，包括教育結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)籌措、人才培養(yǎng)、教育管理、師資培訓(xùn)、課程教材、信息技術(shù)、教育科研、測(cè)量評(píng)估等方面，涵蓋政府、社會(huì)的支持與幼兒家長等相關(guān)主體。情感支持方面的質(zhì)量關(guān)注教師與幼兒積極的情感聯(lián)結(jié)，如對(duì)幼兒積極肯定的鼓勵(lì)，對(duì)幼兒生理、心理需要的及時(shí)回應(yīng)，對(duì)幼兒觀點(diǎn)、興趣的尊重等。教學(xué)支持方面關(guān)注幼兒的認(rèn)知發(fā)展、教學(xué)反饋的質(zhì)量、幼兒思維能力與語言發(fā)展等。

民辦教育是對(duì)應(yīng)公辦教育的教育形式。民辦學(xué)前教育分非營利民辦學(xué)前教育和營利性民辦學(xué)前教育兩種，兩類學(xué)前教育在利益分配、定價(jià)收費(fèi)方面有較大的差別。不同于營利性學(xué)前教育以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以利益追逐為目標(biāo)，普惠性民辦學(xué)前教育應(yīng)在辦園規(guī)模、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面符合國家規(guī)定，在財(cái)政補(bǔ)貼、購買服務(wù)、稅費(fèi)減免等方面享受與公辦學(xué)前教育同等的政策扶持。普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵特點(diǎn)有二：一是實(shí)現(xiàn)公辦、民辦學(xué)前教育的一體化；二是區(qū)別于營利性學(xué)前教育，凸顯普惠性學(xué)前教育自身的特點(diǎn)。從民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的模式來看，普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵同樣應(yīng)包括結(jié)構(gòu)性、過程性、結(jié)果性質(zhì)量的相關(guān)內(nèi)容。從高質(zhì)量民辦學(xué)前教育與高質(zhì)量普惠性學(xué)前教育兩個(gè)方面進(jìn)行比較分析：首先，高質(zhì)量民辦學(xué)前教育規(guī)定招生制度及各班型的招生班額，滿足幼兒入園需求且具備相應(yīng)條件，規(guī)定教職工的具體配備數(shù)量（包括專任教師、保育員、專兼職保健人員的準(zhǔn)入資格、崗位要求等），建立科學(xué)規(guī)范的保育教育體系，實(shí)現(xiàn)幼小銜接的科學(xué)化。再說，“普惠”是普惠性學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的根本聚焦點(diǎn)，從可持續(xù)發(fā)展的角度上講，“普惠”應(yīng)有三重內(nèi)涵：價(jià)格可接受、家庭可承擔(dān)、質(zhì)量有保障?！皟r(jià)格”并非單純的收費(fèi)價(jià)格低廉，還包括收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在當(dāng)?shù)貎r(jià)格指數(shù)中的變動(dòng)趨勢(shì)；“家庭分擔(dān)”是依據(jù)彈性原則確定幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)的比例，以此來評(píng)價(jià)學(xué)前教育是否真正做到普惠；“質(zhì)量之惠”是強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量、可持續(xù)的普惠，即讓這種優(yōu)質(zhì)無形的軟指標(biāo)嵌入普惠這種可視的硬指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“形式普惠”與“實(shí)質(zhì)普惠”的融合。

綜上，普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展是以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展為基礎(chǔ)，以滿足人民群眾對(duì)高質(zhì)量學(xué)前教育的需求為導(dǎo)向，以普惠性、高質(zhì)量為主要特征的，突出了普惠性民辦教育的生態(tài)特色與文化特色。提高普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展的優(yōu)質(zhì)化程度與水平，由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)升級(jí)，推動(dòng)民辦學(xué)前教育與公辦學(xué)前教育的協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)普惠性民辦學(xué)前教育資源供給的持續(xù)增加，發(fā)展方式由規(guī)模數(shù)量型的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴岣哔|(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵式發(fā)展，是普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的真正內(nèi)涵所在。

二、普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的邏輯

普惠性民辦學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展，是對(duì)民辦學(xué)前教育轉(zhuǎn)型為普惠性學(xué)前教育過程中，原有的粗放式規(guī)模發(fā)展模式出現(xiàn)的“資本入駐”“過度市場(chǎng)化”“過度產(chǎn)業(yè)化”等亂象的必要糾偏。以“高質(zhì)量發(fā)展”的問題域?yàn)楹诵模疾煨聲r(shí)代普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展改革的實(shí)踐，應(yīng)遵循理論邏輯、政策邏輯與實(shí)踐邏輯三大邏輯取向。

（一）普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的理論邏輯

普惠性民辦學(xué)前教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，普惠性公共產(chǎn)品的發(fā)展水平主要取決于產(chǎn)品的可及性、價(jià)格的可接受性、服務(wù)對(duì)象的普惠多樣性、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的適宜性［6］。從整個(gè)教育體系的奠基作用與普惠性民辦教育的薄弱環(huán)節(jié)的雙重視角，審視普惠性民辦學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展問題，應(yīng)將質(zhì)量建設(shè)建立在園所生態(tài)與文化的基礎(chǔ)上，建設(shè)適合普惠性民辦學(xué)前教育的需要，在課程與教學(xué)方面實(shí)現(xiàn)本土化資源的開發(fā)與利用，從理論上加強(qiáng)普惠性學(xué)前教育的內(nèi)涵式發(fā)展，形成并發(fā)展普惠性民辦學(xué)前教育建設(shè)的理論體系。源于自由經(jīng)濟(jì)思想、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)的新公共管理理論［7］67-85，以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與私營企業(yè)管理理論與方法作為理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)的價(jià)值，主張用市場(chǎng)來配置社會(huì)資源并且做出相應(yīng)的制度安排。從新公共管理理論的視角出發(fā)，探析普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展過程中的問題，其主要表現(xiàn)為：缺乏統(tǒng)一的質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)者相關(guān)利益未受到充分重視、管理方式與管理水平有待提高、形式化的政策制定及執(zhí)行等方面。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的視角來看，普惠性民辦學(xué)前教育在由民辦學(xué)前教育轉(zhuǎn)型的過程中，依然保存著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度競爭環(huán)境中“尋求利潤最大化”的理念，不惜犧牲辦園質(zhì)量，處于希望獲取利潤的“營利之憂”與尋求普惠穩(wěn)定“普惠之困”的生存矛盾之中［8］，普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展存在著多方利益博弈現(xiàn)象。依據(jù)協(xié)同學(xué)理論，政府與市場(chǎng)在普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展中存在協(xié)同缺失的現(xiàn)象［9］，主要表現(xiàn)有二：首先，政府對(duì)提供公辦性質(zhì)學(xué)前教育資源的普惠性民辦學(xué)前教育缺乏有效的規(guī)范；其次，對(duì)普惠性民辦園的培育與支持力度不足。一些地方雖然積極支持民辦園轉(zhuǎn)公轉(zhuǎn)普，以控制過度逐利、無序競爭的現(xiàn)象，但是針對(duì)民辦園轉(zhuǎn)公轉(zhuǎn)普后的扶持力度與公辦園相比存在較大的差距，從而使普惠性民辦學(xué)前教育資源的數(shù)量優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵質(zhì)量優(yōu)勢(shì)。

（二）普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的政策邏輯

政策導(dǎo)向是發(fā)展的指向。普惠性民辦學(xué)前教育政策包括國家引導(dǎo)民辦資本轉(zhuǎn)型普惠性學(xué)前教育領(lǐng)域的鼓勵(lì)性政策，主要是對(duì)辦園主體稅收、房租減免等多方面扶持性措施，這種長效性政策體系應(yīng)符合政策理論的整體性、多樣性要求。普惠性政策應(yīng)注重公益性、規(guī)范性要求。普惠性學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展政策的頒布實(shí)施，以促進(jìn)普惠性學(xué)前教育資源的增加為目的，最終以實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的追求為目的，屬于政策的正向引導(dǎo)功能。它主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)加大民間資本投資普惠性學(xué)前教育的導(dǎo)向性激勵(lì)政策。近年來國家相繼出臺(tái)的支持普惠性學(xué)前教育的相關(guān)政策，包括對(duì)普惠性民辦園的園務(wù)管理、師德師風(fēng)、安全問題、衛(wèi)生保健等管理機(jī)制，對(duì)營利性民辦學(xué)前教育轉(zhuǎn)公轉(zhuǎn)普持支持態(tài)度，進(jìn)而擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源在整個(gè)學(xué)前教育領(lǐng)域的占比。二是對(duì)影響普惠性民辦學(xué)前教育的發(fā)展的負(fù)向因素進(jìn)行制約與協(xié)同治理的政策。普惠性民辦學(xué)前教育基本定位于民辦學(xué)前教育，由于民辦學(xué)前教育最初產(chǎn)生于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中，為追逐利潤、實(shí)現(xiàn)利益的最大化，以獲取足夠的資本進(jìn)行集團(tuán)化擴(kuò)張，因而出現(xiàn)了降低園所保教質(zhì)量以節(jié)省開支等問題。相關(guān)政策對(duì)民辦園過度逐利現(xiàn)象進(jìn)行了有效制約，通過對(duì)市場(chǎng)及園所不當(dāng)現(xiàn)象、行為的及時(shí)規(guī)制，建立了各級(jí)政府與社會(huì)群體等多元治理主體，實(shí)現(xiàn)了對(duì)普惠性民辦學(xué)前教育協(xié)同管理、共同治理；針對(duì)園所為提高收費(fèi)以實(shí)現(xiàn)利益最大化，刻意增加雙語教學(xué)、引入國際化元素等行為進(jìn)行督導(dǎo)評(píng)估與政策規(guī)約，增加了普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的空間與動(dòng)力。

（三）普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐邏輯

普惠性學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展是符合“全面三孩”政策的發(fā)展需求，作為人口老齡化、少子化生育政策調(diào)整的配套措施，是實(shí)現(xiàn)學(xué)期教育從規(guī)模數(shù)量型發(fā)展模式轉(zhuǎn)向公平質(zhì)量型發(fā)展模式的應(yīng)然性舉措［10］。普惠性民辦學(xué)前教育作為其中的重要組成部分，其高質(zhì)量發(fā)展面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境：首先，普惠性民辦學(xué)前教育由于收費(fèi)低于其他民辦學(xué)前教育，軟硬件設(shè)施無法達(dá)到高端園的標(biāo)準(zhǔn)，基本處于中低端幼兒園的水平，面對(duì)學(xué)前教育市場(chǎng)不完全競爭的現(xiàn)狀，易陷入“普惠之困”與“營利之憂”的尷尬處境。民辦幼兒園轉(zhuǎn)公轉(zhuǎn)普的動(dòng)因，一方面體現(xiàn)在獲取政策的基礎(chǔ)性紅利，另一方面則希望通過多種方式縮減辦園經(jīng)費(fèi)、增加收費(fèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的增加?；诖耍艽蟪潭壬蠒?huì)出現(xiàn)普惠性民辦園規(guī)范性質(zhì)量下降的現(xiàn)象，部分小規(guī)模普惠性民辦園甚至難以達(dá)到公辦園規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展面臨諸多困難。其次，在普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展的過程中，存在辦園標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、園所軟硬件質(zhì)量未能達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)、安全問題未得到有效解決、師資配備不足等諸多實(shí)踐性問題。此外，還存在著忽視園所質(zhì)量提高的單一線性發(fā)展以及管理制度碎片化、不成系統(tǒng)的問題。普惠性民辦幼兒園作為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公益性、教育公平的重要舉措，從數(shù)量規(guī)模優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變到質(zhì)量優(yōu)勢(shì)，應(yīng)重視不同地區(qū)之間的區(qū)域差異與園際差異，收費(fèi)定價(jià)應(yīng)符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)及人民的生活水平，在經(jīng)費(fèi)投入、辦園標(biāo)準(zhǔn)、硬件設(shè)置方面均要求達(dá)到公辦園的同等水平，以彌合公辦與普惠性民辦學(xué)前教育供給質(zhì)量的差異，實(shí)現(xiàn)普惠性學(xué)前教育需求側(cè)與供給側(cè)的有效結(jié)合。此外，普惠性民辦學(xué)前教育的實(shí)踐發(fā)展邏輯，應(yīng)體現(xiàn)教育公平原則與關(guān)注弱勢(shì)家庭學(xué)前教育需求的關(guān)懷倫理原則，對(duì)處境不利家庭的學(xué)前教育需求采取優(yōu)先供給的原則，增加普惠性學(xué)前教育資源的可獲得性，以普惠性民辦園的建設(shè)擴(kuò)大學(xué)前公共服務(wù)供給的覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)保障公眾基本需求的目標(biāo)。部分農(nóng)村普惠性民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的教師質(zhì)量一時(shí)不能達(dá)到城市普惠性民辦學(xué)前教育的標(biāo)準(zhǔn)，可以利用本地的特色資源開發(fā)豐富多樣的活動(dòng)材料。一線城市的普惠性學(xué)前教育結(jié)構(gòu)性質(zhì)量較高，則應(yīng)多關(guān)注課程、師幼互動(dòng)、家園共育等方面，通過引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)評(píng)估幼兒的發(fā)展水平，促進(jìn)幼兒的發(fā)展。

三、構(gòu)建普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的長效機(jī)制

推進(jìn)普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展要實(shí)現(xiàn)普惠性民辦學(xué)前教育資源配置的均衡，彰顯普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展的自身邏輯，也應(yīng)構(gòu)建普惠性民辦學(xué)前教育發(fā)展的長效機(jī)制。為此，要樹立科學(xué)的質(zhì)量管理觀念，建立多元主體參與的現(xiàn)代管理體制，健全園務(wù)管理、安全保障、衛(wèi)生保健等方面的管理工作機(jī)制，教育、財(cái)政、衛(wèi)健、人社等機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)普惠性民辦幼兒園的安全保障、經(jīng)費(fèi)管理、保教質(zhì)量、師資力量等方面的協(xié)同管理。

（一）首要前提：制定相關(guān)的政策、法規(guī)，實(shí)現(xiàn)普惠性民辦學(xué)前教育規(guī)范化發(fā)展

首先，規(guī)范管理是普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。我們要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨和國家的教育方針政策，嚴(yán)格依法依規(guī)辦園，對(duì)普惠性民辦學(xué)前教育進(jìn)行管理，及時(shí)整改基本辦園條件不達(dá)標(biāo)、專職教職工數(shù)量不足、班級(jí)規(guī)模過大的園所；堅(jiān)守園所安全的辦園底線，樹立安全發(fā)展的理念，將安全穩(wěn)定作為辦園質(zhì)量提升的重要前提。公辦學(xué)前教育、普惠性民辦學(xué)前教育與民辦學(xué)前教育三者的結(jié)構(gòu)布局應(yīng)當(dāng)均衡合理，加大公辦和普惠性民辦學(xué)前教育的比重，以保證人民群眾的基本需求。其次，健全預(yù)防營利性收入的相關(guān)配套機(jī)制，包括免稅政策、政府資金投入的使用規(guī)范、利潤性收入的獎(jiǎng)懲機(jī)制等。普惠性民辦學(xué)前教育作為“民辦非企”，屬于“非營利性”機(jī)構(gòu)，不能將政策引導(dǎo)局限于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，而應(yīng)當(dāng)厘清普惠性民辦學(xué)前教育獲取“合理回報(bào)”的邊界及限制，明確“普惠”與“營利”兩種性質(zhì)不可兼得。再次，依法依規(guī)辦園是普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，要建立普惠性民辦學(xué)前教育投入法律及政策約束機(jī)制，為實(shí)施方案頒布后普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的具體實(shí)踐提供制度保障［11］。

受地方政府財(cái)力的影響，目前各地對(duì)普惠性民辦學(xué)前教育的管理主要采取限價(jià)政策，財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入有限，在資助的額度、內(nèi)容等方面存在不穩(wěn)定性，主要通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)、實(shí)物資助等形式，未能從根本上解決普惠性民辦學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)不足的問題。有鑒于此，要強(qiáng)化依法治理的理念，建立保障普惠性民辦學(xué)前教育正常運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)督處置機(jī)制，針對(duì)任意解聘教師及拖欠教師工資、未進(jìn)行基本的保險(xiǎn)保障等問題，應(yīng)依法建立園所資產(chǎn)與管理規(guī)章制度，嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦園，嚴(yán)禁通過改變辦園類型和辦園性質(zhì)而獲取辦園收益，嚴(yán)禁通過加盟連鎖、協(xié)議控制等方式開展集團(tuán)化辦園盈利。實(shí)現(xiàn)普惠性民辦學(xué)前教育的規(guī)范化高質(zhì)量發(fā)展，必須積極探索普惠性民辦學(xué)前教育管理、經(jīng)費(fèi)和質(zhì)量監(jiān)管的有效方法，使普惠性學(xué)前教育資源惠及幼兒、家長及教師。

（二）應(yīng)然保障：建立財(cái)政投入保障制度，推進(jìn)公辦與普惠性民辦學(xué)前教育要素的自由流動(dòng)

公辦學(xué)前教育與普惠性民辦學(xué)前教育之間的教育質(zhì)量差距較大。公辦學(xué)前教育擁有穩(wěn)定的政府資金投入，軟硬件設(shè)施、教育質(zhì)量有保障，收費(fèi)較低、家長成本分擔(dān)比例低。普惠性民辦幼兒園質(zhì)量參差不齊而收費(fèi)高于公辦園，容易出現(xiàn)公辦幼兒園“一位難求”，普惠性民辦幼兒園“未能真正實(shí)現(xiàn)普惠”的現(xiàn)象影響教育公平的真正實(shí)現(xiàn)。有鑒于此，首先，要實(shí)現(xiàn)普惠性民辦學(xué)前教育公共服務(wù)投入制度的規(guī)范化，建立以財(cái)政投入為主、社會(huì)組織的投入及家庭部分承擔(dān)為輔的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。同時(shí)，要積極探索合理、具體的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立經(jīng)費(fèi)實(shí)際使用的跟蹤與評(píng)估制度，以確保民辦普惠園經(jīng)費(fèi)使用的科學(xué)與有效。例如，根據(jù)普惠性民辦園中幼兒的數(shù)量，按月進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)普惠性民辦園開展特色化辦園，開設(shè)適合幼兒各年齡階段的興趣培訓(xùn)等。其次，要促進(jìn)公辦學(xué)前教育財(cái)政與普惠性民辦學(xué)前教育財(cái)政的一體化，縮小公辦學(xué)前教育和普惠性民辦學(xué)前教育質(zhì)量的園際差距，真正實(shí)現(xiàn)公平高質(zhì)量普惠性學(xué)前教育資源的份額增加，消除公辦與普惠性民辦學(xué)前教育的差異化收費(fèi)，實(shí)現(xiàn)普惠性學(xué)前教育收費(fèi)的均等化［12］。為此要完善普惠性民辦學(xué)前教育公共服務(wù)的非營利性制度，建設(shè)公平導(dǎo)向的財(cái)政投入制度與成本分擔(dān)機(jī)制依然是當(dāng)前普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)努力的方向。普惠性民辦學(xué)前教育的發(fā)展是“十四五”時(shí)期學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)不同辦園體制的普惠性學(xué)前教育資源的質(zhì)量、價(jià)格的一體化，建立“公共財(cái)政投入為支撐、多渠道投入相結(jié)合”的普惠性民辦學(xué)前教育投入機(jī)制，是推進(jìn)普惠性民辦學(xué)前教育體系建設(shè)與學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)然方向。再次，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育資源要素的自由流動(dòng)與優(yōu)化配置是推動(dòng)普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。公共服務(wù)供給主體協(xié)同共生的組織模式和行為模式，能使公共服務(wù)協(xié)同供給更加系統(tǒng)化、完備化，使各方主體實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。為此要構(gòu)建公辦、普惠性民辦學(xué)前教育資源協(xié)同分配制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育資源分配的一體化與均等化，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的有效結(jié)合，使適齡幼兒獲得均等的入園機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源獲得的機(jī)會(huì)公平。為此要積極推進(jìn)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源集團(tuán)化發(fā)展模式，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射帶動(dòng)作用，以教師資源、教學(xué)資源等資源載體為關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)公辦、普惠性民辦學(xué)前教育資源的均衡化。

（三）重要支撐：支持普惠性民辦園特色化課程及品牌創(chuàng)建，提高普惠性民辦學(xué)前教育的師資質(zhì)量與水平

首先，以學(xué)前教育課程方案和課程標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，構(gòu)建具有園所特色品牌化課程模式、體現(xiàn)普惠性民辦學(xué)前教育自身特點(diǎn)的課程體系。當(dāng)前普惠性民辦學(xué)前教育與公辦學(xué)前教育同質(zhì)化、民辦學(xué)前教育趨同化現(xiàn)象明顯，且園際間質(zhì)量差異性較大，整體發(fā)展出現(xiàn)了良莠不齊、個(gè)體特色不鮮明的問題。普惠性民辦學(xué)前教育課程建設(shè)應(yīng)當(dāng)突出地域、園所特色，開發(fā)具有特色化的教育教學(xué)內(nèi)容，提供高質(zhì)量、選擇性園本課程資源，體現(xiàn)自身特色彰顯自身優(yōu)勢(shì)，滿足公眾多樣化的學(xué)前教育需求。這應(yīng)是當(dāng)前普惠性民辦學(xué)前教育實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量跨越式發(fā)展的重要支撐。為此要實(shí)現(xiàn)課程資源真正鏈接幼兒的生活世界，實(shí)現(xiàn)兒童生活空間與課程的深度融合，提高空間環(huán)境育人的作用，讓普惠民辦學(xué)前教育從形式、數(shù)量的“普惠”變成內(nèi)涵特色優(yōu)質(zhì)的“普惠”。其次，面對(duì)普惠性民辦學(xué)前教育師資緊張、崗位編制缺乏、教師隊(duì)伍不穩(wěn)定等問題，要對(duì)普惠性民辦學(xué)前教育的編制進(jìn)行有效整合，通過“縣管校聘”等形式增加普惠性民辦學(xué)前教育的編制，提升供給質(zhì)量與辦園效益，提高幼兒教師的各項(xiàng)福利措施［13］。為此，定額補(bǔ)助可改革為幼兒教師的工資福利、“五險(xiǎn)一金”、教師素質(zhì)提升項(xiàng)目基金，同時(shí)設(shè)立專項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，將普惠性民辦學(xué)前教育保教人員納入全員培訓(xùn)，每年用于教師培訓(xùn)的生均公用經(jīng)費(fèi)不低于5%。實(shí)行財(cái)政和普惠性民辦學(xué)前教育共同承擔(dān)教師工資的方式，將教師待遇的落實(shí)與普惠性補(bǔ)助中的“五險(xiǎn)一金”補(bǔ)助、辦園質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)等掛鉤，以勞務(wù)派遣等方式解決普惠性民辦學(xué)前教育教師的空缺問題，實(shí)行新進(jìn)教師從業(yè)人員資格準(zhǔn)入制度、無證教師培訓(xùn)及督導(dǎo)考核獎(jiǎng)勵(lì)，提高保教人員專業(yè)素質(zhì)與專業(yè)技能。實(shí)施普惠性民辦學(xué)前教育教師專項(xiàng)培訓(xùn)，對(duì)符合條件的普惠性民辦學(xué)前教育采取政府購買服務(wù)的方式補(bǔ)貼教師工資，建立后備教師庫補(bǔ)充制度，幫助其穩(wěn)定師資隊(duì)伍。

（四）建設(shè)普惠性民辦學(xué)前教育的質(zhì)量監(jiān)督協(xié)同治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)督導(dǎo)與自主管理的有機(jī)協(xié)同

發(fā)展理論關(guān)涉多個(gè)相關(guān)學(xué)科，其中治理是發(fā)展目標(biāo)的體現(xiàn)，發(fā)展通常是由治理的結(jié)構(gòu)決定的。治理理論通過調(diào)動(dòng)各種資源與力量，旨在尋求政府、社會(huì)與市場(chǎng)三者間的互動(dòng)，以建立善治的社會(huì)體制，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的理想樣態(tài)。首先，協(xié)同治理是指在公共生活中，由治理主體的子系統(tǒng)構(gòu)成開放、整體的系統(tǒng)，對(duì)無序、混亂的系統(tǒng)要素進(jìn)行協(xié)調(diào)與共同作用，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)中多主體的有序、協(xié)同發(fā)展。普惠，不能被狹義化為降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)包含價(jià)格、家庭分擔(dān)、質(zhì)量三重含義，即體現(xiàn)出“可接受、付得起、有質(zhì)量”的三大特征。在財(cái)政投入的基礎(chǔ)上與普惠性民辦學(xué)前教育建立起具有約束效力的委托代理關(guān)系，確保“包容”“無差別”等價(jià)值取向的真正實(shí)現(xiàn)。其次，針對(duì)普惠性民辦學(xué)前教育過度追求利益市場(chǎng)化的現(xiàn)象，應(yīng)有明確、專門的規(guī)章制度與法案對(duì)各種亂象進(jìn)行有效的治理［14］。我國財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在整個(gè)GDP 中所占比重過低，在教育經(jīng)費(fèi)總投入中的比例與學(xué)前教育的公益性與基礎(chǔ)性不相匹配，普惠性民辦學(xué)前教育所占的比重之低更是無須贅言。部分普惠性民辦學(xué)前教育收費(fèi)高且質(zhì)量參差不齊，導(dǎo)致家庭負(fù)擔(dān)較重，帶來一系列民生問題，這些都是當(dāng)前應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)治理之處。為此要縮小地區(qū)之間、園所之間過大的發(fā)展差異，確保處境不利家庭的幼兒也可以獲得學(xué)前教育的機(jī)會(huì)，保障特殊兒童的入園權(quán)利，推進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)伴隨生育政策的調(diào)整，要采取多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，滿足人民群眾對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的需求，推進(jìn)建立托幼服務(wù)一體化的體制機(jī)制，加大對(duì)嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)與監(jiān)管力度。此外，進(jìn)行周期性自我評(píng)估，實(shí)現(xiàn)對(duì)保育教育工作自評(píng)與他評(píng)的結(jié)合。在地區(qū)政府相關(guān)部門督導(dǎo)評(píng)估的基礎(chǔ)上，進(jìn)行保教質(zhì)量有效的自我評(píng)估，深化綜合評(píng)價(jià)改革，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)督導(dǎo)與自我管理的有機(jī)結(jié)合，通過定期的園所多方面綜合質(zhì)量評(píng)估工作，充分發(fā)揮普惠性民辦學(xué)前教育的自主性，為普惠性民辦學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展提供充分的條件保障和良好的政策環(huán)境。